Бегчин Н.А.

Формирование бюджетов в
программном формате –
нормативное регулирование и
федеральный опыт
БЕГЧИН
Николай Аркадьевич
Минфин России
Мф]
2
Структура Программы Правительства РФ по
повышению эффективности бюджетных расходов
•
•
•
•
•
• Необходимость разработки и реализации Программы
• Цели и задачи Программы
• Повышение эффективности
Долгосрочная сбалансированность и
предоставления государственных
устойчивость бюджетной системы
(муниципальных) услуг
Российской Федерации
• Развитие системы
Совершенствование разграничения
государственного
полномочий и организация
(муниципального) финансового
деятельности публично-правовых
контроля
образований
• Формирование комплексной
Государственные программы как
федеральной контрактной системы
инструмент повышения
в Российской Федерации
эффективности бюджетных расходов
• Реформирование системы
Переход к программной структуре
бюджетных платежей
расходов бюджетов
• Развитие информационной системы
Оптимизация функций
управления государственными
государственного (муниципального)
финансами
управления и повышение
эффективности их обеспечения
• Организация реализации программы
Мф]
3
Предпосылки формирования государственных программ
– системные недостатки и нерешенные проблемы
− расходы за 2000-е годы существенно выросли, но зачастую без
увязки с приоритетами, происходит торг за ресурсы и
размывание бюджетной дисциплины;
− сохраняются стимулы увеличения бюджетных расходов, не
созданы условия для повышении эффективности бюджетных
расходов;
− стратегическое планирование слабо увязано с бюджетным
планированием, структура и динамика расходов слабо увязаны
с целями государственной политики;
− большинство действующих программных документов не
находят отражения в бюджете;
− отсутствует
оценка
действия
всех
инструментов
государственной
политики
(бюджетных,
налоговых,
тарифных, таможенных, нормативного регулирования).
09.05.2016
Мф]
4
Процесс внедрения программного подхода
Возможность принятия федеральных целевых программ (с 1995 года)
или аналогичных программ на региональном и муниципальном уровне:
1.
▫
решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научнотехнических, природоохранных и других важнейших задач как правило
межведомственного характера
Программы социально-экономического развития.
Отраслевые стратегии развития.
2. Концепция реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 годах:
▫
▫
цели, задачи и показатели для всех видов деятельности органов
исполнительной власти;
ведомственные целевые программы.
Программа Правительства Российской Федерации по повышению
эффективности бюджетных расходов на 2010-2012 годы
3.
▫
▫
▫
внедрение государственных программ и переход к программному формату
федерального бюджета;
законодательная основа для программного формата бюджетов бюджетной
системы;
новая форма управления учреждениями, оказывающими государственные
услуги (вместо сметы государственное задание – показатели деятельности
учреждений).
Мф]
5
Инструменты программно-целевого планирования
ФЦП
Нац.
проект
Карта
проекта
ОНДП
Гос.
программа
-/+
-/+
+/-
+
+
Цели, задачи, показатели
+
+
+
+
+
Ответственные исполнители/
соисполнители мероприятий
-
+
-
+
+
-/+
-
-
+
+
Бюджетные ассигнования
федерального бюджета по кодам
бюджетной классификации
-
+
-/+
-/+
+
Обоснование объемов
финансирования
-
-/+
-
-/+
+
Оценка расходов из внебюджетных
источников, льгот, тарифов и т.п.
+/-
+/-
-
+/-
+
Требования к политике субъектов РФ
-/+
-/+
-
-/+
+
Охват деятельности Правительства и
федерального бюджета
н.д
<10%
<5%
<40%
>95%
«Увязка» с общей стратегией
развития Российской Федерации
Меры государственного
регулирования
Отраслевые
стратегии
(концепции)
Мф]
6
Множество «стратегических», не имеющих проработанного финансовоэкономического обоснования документов, влекущих риски роста расходов
Перечень из более 300 действующих документов:
- Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года;
- Концепция долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации на период до 2020 года;
- 8 доктрин;
- более 40 концепций и основ государственной политики;
- более 20 стратегий развития;
- более 10 программ, государственных программ, долгосрочных государственных
программ;
- более 80 стратегий социально-экономического развития субъектов
Российской Федерации;
- 57 федеральных целевых программ.
