- Бюджет

Первые Васильевские чтения
Москва, 22 ноября 2012 года
Итоги, проблемы и перспективы
бюджетных реформ в России
Заместитель министра финансов
Российской Федерации
А.М.Лавров
2
Бюджетные реформы в России
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Учет, отчетность и контроль (1992-1999 гг.)
Формирование Федерального казначейства (1992-1999 гг.)
Межбюджетные отношения (1999 – 2004 гг.)
Долгосрочная сбалансированность и устойчивость (2004, 2007 гг., не
завершена)
«Бюджетная трехлетка» (2004 – 2007 гг.)
Бюджетный процесс как работа с расходными обязательствами (2004 2007)
Бюджетирование, ориентированное на результаты (2004 – 2006, не
завершена) – БОР-2
Автономные учреждения и госуслуги-1 (2003-2006, не завершена)
_____________________________________________________________
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Долгосрочная сбалансированность и устойчивость-3 (2012 )
БОР-2: программный бюджет (2010 - …)
Государственные учреждения и государственные услуги - 2 (2010 - 2012)
Государственный финансовый контроль (2012 - …)
Федеральная контрактная система (2012-…)
«Электронный бюджет» (2011 - …)
Основные результаты реализации Программы повышения эффективности
бюджетных расходов на период до 2012 года
1. Приняты в первом чтении новые «бюджетные правила», проект федерального бюджета
на 2013-2015 годы сформирован в соответствии с ними
2. Введена новая система видов расходов, подготовлен формат «программной»
классификации, утверждены первые государственные программы РФ
3. Подготовлена правовая и методическая база для введения с 2014 года «программных»
бюджетов
4. Проведена комплексная реформа государственных (муниципальных) учреждений и
оказания государственных муниципальных услуг;
5. Принят в первом чтении законопроект о госфинконтроле
6.
Принят в первом чтении и при подготовке ко второму чтению концептуально доработан
законопроект о федеральной контрактной системе
7. Утверждена концепция и начато формирование «Электронного бюджета»
8. Подготовлены и внесены системные поправки в Бюджетный кодекс по регулированию
бюджетного процесса на региональном и местном уровне
9. Начат процесс отмены льгот по региональным и местным налогам
4
Бюджетные правила - 3
(использованы в 2012, законодательно – с 2013 г.)
• Расходы не превышают доходы при «базовой» цене на нефть (=
средняя за последние 10 лет) + 1% ВВП
• Нефтегазовые доходы, обусловленные более высокой фактический
(прогнозной) ценой на нефть, поступают в Резервный фонд до
достижения им 7% ВВП, затем – в ФНБ (с возможностью
использования до 50% на инфраструктурные проекты)
• Недостаток доходов, обусловленный более низкой фактической
(прогнозной) ценой на нефть, возмещается из Резервного фонда
• При необходимости в первую очередь сокращаются условноутвержденные расходы
• В текущем году расходы могут увеличиваться только в пределах
роста ненефтегазовых доходов
Мф]
5
Основные характеристики федерального бюджета в 2006-2020 гг. (в % к ВВП)
№
1
2006 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2018 2020
Доходы
из них
Нефтегазовые
доходы, в %% к
общему объему
23,3
22,5
18,9
18,5
20,8
20,7
19,3
19,0
18,8
18,0
17,6
46,9
47,3
40,7
46,1
49,6
50,5
46,1
44,6
44,4
44,4
43,4
2
Расходы
15,9
18,3
24,7
22,5
20,0
20,9
20,1
19,2
18,8
17,6
17,4
3
Дефицит/профи
цит
7,4
4,1
-5,9
-4,0
0,8
0,1
-0,8
-0,2
-0,01
0,4
0,2
4
Ненефтегазовый дефицит
-3,5
-6,5
-13,6 -12,6 -9,5
-10,7 -9,7
-8,7
-8,4
-7,6
-7,5
6
Развитие среднесрочного бюджетного
планирования
1. В 2001 – 2005 гг. – отдельно перспективный финансовый план на 3
года (не утверждается) и проект бюджета на очередной финансовый
год
2. В 2006 – 2007 гг. – перспективный финансовый план на 3 года
(утверждается Правительством) и соответствующий ему проект
федерального бюджета на очередной финансовый год
3. С 2008 года (с приостановкой на 2009 г.) – федеральный бюджет на
3 года, право принимать региональные и местные бюджеты на 3
года, при годовых бюджетов – перспективные финпланы
4. С 2013 года – среднесрочные потолки расходов по госпрограммам
5. С 2014 года – обязательность 3-хлетних бюджетов для субъектов
РФ
6. С 2015 года – право субъектов РФ установить требование по
утверждению местных бюджетов на 3 года
7. Новый инструмент – долгосрочная бюджетная стратегия (до 12-18
7
Переход к «программным бюджетам»
• Федеральный бюджет – с 2014 года
• Региональные и местные бюджеты – с 2014 года
право выбора (закон/акт) между «ведомственнофункциональным» и «программным бюджетом»
Необходимые условия:
долгосрочные цели (стратегия развития)
3-х летний бюджет и долгосрочный прогноз
аналитическое распределение расходов по программам
утвержденные
государственные
(муниципальные)
программы
8
Концепция государственных программ Российской Федерации
СТРАТЕГИЯ ДОЛГОСРОЧНОГО РАЗВИТИЯ
Государственные программы:
1.
