экономического развития Алексея Лихачева
advertisement
КОНЦЕПЦИЯ ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА “О ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ” ТЕКУЩИЕ ПРОБЛЕМЫ Вклад в долгосрочное развитие страны: • Не задействован инновационный потенциал государственного (муниципального) заказа в интересах модернизации отечественной экономики. Обеспечение качества, технологической безопасности граждан: • Существующие ныне процедуры позволяют участвовать в размещении заказа и побеждать поставщикам с низкой квалификацией, не обладающим возможностями для исполнения государственного или муниципального контракта. Экономия бюджетных расходов: • 94-ФЗ не ограничивает многочисленные случаи закупки товаров люкс-класса (предмет регулирования закона в текущей редакции ограничен, закупка дорогостоящих товаров соответствует закону) • 94-ФЗ не обеспечивает закупки однородных товаров по сравнимым ценам, цена на однородную продукцию может отличаться в сотни раз. Снижение коррупции: • С 2006 года регистрируется кардинальное увеличение государственного заказа, размещаемого на внеконкурсной основе - антикоррупционный потенциал 94-ФЗ исчерпан. 2 Динамика доли государственных закупок на неконкурсной основе во всех закупках, % 100% 89% 94% 94% 93% 90% 80% 56% 60% 45% 50% 55% 40% 25% 20% 0% 2006 2007 В денежном соотношении 2008 2009 2010 В количественном соотношении 3 Проблема электронных аукционов (по данным 2011 года) 4 Потенциал коррупции и мошенничества в госзаказе Планирование обеспечения государственных нужд 1. Завышение цен 2. Закупка ненужных товаров, работ и услуг 3. Закупка избыточного количества товаров, работ и услуг 4. Льготные условия контракта для «своих» 5. Планирование обеспечения государственных нужд исходя из производственных возможностей своих поставщиков 6. Возможность заказа товаров, работ и услуг, которые уже были поставлены в предыдущие периоды Размещение заказа 1. “Затачивание” технического задания под своих поставщиков 2. Неквалифицированные поставщики 3. Мнимые и притворные поставщики 4. Использование значительных объемов бюджетных средств коммерческими участниками (эл. площадки) 5. Широкий перечень закупок у единственного источника Исполнение государственного контракта 1. Широкие дискреционные возможности исполнителя и заказчика при приемке работы 2. Возможность скрыть невыполнение контракта 3. Отсутствие информации о достижении целей закупки 4. Невозможность получения информации о результатах контракта 5. Возможность сговора поставщика и исполнителя в виду необходимости закрыть контракт в конце года 5 Основная идея и цель законопроекта Обеспечение требуемого качества Воздействие за счет выстраивания единого цикла Экономия бюджетных средств Сокращение коррупции Идеи законопроекта сбалансировать Воздействие на базе раскрытия информации Стимулирование развития рынков Целью законопроекта является существенное повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов. Основной идеей законопроекта является создание условий для функционирования федеральной контрактной системы (ФКС) – совокупности норм и правил, обеспечивающих единый технологический цикл организации закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. 6 Единый цикл обеспечения госнужд – основа ФКС Регламентирован Федеральным законом №94ФЗ прямого действия Планирование обеспечения государственных нужд Размещение заказа Исполнение государственного контракта Мониторинг Приемка и использование результатов Дефицит регулирования и согласованности Решение Федеральная контрактная система представляет собой совокупность процедур и правил, регулирующих отношения, связанные с планированием обеспечения государственных нужд, размещением госзаказа и исполнением государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд. Для целей функционирования ФКС формируется организационно-функциональная структура и единая 7 информационная среда. Описание предлагаемых новаций 1. Единый цикл обеспечения государственных нужд 2. Институт планирования государственного заказа 3. Обоснование и мониторинг цен, антидемпинговые меры 4. Расширение перечня допустимых способов торгов с учетом специфики закупаемых товаров, работ и услуг 5. Управление контрактными рисками на этапе реализации контракта 6. Сквозной мониторинг обеспечения государственных нужд 7. Интегрированная информационная среда ФКС 8. Обеспечение публичности и открытости всех этапов государственного заказа. 