(European Institute of Public Administration
advertisement
Анализ международного опыта по внедрению и развитию системы оценки в мире Февраль 2012, Центр оценки эффективности деятельности государственных органов Подготовили: Сабантаев А., Кужахметов Н. 2 США Население: 309,2 млн. человек(2010 год). ВВП на душу населения: 47 400$ (2010 год). Индекс глобальной конкурентоспособности: 5.43, (2010) 5 место в мире. Индекс человеческого развития: 0,910 – высокий (2011 год) 4 место в мире. Индекс зрелости электронного правительства: 0.8510 (2010) 2местовмире. Административно-территориальное деление: Государство состоит из 50 штатов, являющихся равноправными субъектами федерации, столичного федерального округа Колумбия и зависимых территорий. Каждый штат имеет свою конституцию, законодательную, исполнительную и судебную власти. Штаты делятся на округа. Всего в стране насчитывается 3 141 округ. Полномочия администрации округов и взаимоотношения с муниципальными властями расположенных на их территории населённых пунктов сильно различаются от штата к штату. Местной жизнью населённых пунктов управляют муниципалитеты. Установлен особый статус для некоторых территорий (свободно ассоциированные или неприсоединившиеся территории: Пуэрто-Рико, Гуам, Северные Марианские острова, Американские Виргинские острова, Американское Самоа и т. д.): эти территории имеют совещательный голос и теоретически могут прекратить или приостановить свои привилегированные отношения с Вашингтоном. Политико-административная система: Парламентарная федеративная система англо-саксонского типа. Определённые полномочия для осуществления государственной власти переданы федеральному правительству США. Государственные полномочия, не определённые для передачи в ведение федерального правительства конституцией, осуществляются штатами США. В конституции США заложен принцип разделения властей, по которому федеральное правительство состоит из законодательных, исполнительных и судебных органов, действующих независимо друг от друга. Высший орган законодательной власти — двухпалатный Конгресс США: Нижняя палата — Палата представителей; Верхняя палата — Сенат. Высший орган исполнительной власти — президент США. Президент — глава государства, главнокомандующий вооружёнными силами. Существует пост вицепрезидента. 3 Высший орган судебной власти — Верховный суд США. Основные политические партии — республиканская и демократическая. Также существует множество других, более мелких партий. Количество министерств: 15 федеральных департаментов и 69 независимых федеральных агентств. Система оценки госорганов: В США оценка эффективности предполагает внутренний и внешний контроль за деятельностью федеральных ведомств. В этих целях там внедрен институт Генеральных инспекторов (далее – ГИ), осуществляющих аудит рекомендующих и проверку мероприятия, федеральных ведомств, направленные на координирующих и обеспечение экономности, продуктивности и результативности, и обеспечивающих информирование руководителя соответствующего ведомства и Конгресса США о существующих проблемах. Предусмотрено два типа ГИ: назначаемые и отстраняемые Президентом США и руководителями соответствующих ведомств. ГИ отстраняются от должности Президентом с уведомлением Конгресса. При этом, вне зависимости от типа назначения, Генеральные инспектора обладают достаточной степенью независимости, чтобы обеспечивать объективность результатов своей деятельности. Институт ГИ – одна из немногочисленных президентских структур в правительстве, которая подотчетна как Конгрессу, так и Президенту. ГИ сочетают в себе две отличные друг от друга профессии – аудитор и ревизор. ГИ предоставлена свобода относительно принятия решений о подборе и включении новых кадров в состав сформировавшегося персонала. ГИ обладают полномочиями сообщать о правонарушениях, совершенных в пределах их департаментов и ведомств, посредством издания предупредительного письма, которое может храниться у главы министерства на протяжении семи дней, и при этом не может быть изменено или отозвано. ГИ – сильная правая рука глав министерств и ведомств. Кроме того, они предоставляют доступ к информации любому члену, комитету или комиссии Конгресса. Стратегически концепция ГИ воплощает три основные подхода к ответственности в правительстве. Первый из них – ответственность соответствия, которая проявляется в обязанности государственных органов власти гарантировать ведение их деятельности при неукоснительном соблюдении закона. Второй подход – ответственность продуктивности, она связана с введением, как мер поощрения, так и санкций с целью стимулирования заинтересованности государственных служащих в более продуктивном выполнении их обязанностей. Третий подход – ответственность, основанная на 4 возможностях, – предполагает