Опыт оценки регулирующего воздействия в России: находки и

Опыт оценки
регулирующего
воздействия в России:
находки и проблемы
Крючкова Полина Викторовна,
Д.э.н., проф. НИУ ВШЭ
Основные вопросы
Кейс 1: ОРВ в сфере корпоративного
законодательства
 Кейс 2: проекты технических
регламентов
 Кейс 3: оценка достоверности
информации
 Кейс 4: оценка эффекта сокращения
конкуренции

Кейс 1: ОРВ в сфере
корпоративного
законодательства


Год: 2005
Предмет: проведение ОРВ по вопросам
корпоративного законодательства

Результат: 8 полномасштабных ОРВ
http://www.beafnd.org/ru/projects/completed_projects/b
ea_project/bulletins/

Заказчик:Минэкономразвития (Департамент
корпоративного управления)
Исполнитель: Бюро экономического анализа

ОРВ в сфере корпоративного
законодательства

Цели:
– Четко сформулировать проблему
– Структурировать дальнейшее обсуждение
– Разработать методические подходы к
применению ОРВ
ОРВ в сфере корпоративного
законодательства

Подход: использовалась «классическая»
схема ОРВ (отсутствовал проект НПА):
–
–
–
–
–
–
–
–
Проблема
Цель регулирования
Группы
Варианты решения
Предпочтительная опция
Мониторинг
Влияние на смежные области
Дополнительная информация
ОРВ в сфере корпоративного
законодательства

ОРВ:
– Повышение ответственности директоров и менеджеров АО
– Защита прав кредиторов при проведении реорганизации
юридического лица
– Спецификация прав на «ничейные» ценные бумаги
– Ответственность основного общества по долгам дочернего
общества
– Правовое регулирование дробных акций
– Распределение прав и ответственности при хищении
бездокументарных ценных бумаг
– Регулирование перекрестного владения акциями
– Определение понятия аффилированных лиц в
корпоративном законодательстве
Спецификация прав на
«ничейные» ценные бумаги

Проблема:
– Значительное кол-во «ничейных» акций,
которые по закону нельзя признать
выморочными
– Дополнительные издержки эмитентов и
регистраторов, риски, если счета будут
закрыты
– Потенциально: трудности с проведением
корпоративных действий (например,
сделок с заинтересованностью)
Спецификация прав на
«ничейные» ценные бумаги

Цель:
– Определение условий (признаков) отнесения
ценных бумаг к «ничейным»
– Решение вопроса о юридической судьбе
«ничейных» ценных бумаг при отсутствии
(невыявлении) наследников/правопреемников у
умершего/ликвидированного владельца, а также
отсутствия в течение продолжительного времени
обратной связи между владельцем ценной бумаги
и эмитентом (и/или регистратором)
Спецификация прав на
«ничейные» ценные бумаги

Варианты:
– Вариант А. Сохранение статус-кво
– Вариант B. Аннулирование «ничейных»
ценных бумаг
– Вариант С. Постепенное утрачивание
правомочий «отсутствующим»
собственником.
– Вариант D. Одномоментное утрачивание
правомочий «отсутствующим»
собственником.
Выгоды и издержки выбранного
варианта
№
Целевая группа
Выгоды
Издержки/риски
1
Владельцы
ценных
бумаг
Повышение определенности в
отношении набора
располагаемых правомочий
Утрачивание прав в случае
непроявления активности в
качестве акционера в течение
длительного периода.
2
Эмитенты
Снижение издержек на
информирование
«отсутствующих акционеров»
о корпоративных действиях
Снижение издержек и рисков
проведения собраний
акционеров, одобрения сделок
с заинтересованностью
Риск возмещения убытков,
причиненных владельцу,
неосновательно объявленному
«отсутствующим»
3
Регистраторы
Уменьшение в долгосрочной
перспективе доли
невостребованных ценных
бумаг, снижение издержек
ведения «ничейных» счетов
Усложнение учетной системы,
связанное с появлением новых
категорий счетов
Риск возмещения убытков,
причиненных владельцу,
неосновательно объявленному
«отсутствующим»
Выгоды и издержки выбранного
варианта
4
Депозитарии;
Повышение определенности во
взаимоотношениях с
владельцами ценных бумаг и
регистраторами
Риск возмещения убытков,
причиненных владельцу,
неосновательно объявленному
«отсутствующим»
5
Наследники
владельцев
ценных бумаг
Повышение заинтересованности
в своевременном получении
информации о возможности
вступления в права
наследования
Повышение издержек в случае
восстановления возможности
получения прав на наследуемое
имущество
6
Суды (общей
юрисдикции и
арбитражные)
Снижение вероятности
возникновения ситуаций,
требующих дискреционного
судебного решения по поводу
«ничейных» ценных бумаг в
случае возникновения споров
Возникновение издержек проверки
соблюдения сроков давности в
целях определения категории
ценных бумаг
7.
Организации
саморегулировани
я на рынке ценных
бумаг.
Возможность более четкого
установления стандартов
деятельности регистраторов в
работе со счетами владельцев
ценных бумаг.
Репутационный риск в связи с
моральной ответственностью за
неправомерные действия
регистраторов и депозитариев в
отношении объявления владельцев
«отсутствующими»
Выгоды и издержки выбранного
варианта
8
Законодатель
Повышение определенности в
сфере учета прав
собственности
Издержки разработки и принятия
изменений и дополнений в
действующее законодательство;
риск некачественной разработки
институциональных проектов
9
Регулятор
Повышение определенности в
сфере учета прав
собственности и защиты прав
собственности
Издержки разработки и принятия
изменений и дополнений в
действующие нормативноправовые акты; риск
некачественной разработки
институциональных проектов
ОРВ в сфере корпоративного
законодательства

