Рекомендации Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по развитию

Рекомендации
Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по развитию
благотворительности и волонтерства, подготовленные по результатам
общественных слушаний на тему «Законодательное регулирование
волонтерской (добровольческой) деятельности»
г. Москва
Участники
13 февраля 2013 года
общественных
слушаний,
организованных
совместно
Комиссией Общественной палаты Российской Федерации по развитию
благотворительности
и
волонтерства
и
Некоммерческим
партнерством
«Юристы за гражданское общество», обсудили проект Федерального закона «О
добровольчестве (волонтерстве)», разработанный по инициативе Комитета по
социальной политике Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации.
В ходе общественных слушаний рассмотрены вопросы о необходимости
и целесообразности принятия отдельного самостоятельного федерального
закона,
регулирующего
добровольческую
(волонтерскую)
деятельность,
пробелах в действующем законодательстве, проблемах, препятствующих
развитию добровольческого движения.
Участники слушаний считают необходимым внесение изменений в
действующее
законодательство,
так
или
добровольческую деятельность, и отмечают, что
иначе
затрагивающее
необходимость внесения
определенных изменений объективно назрела.
По мнению участников слушаний, в первую очередь необходимо:
- включить в действующие нормативные правовые акты понятие
«волонтер» (в настоящее время это понятие фигурирует только в одном
федеральном законе - Федеральном законе от 1 декабря 2007 года № 310-ФЗ
"Об организации и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и XI
Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи
1
как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации");
- предоставить возможность некоммерческим организациям привлекать
добровольцев для участия в социально ориентированной некоммерческой
деятельности
(а
не
только
благотворительной
деятельности,
как
это
предусмотрено действующим законодательством);
- решить вопросы, связанные с начислением НДФЛ на выплаты
некоммерческими организациями компенсаций добровольцам их транспортных
расходов, расходов на питание, проживание и других расходов, связанных с
осуществлением добровольческой деятельности.
Вместе с тем, участники слушаний высказали сомнения в необходимости
принятия отдельного федерального закона, регулирующего добровольческую
(волонтерскую)
деятельность.
По
мнению
участников
слушаний,
разработанный текст законопроекта может крайне негативно сказаться на уже
достигнутых в этом направлении положительных результатах. Участники
слушаний
отмечают,
что
принятие
обсуждаемого
проекта
отдельного
федерального закона «О добровольчестве (волонтерстве)» может привести к
«огосударствлению» и «бюрократизации» добровольческого движения, которое
априори является сугубо гражданской инициативой.
Участники общественных слушаний считают, что в пояснительной
записке к законопроекту его разработчики не приводят достаточных доводов о
необходимости
его
принятия:
не
обоснованы
причины,
по
которым
законопроект будет действовать эффективнее, чем существующие нормативные
правовые акты в сфере добровольчества.
По мнению участников слушаний, в тексте разработанного законопроекта
содержится ряд противоречий Конституции Российской Федерации и нормам
международного права или имеет место дублирование норм, ряд норм
противоречит
действующему
законодательству,
при
этом
не
предусматриваются соответствующие изменения, многие предлагаемые нормы
допускают множественное их толкование.
2
Так, Конституция Российской Федерации в части 3 статьи 39 закрепляет
положение о поощрении благотворительности, осуществляемой согласно
действующему законодательству, в том числе в форме бескорыстного
выполнения работ и предоставлению услуг, оказания иной поддержки (статья 1
Федерального закона от 11 августа 1995 года №135-ФЗ «О благотворительной
деятельности и благотворительных организациях»). Вопреки этому, авторы
законопроекта
предлагают
запретить
осуществление
добровольческой
(волонтерской) деятельности, направленной на поддержку общественных
объединений и ассоциаций, а также на продвижение товаров, работ, услуг. Еще
одно прямое противоречие статье 37 Конституции Российской Федерации
заключается в формулировке пункта 2 части 1 статьи 11 законопроекта,
предполагающей возможность ограничения гражданско-правовым договором
права
на
свободное
прекращение
в
любое
время
добровольческой
(волонтерской) деятельности.
В качестве яркого примера двойного толкования норм законопроекта
может служить определение одного из основополагающих его понятий –
понятия
«добровольческая
(волонтерская)
организация».
Исходя
из
определения, приведенного в тексте законопроекта (статья 2), в качестве
«добровольческой (волонтерской) организации» можно рассматривать либо
только некоммерческие организации, деятельность которых направлена
исключительно на привлечение и координацию деятельности добровольцев,
либо некоммерческие организации, для которых привлечение добровольцев и
реализация
добровольческих
проектов
лишь
одно
из
направлений
деятельности, наряду с другими.
