Мельников В.В. Институциональные изменения в сфере

Теория институциональных изменений
Институциональные
изменения в сфере
государственных закупок
в современной России.
Владимир В. Мельников
ИППК НГУ - НГТУ
2004
Часть 1. Постановка задачи
 Государственные нужды - потребности РФ и субъектов
РФ в товарах, работах и услугах, удовлетворяемые за
счет средств соответствующих бюджетов и
внебюджетных фондов.
 Государственные закупки - форма организованного
приобретения государственным заказчиком товаров,
работ, услуг.
Федеральные органы
исполнительной
власти
Государственные
заказчики
Государственные
учреждения
Органы
исполнительной
власти субъектов РФ
Способы обеспечения потребностей в
общественных товарах
1. Командная экономика (система директивного
планирования).
2. Смешанная экономика (система конкурсных торгов).
1. Командная экономика.
10 000 пар обуви
Резерв
Потребность
0
(10 000)
Подошвы (пар)
Резерв Потребность
2000
10 000
(8 000)
Кожа (сырьё)
10 000
Кожа д/ ботинка
Резерв Потребность
2000 м2 3 000 м2
(1000 м2)
Кислота
Станки
Рабочие (чел)
Резерв Потребность
0
50
(50)
Рабочие
КРС
Резерв
1000
(200)
Потребность
400 (для обувной пром-ти)
800 (для пищепрома)
2. Смешанная экономика.
Конкурсные торги - публичное открытое состязание
претендентов за получение контракта на поставку
товаров, работ, услуг.
Принципы проведения конкурсных торгов:
•- открытость (гласность);
•- равноправие;
•- экономичность;
•- эффективность;
•- ответственность.
Регулирование системы конкурсных торгов
Основные элементы системы.
КОНСТИТУЦИЯ РФ
Гражданский
Кодекс РФ
Законодательство
по организации и
проведению
государственных закупок
Бюджетный
Кодекс РФ
Государственные
закупки
Региональное и
муниципальное
законодательство
Антимонопольное
законодательство
Законодательство по
поддержке малого
предпринимательства
Часть 2. Проектирование (1987-1992).
Основные нормативно-правовые акты.
/Решение Пленума ЦК КПСС «Основные положения коренной перестройки
управления экономикой», 1987 г./
УП «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 г.» от
15.10.1991.
ПП №558 от 23.10.1991 «Об организации материально-технического
обеспечения народного хозяйства России в 1992 году».
Постановление ВС РФ №2859-1 от 28.05.1992 «О поставках продукции и
товаров для государственных нужд».
В 1991-1992 г.г. упразднено:
•система материально-технического снабжения;
•обязательный государственный заказ;
•принудительное формирование хозяйственных связей.
Сущность институциональных изменений
Ситуация 1.
Реализация государственного заказа в соответствии с
решением Пленума ЦК КПСС в 1987 году.
Предписываемое действие 1.
•Выдача государственного заказа предприятию
вышестоящим органом;
•встречное обеспечение материально-техническими
ресурсами и другими видами товаров;
•установление государством цен на продукцию и ставок
налогообложения.
Сущность институциональных изменений
Адресат нормы 1.
•Госплан СССР, Госснаб СССР.
•Производственные предприятия.
Гарант нормы 1.
Министерство внутренних дел, прокуратура.
Санкции 1.
- за невыполнение госзаказа предприятием вставлялся
штраф - 50% от стоимости недопоставленной
продукции;
- санкции за неисполнение бюджетного процесса.
Сущность институциональных изменений
Ситуация 2.
Осуществление государственного заказа в соответствии с
ПП №558 от 23.10.1991.
Предписываемое действие 2.
- Отмена встречных поставок;
- закупки по принципу: «Заказывает тот, кто платит»;
- закупка на конкурентной основе;
- оплата по рыночным ценам;
- равная ответственность сторон.
Сущность институциональных изменений
Адресат нормы 2.
- Государственные органы исполнительной власти,
государственные учреждения.
-Производственные и коммерческие предприятия.
Гарант нормы 2.
- Министерство внутренних дел, прокуратура.
Санкции 2.
-неустойка 50% от стоимости недопоставленной продукции
+ возмещение прочих убытков государства;
За другие существенные нарушения ответственность не
установлена.
Сущность институциональных изменений
Издержки следования норме.
1). Для адресатов:
1.1). Для государственных заказчиков возросли, поскольку
необходим дополнительный поиск и обработка
информации.
