Управление по результатам в системе исполнительной власти

Управление по результатам в
системе исполнительной власти
 Развитие инструментов управления по
результатам (УпР)
 Выгоды, издержки и условия внедрения УпР
 Современное состояние УпР и актуальные
задачи на будущее
Эволюция тематики управления по
результатам в российских реформах
1. Внедрение УпР – один из основных элементов первой концепции
административной реформы на 2006-2008 годы гг
1.
Первые попытки расчёта «функционального бюджета» ведомств на основе принципов activitybased costing и activity-based management
2. Выделение тематики из повестки дня административной реформы по
направлениям:
1.
2.
3.
Планирование, программирование деятельности органов исполнительной власти
Минэкономразвития)
Стимулирование и оплата труда на государственной службе (Минтруд, Минэкономразвития), в
т.ч. с учетом требований регламентов и стандартов услуг
Бюджетирование (Минфин)
3. Стратегии развития отраслей
4. Стратегии развития регионов
5. Оценка деятельности региональных властей (Минрегион), а в дальнейшем
и руководителей ФОИВ, их территориальных органов
Кафедра теории и практики государственного управления
2
Основные этапы внедрения инструментов
планирования и управления по
результатам
 1994 – Федеральные целевые программы
 2004 - утверждение Концепции реформирования бюджетного
процесса – начало внедрения в практику ДРОНДов
 2005-2006
 Утверждение положения о ВЦП
 Оценка ДРОНДов комиссией по повышению результативности
 Обоснования бюджетных ассигнований (ОБАС) и реестры
расходных обязательств (РРО)
 2008 – Концепция долгосрочного развития до 2020 года
 2010 – Основные направления деятельности правительства до 2012 и
карты проекты
 2010 - Порядок разработки, реализации и оценки эффективности
государственных программ. Утверждена 41 программа
 2010 – Государственное задание на основе перечней и стандартов
государственных услуг (работ)
 2012 - Указы Президента РФ от мая 2012 года и дорожные карты
 2013 - Основные направления деятельности правительства до 2018
(январь 2013)
Кафедра теории и практики государственного управления
3
Контуры стратегического управления в
проекте ФЗ «О государственном
стратегическом управлении»
Задачи:
Установление порядка определения приоритетов, путей и способов достижения целей и задач
Координация действий при разработке и реализации плановых документов
Организация мониторинга реализации документов государственного стратегического управления
Организация научно-технической, информационной, ресурсной и кадровой поддержки
управления
Определение перечня документов государственного стратегического планирования:
 Стратегия национальной безопасности
 Военная доктрина
 Концепция долгосрочного социально-экономического развития
 Основные направления деятельности Правительства

Прогноз социально-экономического развития на долгосрочный и среднесрочный периоды
 Долгосрочная бюджетная стратегия
 Отраслевые стратегии
 Государственные программы
 Сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ
 Субъекты РФ - стратегии социально-экономического развития, государственные программы, Прогнозы
социально-экономического развития, схемы территориального планирования и расселения, проч.

Схемы территориального планирования

Доклады о результатах и основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти
Кафедра теории и практики государственного управления
4
Полномочия основных участников
государственного стратегического
планирования (ГСП)
определяет приоритеты
и цели социальноэкономического
развития
осуществляет внешний
стратегический контроль
функционирования системы
ГСП
Правительство
утверждает
документы ГСП
обеспечивает реализацию
документов ГСП
Совет
Безопасности
проводит экспертизу документов ГСП в части
соответствия их положений стратегическим
национальным приоритетам обеспечения национальной
безопасности
Счетная
Палата
оценивает эффективность расходования бюджетных
средств в рамках достижения целей социальноэкономического развития РФ
Президент
Кафедра теории и практики государственного управления
5
Условие эффективности УпР –
взаимосвязь всех элементов системы
Планирование
Стимулирование
Мониторинг и
оценка
Бюджетирование
Кафедра теории и практики государственного управления
6
Выгоды, издержки и ограничения
внедрения управления по результатам
Выгоды внедрения УпР:
1. Дополняют общественный выбор (деятельность власти в интересах общества)
2. Обеспечение информации для принятия управленческих решений и контроля их
выполнения (повышение управляемости)
3. Расширение открытости правительства и деятельности его органов (подконтрольность
обществу, обеспечение возможности гражданского участия)
Издержки внедрение:
1. Разработка инструментов УпР, их законодательное обеспечение
2. Подготовка персонала
3. Расходы на изменение системы управления, в т.ч. внедрение систем мониторинга и
контроля результатов
4. Инфорсмент инструментов УпР (планов и стимулов)
5. Внешние издержки, связанные с искажающим воздействием планов на рынок
Объективные ограничения планирования:
1. Информационная асимметрия и недостаток информации, создание ложных ориентиров «работа на показатели»
2. Возрастающая неэффективность затрат на планирование с ростом его детализации и
масштабов
Кафедра теории и практики государственного управления
7
Что происходит?