Уроки:
– При движении от проекта НПА объем
«классического» ОРВ становится
безграничным (множество развилок)
– Даже при достаточно узком определении
проблемы количество вариантов может
быть очень большим
– ОРВ не способна убедить группы
интересов
Кейс 2: Оценка социальноэкономических последствий
принятия технических регламентов




Предмет: разработка методологии оценки
социально-экономических последствий принятия
технических регламентов:
Результат: Методические рекомендации по
разработке и подготовке к принятию проектов
технических регламентов (утверждены Приказом
Минпромэнерго России от 12 апреля 2006 года №78 )
Заказчик: Минпромэнерго России (Департамент
технического регулирования)
Исполнитель: Бюро экономического анализа и
МГУ им. М.В. Ломоносова; разработчики
проектов технических регламентов
Оценка социально-экономических
последствий принятия технических
регламентов
Предложено использовать нестандартную
форму подготовки финансово-экономического
обоснования к проектам технических
регламентов:
– Сравниваются состояния до принятия ТР и после
принятия
– Основная задача – показать, что введение
технического регламента окажет положительное
воздействие на экономику
– Выгоды от введения технического регламента
должны превышать издержки, связанные с его
принятием и применением
Оценка социально-экономических
последствий принятия технических
регламентов

Потенциальные выгоды от введения
технического регламента:
– Повышение уровня безопасности (снижение уровня
риска)
– Иные экономические эффекты (облегчение
экспорта, создание условий для импортозамещения,
возможное ограничение конкуренции и т.п.)

Затраты:
– Связанные с выполнением содержательных
требований (в том числе издержки адаптации к
измененным требованиям)
– Административные издержки (оценка соответствия)
Оценка социально-экономических
последствий принятия технических
регламентов
Риск
снижается
Риск остается
неизменным
Риск
повышается
Затраты
снижаются
положительны
й эффект
положительный
эффект
нужны
дополнительные расчеты
Затраты
неизменны
положительны
й эффект
нулевой эффект
отрицательный
эффект
Затраты
растут
нужны
дополнительные расчеты
отрицательный
эффект
отрицательный
эффект
Оценка социально-экономических
последствий принятия технических
регламентов
положительный экономический эффект – принятие
технического регламента экономически обоснованно: снижается
уровень совокупного риска без увеличения затрат, или
сокращаются совокупные затраты без увеличения уровня риска;
отрицательный эффект – принятие экономически
необоснованно: рост расходов без снижения уровня риска или
снижение уровня безопасности без одновременного снижения
затрат;
нулевой эффект – технический регламент может быть принят,
хотя и не приведет к изменению ситуации: уровень риска и
совокупные затраты неизменны;
нужны дополнительные расчеты – происходит повышение
уровня риска со снижением общих затрат либо его понижение
при росте затрат.
Оценка социально-экономических
последствий принятия технических
регламентов
Этапы:
 Выделение заинтересованных групп
 Определение изменения уровня риска
 Определение изменения издержек для каждой из
групп
 Оценка макроэкономических последствий
 Оценка воздействия на бюджеты всех уровней
 Общий вывод о целесообразности принятия
технического регламента
Оценка социально-экономических
последствий принятия технических
регламентов

