Целевые трансферты в бедных странах: Новый анализ компромиссов и вариантов стратегии Mартин Равальон Группа исследований процесса развития, Всемирный банк 19 мая 2004 г. Трансферты и системы социального обеспечения: “краткосрочное облегчение,” “пустая трата денег”? “Бедные бедны примерно в равной степени, их столько много, а ресурсы настолько дефицитны, что предоставление трансфертов лучше не начинать».” ”Проблемы утечки средств и коррупции означают, что такие программы обычно не доходят до бедных” “Эти программы предполагают серьёзный компромисс не в пользу экономического роста, а ведь именно рост важен для борьбы с бедностью” Положение 1: Если рассматривать рыночную экономику с точки зрения совокупного выпуска, то в ней может быть слишком много риска и неравенства. Положение 2: Программы перераспределения могут положительным образом влиять на экономический рост, обеспечивая страховку малоимущим гражданам, у которых ограничен доступ к кредиту, или помогая им действовать более продуктивно. Положение 1: Если рассматривать рыночную экономику с точки зрения совокупного выпуска, то в ней может быть слишком много риска и неравенства. Положение 2: Программы перераспределения могут положительным образом влиять на экономический рост, обеспечивая страховку малоимущим гражданам, у которых ограничен доступ к кредиту, или помогая им действовать более продуктивно. Часть 1: Компромисс между справедливостью и эффективностью? Часть 2: Компромисс между защищённостью и эффективностью? Часть 3: Как обеспечить действенные результаты перераспределения? Часть 1: Присутствует ли компромисс между совокупной справедливостью и эффективностью? • Пороговые значения питания – При одном распределении активов – массовая безработица; при другом – полная занятость • Несостоятельность кредитных рынков – Малоимущее население не может воспользоваться инвестиционными возможностями • Политическая экономия – Соотношение фискальной власти зависит от распределения • Неравенство, обусловленное принадлежностью к определённой группе – Самовоспроизводящеся и самозакрепляющееся неравенство по географическому или этническому признаку В теории эти аргументы выглядят убедительно, но о чём говорит практика? Картина, представленная макро (х-страны) данными • Мы видим, что более высокое неравенство означает более низкие темпы роста (при мерах контроля); • Неравенство может оказаться слишком высоким, что не позволяет достичь устойчивого экономического роста в интересах бедных. • Проблемы с данными; смещение (в обе стороны) В теории эти аргументы выглядят убедительно, но о чём говорит практика? Данные на субнациональном + микроуровне • Связь между урожаем и размером крестьянского хозяйства • Нелинейность в динамике домохозяйств (Jalan, Lokshin, Ravallion). • Издержки, связанные с неравенством: Китай: 5%; Россия: 10%; Венгрия: 20% • Недостаток питания снижает производительность • Производительность труда • Уровень знаний и будущий заработок детей Данные на субнациональном + микроуровне, прод., • • • • Имеется связь между неравенством и преступностью (Южная Африка) Неравенство внутри самих регионов препятствует экономическому росту в интересах бедных (Индия, Китай) Географические «ловушки бедности»: перспективы выхода из бедности зависят от того, где живёт человек; Данные по Китаю… Географические «ловушки бедности» в сельских районах Китая County wealth (log) 8 Growth>0 7 6 Growth<0 5 2 4 6 Household wealth (log) 8 10 Часть 2: Компромисс между защищённостью и эффективностью? • Одна точка зрения: “наличие страхования со стороны государства поощряет следование в течение более долгого времени такому поведению, которое способствует сохранению бедности.” «Моральный риск» → компромисс между наличием страховки и эффективностью. – Щедрая система пособий по безработице не стимулирует поисков работы. – Предоставление государством пенсий по старости отрицательно сказывается на заинтересованности в формировании сбережений. • Alternative view: “uninsured risk is a cause of chronic poverty.” 1. Dynamic poverty traps 2. Production/portfolio effects Часть 2: Компромисс между защищённостью и эффективностью? • Одна точка зрения: “наличие страхования со стороны государства поощряет следование в течение более долгого времени такому поведению, которое способствует сохранению бедности.” «Моральный риск» → компромисс между наличием страховки и эффективностью. – Щедрая система пособий по безработице не стимулирует поисков работы. – Предоставление государством пенсий по старости отрицательно сказывается на заинтересованности в формировании сбережений. • Другая точка зрения: “незастрахованный риск является причиной хронической бедности.” 