Количество плановых документов и систем оценки результатов деятельности
растет, создавая видимость решения проблем, но реального решения нет
Попытка решить любую проблему путем разработки плана, программы,
«дорожной карты» отражает бюрократическую логику поведения, но не
гарантирует успеха. К такой системе управления теряется не только
общественное доверие, но серьезное служебное отношение
По отношению к государственным программам, иным документам,
реализуемым в рамках управления по результатам, не применяются принципы
оценки регулирующего воздействий. Планы не гарантируют эффективности
Каждый новый программно-целевой документ формирует издержки и
рациональные ожидания в экономике и обществе. Накопление несбывшихся
ожиданий без объяснения причин служит сильным дестимулятором и
подрывает потенциал управления по результатам в будущем
Нет правил обоснования потребности в ресурсах и их распределения по
целям и задачам, т.е. технологий бюджетирования по результатам. Возникают
«мягкие» обязательства и бюджетные ограничения, когда исполнитель в
качестве оправдания может сослаться на недостаток финансирования
Нет координации и порядка оценки взаимного влияния и изменения
документов УпР
Кафедра теории и практики государственного управления
8
Результативность управления по
результатам
Внедрено довольно много инструментов управления по результатам, но
в чем результат? Их внедрение:
 Не сказалось очевидным образом на качестве государственного
управления, повышении вероятности достижении ранее установленных
целей, сбалансированности планов и эффективности использования
средств
 Не произошло удешевления результатов для бюджета, использование
резервов, негосударственной инициативы и проч. находятся вне их
интересов
 Не привело к усилению ответственности (или хотя бы публичной
отчетности) за ранее принятые решения, целевые ориентиры и
реализацию мер по их достижению
 Не ослабило позиции «максимизирующего бюрократа», наоборот,
бюрократия адаптировала УпР под себя
Кафедра теории и практики государственного управления
9
Чего не хватает управлению по
результатам в первую очередь?





Общей координации (вертикальной и горизонтальной, причинно-следственной,
проч.)
Оценки последствий для различных социальных групп и экономических
агентов, оценки дополнительных издержек и выгод для граждан и бизнеса.
Значительную долю занимают объемные и усредненные целевые индикаторы,
не связанные с какими-либо группами интересов. Практика выбора
показателей наиболее удобных для ведомств, но малозначимых для целевых
групп
Анализ рисков и вариантов поведения экономических агентов. Редки оценки
возможностей их участия, вклада в реализацию мероприятий и достижении
достижение общих целей в рамках государственно-частного партнерства.
Необходимость учета поведения негосударственных участников и групп
интересов тем выше, чем в большей степени программно-целевые инструменты
ориентированы на достижение конечных результатов
Механизмов инфорсмента (стимулирования, привязки ассигнований к уровню
достижения целей)
Участие законодательной власти, организаций гражданского общества в
определении (обсуждении) целей государственных программ, отраслевых
стратегий, их отдельных мероприятий и целевых индикаторов
Кафедра теории и практики государственного управления
10
?
Кафедра теории и практики государственного управления
11