Готовятся новые инициативы
Мф]
7
Модель внедрения государственных программ
Концепция
долгосрочного
развития до 2020 года
Отраслевые стратегии
Долгосрочный прогноз
социальноэкономического
развития
Долгосрочная
бюджетная стратегия
до 2020 года «потолки» расходов по ГП
цели,
задачи
09.05.2016
Государственные
программы
Российской
Федерации
бюджетные
ограничения
Министерство
экономического
развития
Министерство
финансов
Мф]
8
Концепция государственных программ Российской Федерации
СТРАТЕГИЯ ДОЛГОСРОЧНОГО РАЗВИТИЯ
Государственные программы:
1.
Отв. исполнитель
ГП 1
Цели, конечные результаты
Нормативно-правовое регулирование
- контроль,
-лицензирование,
-тарифы
-налоговые льготы и т.д
ФЦП
пГП
пГП
2.
3.
4.
пГП
пГП
5.
Отв. исполнитель ФОИВ 1
ФОИВ 2
вытекают
из
долгосрочной
стратегии развития и являются
инструментом
достижения
ее
целей;
объединяют
все
инструменты
политики
(регулирование,
бюджетные
расходы)
по
достижению цели;
состоят из подпрограмм, могут
включать ФЦП;
реализуется
ответственным
исполнителем, соисполнителями,
которые
отвечают
за
свои
подпрограммы, и участниками;
ГП РФ и субъектов РФ, а также
муниципальные
программы
увязаны друг с другом (субсидии).
Мф]
9
Нормативно-правовая и методическая база для
разработки государственных программ РФ
Порядок разработки, реализации и оценки эффективности госпрограмм
(постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588);
Методические указания по разработке и реализации госпрограмм
(приказ Минэкономразвития России от 26 декабря 2012 г. № 817);
Перечень государственных программ РФ
(распоряжение Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. №1950-р);
Аналитическое распределение расходов федерального бюджета по
государственным программам (впервые сформировано в 2010 году при
подготовке проекта ФЗ о федеральном бюджете на 2011-2013 годы).
______________________________________________________
Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в
Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования
бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской
Федерации» («программный» бюджет и бюджетная классификация)
Мф]
10
Структура государственной программы
Госпрограмма (ответственный исполнитель)
соисполнители
участники
Подпрограмма
Подпрограмма
1 Подпрограмма
2
3
ВЦП 1
...
ВЦП n
Основное
мероприятие 1
ФЦП
(госзаказчик-координатор)
подпрограммы
мероприятия
(госзаказчик)
Мф]
11
Порядок разработки, реализации и оценки
эффективности госпрограмм,
дополнения
сокращенный формат утверждаемой государственной программы;
утверждение государственной программы в едином (базовом)
варианте;
общественное обсуждение и предварительное обсуждение на
заседаниях общественных советов ответственных исполнителей;
сведения, составляющие государственную тайну, и сведения
конфиденциального
характера
приводятся
в
отдельных
приложениях к государственной программе;
план реализации государственной программы – на 3 года (для
контроля на уровне Правительства);
детальный план-график реализации государственной программы на
очередной год и плановый период (для обеспечения реализации
программы);
портал государственных программ;
Мф]
12
Новая редакция Бюджетного кодекса – положения по
государственным программам
Статья 179. Долгосрочные целевые программы Государственные программы
Российской Федерации, государственные программы субъекта
Российской Федерации, муниципальные программы
С момента утверждения закона:
1. ГП (МП), сроки их реализации, порядки разработки и реализации,
порядок ежегодной оценки эффективности утверждаются нормативными
правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации
муниципального образования
2. … Государственные программы субъекта РФ (МП), предлагаемые к
реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в
ранее утвержденные государственные программы субъекта Российской
Федерации (муниципальные программы) подлежат утверждению в сроки,
установленные законом субъекта (актом представительного органа МО).