развитие организационного профессионализма служащих посредством знакомства с современными технологиями. Большая часть деятельности ГИ связана с аудитом, а именно: 1. Аудит работы министерства или агентства в соответствии с предписаниями закона; 2. Оценка эффективности программ и политики министерства; 3. Проверка рационального и целевого использования средств и другие. Работа ГИ связана с проведением аудитов и расследований или ревизий. Аудит представляет собой запрос информации относительно внутренней политики и программ того или иного ведомства; расследование и ревизия – анализ, изучение событий и людей. В качестве свидетельства аудиторы предпочитают использовать документы, следователи – показания свидетелей. Аудиторы оставляют за собой право давать рекомендации на основе добытых сведений и по факту обнаружения нарушений. Следователи же, в свою очередь, оставляют это право за судьями и присяжными. Тем не менее, задачи и цели деятельности как аудиторов, так и следователей сходны по содержанию. И аудиторы и следователи выявляют неполадки, просчеты и ошибки в системе государственного управления, а также используют сходные приемы сбора документов, интервьюирования, анализа собранного материала и подготовки отчетов о проделанной работе. Служащие, замещающие должность ГИ, отличаются от других федеральных чиновников своим независимым статусом, что необходимо для обеспечения принципа беспристрастности генеральных инспекторов. Тем не менее, в ходе своей деятельности ГИ выступают дополняющим звеном проверяемого ведомства. Например, за редким исключением, генеральные инспекторы делятся черновыми вариантами своих отчетов с руководством проверяемых структур и отвечают на их вопросы и предложения в окончательном варианте отчетов. Кроме этого, ГИ предоставляют служащим ведомств и членам Конгресса консультации относительно нормативных правовых актов. Генеральные инспекторы также часто дают свидетельские показания в слушаниях комитетов Конгресса по вопросам отдельных программ, регулятивных мер и бюджета и поддерживают горячие линии и вебсайты, позволяющие служащим найти контактную информацию и заявить о правонарушениях. Ежегодно миллиарды долларов возвращаются в казну Федерального правительства или же более рационально используются благодаря деятельности ГИ. Изначально должность ГИ была введена решением Конгресса вследствие растущего числа отчетов, документально подтверждающих распад внутренней системы контроля. Главной функцией генеральных инспекторов являлось обнаружение денежных средств, использованных не по целевому назначению, экономических правонарушений и фактов недобросовестного управления государственными ведомствами. В результате выполнения данной функции и широкого распространения концепции ГИ в рамках федерального правительства появилась потребность в продвижении принципов 5 эффективности, бережливости и продуктивности. В 1990 г. был принят Закон о Главных финансовых служащих; в 1993 г. – Закон о деятельности и продуктивности правительства. Закон о Главных финансовых служащих предписывал ГИ ежегодно проверять финансовые отчеты ведомств с целью определения неполадок в их внутренней системе управления. Закон о деятельности и продуктивности правительства наделял ГИ полномочиями по оценке стратегических планов развития ведомств, что подразумевало участие ГИ в разработке критериев для оценки деятельности и продуктивности правительства и продвижении новых способов управления. С 2008 года, функции и задачи ГИ усилились, также увеличился бюджет и достиг более миллиарда долл. год. Всего на сегодняшний день насчитывается 73 офиса Генеральных инспекторов. Помимо устоявшегося института ГИ в США также применяется дополнительные программы оценки, одна из них – The President’s Management Agenda (PMA), запущенная администрацией Буша в 2001 году. Программа сфокусирована на пяти основных областях всего государственного управления США. PMA создана в целях улучшения управления и работы федерального правительства и достижения его максимальной пользы для граждан страны. Программа PMA не является комплексной системой оценки, скорее она определяет оценку пяти специфических государственных инициатив, которые включают в себя: (1) Стратегический менеджмент человеческого капитала; (2) «Competitive Sourcing» – специфическая инициатива администрации Буша, призванная использовать конкурентные силы рыночной экономики для улучшения эффективности работы правительства, передача части государственных функций в рыночную среду; (3) Улучшение финансового управления; (4) Расширение электронного правительства; (5) Интеграция бюджета и производительности. С 2006 года добавились еще 2 инициативы: (6) Устранение неэффективных госрасходов и (7) Эффективное управление федеральной недвижимостью. Указанные