8 ПЛАНИРОВАНИЕ Предлагаемая система планирования госзаказа Реестр государственных нужд 1 Годовой план размещения государственного 2 заказа План-график отдельной закупки 3 Подготавливается на очередной год и плановый период в разрезе органов исполнительной власти. Суть – декларация объемов и номенклатуры товаров, работ и услуг в разрезе государственных услуг, функций и мероприятий Содержит обобщение ключевой информации из планов отдельных закупок. Содержит агрегированную информацию по всем планируемым закупкам ведомства, в том числе: предмет закупки, способ закупки, основные даты закупки и исполнения контракта Подготавливается по каждой отдельной закупке. Задачи: спланировать размещение закупки, наметить основные этапы ее исполнения, представить в публичном пространстве обоснование решений, принятых в отношении каждой закупки (обоснование цены, типа контракта, сроков и содержания контракта и т.д.). 10 Планирование государственных потребностей (нужд) Госпрограммы Нормативные затраты на оказание услуг ФЦП Нормы обеспеченности ОИВ на выполнение функций Бюджетные ассигнования Стандарты госуслуг Подпрограмма ГП Объем мероприятий План фин.- хоз. деятельности Внебюджетная деятельность Данные о фактических закупках Реестр госнужд Учреждения 1 … Реестр госнужд Учреждения N Мониторинг цен Подготовка закупочной документации Сводный Реестр государственных нужд ГРБС Годовой план размещения госзаказа Размещение госзаказа План-график отдельной закупки 11 Мониторинг и обоснование цен Начальная цена каждой закупки должна быть обоснована Обоснование цены должно быть публично и доступно комментариям и общественной экспертизе Должны быть созданы механизмы формирования объективной ценовой информации ( например, создание центров ценовой информации) 12 Библиотека типовых контрактов Библиотека должна содержать около 150 типовых контрактов Законопроект устанавливает: 1. Обязательность применения Формирование библиотеки типовых основной части контракта из контрактов: библиотеки типовых Разработка проекта. Инициатор – любое лицо контрактов 1.Публикация проекта на дискуссионной 2. Требования к порядку площадке пользования библиотекой 2.Обсуждение проекта типового контракта, 3. Права заказчиков по пакета возможных оговорок уточнению положений 3.Фиксирование версии типового контракта, типовых контрактов Пересмотр типового контракта 13 РАЗМЕЩЕНИЕ Расширение перечня допустимых способов закупок Категории товаров, работ, услуг Способ размещения заказа Простые каталожные товары 1. Электронный аукцион Стандартизованные услуги 2. Электронный магазин Товары, работы, услуги, качество которых можно проверить только в ходе потребления 3. Электронный аукцион с предквалификацией 4. Открытый / закрытый конкурс 5.Открытый одноэтапный конкурс с предквалификацией 6.Открытый двухэтапный конкурс 7. Конкурентные переговоры Сохранены процедуры закупок у единственного источника и закупки в режиме 15 котировок Перечень возможных квалификационных требований Правоспособность Финансовая устойчивость Квалификация / наличие ресурсов для выполнения контракта История выполнения государственных контрактов Наличие необходимых сертификатов, лицензий, допусков 16 Дизайн процедуры закупки в зависимости от вида товаров, работ, услуг Возможные требования/ объект Качество объекта Допуск Оценка Вес цены, % –minmax Процедура НИР Д* ПКР Ц КО К Р З 30-40 К ДК ЕИ НИОКР, техн. раб. ДЭ ПКРФ Ц КО К Р Т З 30-50 К ДК ЕИ ТСП ДПЭ ПКРФ Ц КО К Р Т 40-55 К ДК ЕИ Мед- соц. обсл. ДПЭ ПКРФ Ц КО К Р Т 40-55 АП К ЕИ Обеспечение лекарствами ДПЭ ПКРФ Ц КО К Р Т 50 АП К ДК ЕИ Стройка и ремонт ДП ПКРФ Ц КО К Р Т 40-100 АП А К ДК ЕИ ПИР ДПЭ ПКР Ц КО К Р 40-55 АП К ДК ЕИ Консалтинг, аудит Д ПКР Ц КО К Р 40-55 А К ДК ЕИ Инн.продукция, искусство и культ. ДПЭ П, К и/или Р Ц КО или К Р Т З 20-40 А К ДК ЕИ Каталожные Д П Ц КО 50- 80 А, АП *Обозначения Д – деклар. П – докум. Э - эксперт. П - правосп. К – квалиф. Р – репутация Ф- фин.устойчивость Ц – цена К – квалификация КО – качество Р – репутация Т – технологии З - задел К – конкурс А – аукцион АП – аукцион с предквал. ДК – двухэтап. конкур. ЕИ – ед. ист. 17 Заявка с аномально низкой ценой Заявка с аномально низкой ценой – заявка с таким ценовым предложением, которое в сочетании с другими составляющими вызывает сомнения в способности поставщика или подрядчика исполнить государственный контракт 2015-2020 2012-2014 20%-30% от НЦК 40%-60% от НЦК Публикация обоснования отклонения заявки в отчете о закупке Отклонение заявки Предоставление обеспечения исполнения государственного контракта 60-80% Подача заявки с аномально низкой ценой Дополнительные требования