Оформление результатов анализа:
– Отдельный раздел в общем обосновании
необходимости принятия технического
регламента (подробное изложение)
– Финансово-экономическое обоснование к
проекту технического регламента (оценка
воздействия на бюджеты всех уровней, краткое
обоснование общего положительного
воздействия на экономику)
Оценка социально-экономических
последствий принятия технических
регламентов

Практические результаты:
– Разработанная методика включена в
Методические рекомендации по разработке и
подготовке к принятию проектов технических
регламентов (утверждены Приказом
Минпромэнерго России от 12 апреля 2006 года
№78 )
– С использованием этой методики подготовлено
порядка 20 проектов ТР
Оценка социально-экономических
последствий принятия технических
регламентов

Выявленные проблемы:
– Разработчики плохо представляют, на кого будет
воздействовать вновь принятый закон. Особенно
характерно для отраслевых научных организаций
и государственных учреждений.
– Сложности количественной оценки:
 лишь для незначительно группы объектов есть ряды
исторических данных для оценки риска
 Нет системы учета случаев причинения вреда
– Дополнительно: проблемы публичных обсуждений
Эффективность процедур разработки
технических регламентов

Основные вопросы:
– Представленность интересов в процессе
публичных обсуждений
– Воздействие публичных обсуждений на качество
проектов технических регламентов
– Рекомендации по совершенствованию процедуры

Информационная база исследования:
– протоколы общественных слушаний проектов
технических регламентов (68 слушаний, с марта
2005 г. по март 2006 г.);
– перечни замечаний, составленные разработчиками
проектов технических регламентов (по 8
проектам)
Участие в общественных слушаниях
представителей различных групп интересов
(в среднем по 68 обсуждениям)
3%
29%
Госорганы
42%
Наука
Бизнес
26%
Другие общественные
организации
Участие в общественных слушаниях
представителей различных регионов (в
среднем по 68 обсуждениям)
7%
Москва
Другие регионы
93%
Кейс 3:Оценка достоверности
информации
ОРВ ПРОЕКТА ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ УТВЕРЖДЕНИИ
СТРАХОВЫХ ТАРИФОВ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОМУ
СТРАХОВАНИЮ ГРАЖДАНСКОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ ВЛАДЕЛЬЦА ОПАСНОГО
ОБЪЕКТА ЗА ПРИЧИНЕНИЕ ВРЕДА В РЕЗУЛЬАТЕ
АВАРИИ НА ОПАСНОМ ОБЪЕКТЕ, ИХ СТРУКТУРЫ
И ПОРЯДКА ПРИМЕНЕНИЯ СТРАХОВЩИКАМИ
ПРИ РАСЧЕТЕ СТРАХОВОЙ ПРЕМИИ
 Исполнитель: РСПП
 Год: 2011

