Анализ ситуации со штрафами за загрязнение окружающей

Анализ ситуации со штрафами за загрязнение окружающей среды и
использование природных ресурсов: ситуация в России и опыт других стран.
1. Задачи, меры и эффективность правоприменения в России
Для сдерживания противоправного поведения и устранения нарушений законом
устанавливаются действенные правоприменительные меры. Практика правоприменения
преследует несколько целей:

Возвращение нарушителей к соблюдению требований;

Наказание и сдерживание нарушителей

Устранение экономической выгоды от несоблюдения требований

Требование принять конкретные меры по проведению анализа,
мониторинга или по предоставлению информации

Возмещение экологического ущерба
В целом, правоприменение направлено не только на устранение нарушений, оно
создает атмосферу, в которой субъекты регулирования стимулируются к соблюдению
требований, поскольку государство продемонстрировало готовность к действиям при
обнаружении фактов их несоблюдения.
Мерами правоприменения могут быть:
1. Изменение условий, заложенных в разрешении, и приостановка действия
разрешения или его аннулирование
2. Финансовые
санкции
(штрафы),
которые
могут
накладываться
в
административном или судебном порядке
3. Наложение ареста на имущество, закрытие предприятия или обязательные
коррективные меры
4. Уголовное наказание, в том числе тюремное заключение
Экологические правонарушения даже без причинения измеримого вреда, может
вести к применению санкций, также как, например, превышение ограничения скорости
может вести к наложению штрафа, даже, если не имела место авария.
Эффективность практики правоприменения можно оценить через изменение
количества противоправных действий, имея, конечно, в виду изменение общей
1
политической и социально-экономической ситуации в стране. В этом плане, несмотря на
проявившие себя с начала 2000 годов явления существенного роста государственного
влияния и контроля в политической, общественной и экономической жизни страны, имела
место негативная тенденция роста экологических правонарушений (см. Таблица 1)
Таблица 1. Число зарегистрированных экологических преступлений1
2000
2003
2004
2005
2006
2007
14818
26097
30573
33491
41881
41242
5
10
33
21
127
29
нарушение правил обращения
экологически опасных веществ и
отходов
26
58
70
78
113
84
загрязнение вод
18
19
12
26
38
32
загрязнение атмосферы
7
10
15
13
37
20
загрязнение морской среды
3
2
4
9
26
13
нарушение законодательства
Российской Федерации о
континентальном шельфе и об
исключительной экономической
зоне Российской Федерации
11
56
60
53
70
26
порча земли
10
21
12
13
83
27
6333
11062
13724
15146
19259
18025
728
759
782
1083
1397
1292
незаконная порубка деревьев и
кустарников
7514
12052
13475
14641
16281
19128
уничтожение или повреждение
лесов
142
2021
2331
2320
4386
2487
18
14
38
70
44
62
Экологические преступления Всего
из них по отдельным
видам:
нарушение правил охраны
окружающей среды при
производстве работ
незаконная добыча водных
животных и растений
незаконная охота
нарушение режима особо
охраняемых природных
территорий
и природных объектов
Приведенная
динамика
свидетельствует
о
необходимости
повышения
эффективности политики и практики правоприменения. Мы рассмотрим один элемент
системы правоприменения – денежный штраф.
1)
По данным МВД России.
2
2. Применение штрафа за экологическое правонарушение в России и странах
ВЕКЦА1
Порядок административного правоприменения в России (и в остальных странах
ВЕКЦА) регулируется Кодексом об административных правонарушениях (КоАП). Кодекс
вводит
понятие
административного
правонарушении
и
ответственности.
Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие
(бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или
законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях
установлена административная ответственность2.
В соответствии со статьей 2.3 устанавливаются следующие виды административных
наказаний:
1) предупреждение;
2) административный штраф;
3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного
правонарушения;
4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;
5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу;
6) административный арест;
7) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного
гражданина или лица без гражданства;
8) дисквалификация;
9) административное приостановление деятельности.
Страны ВЕКЦА – регион стран Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии. Включает все бывшие
советские республики за исключением бывших советских республик Прибалтики (страны Балтии)
1
2 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ
(КоАП РФ) (с изменениями и дополнениями) ст.2.1
3
Приведем
примеры
экологическим
комбинаций
разных
правонарушителям,
видов
которыми
наказаний,
могут
быть:
предъявляемых
физические
к
лица,
должностные лица и юридические лица.
Несоблюдение
экологических
требований
при
планировании,
технико-
экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве,
реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных
объектов - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной
тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до пяти тысяч рублей;
на юридических лиц - от двадцати тысяч до ста тысяч рублей.
Нарушение
правил
испытаний,
производства,
транспортировки,
хранения,
применения и иного обращения с пестицидами и агрохимикатами, которое может повлечь
причинение вреда окружающей среде, - влечет наложение административного штрафа на
граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от двух
тысяч до пяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую
деятельность без образования юридического лица, - от двух тысяч до пяти тысяч рублей
или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на
юридических лиц - от десяти тысяч до ста тысяч рублей или административное
приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