инициативы оцениваются в 26 федеральных ведомствах ежеквартально. Параметры оценки определены в соответствующих стандартах к каждой инициативе. Стандарт состоит из набора критериев (показателей). Оценка предусматривает соотнесение результатов деятельности ведомства с набором данных критериев (показателей). Результаты оценки оформляются в качестве присвоения оцениваемому ведомству соответствующего статуса по каждой инициативе: «зеленый», «желтый» и «красный». «Зеленый» статус присваивается в случае, если государственный орган отвечает всем критериям, «желтый» - если частично. При этом каждая инициатива содержит набор негативных критериев. В случае если госорган соответствует хотя бы одному из данных негативных критериев, он автоматически получает «красный» статус. 6 При этом оценка присваивается как к текущему статусу, так и к прогрессу в реализации вышеперечисленных президентских инициатив. Так, текущий статус реализации инициативы может быть оценен как «красный», при этом прогресс в ее реализации как «зеленый». Ответственный за систему оценки PMA – Отдел управления и бюджета Администрации президента США. Проводятся регулярные совещания АП и руководителей федеральных ведомств для обсуждения статуса и достигнутого прогресса по семи президентским инициативам. Система PMA создана, чтобы стандартно оценивать федеральные ведомства, только касательно вышеуказанных президентских приоритетов и является системой «внутренней» оценки, направленной только на оперативный мониторинг и контроль инициатив Президента США. Кроме этого, постоянным аудитом федеральных органов занимается еще одно крупное федеральное агентство - TheGovernmentAccountabilityOffice (Управление правительственной отчетности), созданное в 1921 году и подотчетная Конгрессу США. Глава ведомства – Генеральный контролер, назначается Президентом. Агентство ведет не только финансовый аудит, но и также широкий спектр оценки эффективности государственных ведомств. В агентстве работают 3 350 сотрудников с годовым бюджетом 572 млн. долл. США. В год в среднем готовится около 900 аудиторских отчетов. Таким образом, система оценки эффективности госорганов в США посредством института Генеральных инспекторов, системыPMAи Управления правительственной отчетности являются специфичными, но крайне эффективными, и воспринимаются как «смешанная» системы оценки государственного управления. Великобритания Население: 61,6 млн. человек(2009 год). ВВП на душу населения: 35 100$ (2010 год). Индекс глобальной конкурентоспособности:5.39, (2010) 10 место вмире. Индекс человеческого развития: 0,863 – высокий (2011 год) 28 место в мире. Индекс зрелости электронного правительства: 0.8147 (2010) 4местовмире. Административно-территориальное деление: Великобритания состоит из 4 административно-политических частей (исторических провинций): 1. Англия (39 графств, 6 метрополитенских графств и Большой Лондон), 2. Уэльс (9 графств, 3 города, и 10 городов-графств), 7 3. Шотландия (32 области), 4. Северная Ирландия (26 районов). Также, имеется суверенитет над 17 территориями, которые не являются составной частью Великобритании: 14 Британских Заморских Территорий и три Коронных Земли. Политико-административная система: Великобритания — унитарное государство с конституционной монархией. Королева Елизавета II является главой государства Соединённого Королевства и ещё пятнадцати независимых стран Содружества. Монарх имеет символическую роль и только имеет «право на предупреждение». консультирование, Великобритания не право на имеет одобрение и право на конституции как единого документа.Конституция Великобритании состоит в основном из собрания различных письменных источников, включая статуты, судебных прецедентов и международных договоров, наравне с конституционными обычаями. Великобритания «Вестминстерской имеет системе». парламентарное Парламент правительство, Великобритании, основанное на заседающий в Вестминстерском дворце имеет две палаты: выборная Палата общин и назначаемая Палата лордов. Любой принятый документ требует Королевской санкции, чтобы стать законом. Существуют три основные партии: Консервативная партия, Лейбористская партия и Либеральные демократы. Победившая на выборах партия формирует правительство и выбирает Премьер-министра. Кабинет министров Великобритании обычно выбирается из членов партии Премьер-министра в обеих палатах парламента, но в основном из Палаты Общин, перед которой он ответственен. Исполнительная власть осуществляется Премьер-министром и Кабинетом, которые все приносят присягу Тайному совету Великобритании. Шотландия, исполнительные Уэльс власти, и Северная возглавляемые Ирландия Первым имеют свои Министром и собственные однопалатную законодательную власть. Англия, крупнейший регион Великобритании, не имеет