Отв. исполнитель
ГП 1
Цели, конечные результаты
Нормативно-правовое регулирование
- контроль,
-лицензирование,
-тарифы
-налоговые льготы и т.д
ФЦП
пГП
пГП
2.
3.
4.
пГП
пГП
5.
Отв. исполнитель ФОИВ 1
ФОИВ 2
вытекают
из
долгосрочной
стратегии развития и являются
инструментом
достижения
ее
целей;
объединяют
все
инструменты
политики
(регулирование,
бюджетные
расходы)
по
достижению цели;
состоят из подпрограмм, могут
включать ФЦП;
реализуется
ответственным
исполнителем
с
участием
соисполнителей, которые отвечают
за свои подпрограммы и ВЦП;
ГП РФ и субъектов РФ, а также
муниципальные
программы
увязаны друг с другом (субсидии).
9
Формат бюджетов
«традиционный» бюджет (нет прямой увязки с целями и результатами)
аналитически в материалах к проекту закона,
в учете и отчетности
целевая статья
ФЦП
Основное
мероприятие (ВЦП)
и аналитический
признак
подраздел
ПОДПРОГРАММА
раздел
ГОСПРОГРАММА
ГРБС
вид расходов
инвестиции,
межбюджетные
трансферты, содержание
учреждений, социальное
обеспечение…
целевая статья
«программный» бюджет (прямая увязка с целями и результатами)
в учете и
отчетности
Единая классификация видов расходов - Группы
100 Расходы на выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения функций
государственными органами, казенными учреждениями, органами управления
государственными внебюджетными фондами
200 Закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд
300 Социальное обеспечение и иные выплаты населению
400 Бюджетные инвестиции
500 Межбюджетные трансферты
600 Предоставление субсидий федеральным бюджетным, автономным
учреждениям и иным некоммерческим организациям
700 Обслуживание государственного долга Российской Федерации
800 Иные бюджетные ассигнования
Данные о сети учреждений
Количество учреждений*
Федеральн
ые
учреждения
Казенное
учреждение
Учреждения
субъектов РФ
Муниципальные
учреждения
Всего:
51%
12%
9%
23 839
Бюджетное
учреждение
49%
82%
87%
178 366
Автономное
учреждение
(32 ед)
6%
4%
7 537
8094
35 437
166 211
209 742
Тип
учреждения
Всего :
Организация оказания государственных
(муниципальных) услуг
До № 83-ФЗ
ФЗ об АУ и 83-ФЗ
ППО
III
Возможная перспектива
ППО
Субсидии
БУ
иные
ваучер
Потребитель
Обозначения
ППО
Публично-правовое
образование
Рынок
ЮЛ
Грант,
КУ
КУ
Рынок
БУ
АУ
Оплата
услуг
АУ
БУ
Оплата
услуг
Смета
ППО
Смета
II
Смета
I
БУ
КУ
Иные ЮЛ
Бюджетное учреждение
Казенное учреждение
Иные юридические лица
Направления развития нормативов
НОРМАТИВЫ
финансового обеспечения государственных услуг
Индивидуальные
Региональные
коэффициенты
Цель
Групповые
нормативы
Поправочные коэффициенты
Формульные
14
Развитие реформы госучреждений и госуслуг
• Регулирование отдельных вопросов, в частности бюджетных
инвестиций БУ и АУ (3 способа – передача объектов,
инвестиционная субсидия, «делегирования» отдельных полномочий
госзаказчика)
• Анализ практики, методическая поддержка (в том числе – через
гранты на реформы), обмен опытом, прозрачность (сайт bus.ru)
• Увязка госзаданий с госпрограммами
• Единые базовые перечни государственных и муниципальных услуг
(с 2014 года)
• Расширение сферы нормативов (сокращение в госзаданиях «работ»,
сокращение «иных субсидий»)
• Продолжение оптимизации сети учреждений
• Частно-государственное партнерство
Сфера контрактной системы РФ
п/
п
Сфера регулируемых отношений
Виды контрактов
1.