1.2). Для предприятий резко возросли:
•необходим поиск контрагентов по всем видам продукции
(создание отделов исследования экономической
конъюнктуры);
•сокращение объемов производства (и занятости).
Сущность институциональных изменений
Издержки следования норме (продолжение).
2). Для гарантов:
Снизились, поскольку дополнительные издержки в связи с
отсутствием ГОСТов на поставляемые товары
компенсировались снижением контроля качества.
3). Для общества:
Значительно возросли ввиду слабости информационной
составляющей появляющихся рынков.
Сущность институциональных изменений
Издержки следования норме (продолжение).
Утраченные издержки.
Издержки поиска и обработки информации.
Получатели издержек:
•Новые сотрудники отделов исследования рыночной
конъюнктуры;
•Государственные чиновники, осуществляющие закупки.
Сущность институциональных изменений
Выгоды следования норме.
1). Для адресатов:
1.1). Для государственных заказчиков:
снятие ответственности за срыв встречных поставок и
невозможность обеспечения закупок.
1.2). Для предприятий:
отсутствие необходимости связываться с государственным
заказом, который сложно выполнить.
Сущность институциональных изменений
Выгоды следования норме (продолжение).
2). Для гарантов:
Отсутствие необходимости в поиске ответственных по всей
производственной цепи.
3). Для общества:
Формирование рынка разнообразной, в т.ч. импортной
продукции.
Сущность институциональных изменений
Соотношение издержек и выгод.
Адресаты:
1) Госзаказчики
-
2) Предприятия
-
Гарант:
+
Общество:
-
Причина институционального изменения:
Невозможность обеспечить достаточное
производство общественных благ ввиду разделения
СССР и распада хозяйственных связей.
Часть 2. Импортирование норм
(1994-1997г.г).
С конца 1994 года принимается пакет законов,
которые действуют до сих пор:
•№60-ФЗ 13.12.94 “О поставках продукции для федеральных
государственных нужд”
•№53-ФЗ
02.12.94
“О
закупках
и
поставках
сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для
государственных нужд”
•№70-ФЗ 29.12.94 “О государственном материальном резерве”
•№213-ФЗ 27.12.95 “О государственном оборонном заказе”
•Часть 1. ГК РФ (30.11.1994) ст.447-449.
•Часть 2. ГК РФ (26.11.1996) §4 - §5.
Активное использование средств Мирового Банка повлекло за собой
необходимость проведения закупочных процедур по его правилам.
По прошествии некоторого времени закупочной практики в России
Мировой Банк обнаружил отдельные недостатки:
61% проектов реализуется неудовлетворительно;
отсутствуют квалифицированные специалисты;
отсутствуют системы контроля за документами;
крайне низкий уровень участия поставщиков;
неэффективность анализа конкурсных заявок.
В 1995 году Россия получила средства на разработку
нового законодательства по государственным закупкам. За
основу был взят типовой закон ЮНСИТРАЛ от 17.06.1994.
Результатом действий по разработке законодательства стал
УП №305 от 8.04.1997 «О первоочередных мерах по
предотвращению коррупции...»
Перечень задач, решаемых государственными заказчиками.
Упр ав ле ни е
Ме то дич ес кое
обеспеч ен ие
При в леч ен ие
пос та вщ и ков
Ко н тра к ты
Упр ав ле ни е
кон тр а к том
Обе спеч ен ие
стан дар тов и
каче с тв а
Ко н тро лиро ва ние
зап асов
Пос тав к и
-
Форм у лиро ван ие с тр а те ги и за ку пок
Упр ав ле ни е за купоч ной де я те льнос тью
Ра зрабо тка про це дур , про цессо в и си с тем за ку по к
-
Мони тор ин г эф ф е к ти в нос ти ра бо ты пос тав щ ико в
По дго то в ка ко н тра к то в
Форм иро ван ие рам очн ы х дого воро в
По дго то в ка при г ла ше ни й к учас тию в торг а х и
кон тр а к тно й до кум е н та ци и
- Оц ен ка кон курс ны х з ая вок пос та в щи ков и
прису ж де ние кон тр а к тов .
- Кон тро лиров ан ие и м они тори нг выпо лне ни я ко н тра к то в
пос та вщ и кам и
- Обе спеч ен ие за ку п ки качес тве нно й про ду кц ии
-
- Кон тро лиров ан ие и упра в ле ни е за пасам и
- О пре де лен ие ус ло вий пос та в ки : хра нен ия и до с та вк и .
Сущность институциональных изменений
Ситуация 3.