ни исполнительной, ни законодательной власти и управляется напрямую Британским правительством и парламентом по всем вопросам. Количество министерств: Всего – 52. Подразделяются на 2 типа: Министерские департаменты – 20 и Неминистерские департаменты – 32. Система оценки госорганов: 8 Государственная система Великобритании демонстрирует в целом стабильность и эффективность, однако правительство страны предпринимает постоянные усилия в вопросах совершенствования ее отдельных элементов. В 1999 году долговременную Премьер-министр программу Великобритании реформирования Тони Блэр государственного представил управления, опубликованную в Белой книге под названием «Модернизация правительства». Смысл преобразований был выражен в лозунге «Сделать жизнь лучше для граждан и бизнеса». Правительство определило основные задачи реформы: обеспечение комплексного подхода к разработке государственной политики с ориентацией на стратегические цели; повышение полезности услуг и их соответствия жизненным потребностям населения; достижение высокого качества государственных услуг, предоставляемых гражданам, и создание эффективного механизма их распределения. В Белой книге отмечалась неэффективная работа некоторых звеньев госаппарата, отсутствие у них современных подходов к решению многих вопросов в отличие от частных структур, стремящихся к совершенствованию своей деятельности в условиях ожесточенной конкурентной борьбы. Основные причины такого положения – плохая организация работы, концентрация внимания на ресурсах, а не результатах, ориентация на увеличение расходов, уход от оправданного риска, слабый уровень менеджмента, низкий статус госслужбы и ряд других. Правительством были выбраны 5 приоритетных направлений для постоянного усиления: 1. Совершенствование методов разработки государственной политики с учетом общенациональных интересов и стратегических целей, а не конъюнктурных факторов; 2. Усиление целенаправленности и ответственности за распределение государственных услуг за счет более пристального внимания к интересам различных социальных групп; 3. Улучшение качества и повышение эффективности государственных услуг, внедрение инновационных подходов, прогрессивного практического опыта; 4. Использование в госуправлении информационных технологий для более полного удовлетворения потребностей граждан и распространение услуг через электронные сети; 5. Модернизация госслужбы путем изменения системы стимулирования служащих, улучшения системы оценки показателей работы, а также за счет более широкого доступа к подобной деятельности для женщин, национальных меньшинств, инвалидов. 9 Так, в 2005 году Генеральным секретарем кабинета министров Британии была запущена программа- The UK’s Capability Review (дословно Обзор Возможности, далее CR), в целях проведения оценки эффективности государственных органов и последующего повышения их эффективности. CR стала первой комплексной системой для оценки эффективности государственного управления Великобритании и органов государственной службы по отдельности с последующей публикацией результатов оценки и сравнивая результатов между собой. Система оценки CR затрагивает 3 основные области: (1) лидерство, (2) стратегия и (3) отдача. Используется стандартный список критериев и субкритериев, для того чтобы затронуть все 3 вышеперечисленные области, проводятся сбор интервью и рабочих совещаний. Затем команда оценщиков проводит анализ причин и следствий результатов оценки. Вся оценка занимает 2-3 недели. Используется вся полученная информация для проведения комплексной и объективной оценки, после чего командой оценщиков дается рейтинговый балл оцененному госоргану. Рейтинги присуждаются по 5-уровневой шкале, по убытию: «сильно», «хорошо», «область, требующая развития», «область, требующая срочного развития» и «серьезная озабоченность». Результаты оценки публикуются вместе с рекомендациями, в котором изложены рекомендуемые действия для улучшения ситуации в проблемных областях оцененных государственных ведомств. Итоги оценки направляются руководству правительства для проведения разбирательств между Секретарем кабинета министров, Главой государственной службы и самими министерствами. Первый раунд проведенной оценки CR, включал в себя оценку всех основных государственных ведомств. Процесс был проведен в пять этапов, в период с июля 2006 года по декабрь 2007 года. В зависимости от ведомства разработались3-х, 6-ти, 12-ти и 18-ти месячные планы-мероприятий для улучшения государственными ведомствами своих показателей. Второй раунд оценки, провелся через два года после первого. Общий контроль и управление британской системы оценки CR, проводится Кабинетом Премьер-министра. В целях внесения достаточного уровня независимости оценки, в команде оценщиков помимо