1. «Динамические ловушки бедности» 2. Воздействие на производство/ портфель 1. «Динамические ловушки бедности» Пороговые эффекты в потреблении • Работник не имеет возможности занимать средства или делать сбережения и его доход обеспечивается исключительно трудом. • Работник может быть производительным только в том случае, если текущее потребление выше некоего критического уровня. • Из-за снижения отдачи потребление оказывается ниже этого уровня – дополнительное текущее потребление повышает производительность, но темпы этого повышения становятся ниже по мере роста потребления yt=yt-1 yt f(yt-1) · 0 y0 y** y* yt-1 «Динамическая ловушка бедности» означает: • выгоды в долгосрочной перспективе от программ, которые призваны защищать людей от временных шоков или обеспечивать временную поддержку беднейшим слоям населения. • Вместо компромисса отсутствие действенной системы социального обеспечения приводит к хронической бедности. Пороговые эффекты правдоподобны, но каковы практические свидетельства? 1. Уровень основного обмена веществ → определённый порог потребления; пока не достигнут УООВ, производительная деятельность отсутствует. 2. Низкое потребление приводит к проблеме социального отторжения европейская модель государства благосостояния. Вместе с тем, аргументы в пользу стратегии основаны на убеждении в том, что пороговый эффект существует в отсутствие вмешательства. Это не столь очевидно. Проверки панельных данных на наличие «динамических ловушек бедности» Китай, Венгрия и Россия • Данные о наличии порогов отсутствуют: люди обычно восстанавливаются после временных шоков. • Вместе с тем, корректировка дохода для бедных происходит медленнее (ниже доход в состоянии равновесия). • Это может привести к такой динамике дохода, которая будет выглядеть как «ловушки бедности», на деле не являясь ими. • Оговорка 1: значительный незастрахованный риск даже в отсутствие «ловушек бедности». • Оговорка 2: динамика может быть совершенно различной вследствие высокой ковариативности риска : – при этом неофициальные системы социального обеспечения могут перестать справляться с ситуацией, – что приводит к незащищённости порога. 2. Варианты выбора в отношении производства и портфеля активов Реакция на риск для дохода, связанная с издержками • Могут сохраняться устаревшие сельскохозяйственные технологии, если они связаны с менее значительным риском. • Бедные домохозяйства, не имеющие достаточного доступа к кредиту, держат непроизводительные ликвидные активы с тем, чтобы защитить уровень своего потребления. – Rosenzweig and Wolpin: для того, чтобы защитить себя от риска, крестьяне в Индии держат скот, хотя есть и более производительные варианты инвестиций. Действительно ли бедные несут наибольшие издержки, связанные с наличием незастрахованного риска? Реакция в отношении портфеля активов, вызванная идиосинкратическими рисками в сельских районах Китая (Jalan and Ravallion): • • • Активы держатся в непроизводительных ликвидных формах с тем, чтобы обеспечить защиту от идиосинкратического риска для дохода. Вместе с тем, ликвидных активов из-за риска для дохода не держат ни беднейший, ни богатейший квинтиль; подобное поведение характерно для групп, обладающим средним уровнем дохода. Представляется, что богатым ликвидные активы в защитных целях не требуются, а бедные не могут себе их позволить. Потери человеческого капитала вследствие риска? Данные неоднозначны • Сезонное влияние риска для дохода на продолжительность обучения в школе в полуаридных районах Индии (Jacoby and Skoufias). • Продолжительность обучения и (соответственно) доход в сельских районах Китая хорошо защищены от риска для дохода, (Jalan and Ravallion). • Продолжительность обучения в школе в период макроэкономического кризиса 1988-92 г.г. в Перу выросла; размер недополученного дохода ниже (Schady). Часть 3: Можно ли достичь эффективного перераспределения с помощью целевых трансфертов? Согласие с тем, что неравенство негативно сказывается на экономическом росте, не предполагает, что любое снижение неравенства приведёт к сокращению хронической бедности • Будет ли сокращение неравенства в текущем доходе оптимальной задачей программы? • Или её ролью должна стать корректировка негативных последствий неравенства, • смягчая последствия ситуаций несостоятельности рынка, из-за которых издержки неравенства могут оказаться столь высокими? Многое зависит от контекста: “в определённых условиях сработает любой подход, в других - не будет работать ни один” – неодинаковые результаты применения одной и той же программы в разных условиях, – отсутствие разнородности в результатах разных программ в одинаковых условиях, – недостаточная степень обобщения. Значение новых теоретических положений и практического опыта 1. Целевая группа может быть определена неверно • Традиционно стараются охватить тех, кто беден в настоящее время, • Теории эффективного перераспределения гласят: важно охватывать тех, кто не имеет доступа к кредиту и страховке. . 