Осуществление закупок в соответствии с УП №305 и №60-ФЗ
Предписываемые действия 3.
•Закупки по установленным правилам обязательны для
всех;
•четкое определение финансовых источников средств
размещения государственного заказа;
•координация действий и возможность отмены результатов
закупок возложена на Министерство экономики;
•прописаны административные процедуры обжалования
для поставщиков.
Сущность институциональных изменений
Адресат нормы 3.
•Федеральные органы исполнительной власти, органы
исполнительной власти субъектов РФ, государственные предприятия
(государственные заказчики);
•Коммерческие предприятия.
Гарант нормы 3.
• Министерство экономики (позже МЭРиТ);
• Министерство внутренних дел, прокуратура.
Санкции 3.
• отмена результатов проведенного конкурса;
• ответственность в рамках УК.
Сущность институциональных изменений
Издержки следования норме.
1). Для адресатов:
1.1). Для государственных заказчиков возросли, поскольку
возникла необходимость срочного обучения сотрудников и
постоянного поиска поставщиков.
1.2). Для министерства экономики возросли: вопросы
согласования, разъяснения и нормативно-правового
обеспечения.
1.3). Для коммерческих предприятий, участвующих в
процессе размещения заказа, возросли ввиду
необходимости оформления конкурсных заявок и
предоставления обеспечения заявок.
Сущность институциональных изменений
Издержки следования норме (продолжение).
2). Для гарантов:
Возросли из-за необходимости обучения и нормативноправового обеспечения.
3). Для общества:
Возросли ввиду недополучения общественных товаров (на
первом этапе).
Сущность институциональных изменений
Издержки следования норме (продолжение).
Утраченные издержки.
Издержки поиска и обработки информации.
Получатели издержек:
•ГУ-ВШЭ + другие центры подготовки специалистов;
•Сотрудники юридических лиц - организаторов конкурсов
•Коммерческие банки.
Сущность институциональных изменений
Выгоды следования норме.
1). Для адресатов:
1.1). Для государственных заказчиков:
возможность использовать нормы как средство защиты от
давления.
1.2). Для коммерческих предприятий:
возможность обжалования.
Сущность институциональных изменений
Выгоды следования норме (продолжение).
2). Для гарантов:
Четкие правила, определяющие соответствие проводимых
закупок нормам
3). Для общества:
•большая прозрачность рынка, на котором расходуются
бюджетные средства;
•экономия бюджетных средств.
Сущность институциональных изменений
Соотношение издержек и выгод.
Адресаты:
1) Госзаказчики
-
2) Предприятия
+
Гарант:
+
Общество:
+
Причина институционального изменения:
Необходимость получения регулярной иностранной
финансовой помощи.
Тезисы
 Принятый 6.05.1999 №97-ФЗ «О конкурсах...»
отодвинул ситуацию к началу 90-х гг. Потребовался
ряд важных подзаконных актов, чтобы сгладить
ситуацию на рынке.
Пример: Ст.5. п.1. (№97-ФЗ). Требования к
участникам конкурса.
Участником конкурса может быть только поставщик
(исполнитель), имеющий производственные мощности,
оборудование и трудовые ресурсы, необходимые для
производства товаров (работ, услуг).
Тезисы
Принятие Бюджетного кодекса РФ распространило
требования проведения конкурсных процедур на
муниципальный уровень. Статья 72 дает определение
муниципального (и государственного) заказа.
Ст.301 БК РФ устанавливает санкции за несоблюдение
правил при размещении госзаказа, это в частности:
- блокировка соответствующих расходов;
- наложение административных штрафов на
руководителей гос органов и бюджетных учреждений;
- уголовная ответственность;
- вынесение предупреждения о ненадлежащем
исполнении бюджетного процесса.
Тезисы
Необходимость принятия нового закона об организации
торгов на закупку товаров, работ и услуг для
государственных и муниципальных нужд.
В качестве направления дальнейшего развития системы
размещения государственного заказа можно назвать не
покупку продукции для удовлетворения текущих
потребностей в общественных товарах, а размещение
государственного контракта по наиболее выгодной цене и
стимулирование развития частного сектора посредством
мультипликативного эффекта.
Результаты институциональных изменений.
Формирование цивилизованного рынка
государственного и муниципального заказа.
Обеспечение механизмов эффективного
расходования бюджетных средств.
Рост объемов предоставляемых
общественных благ.
Стимулирование экономического роста.
Снятие барьера для интеграции в
международные торговые организации.
Приложения