государственных служащих, присутствуют эксперты из других секторов: 5 – государственных оценщиков, 2 – оценщика из частного сектора, 1 – представитель местных властей и 2 – члена Палаты лордов. Система CRбыла успешно принята в стране и принесло много пользы в деятельности государственных органов. Обеспечивается справедливость, независимость и объективность оценки, посредством смешанных команд оценщиков и ряда других факторов, присущих особенностям консервативной системы государственности 10 Великобритании и британского менталитета. Британская система оценки эффективности является специфичной и воспринимается как «внешняя» оценка. Канада Население: 34 млн. человек (перепись 2010 года). ВВП на душу населения: 39 600$ (оценка 2010 года). Индекс глобальной конкурентоспособности:5.33, (2010) 12 место в мире. Индекс человеческого развития: 0,908 – высокий (2011 год) 6 место в мире. Индекс зрелости электронного правительства: 0.8448 (2010) 3местовмире. Административно-территориальное деление: Канада состоит из десяти провинций и трёх территорий. Провинции – это государства, существующие на основании канадской конституции и обладающие высшей властью в рамках своей компетенции, независимо от федерального правительства. Канадские территории – это административные единицы, находящиеся в ведении канадского федерального Парламента, обычным законом предоставляющего некоторые полномочия их местным администрациям. Политико-административная система: Парламентарная федеративная система англо-саксонского типа. Канада — государство, входящее в Британское Содружество, формально главой государства является британская королева. Официальным представителем королевы в Канаде является генерал-губернатор, назначаемый королевой. Законодательная власть представлена Парламентом, включающим королеву, а в её отсутствие — Генерал-губернатора Канады, Сенат (верхняя палата парламента) и Палату общин (нижняя палата парламента). Сенат состоит из 105 членов, назначаемых Генерал-губернатором по рекомендации Премьер-министра. Места разделяются на областной основе, и каждая область получает двадцать четыре места. Полномочия Сената ограничены. Палата общин — это демократически избираемая палата, состоящая из 308 депутатов. Депутаты избираются на ограниченный срок. Каждый депутат представляет один из избирательных округов страны. Исполнительная власть осуществляется Правительством Её Величества — «Тайным советом», члены которого назначаются генерал-губернатором. На должность премьер-министра – главы Кабинета, назначается лидер партии, получившей на всеобщих выборах большинство мест в нижней палате Парламента – Палате общин. 11 Премьер-министр выбирает членов Кабинета и представляет их на утверждение генералгубернатора. Члены Кабинета принадлежат обычно к партии премьер-министра; очень часто ими становятся депутаты Палаты общин, иногда сенаторы, в редких случаях, министрами назначаются люди со стороны. В Канаде ведутся дискуссии о дальнейшей целесообразности сохранения «монархических» атрибутов и символов государственного устройства, доставшихся стране от колониальных времен. Существует Республиканская партия Канады, требующая преобразования Канады в полноценную республику с собственным главой государства — президентом. Количество министерств: 21 министерство и 33 специальных агентств. Система оценки госорганов: Первоначально система оценки была запущена в 1977 году. Передовые страны Британского содружества, в число которых входит Канада, одними из первых начали применять такие критерии как тщательное составление и достижение стратегических показателей в своей работе. За основу бралось планирование качественных и количественных показателей. Уделялось внимание разработке системы обратной связи, то есть отслеживанию того, чтобы информация, полученная из показателей определенного периода, использовалась и при составлении стратегических планов на последующие годы. Оценка эффективности деятельности госорганов Канады проводилась не ради оценки и получения рейтинга, а в целях улучшения деятельности своих ведомств на следующих этапах развития. Также посредством оценки достижения результатов стратегических планов государственных ведомств определялась и оценка руководителей отделов и департаментов. Так, в 1978 была создана структура – Офис Генерального Контролера (Office of the Comptroller General) при Секретариате Совета Казначейства Канады, функция которой была оценка и выработка предложений по улучшению деятельности госорганов. В 1983 году вводится должность Department Comptroller – Контролер Департамента, в задачи которого входят внутренний аудит и улучшение работы тех ведомств, в которые их назначили. Однако в 80-х годах, оценка протекала вяло и со стороны госорганов воспринималась как рутина. Но с 1994 года канадская система оценки претерпевает ряд качественных улучшений, основой которых стала оценка эффективности, основанная на связке внутреннего аудита с внешней оценкой. Но опять, новая система не оправдала ожиданий. В 2000-ых система оценки снова претерпевает изменения, внутренний аудит и внешняя оценка опять разделяются. Внешняя оценка и внутренний аудит стали базой в работе улучшения деятельности государственных ведомств Канады. 