Закупки для государственных и муниципальных
нужд
Государственные (муниципальные) контракты
на закупку товаров, выполнение работ,
оказание услуг
2.
Формирование и размещение государственных
(муниципальных) заданий на оказание
государственных (муниципальных) услуг
Соглашения о предоставлении субсидий
бюджетным и автономным учреждениям
3.
Бюджетные инвестиции
1) Соглашения с бюджетными и автономными
учреждениями о предоставлении инвестиции
2) Соглашения с другими юридическими
лицами о взносах в капитал
4.
Государственная служба
Служебные контракты
5.
Государственные кредиты (гарантии)
Договора о предоставлении государственных
кредитов (гарантий)
6.
Сдача в аренду имущества публично-правового
образования
Договора аренды
7.
Формирование и размещение государственных
заказов на предоставление государственных
(муниципальных услуг)
Государственный (муниципальный) контракт (с
БУ, АУ, негосударственными организациями) в
пользу третьих лиц (в настоящее время не
применяется)
8.
Закупки для нужд государственных корпораций,
естественных монополий, бюджетных и
автономных учреждений
Гражданско-правовые договора на поставку
товаров, работ, услуг
Планирование закупок
• Укрупненный прогноз закупок госсектора (в
составе общего прогноза) - исключен
• Сводные показатели планов закупок ГРБС
(часть обоснований бюджетных
ассигнований, в увязке с госпрограммами)
• Планы закупок (на 3 года, номенклатура,
увязка с ЛБО)
• Планы-графики закупок (лоты)
Регулирование закупок бюджетными и
автономными учреждениями, ГУПами
• По умолчанию все закупки БУ регулируются законом о ФКС
• Решением высшего органа исполнительной власти (или
учредителя) БУ может быть предоставлено право
осуществлять закупки за счет внебюджетных доходов,
грантов и контрактов «второй руки» по 223-ФЗ (как АУ и ГУП)
• При представлении субсидий на инвестиции (инвестиций) АУ
и ГУПам контрактация на капитальное строительство –
только в соответствии с законом о ФКС
Контроль в сфере закупок
• Федеральное казначейство (финорганы): соответствие
планов
закупок
ЛБО,
планов-графиков
–
планам,
документации – планам-графикам
• Росфиннадзор (органы внутреннего финконтроля):
обоснований закупок, начальных цен, соответствие товаров
(работ, услуг) контракту, их учета и использования в
соответствии с обоснованием
• ФАС: единый контроль за процедурами отбора поставщиков,
соблюдением интересов участников закупок, соблюдением
условий контрактов (кроме приемки)
19
Реформа государственного финансового контроля
• Государственный внешний (счетные палаты) и
внутренний (ФК/финорганы и финнадзоры) контроль
• Сфера контроля: участники бюджетного процесса и БУ,
АУ, ГУП, другие юрлица – только при проверках
органов власти и только в отношении соблюдения
условий соглашений
• Упорядочение методов контроля (проверки, ревизии и
пр.)
• Исчерпывающий перечень оснований нарушений и мер
принуждения (административных и бюджетных)
• Парламентский контроль и внутренний контроль (не
относятся к сфере госфинконтроля)
Программа повышения эффективности
управления общественными
(государственными и муниципальными)
финансами на период до 2018 года
(20 декабря 2012 года)
_________________________________
Новая редакция Бюджетного кодекса
– с 2015 года
Новое определение принципа эффективности использования
бюджетных средств
(ст. 34 БК РФ)
Экономность
Затраты:
Расходы
бюджета
Ресурсы:
Активы
Финансовый
результат
Эффективность
(экономическая)
Программы,
мероприятия
Задания
Эффективность
(социальная)
Непосредственный
результат
Г(М)Услуги (работы)
Эффективность = Результативность + Экономность
Конечный
результат
Эффект
22
ЭФФЕКТИВНОСТЬ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ППО
Структурная
эффективность
ППО
Ведомства
уровни
обоснованность
Госуслуги
Инвестиции
Образование…
Типы
БА,
отрасли
подотчетность
Функциональная
эффективность
Операционная
эффективность
ГП
Контрактная система
Госфинконтроль
Финменеджмент
Информационная
эффективность
централизация
технологичность
доступность
управляемость
прозрачность
Учреждения