Кейс 3:Оценка достоверности
информации

Задачи:
– определить, соответствует ли заложенный объём
перераспределяемых средств требованиям качества. Для
этого необходимо сопоставить статистические данные
финансово-экономического обоснования проекта
предлагаемого Постановления и других источников Т.е.
необходимо построить заявляемую экономическую
модель постановления и верифицировать её на
основе иных доступных данных, как в целом, так и по
отдельным субъектам предпринимательской деятельности.
– Оценить, достигаются ли при помощи устанавливаемых
тарифов заявленные цели исходного правового
регулирования (закона №225-ФЗ, в соответствии с которым
принимается закон), существуют ли менее затратные для
общества способы достижения указанных целей.
Кейс 3:Оценка достоверности
информации
Параметр
Заявленная модель
Скорректиров
анная модель
Отклонение
282 668
332 987
+50 319
Сумма страховых премий, млн.руб.
25 450
36 051
+ 10 601
Среднегодовое число погибших, чел
592,3
217,9
- 374
Среднегодовая сумма выплат по случаям гибели,
млн.руб.
1 199
441
- 758
Среднегодовое число пострадавших, чел.
10 621
399
- 10 223
Среднегодовая
млн.руб.
пострадавшим,
4 249
160
- 4 088
Среднегодовое число лиц, жизнедеятельности
которых в результате аварий нанесён ущерб,
чел.
41 035
11 354
- 29 680
Среднегодовая
сумма
выплат
жизнедеятельности, млн.руб.
ущербу
3 283
908
- 2 374
Среднегодовое число лиц, имуществу которых в
результате аварий нанесён ущерб
14 517
6 585
- 7 931
Среднегодовая сумма выплат по ущербу имуществу,
млн.руб.
2 497
1 133
- 1 364
Общая сумма выплат, млн.руб.
11 228
2 642
- 8 585
Доход страховщиков, млн.руб.
14 222
32 750
+ 18 528
44%
9%
- 35 абсолютных
процентов
Число объектов,
подлежащих страхованию
сумма
выплат
по
Доля сборов, направляемая на уплату компенсаций
Кейс 3:Оценка достоверности
информации
Страхователи
Расходы
36 051 млн.руб –
20%
28 840,8 млн.руб.
Доходы
2 642 млн.руб.
Баланс
- 26 198,8 млн.руб.
Страховщики
Расходы
Доходы
Баланс
выплаты: 2 642 млн.руб.
доп.налоги: 36 051
млн.руб*1%
3 002,5
млн.руб.
36 051 млн.руб
33 048,5 млн.руб.
Кейс 3:Оценка достоверности
информации
Граждане
Расходы
Доходы
Баланс
0
выплаты: 2 642 млн.руб.
2 642 млн.руб.
2 642 млн.руб.
Бюджет
Расходы
Сокращение поступлений по налогу на прибыль
в связи с уплатой страховых премий:
36 051 млн.руб. * 20% = 7 210,2 млн.руб.
Сокращение выплат налогов от смежных
отраслей в связи с сокращением инвестиций:
26 198 млн.руб. * 15% = 3 929,7 млн.руб.
11 139,9
млн.руб.
Доходы
Дополнительные
налоговые
поступления
деятельности страховщиков: 360,5 млн.руб.
360,5
млн.руб.
Баланс
от
- 10 778,5
млн.руб.
Кейс 4: оценка эффекта воздействия
на конкуренцию
Часто увеличение административных
издержек или введение
дополнительных ограничений приводит
к ограничению конкуренции на рынке
 Можно ли оценить воздействие
ограничения конкуренции на
общественное благосостояние?
 Пример: поправки в закон «О торговле»

Оценки потерь общества от
ограничения конкуренции
Р
C
Спрос
P2
А
MR
P1
B
Е
MC2
Х.неэффективность
P0
MC1
D
Q2
Q1
Q0
Q
32
Кейс 4: оценка эффекта воздействия
на конкуренцию
Шаг 1: Аналитически показано, что поправки
в закон о торговле ведут к ограничению
конкуренции
 Шаг 2: предположение в результате
неблагоприятного изменения, которое,
однако, не сопровождается
непосредственным сговором о ценах, цены
повышаются на 1% (на основании
эмпирической работы западных авторов)

Кейс 4: оценка эффекта воздействия
на конкуренцию



Шаг 3: предполагаем, что эластичность спроса на
продовольственные товары составляет менее 0.5, но
свыше 0.25
Шаг 4: чистые потери общественного
благосостояния составят 0.125-0.25% от оборота
рынка
Шаг 5: Оборот розничной торговли
продовольственными товарами в Российской
Федерации в 2010 г. составил 8 трлн. руб. (данные
ФСГС), при этом доля розничных сетей составляет
около 18%. Если считать, что безвозвратные потери
общественного благосостояния возникают только в
сегменте торговли розничных сетей, их величина при
указанных выше предпосылках находится в
интервале 1.8-3.6 млрд. руб. в год.
Кейс 4: оценка эффекта воздействия
на конкуренцию
Шаг 6: предполагаем, что в несетевой рознице рост
цен вследствие ограничения конкуренции будет в 2
раза ниже
 Шаг 7: потери в этом сегменте - 4.1-8.2 млрд.руб.
в год
 Шаг 8: чистые потери благосостояния 5.9-11.8
млрд. руб. в год.
 Шаг 9: потери покупателей 47.12-47.16 млрд.руб.
в год

Кейс 4: оценка эффекта воздействия
на конкуренцию

Потери от КНД:
– Доля решений ФАС, отмененных судом, в течение
последних лет колеблется в пределах от 15 до 20%
- ошибочные решения
– Снижение стандартов доказательств: рост числа
дел и числа неправомерных обвинений
– Оценка роста числе дел – дополнительно 120,
оценка числа неправомерных обвинений – 30%
– Прямые издержки хоз. субъектов – по верхней
границе штрафа (5 млн. руб.)
– Издержки государства: 30-40% от издержек
компании
– Совокупные издержки 780-840 млн. рублей в год