12 На сегодняшний день, с 2003 года функционирует объединенная и более совершенная система оценки – MAF (Management accountability framework), которая является ключевым инструментом надзора за управленческой структурой. позволяет оценить объем и эффективность работ управленческих MAF структур департаментов и учреждений, эффективность и производительность управленческой структуры госструктур в 15 ключевых областях. Оценку эффективности осуществляют все также Офис Генерального Контролера, который является частью Секретариата Совета Казначейства и специальные Контролеры Департамента, ведущих оценку и повышение эффективности внутри самих ведомств. Изначально MAF представляла собой «концепцию диалога» между Секретарём Совета Казначейства и заместителями глав ведомств. За восемь лет развития концепция MAF превратилась в ключевой инструмент надзора за управленческой структурой, позволяющий оценить объём и эффективность работ управленческих структур департаментов и учреждений. Краткий анализ оценки опыта Канады показывает, что в канадской модели существует восемь ключевых особенностей мониторинга и оценки: 1. Акцент как на мониторинг, так и на оценку; 2. Структура (специальные Контролеры Департамента) для внутренней оценки в большинстве госорганов; 3. Четко определенная основа для установки правил и ожидаемых результатов оценки-политика, стандарты и принципы; 4. Поддержание независимости оценки / нейтральности оценщика; 5. Надзор над механизмами укрепления доверия и обеспечения контроля качества; 6. Гибкость и готовность учиться и корректировать; 7. Прозрачность как фундаментальная ценность системы; 8. Постоянное стремление к наращиванию потенциала и эффективности. Мониторинг государственная и оценка политика и осуществляется стратегия по (взаимосвязь следующим программ направлениям: с ожидаемыми результатами ведомства, основные показатели и индикаторы реализации и достижения), программы (теория и логика программ, мониторинг исполнения программ, оценка результатов программ). Вместе с тем, промежуточные и конечные результаты программ и стратегических документов обеспечиваются статистическими данными, что свидетельствует о многофункциональности и достоверности органов статистики Канады. MAF представляет собой тщательный и непрерывный процесс оценки. Оценка выполняется ежегодно Секретариатом Совета Казначейства Канады, и основывается на данных, представляемых федеральными организациями. 13 Все основные федеральные департаменты и треть небольших учреждений оцениваются на принципах чередования, что составляет от 45 до 50 организаций каждый год. Тщательная оценка подготавливается экспертами Офиса Генерального Контролера при Секретариате Совета Казначейства, а её проект обсуждается с департаментами перед выполнением. Результаты используются в качестве входных данных для ежегодной оценки заместителей глав ведомств. Сводные данные по окончательной проверке доступны для общественности. Сегодня канадская система оценки эффективности госорганов является одной из образцовых и воспринимается больше как «внешняя» система оценки государственного менеджмента. Европейский союз Совокупное население: 502,5млн. человек(2011 год). Совокупный ВВП на душу населения: 29 402$ (2010 год). Совокупный индекс человеческого развития: высокий (2011 год). Совокупный индекс зрелости электронного правительства: высокий. Административно-территориальное деление: В Европейский союз входят 27 государств: Австрия, Бельгия, Болгария, Великобритания, Венгрия, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Кипр, Латвия, Литва, Люксембург, Мальта, Нидерланды, Польша, Португалия, Румыния, Словакия, Словения, Финляндия, Франция, Чехия, Швеция и Эстония. Политико-административная система: ЕС — международное образование, сочетающее признаки международной организации (межгосударственность) и государства (надгосударственность), однако формально он не является ни тем, ни другим. В определённых областях решения принимаются независимыми наднациональными институтами, а в других – осуществляются посредством переговоров между государствами-членами. Наиболее важными институтами ЕС являются Европейская комиссия, Совет Европейского союза, Европейский совет, Суд Европейского союза и Европейский центральный банк. Европейский парламент избирается каждые пять лет гражданами ЕС. В целом, ЕС представляет собой сложную и медленную бюрократическую систему. 