2. Costs of targeting are underestimated Policy makers have over-optimistic views on how well they can reach the poor by administrative targeting based on readily observable indicators Значение новых теоретических положений и практического опыта 1. Целевая группа может быть неверно определена • Традиционно стараются охватить тех, кто беден в настоящее время, • Теории эффективного перераспределения гласят: важно охватывать тех, кто не имеет доступа к кредиту и страховке. 2. Недооцениваются затраты, связанные с обеспечением адресности Разработчики программ чрезмерно оптимистично оценивают перспективы охвата бедных с помощью механизмов административного адресования, основанных на наблюдаемых показателях Значение (прод.) 3. Недооцениваются также и выгоды, связанные с адресностью • В прошлом обеспечение адресности на основе определённых показателей рассматривалось как статичная задача, не связанная с поведением – Напр., местоположение – лишь один из параметров, отражающих бедности. • «Ловушки бедности», возникающие вследствие несостоятельности рынка, указывают на потенциальную возможность динамического прироста эффективности Применение механизма адресности в отношении членов определённых групп вполне может оказывать большее воздействие, а не служить чисто статистическим показателем бедности. Примеры некоторых программ: выводы Обусловленные трансферты Программы «плата за работу» Программы для бедных регионов Программы обеспечения подвижности Обусловленные трансферты • Новые программы в 1990-е годы • Сочетание трансфертов дохода со • стимулами к накоплению капитала малоимущими, • Адресность часто обеспечивается на уровне местных сообществ : – Программа «Продовольствие за образование» в Бангладеш, программа Progresa в Мексике – Bolsa Escola в Бразилии; Имеют ли смысл такие программы? При старом подходе - нет • Если рассматривать только прирост текущего дохода, то требования посещения школы будут отсутствовать, так как они предполагают издержки для бедных семей • Эти программы призваны обеспечить равновесие между целью сокращения бедности, наблюдаемой сейчас, и целью сокращения бедности в будущем. Имеют ли смысл такие программы? При старом подходе - нет Учитывая несостоятельность кредитного рынка, стимулирующее воздействие программы на предложение труда (что традиционно считалось негативным результатом) сегодня рассматривается как благо Программы «плата за работу» • Требование участия в работе помогает привлекать в программу только бедных, а также сокращает зависимость от программы. • Хорошие результаты в разделении бедных и небедных, а также в обеспечении действенной страховки. • Очень важны конкретные характеристики программы, в частности – чтобы размер оплаты не был слишком высоким. Программы «плата за работу» (прод.) В программах «плата за работу» недостаточное значение придавалось ценности созданных активов для бедных. • В новой разновидности подобных программ подчёркивается развитие бедных районов и учитывается потенциальный прирост эффективности • Напр., программа Trabajar в Аргентине Программы для бедных районов • • • • Новая экономическая география бедности указывает на выгоды в долгосрочной перспективе Есть данные о том, что «географический капитал» поразному влияет на темпы роста потребления на микроуровне. К соответствующим географическим переменным относятся как частные, так и общественные блага и услуги. Хронические «экстерналии»: На темпы роста потребления на микроурвне влияет структура местной экономической деятельности (Ravallion) Перспективы для бедных регионов будут зависеть от преодоления тенденции к вложению недостаточных инвестиций, которую обусловливают «экстерналии» (внешние эффекты). Повышение эффективности работы рынков • Перевод частного капитала в районы, не обладающие достаточными ресурсами, и/ или вывод из них рабочей силы скорее всего в итоге даст сокращение бедности. • Вместе с тем, эти программы не заменяют собой государственные инвестиции в бедные районы, – что может оказаться чрезвычайно важным для привлечения частного капитала, а также – стимулирования переезда в другие районы (более высокое качество образования, страховка и информация о рынке труда).