к участнику, подавшему заявку с аномально низкой ценой Предоставление дополнительного обоснования возможности выполнить контракт с учетом АНЗ- ЮНСИТРАЛ 18 ИСПОЛНЕНИЕ Система управления контрактами в органах исполнительной власти Законопроект устанавливает необходимость определения заместителя руководителя органа исполнительной власти, ответственного за контрактную работу, а также назначения персонального ответственного за исполнение контракта Функции ответственного за контрактную работу Функции персонального ответственного за исполнение контракта - формирование реестров государственных потребностей; - создание системы управления контрактами на уровне органа исполнительной власти; - контроль эффективности исполнения контрактов - мониторинг исполнения государственного контракта; - обеспечение исполнения положений государственного контракта; - утверждение этапных результатов проекта и согласование выплат подрядчикам; - изменение государственного контракта; 20 - закрытие государственного контракта. Особенности эффективного контракта с поставщиком для государственных нужд Применение формулы цены Право одностороннего досудебного расторжения контракта Расширение возможностей авансирования Право внесения изменений в контракт По заранее закрепленному в постановлении Правительства Перечню товаров/работ/услуг. В рамках установленного в законе регламента принятия решения Обязательное обоснование вынесения подобного решения по основаниям неисполнения поставщиком своих обязательств, что будет соответствовать положениям Гражданского кодекса РФ о прекращении обязательств ГК - финансовый документ, аванс против гарантий его возврата, банковское сопровождение, револьверное авансирование, аккредитив и проч. По соглашению сторон и при наличии обстоятельств, оговоренных в законе, менять условия контракта в определенных пределах (не более 10-20% количественного выражения условия контракта) при публичном оглашении такой возможности в документации о закупке и проекте 21 контракта Экономический смысл и варианты применения формулы цены государственного контракта Учет рисков 1 2 Покрытие издержек поставщика товаров (работ, услуг) . 1. Фиксированные затраты 2. Ограниченное возмещение затрат 3. Неограниченное возмещение затрат 4. Частичное возмещение Установление цены по формуле для учета рисков, которые были идентифицированы на этапе планирования государственного заказа Возмещение затрат по факту предъявления отчетности по понесенным расходам (для долгосрочных контрактов при высокой волатильности цен на рынке ресурсов) 22 Подходы к финансированию контракта Госконтракт – финансовый документ Механизм гарантии возврата Обеспечение возможности получения банковского кредита под государственный контракт Увеличение объемов авансирования против предоставления надежных гарантий Механизмы контроля целевого использования бюджетных средств Организация учета движения денежных средств по государственным контрактам на банковских счетах со специальным режимом Револьверное авансирование как основной инструмент авансирования крупных госконтрактов Аванс предоставляется против акта сдачи-приемки по каждому отдельному этапу работы. Такая схема авансирования гарантирует, с одной стороны, “ритмичность” финансирования исполнителя государственного контракта, с другой стороны – защищает интересы государственного заказчика Аккредитивная форма расчетов Условное денежное обязательство, принимаемое банком по поручению плательщика, произвести платежи в пользу получателя средств по предъявлении последним документов, соответствующих условиям аккредитива, или предоставить полномочия другому банку произвести 23 такие платежи. Условия и схема изменения контракта Условия изменения контракта: 1) Изменения нормативно-правовых актов, влекущие существенное изменение условий выполнения контракта (например, изменений требования к противопожарной безопасности) 2) Непредвиденный рост цен (например, в условиях кризиса) 3) Невозможность поставить товар в связи с его снятием с производства (например, лампы накаливания) 4) Форс-мажорные обстоятельства По инициативе исполнителя работы: По инициативе заказчика работы: 1.Формальная подача предложения об изменении технического задания (суть изменений, изменения цены); 1.Направление проекта предложения в адрес исполнителя; 2.Рассмотрение; 2.Расчет изменения цены государственного контракта; 3.Утверждение; 3.Согласование ценовых параметров; 4.Публикация обоснования изменения государственного контракта. 4.Утверждение изменения сметы и изменения технического задания; 5.