14 Государственные институты Европейского союза - это учреждения Европейского союза, представляющие и обеспечивающие интересы, общие для всех стран-членов ЕС. На данный момент по всем соглашениям, связывающим все страны-члены на общих основаниях, сформировались семь самых главных и руководящих органов ЕС: Европейский совет — высший политический орган Европейского союза, состоящий из глав государств и правительств стран-членов ЕС. Совет Европейского союза — наряду с Европейским парламентом, один из 2-х законодательных органов Европейского союза. Европейская комиссия — высший орган исполнительной власти Евросоюза. Отвечает за выполнение решений Союза, контролирует соблюдение его законов в странах-членах и, если требуется, возбуждает в суде Европейского союза иск против стран-членов за нарушение членских обязательств. Суд Европейского союза — высший суд ЕС. Европейский парламент имеет три важнейшие задачи: законодательство, бюджетирование и контроль Европейской комиссии. C 1979 года избирается населением. Европейская счётная палата — институт, осуществляющий аудиторскую проверку бюджета Союза и его учреждений. Европейский центральный банк — центральный банк Евросоюза и зоны евро. Количество ведомств: 25 межгосударственных органов и множество государственных ведомств в самих странах участников союза. Система оценки госорганов: С целью повышения качества услуг и эффективности деятельности организаций бюджетной сферы в 2000 году под эгидой Европейской комиссии в Европейском институте государственного управления была разработана общая схема - Европейская модель совершенствования управления в государственном секторе - Common Assesment Framework (CAF). Экспериментальная версия CAF была представлена в мае 2000 года, а первый пересмотр модели был проведен в 2002 году. Позднее, в это же год, по решению Генерального директората Еврокомиссии при Европейском институте административного управления (European Institute of Public Administration - EIPA) г. был создан Ресурсный центр – CAF Resource Centre. Вместе с сетью национальных представителей CAF, при поддержке Европейского фонда управления качеством (EFQM) и университета Спайера ресурсный центр CAF организует обучение практическому применению модели и проводит оценку результатов использования CAF. В период 2000 – 2005 годов около 900 европейских организаций бюджетного сектора применяли эту модель с целью улучшения своей деятельности. 15 Сегодня CAF используется во всех министерствах, ведомствах, административных структурах стран-членов ЕС. Модель CAF предполагает комплексное обследование деятельности организации на основе самооценки и является инструментом сравнительного анализа в госучреждениях европейских стран. Модель постоянно совершенствуется, появилась версия CAF-2006. Активно развивается база данных CAF, которая объединяет лучший опыт в сфере административного управления всех стран Европы. На сегодняшний день число активных CAF-пользователей превысило 2000 организаций. На встрече 8 июня 2005 г. министры стран Евросоюза, ответственные за сферу административного управления, высоко оценили плодотворный обмен идеями, опытом и лучшей практикой между европейскими организациями в рамках Европейской сети административного управления (EPAN) и высказались за использование и развитие таких инструментов как Модель CAF. В рамках общей схемы оценки CAF разработана модель, объединяющая 9 критериев. Каждый критерий модели объединяет несколько составляющих. 28 составляющих (субкритериев) определяют приоритетные области, которые должны быть оценены при анализе деятельности организации. Каждая составляющая содержит предполагаемые области для оценки, которые помогают определить, отвечает ли деятельность организации требованиям данной составляющей. Важными факторами успешного внедрения CAF являются лидирующая роль руководства и мотивация государственных органов. Модель CAF выставления оценки в баллах по каждому критерию имеет четыре главных цели: 1. Указывать направления, где необходимы первоочередные улучшения; 2. Измерять собственный прогресс; 3. Определять в качестве успешного опыта направления, по которым получены наивысшие баллы; 4. Помогать находить партнеров для эталонного сопоставления (бенчмаркинга). Важно отметить, что оценка эффективности деятельности государственных органов в ЕС не обязательна, и является добровольной. Использования этой модели оценки зависит только от инициативы и желания руководства самих ведомств. Обычно для оценки организации по системе CAF команда оценщиков собирается внутри самой организации. Система не была разработана как единая универсальная модель применимая ко всем организациям. Система может адаптироваться под нужды каждого конкретного