И последний пример. Нарушение правил добычи (вылова) водных биологических
ресурсов
и
иных
правил,
регламентирующих
осуществление
промышленного
рыболовства, прибрежного рыболовства и других видов рыболовства во внутренних
морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной
экономической зоне Российской Федерации, - влечет наложение административного
штрафа на граждан в размере от одной второй до одного размера стоимости водных
биологических ресурсов, явившихся предметом административного правонарушения, с
конфискацией судна и иных орудий совершения административного правонарушения или
без таковой; на должностных лиц - от одного до полуторакратного размера стоимости
водных
биологических
ресурсов,
явившихся
предметом
административного
правонарушения, с конфискацией судна и иных орудий совершения административного
правонарушения или без таковой; на юридических лиц - от двукратного до трехкратного
размера
стоимости
водных
биологических
ресурсов,
явившихся
предметом
административного правонарушения, с конфискацией судна и иных орудий совершения
административного правонарушения или без таковой.
4
Как следует из приведенных примеров, Кодекс РФ об административных
правонарушениях предусматривает взимание штрафов с юридических лиц в интервале
значений, предусматривает возможную приостановку деятельности. В ряде случаев, как,
например, с браконьерством, закон предусматривает определение размера стоимости
биологических ресурсов и предписывает конфискацию имущества правонарушителя.
Денежные
санкции
(штрафы)
являются
самым
распространенным
административным инструментом правоприменения в сфере охраны окружающей среды в
Россиии и странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии в целом.
Сфера охвата административного правоприменения не одинакова в разных
странах ВЕКЦА. В Украине, Молдове, Армении, Кыргызстане и т.д. к административной
ответственности можно привлекать только физических лиц, при этом проводится
серьезное различие между гражданами и должностными лицами. В нескольких других
странах ВЕКЦА (например, России, Казахстане, Беларуси и Грузии) помимо этого
предусмотрены административные санкции для юридических лиц. В тех странах, где
административные штрафы для предприятий не предусмотрены, для того, чтобы заставить
предприятия платить за нарушение природоохранных требований, используются платежи
за загрязнение и иски о возмещении ущерба1.
Единственным в своем роде в регионе ВЕКЦА является пример Казахстана,
согласно
КоАП
которого
административные
штрафы
за
нарушение
предельно
допустимых выбросов (в атмосферу) крупными предприятиями в десять раз превышают
ставку платежа за загрязнение, применяемую к сумме превышения. Штраф за нарушения,
связанные со сбросами сточных вод и управление отходами, совершаемые крупными
предприятиями, согласно КоАП Казахстана равен ущербу в денежном выражении,
причиненному данным нарушением.
Порядок административного правоприменения в ВЕКЦА регулируется Кодексами
об административных правонарушениях (КоАП). Административный штраф может быть
наложен государственным органом или судом (штраф – единственная санкция, которая
может быть наложена государственным органом, тогда как суд также может
приостановить деятельность и даже конфисковать имущество). Помимо государственной
экологической инспекции или равноценного ей органа, санитарно-эпидемиологическая,
СРГ ПДООС «Методические рекомендации для контрольно-надзорных природоохранных органов стран
ВЕКЦА (проект) 19-20 марта 2009 г. Г. Таллинн с. 5
1
5
технологическая и пожарная инспекции могут налагать административные санкции за
определенные типы природоохранных нарушений. В некоторых странах ВЕКЦА чем
выше должность контролирующего лица, тем крупнее размер санкций, которые он
уполномочен налагать (в пределах, предусмотренным законодательством). В случае
некоторых серьезных нарушений возможно только судебное правоприменение. Кроме
того,
меры
административного
характера
принимаются
прокуратурой,
которая
осуществляет надзор за компетентными контрольно-надзорными органами и может
распорядиться о наложении той или иной санкции1.
Вставка 1 Усиление экологической административной ответственности в России
28 декабря 2005 года вступил в силу Федеральный закон от 26.12.05 № 183-ФЗ "О внесении
изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях".
За всё время существования Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях впервые внесены серьёзные изменения в главу об ответственности за
экологические правонарушения.
Ужесточена ответственность для всех категорий нарушителей за:
- несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом
обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в
эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов;
- несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с
отходами производства и потребления или иными опасными веществами;
- нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами;
- нарушение законодательства об экологической экспертизе.
Так, для юридических лиц размер штрафа за такие нарушения возрос до 10 раз. Максимальный
размер штрафа составляет 150 тыс. руб.
Кроме того, впервые Кодекс дополнен новым составом об ответственности юридических и
должностных лиц за невнесение платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Штраф составляет: для должностных лиц – от 3 до 6 тыс. руб., для юридических лиц – от 50 до 100
тыс. руб.
3.Практика наложения штрафов за экологические правонарушения в России и ВЕКЦА
Если административный штраф наложен контрольно-надзорным органом, он
может быть обжалован сначала в вышестоящий административный орган (например,
Министерство охраны окружающей среды), а после этого – в местный суд, а в некоторых
странах ВЕКЦА, как, например, Молдове – непосредственно в суд.
1
Там же (см. ссылка на предыдущей странице)
6
Нарушения, караемые административными штрафами, можно условно разделить
на четыре категории:

нарушение базовых природоохранных требований (например, представление
недостоверной экологической отчетности);

нарушение общих положений об охране окружающей среды (атмосферного
воздуха, вод, лесов и т.д.);

нарушение положений
заповедниках) и

нарушение экологических требований к хозяйственной деятельности (например,
условий разрешений).
об
особо
охраняемых
территориях
(например,
Контрольно-надзорными природоохранными органами Российской Федерации
ведется учетная документация по наложенным административным штрафам и их размеру
(и эта информация даже используется ими как один из главных показателей
результативности деятельности). Однако, как правило, это сводная информация по разным
категориям нарушителей (физическим, должностным и юридическим лицам) и типам
нарушений, в связи с чем трудно делать выводы об эффективности применении этого
инструмента.
Кроме того, имеющихся данных недостаточно для оценки эффективности
административных штрафов в плане рецидивов нарушений после применения штрафов.
Редкая в открытой печати по детальности информация – данные по России за 2003 г.
(таблицы 2 и 3) – указывает на то, что административные штрафы, налагаемые на
должностных лиц, составляют около половины всех случаев наложения штрафов;
штрафы, взимаемые с юридических лиц, составляют две трети общей денежной суммы
штрафов. Что касается типов нарушений, то нарушения, связанные с управлением
отходами, караются штрафами чаще всего (25% случаев), а на нарушения требований об
экологической экспертизе приходится более четверти суммы налагаемых штрафов.
Штрафы взимаются либо самой экологической инспекцией (как, например, в
Армении и Молдове), либо исполнительным органом Министерства юстиции (например, в
Грузии). В большинстве стран ВЕКЦА (например, в России, Армении, Кыргызстане)
доходы от них поступают в общий бюджет, а в некоторых других странах (например, в
Молдове и Узбекистане) они направляются в специальные экологические фонды. .
7
Таблица 2. Административные штрафы, наложенные на нарушителей разных
категорий за несоблюдение экологических требований, в Российской Федерации
в 2003 г.
Категория
Количество
случаев, %
общего
Наложенные штрафы в
денежном выражении,
% общей суммы
Собираемость,
%
Юридические лица
14
67
60
Должностные лица
48
25
67
Граждане
38
8
66
Источник: Министерство природных ресурсов Российской Федерации, годовой
отчет за 2003 г.
Таблица 3. Административные штрафы, наложенные за основные категории
экологических нарушений, совершенных юридическими лицами, в Российской
Федерации в 2003 г.
Категория
Количество
случаев, %
общего
Наложенные штрафы в
денежном выражении, %
общей суммы
Несоблюдение экологических требований при
размещении, проектировании и эксплуатации объектов
(КоАП, ст. 8.1)
15
6
Нарушение законодательства об экологической
экспертизе (КоАП, ст. 8.4)
12
29
Несоблюдение требований при обращении с отходами
(КоАП, ст. 8.2)
25
12
Нарушение правил охраны водных объектов и правил
водопользования (КоАП, ст. 8.13 и 8.14)
12
14
Нарушение правил охраны атмосферного воздуха
(КоАП, ст. 8.21)
9
16
Источник: Министерство природных ресурсов Российской Федерации, годовой
отчет за 2003 г.
Штрафы в ВЕКЦА чаще всего выражаются как кратное минимального размера
оплаты труда (например, в Казахстане и Армении), что облегчает их корректировку с
учетом инфляции. По той же причине в Молдове, Беларуси и Кыргызстане используются
«условные единицы», денежное значение которых регулярно пересматривается. Россия и
Грузия недавно перешли на административные штрафы в денежном выражении.
8
Как правило, штрафы для должностных лиц выше штрафов, взимаемых с рядовых
граждан, а в странах, в которых предусмотрены штрафы для юридических лиц, подобные
штрафы могут быть на порядок выше штрафов для физических лиц. В Казахстане даже
установлены разные ставки штрафов для малых и средних предприятий и крупного
бизнеса.
Верхние пределы штрафов – как в сравнительном выражении, кратные
минимальному размеру оплаты труда (МРОТ), так и в денежном выражении – весьма
разнятся в регионе. Например, в Армении максимальный штраф для должностных лиц
составляет 150 МРОТ (приблизительно 300 евро), тогда как в Казахстане он равен 50
МРОТ (около 3 000 евро).
3. Практика наложения штрафов в странах ОЭСР
В странах ОЭСР, как свидетельствует практика1 применяется следующая