09.05.2016
Мф]
13
Новая редакция Бюджетного кодекса – положения по
государственным программам
3. Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение
реализации ГП (МП) утверждается законом (решением) о
бюджете по соответствующей каждой программе целевой
статье расходов бюджета в соответствии с нормативным
актом, утвердившим программу.
4. ГП (МП) может быть предусмотрено предоставление субсидий
бюджетам субъектов Российской Федерации (местным
бюджетам) на реализацию ГП субъекта РФ (МП),
направленных на достижение целей, соответствующих ГП.
Условия предоставления и методика расчета Общие принципы
распределения указанных межбюджетных субсидий
устанавливаются соответствующей программой.
5. ГП (МП) подлежат приведению в соответствие с законом
09.05.2016
(решением) о бюджете не позднее двух месяцев со дня
вступления его в силу.
Мф]
14
Взаимодействие законодательной
и исполнительной власти
1.
Федеральный орган исполнительной власти, ответственный за
государственную
программу,
разрабатывает
проект
государственной программы (изменения к действующей
программе).
2.
Правительство
Российской
Федерации
утверждает
государственные программы Российской Федерации и формирует
проект федерального закона о федеральном бюджете в
программном формате.
3.
Законодатель рассматривает федеральный закон о федеральном
бюджете в программном формате и распределяет ассигнования по
государственным программам и ведомствам.
4.
Правительство Российской Федерации обеспечивает внесение
изменений в государственные программы в соответствии с
утвержденным федеральным законом о федеральном бюджете.
Мф]
15
Процедура рассмотрения и утверждения государственных
программ с 1 января 2014 года
1. Проект федерального закона о федеральном бюджете
представляется в программной структуре.
Одновременно с проектом федерального закона в
Государственную
Думу
представляются
паспорта
государственных программ.
БК РФ
(в ред. 104-ФЗ)
2.
Государственная
Дума
Федерального
Собрания
рассматривает и утверждает распределение бюджетных
ассигнований по государственным программам и
по ведомствам.
3. После утверждения федерального закона о федеральном
бюджете вносятся изменения в государственные
программы.
постановление
Правительства РФ
от 2.08.2010 г. № 588*
* распределение бюджетных ассигнований на реализацию государственных
программ (подпрограмм) утверждается федеральным законом о федеральном
бюджете на очередной финансовый год и плановый период
Мф]
16
Государственная программа /
цель (цели) государственной программы
задача ГП 1
задача ГП m
обеспечивающая
подпрограмма
подпрограмма 1
цель пГП 1 =
задача ГП
задача 1 пГП 1
ВЦП гПГ 1
цель ВЦП =
задача пГП
подпрограмма
m
ФЦП
задача 2 пГП 1
основное
мероприятие 1
пГП 1
основное
мероприятие n
пГП 1
ЦЕЛЕВАЯ СТАТЬЯ
РАСХОДОВ
Иерархия целей, задач, подпрограмм и индикаторов
Мф]
17
Бюджетный кодекс – новая редакция
Статья 184.1. Пункт 3.
3. Законом (решением) о бюджете устанавливаются утверждаются:
…
распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым
статьям, и видам группам (группам и подгруппам) видов расходов в
ведомственной структуре расходов либо по разделам, подразделам, целевым
статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммнным
направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов
и (или) целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и
непрограммнным направлениям деятельности),
группам (группам и
подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов на очередной
финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также по
разделам и подразделам классификации расходов бюджетов в случаях,
установленных соответственно настоящим Кодексом, законом субъекта Российской
Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа
муниципального образования.