ведомства. Основным преимуществом системы оценки CAF является ее высокая адаптивность под специфику деятельности любой организации. Но недостатком является то, что являясь инструментом добровольной самооценки, она 16 лимитирует строгость, независимость и сопоставимость результатов для совершенствования управления в организациях. Система CAF применяемая в странах ЕС является достаточно прогрессивной и воспринимается как «внутренняя» оценка. Однако события, происходящие сегодня в странах ЕС, а именно излишняя бюрократичность и чрезмерно раздутый государственный сектор, наглядно демонстрирует, что данная система оценки имеет свои недостатки. Сравнительный анализ систем оценки США, Британии, Канады, Европейского союза и Казахстана. Канадская система (MAF) Британская система (CR) Цели Выявление проблем и способствование улучшению в управлении госорганов Методы Ежегодная оценка Кто оценив ает Генеральный контролер, сотрудники Офиса Генерального контролера при Секретариате Казначействе Публик ация итогов На сайте Секретариата Казначейства и на сайтах оцененных госорганов c1977 года оценка по системе MAF - с Запуск систем ы Американская система института Генеральных инспекторов Постоянный аудит и ревизия госоргана Казахстанская система оценки Европейская система (CAF) Американская система (PMA) Оценка организационн ых возможностей госорганов для выполнения задач правительства Цикличная. Первая очередь внешняя оценка вместе с 6, 12 и 18 месячной проверкой прогресса, Вторая очередь – повторная оценка через 2 года. Канцелярия Премьерминистра и смешанные команды оценщиков. Состоящих из: 3 человека из частного сектора, 2 генеральных директора других ведомств рассматривают собранные Канцелярией ПМ материалы и делают анализ На сайтах оцененных госорганов и пресс-релизах Улучшение качества менеджмента публичного сектора Оперативный мониторинг и выполнение задач поставленных Президентом Внутренняя оценка по желанию. Ежеквартальна я внутренняя оценка Оперативная внутренняя оценка Ежегодная оценка Внутренняя команда оценщиков, формируемая самим ведомством Администрация Президента США Генеральный инспектор со своей командой Уполномоченн ые госорганы, Центр оценки при МЭРТ Добровольная публикация в дата базе CAF На сайтах оцененных федеральных ведомств Должны публиковаться в СМИ с 2012 года с 2005 года с 2000 года, но в последний раз с 2001 года На своих сайтах. Доклад Конгрессу, Президенту и Суду если требуется Существуют с 1978 года, комплексную Определение эффективности деятельности центральных государственны х и местных исполнительны х органов с 2010 года 17 оценки 2003 года Результ аты оценки Выработка рекомендаций по улучшению эффективности каждого оцененного госоргана Стоимо сть Систем ы оценки $5.6 млн. в год.: $47,700 за 1 маленькое ведомство, $118,700 – за 1 среднее ведомство, $373,400 – за 1 большое ведомство. $ 0,16в год Средня я стоимо сть на 1 гражда нина Степен ь примен имости к Казахст ану Средняя Каждый оцененный госорган должен разработать и исполнить планмероприятий по улучшению выявленных недостатков Первый этап – 5,5 млн. фунтов стерлингов, второй этап – 4,3 млн. Примерно 226 000 на одно министерство усовершенство вался в 2006 году Зависит от расторопности руководителей оцененных организаций Нет информации Каждый оцененный госорган должен разработать и исполнить планмероприятий по улучшению выявленных недостатков Нет информации $ 0,11всего Нет информации Средняя Низкая оценку проводят с 2001 года Устойчивое функционирова ние государственно й системы Выявление недостатков, выставление рейтингов, разработка планамероприятий по улучшению Более $ 1 млрд. ежегодно $0,6 млн. в год, не считая внутренних затрат уполномоченны х органов Нет информации около $ 3,23в год $ 0,04 в год Высокая Высокая Сравнительные показатели стран Население ВВП на душу населения в долл. США Индекс человеческого развития Индекс зрелости электронного правительства Government EffectivenessIndex Regulatory Quality Index Control of Corruption Index Индекс глобальной конкурентоспособно сти Количество центральных/федер альных государственных органов США 309,2 млн. 47 400 Великобритания 61,6 млн. 35 100 Канада 34 млн. 39 600 ЕС 502,5 млн. 29 402 Казахстан 16,4 млн. 12 500 0,910 4место 0,863 28 место 0,908 6 место Совокупно высокий 0,745 68 место 0.8510 2место 0.8147 4 место 0.8448 3 место Совокупно высокий 0.5578 46 место 89,95 22 место 90,43 21 место 85,64 31 место 5.43 5 место 92,34 17 место 97,12 7 место 89,95 22 место 5,39 10 место 96,65 8 место 96,17 9 место 96,65 8 место 5,33 12 место Совокупно высокий Совокупно высокий Совокупно высокий Совокупно высокий 44,49 117 место 42,10 122 место 15,31 178 место 4,18 72 место 84 52 54 25 межгосударствен ных и множество в самих странахучастниках ЕС 40