Так, в ходе слушаний отмечено, что предлагаемое законопроектом
введение личных книжек добровольцев (статья 15) необоснованно, поскольку
не определен правовой статус данного документа, не конкретизирован перечень
предоставляемых им прав и возлагаемых обязанностей. По мнению участников
слушаний,
подобная
правовая
возможности для различных
неопределенность
может
порождать
злоупотреблений и коррупции, а также
3
дискриминирует тех добровольцев, которые не желают регистрироваться и
получать подобные «книжки». Также в качестве негативного нововведения
участники слушаний рассматривают введение запрета на разглашение
информации, доступ к которой доброволец (волонтер) получает в ходе своей
добровольной
деятельности.
Это
обстоятельство
делает
невозможной
добровольческую деятельность во многих сферах (поисковые работы,
экологическая безопасность, сохранение объектов культурного наследия и пр.)
и дискредитирует идею доверия и солидарности – как основу добровольчества.
Запрет на разглашение информации противоречит принципу прозрачности
деятельности
информацией,
некоммерческих
например,
организаций,
относящейся
к
а
особенности
государственной
работы
тайне,
с
уже
урегулированы специальным законодательством.
Участники слушаний признают своевременность и необходимость
внесения
изменений
в
законодательство,
действующее
в
сфере
добровольчества, но при этом отмечают, что необходимые изменения следует
вносить в уже действующие нормативные правовые акты, и не видят
необходимости в разработке отдельного самостоятельного федерального закона
«О добровольчестве (волонтерстве)».
Участники слушаний рекомендуют Федеральному собранию Российской
Федерации внести в действующее законодательство следующие изменения:
1. Ввести в действующие нормативные правовые акты (Гражданский
кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 11 августа 1995 года
№135-ФЗ
«О
благотворительной
деятельности
и
благотворительных
организациях», Федеральный закон от 12 января 1996 года №7-ФЗ «О
некоммерческих организациях» и др.) понятие «волонтер» как аналог
существующего понятия «доброволец». Необходимость введения понятия
«волонтер» обоснована сложившейся практикой, когда во многих случаях
добровольцев именуют «волонтерами». В этой связи Федеральный закон от 12
января 1996 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» можно дополнить
статьей 27.1 следующего содержания:
4
«Статья 27.1. Волонтёр (доброволец) некоммерческой организации.
1. Волонтёрами (добровольцами) некоммерческой организации являются
физические лица, осуществляющие добровольно общественно полезную
деятельность в форме безвозмездного выполнения работ, оказания услуг в
соответствии с уставными целями некоммерческой организации, путем
применения своего опыта, знаний, умений и навыков.
2. Деятельность волонтёров (добровольцев) может быть направлена
только на общественно полезные цели и не может осуществляться в рамках
коммерческой
(предпринимательской)
деятельности
некоммерческой
организации.
3. Волонтёр (доброволец) и некоммерческая организация вправе по
обоюдному согласию заключить безвозмездный договор гражданско-правового
характера. Заключение такого договора обязательно, если некоммерческая
организация
осуществляет
волонтёру
(добровольцу)
выплаты
компенсационного характера, предусмотренные законодательством».
2. В целях правильного толкования и единообразного применения
правовых норм унифицировать определение понятия «доброволец (волонтер)»,
а
отдельные
особенности
правового
статуса
устанавливать
разными
специальными законами, в зависимости от сферы деятельности добровольца.
3. В Налоговом кодексе Российской Федерации урегулировать вопросы,
связанные с начислением НДФЛ на выплаты некоммерческими организациями
компенсаций добровольцам их транспортных расходов, расходов на питание,
проживание и пр. Пункт 3.1 статьи 217 Налогового кодекса предлагается
изложить в следующей редакции:
«3.1) выплаты, производимые волонтёрам (добровольцам) в рамках
гражданско-правовых договоров, предметом которых является безвозмездное
выполнение работ, оказание услуг, на возмещение расходов волонтёров
(добровольцев), связанных с исполнением таких договоров, на наем жилого
5
помещения, на проезд к месту осуществления благотворительной и иной
общественно полезной деятельности
и обратно, на питание (за
исключением расходов на питание в сумме, превышающей размеры суточных,
предусмотренные пунктом 3 настоящей статьи), на оплату средств
индивидуальной защиты, обмундирования (формы), на уплату страховых
взносов на добровольное медицинское страхование, связанное с рисками для
здоровья
волонтеров
(добровольцев)
при
осуществлении
ими
благотворительной или иной общественно полезной деятельности».
4. Законодательно расширить возможные сферы участия добровольцев
(волонтеров), поскольку определение статуса добровольцев, которое приведено
в тексте Федерального закона от 11 августа 1995 года №135-ФЗ «О
благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (статья
2), необоснованно данную сферу сужает.
Участники
общественных
слушаний
рекомендуют
Комитету
по
социальной политике Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации учесть указанные рекомендации при дальнейшей работе над
изменением законодательства, регулирующего деятельность некоммерческих
организаций,
привлекающих
к
осуществлению
деятельности
добровольцев/волонтеров и воздержаться от внесения на рассмотрение
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
разработанного
проекта
федерального
закона
«О
добровольчестве
(волонтерстве)».
6