(изменения будут применяться начиная с составления и исполнения
бюджетов на 2014 год (2014-2016 годы)
Выбор формата бюджета
Федеральный бюджет
(ст. 205 и 207
Бюджетного кодекса)
Программная
структура
+
Ведомственная
структура
Право выбора
Бюджеты субъектов РФ
(местные бюджеты)
(устанавливается законом
субъекта РФ, ст. 184.1
Бюджетного кодекса)
Программная
структура
+
Ведомственная
структура
ИЛИ
Функциональная
структура
+
Ведомственная
структура
Мф]
19
Общая логика
формирования структуры кода целевой статьи 2014
Гос.
Программа/
непрограммная часть
1
2
Подпрограмма гос.
программы (ФЦП)/
непрограммная часть
3
Акт Правительства РФ об утверждении
государственной программы
Программная (непрограммная)
составляющая кода целевой статьи
устанавливаемая в соответствии со
структурой государственной программы
Направление расходов
4
5
6
7
Минфин России
Категории, требующие обособления:
-ПНО;
-субсидии;
-аналитика по объектам;
- и т.д.
Приказ Минфина России от 1 июля 2013 г. № 65н
Мф]
20
Ведомственная структура расходов
«традиционный» бюджет по действующей редакции БК РФ
целевая статья
ФЦП
Направление
расходов
подраздел
ПОДПРОГРАММА
раздел
ГОСПРОГРАММА
ГРБС
целевая статья
«программный» бюджет
вид расходов
инвестиции,
межбюджетные
трансферты, содержание
учреждений, социальное
обеспечение…
в учете и
отчетности
Мф]
21
Классификация видов расходов - Группы
• 100 Расходы на выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения
функций государственными органами, казенными учреждениями, органами
управления государственными внебюджетными фондами
•
200 Закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд
•
300 Социальное обеспечение и иные выплаты населению
•
400 Бюджетные инвестиции
•
500 Межбюджетные трансферты
•
600 Предоставление субсидий федеральным бюджетным, автономным
учреждениям и иным некоммерческим организациям
•
700 Обслуживание государственного долга Российской Федерации
•
800 Иные бюджетные ассигнования
Мф]
22
Усиление роли Государственной Думы
В настоящее время
Предлагается с 2014 года
Проект федерального закона о федеральном бюджете
1 чтение
Основные параметры федерального закона о
федеральном бюджете
Основные параметры федерального закона о
федеральном бюджете
=
2 чтение
Распределение по
Разделам/Подразделам/Целевым
статьям/Видам расходов
(Рассматриваются только основные
направления бюджетных ассигнований)
Распределение:
 по целевым статьям/ Группам видов расходов
(в программном формате)
 по разделам и подразделам
+
Рассматривается структура и плановые показатели
деятельности Правительства (паспорта госпрограмм) и
формирование проектов изменений в госпрограммы
3 чтение
Распределение по ведомствам основных
направлений бюджетных ассигнований
Распределение по ведомствам основных направлений
бюджетных ассигнований в программной структуре
Отчет об исполнении федерального бюджета
Отчет о кассовом исполнении
по основным направлениям бюджетных
ассигнований
Отчет о кассовом исполнении
по основным направлениям бюджетных ассигнований
и сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке
эффективности госпрограмм (достижение целей, решение
задач, выполнение показателей)
Мф]
23
Непрограммные направления
• Судебная система
• Администрация Президента
• Аппарат Правительства
• Государственная Дума
• Совет Федерации
• Прокуратура
• Следственный комитет
• Счетная палата
• ГФС
Мф]
24
Перечень государственных программ
Утверждены на 31.12.2012
Утверждены в I квартале 2013 года
Доступная среда на 2011-2015 годы
Информационное общество (2011-2020 годы)
Государственная программа развития сельского
хозяйства
Развитие атомного энергопромышленного комплекса
Развитие фармацевтической и медицинской
промышленности
Развитие образования
Обеспечение качественным жильем и услугами ЖКХ
населения России
Развитие здравоохранения
Социальная поддержка граждан
Содействие занятости населения
Культура России
Развитие науки и технологий