классическая схема наложения денежной санкции (штраф).
(1) Возмещение «экономической» выгоды, полученной незаконным путем в результате
несоблюдения экологического законодательства
Возместить экономическую выгоду – значит обязать нарушителя выплатить в качестве
части штрафа сумму, вырученную в результате нечестного конкурентного преимущества,
полученного незаконным путем. Обычно эта сумма рассчитывается как процент от общей
стоимости оборудования для контроля и предотвращения загрязнения плюс расходы на
эксплуатацию этого оборудования и его обслуживание, которые нарушитель должен был
понести с того момента, когда соответствующее требование вступило в силу, а
нарушитель намеренно не установил, не ввел в эксплуатацию и не обслуживал данное
оборудование.
Сумма также должна включать возмещение любых неуплаченных налогов или сборов,
которые бы подлежали уплате за разрешенный уровень загрязнения в течение периода
уклонения от соблюдения законодательства. Используя этот «возмещающий» элемент
денежного штрафа, власти восстановят справедливые условия конкурентной борьбы,
которые распространяются на все предприятия отрасли.
(2) «Карательный» элемент штрафа выполняет функции инструмента сдерживания.
СРГ ПДООС «Обеспечение соблюдения нормативно-правовых требований в сфере охраны окружающей
среды» сс. 311-312
1
9
Он может быть рассчитан, принимая во внимание объем (масштаб),
интенсивность и продолжительность нарушений и учитывая все отягчающие (и
смягчающие)
обстоятельства.
Так,
отягчающие
обстоятельства
включают
многократный характер нарушений, работу предприятия без лицензии, наличие или
вероятность ущерба окружающей среде или предоставление инспекции ложных
сведений. Эти обстоятельства могут быть сведены в таблицу и привязаны к
денежным суммам, рассчитанным с учетом суммы штрафов, установленным
законодательством по отдельным типам нарушений.
Если наличествуют сильные отягчающие обстоятельства, то сумма
компонентов (1) и (2) должна представлять собой значительную денежную сумму,
превышающую ту экономическую выгоду, которую нарушитель извлек путем
несоблюдения законодательства. Только такой крупный штраф приведет к
предотвращению несоблюдения законодательства виновником загрязнения. Если
«карательная» составляющая штрафа присутствует в законодательстве, то у
предприятия есть стимул соблюдать законодательство независимо от факта
официального обнаружения нарушения.
(3) Учет платежеспособности нарушителя является третьим элементом политики
штрафов.
Низкорентабельное
предприятие
может
представить
финансовую
отчетность, согласно которой оно не в состоянии исправить нарушения и уплатить
крупный штраф. Уплата штрафа может повлечь за собой закрытие предприятия,
что означает сокращение рабочих мест. В подобных случаях, по крайней мере,
карательная часть штрафов может быть уменьшена или исключена, конечно, под
определенную гарантию прекращения повторных нарушений. Следует, однако,
иметь в виду, что закрытие предприятия или приостановление его деятельности
активизирует
предприятия
к
поиску
инвестиций
на
природоохранную
деятельность. В случае неудачи предприятие уступит свое место на рынке более
экологически безопасным конкурентам.
10
Вставка № 2 Опыт стран Центральной Европы
В ряде стран, например, в Польше, введена система отсрочки взимания штрафов
при условии, что правонарушитель возьмет на себя обязательство устранить
вменяемые ему нарушения. В случае достижения цели в указанные сроки штраф
аннулируется, если он ниже инвестиционных затрат. Если размер штрафа выше,
правонарушитель выплачивает только разницу. Таким образом, в системе отсрочки
взимания штрафов санкции «преобразуются» в инвестиции.
Отметим, что в западных странах инспектором строго документируется
обоснование принятия решения. Должен быть полностью представлен расчет
санкций на основе количественных (математических и экономических) факторов, а
также качественных (субъективных) факторов. В нем должно точно обосноваться
первоначальное исчисление денежной суммы, ее сокращение (или увеличение) в
результате переговоров и, наконец, ее согласование – все в рамках инструкций,
регулирующих денежные расчеты.
В дальнейшей части своего анализа мы подробно разовьем подходы, которые
используются в настоящее время в странах ОЭСР и приведем рекомендации по их
апробации и внедрению в России с учетом существующих в нашей стране институтов.
11