Публикация обоснования изменения государственного контракта. 24 Сквозной мониторинг обеспечения государственных нужд Приемка результатов работы Единые процедуры приемки товаров / работ / услуг Приемка результатов отдельных контрактов должна сопровождаться обязательной внешней экспертизой Оценка эффективности управления госконтрактом Качество управления государственным контрактом со стороны государственного заказчика Аудит государственного контракта Реестр результатов государственных контрактов Оценка результатов выполнения государственных контрактов База данных о результатах выполнения поставщиком государственных контрактов 25 Аудит государственного контракта Соответствует ли то, что закупается задачам и мероприятиям? Анализ соответствия мероприятия ГП и результатов государственного контракта. Экспертная оценка госконтрактов Насколько обоснована цена закупки? Анализ сопоставительных цен по государственным контрактам, предметом которых является однородная продукция Защищены ли права государственного заказчика Юридический анализ государственного контракта. Сопоставление с типовым государственным контрактом Соответствие объекта требованиям и целевому назначению Привлечение компаний, специализирующихся в области технической экспертизы 26 Варианты мер воздействий в рамках ФКС Типы корректирующих мер Экономические Примеры корректирующих мер Конкурсный отбор планов, программ, проектов органов власти по внедрению стандартов ФКС Учет опыта реализации контрактов при принятии решений о финансировании проектов в плановом периоде Проектные Пересмотр пакета программных мероприятий по результатам оценки эффективности реализации отдельных контрактов Юридические Применение мер контрактной ответственности к исполнителю и госзаказчику Технологические Ограничение правоспособности в области управления контрактами (внешнее управление контрактами) Административные Корректировка команды управления контракта Наложение мер административной ответственности Публичные Публикация рейтингов качества проектного управления, общественное информирование о ходе контрактов 27 Единая автоматизированная система управления ФКС ЕИС ФКС (единая информационная контрактная система) Общедоступная информация (для граждан, общественных организаций, потенциальных поставщиков и т.д.) Информация о новых торгах Публичный мониторинг Категорированная Мониторинг ГРБС и контролирующим органом хода обеспечения заказа на всех этапах ЕИС ФКС будет основываться на имеющихся информационных ресурсах системы госзаказа, прежде всего Общероссийский официальный сайт Российской Федерации в сети «Интернет» для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг www.zakupki.gov.ru. (далее – ООС), а также на новых информационных базах и сервисах, обеспечивающих функционирование ФКС. 28 Эффекты создания ФКС 1. В сфере государственного управления: - Высокое качество предоставления государственных услуг, выполнения государственных функций, реализации государственных программ за счет повышения качества закупаемых товаров, работ и услуг; - Своевременная и полная реализация государственных программ за счет введения системы мониторинга исполнения государственного заказа; - Повышение эффективности реализации государственного заказа за счет внедрения механизмов оценки эффективности и применения мер корректирующего воздействия в неэффективных проектах; - Ликвидация условий для коррупции в сфере государственного заказа за счет исключения возможности формирования «коррупционной маржи» на этапе установления начальной цены контракта, прозрачности и четкой регламентации процедур размещения, исполнения контракта и приемки его результатов; - Высокое качество исполнения чиновниками своих обязанностей за счет сбалансированности прав и обязанностей по управлению и исполнению государственного заказа, введения персональной ответственности выполнения госзаказа. 29 Эффекты создания ФКС 2. В сфере взаимодействия государства и общества: - Повышение уровня доверия действиям государственных структур по государственному заказу за счет открытости и публичности всех этапов ФКС 3. В сфере взаимодействия государства и бизнеса: - Расширение возможностей для развития бизнеса за счет открытости информации о долгосрочном спросе государства на товары, работы и услуги; - Активизация участия бизнес-структур в государственных закупках за счет высокого уровня доверия действиям государственных структур по государственному заказу (прозрачность, открытость, четкие регламенты, меры по борьбе с коррупцией). 30