Развитие промышленности и повышение её
конкурентоспособности
Развитие авиационной промышленности
Развитие судостроительной промышленности Развитие
электронной и радиоэлектронной промышленности
Космическая деятельность России
Развитие транспортной системы
Охрана окружающей среды
Развитие лесного хозяйства
Развитие Северо-Кавказского федерального округа
Обеспечение общественного порядка и противодействие
преступности
Противодействие незаконному обороту наркотиков
Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций,
обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на
водных объектах
Развитие физической культуры и спорта
Экономическое развитие и инновационная экономика
Развитие рыбохозяйственного комплекса
Развитие внешнеэкономической деятельности
Воспроизводство и использование природных ресурсов
Энергоэффективность и развитие энергетики
Обеспечение государственной безопасности
Региональная политика и федеративные отношения
Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и
Байкальского региона
Управление федеральным имуществом
Управление государственными финансами и государственным
долгом
Развитие финансовых и страховых рынков, создание
международного финансового центра
Внешнеполитическая деятельность
Юстиция
Создание условий для эффективного и ответственного
управления региональными и муниципальными финансами,
повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской
Федерации
Особые сроки утверждения:
Развитие пенсионной системы
Обеспечение обороноспособности страны
Новая государственная программа:
Социально-экономическое развитие Арктической зоны
Российской Федерации
Мф]
25
Проблемы формирования проектов государственных
программ Российской Федерации и их утверждения
1) отсутствие утвержденных «потолков» расходов на ГП до
2020 года
+ изменение структуры ФОИВ и уточнение приоритетов
соц.-эк. развития;
2) наличие регионального аспекта в каждой ГП и
отдельных ГП регионального развития:
строительство дороги в Ингушетии – ГП «Развитие
транспортной системы» или ГП «Развитие СевероКавказского федерального округа»???
3) наличие разногласий по принадлежности мероприятий и
бюджетных ассигнований:
обеспечение деятельности Российской академии
медицинских наук – «Развитие здравоохранения» или
«Развитие науки и технологий»???
09.05.2016
Мф]
26
Проблемы формирования проектов государственных
программ Российской Федерации и их утверждения
4) наличие «особых» ГП:
«Развитие
пенсионной
системы»,
«Обеспечение
обороноспособности страны»;
5) наличие информации ограниченного доступа, хотя ГП
рассматриваются как публичные документы;
6) нечеткая структура ГП;
7) отсутствие описания участия субъектов Российской
Федерации, внебюджетных фондов и юр. лиц в реализации
ГП: результат ГП РФ носит сложносоставной характер!!!
8) отсутствие должного описания мер государственного
регулирования в сфере реализации ГП, налоговых льгот;
09.05.2016
9) завышение параметров финансового обеспечения.
Мф]
27
С 1 января 2013 года в соответствии с постановлением
Правительства РФ от 6 апреля 2011 г. № 252
показатели
(по годам)
Государственная программа 1
Подпрограмма (ФЦП)
ВЦП (основное мероприятие)
…
Подпрограмма (ФЦП)
ВЦП (основное мероприятие)
…
Государственная программа 2
…
Сроки представления: весна – итоговая коллегия
расходы
(по годам по кодам
бюджетной
классификации)
Мф]
28
Доклад о результатах и основных направлениях
деятельности («старая» версия)
Структура Доклада (до 2011 года)
1. Цели, задачи и показатели деятельности
СБП
2. Расходные обязательства и
формирование доходов
3. Бюджетные целевые программы и
непрограммная деятельность СБП
4. Распределение расходов по целям,
задачам и программам
5. Результативность бюджетных расходов
Сроки представления:
• апрель (цели, задачи, показатели)
• июль
• декабрь
Структура Доклада
( 2011 год)
1. Цели, задачи и
показатели деятельности
СБП
Сроки представления:
• апрель