законный интерес» субъектами правотворческого процесса
advertisement
Субочев Виталий Викторович, канд. юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Пятигорского государственного технологического университета ПОГРЕШНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ КАТЕГОРИИ «ЗАКОННЫЙ ИНТЕРЕС» СУБЪЕКТАМИ ПРАВОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА Нормативность права объективно обусловлена, но не универсальна. Количество интересов, которые нуждаются в правовом регулировании и непосредственной охране гораздо обширнее нормативной основы воздействия на общественные отношения. Существуют интересы, не получившие конкретного отражения, закрепления в нормах права, но соответствующие его «духу» и принципам – законные интересы1. Законный интерес – это стремление субъекта пользоваться определенным социальным благом и в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентным органам в целях удовлетворения не противоречащих нормам права интересов, которое в определенной степени гарантируется государством в виде юридической дозволенности, отраженной в объективном праве либо вытекающей из его общего смысла. Законные интересы представляют собой уникальную правовую категорию одновременно являясь и производной социального интереса и эффективным юридическим средством. Следует отметить, что субъекты правотворческого процесса традиционно употребляют словосочетание «субъективные права, свободы и законные интересы», пытаясь отразить интересы участников правоотношений в правовых предписаниях. Вместе с тем, термин «законные интересы» зачастую Подробнее о законных интересах см.: Субочев В.В. Законные интересы в механизме правового регулирования. М., 2007; Он же. Законные интересы. М., 2008. 1 2 употребляется некорректно, иногда – по ошибке, что «компрометирует» компетентные органы. Опираясь на труды многочисленных ученых, можно смело примкнуть к позиции, согласно которой интерес – ключевая категория права, и именно она имеет множество вариантов закрепления, отражения в юридической технике. Считаем целесообразным исследовать то, каким образом законные интересы употребляются в нормативно-правовых актах различного уровня с акцентом на правотворческие ошибки в оперировании анализируемым термином. Оригинальность избранного аспекта исследования – налицо. Единая концепция того, что же в современной правовой действительности представляют законные интересы – не разработана. Вместе с тем, законные интересы – категория, которая занимает одно из значимых мест в текстах самых разнообразных юридических документов. Именно поэтому ее употребление не лишено парадоксов. Обозначенные «парадоксы» рано или поздно должны стать предметом изучения в рамках парадигмы непротиворечивости теоретического и эмпирического познания. Теория должна ориентироваться на практику, но именно теоретические концепции позволяют «практику» глубже исследовать и оптимизировать используемые для этого средства. Итак, попытаемся обогатить теорию законных интересов имеющимися формами «практического» использования абстракций анализируемого понятия и юридическую технику – рекомендациями к более единообразному и грамотному, безошибочному оперированию термином, имеющим постоянную структуру и сущность. Оговорим и имманентную контексту исследования погрешность. Она представляет собой невозможность единообразно отразить законные интересы субъектов правоотношений в одном соответствующем словосочетании. Тем не менее, нельзя говорить о МПР без формально-юридического анализа одного из основных средств, лежащих в основе эффективной реализации правовых норм. Требуется исследовать ту связь, которая скрепляет потенциал законных интересов 3 с их умелым отражением и использованием в нормативно-правовых предписаниях. Прежде всего, отметим, что нередки случаи «классического» употребления категории «законный интерес»1. К примеру, в ч. 2 п. 5.9 Постановления Правительства РФ от 30 июня 2004г. № 324 «Об утверждении положения о Федеральной службе по труду и занятости» сказано, что «Федеральная служба по труду и занятости в числе прочих полномочий представляет в особом порядке в судебных органах права и законные интересы России по вопросам, отнесенным к компетенции службы» 2. Здесь налицо «классическое» разделение прав и законных интересов как самостоятельных объектов правовой защиты и охраны (указанием на возможность судебного «представления» законных интересов), отсутствие ложной тождественности в понимании двух различных категорий3. Другими словами, законные интересы в анализируемом случае понимаются как соответствующие праву, но прямо не зафиксированные в нормативных предписаниях стремления участников правоотношений, направленные на обладание конкретным социальным благом. В Постановлении Правительства РФ от 8 апреля 2004г. № 200 «Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом» говорится о такой функции органа, как «защите имущественных и иных прав и законных интересов РФ при управлении федеральным имуществом»4. Правотворческий орган и в этом случае обоснованно указывает на существующие разновидности законных интересов (имущественные законные интересы РФ), а также на возможность их защиты в судебном порядке. Иногда понятие «законные интересы» фигурирует и в названиях нормативно-правовых актов, что подчеркивает особое внимание, которое, в Изучаемое словосочетание «к месту» употребляется в текстах более чем 700 проанализированных нормативноправовых актов федерального уровня. 2 См.: Российская газета. 2004. 8 июля. 3 Аналогичным образом данная категория упоминается, к примеру, и в Постановлении правительства от 15 июня 2004г. № 278 «Об утверждении положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» // СЗ РФ. 21.06.04. № 25. Ст. 2561. 4 Российская газета. 2004. 13 апреля. 1 4 отдельных ситуациях, законодатель уделяет обозначенной категории. Так, еще в 1999г. был принят Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»1. Употребление «законных интересов» в перечисленных и подобных случаях соответствует не только тем теоретическим выводам, которые с необходимостью диктует диалектика интересов личности, общества и государства, но и которые адекватно отражают «развертывание» потенциала интереса в правовом пространстве в соответствии и сопоставлении с уже используемым набором средств специально-юридического воздействия. Вместе с тем, существуют и менее однозначные варианты установления законных интересов в правовых предписаниях. В положении о Министерстве иностранных дел РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 11 июня 2004г. № 8652, в п. 7 раздела, посвященного полномочиям МИД говорится, что МИД «осуществляет дипломатическими и международно-правовыми средствами поддержку участников внешнеэкономической деятельности, защиту их законных интересов за рубежом». Толкование положения нормативно-правового акта не позволяет однозначно ответить на целый ряд вопросов: 1) относится ли защита законных интересов участников внешнеэкономической деятельности к указанной их «поддержке» со стороны МИД, либо дипломатические и международно-правовые средства поддержки данных субъектов осуществляются параллельно с защитой их законных интересов, не включая их охрану в качестве средства поддержки? 2) предполагают ли средства поддержки участников международных отношений защиту их субъективных прав? 3) защищая законные интересы участников внешнеэкономической деятельности, защищает ли МИД их субъективные права? Логично предположить, что достаточно емкое понятие «поддержка» и предполагает защиту законных интересов участников международных отношений со стороны МИД, однако в рассматриваемом контексте следовало бы указать на 1 2 СЗ РФ. 1999. № 10. Ст. 1163. См.: Указ Президента РФ «Вопросы Министерства иностранных дел» от 11.06.04. № 865. 5 защиту законных интересов с увязкой с субъективными правами, что само собой устранило бы ряд спорных вопросов. Не отождествление законных интересов с субъективными правами, как это имеет место в рассматриваемом примере, еще не означает корректной постановки вопроса о формах защиты интересов участников тех или иных правоотношений. В ст. 4 ФЗ РФ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»1 вполне обоснованно ставится вопрос о правах и законных интересах участников внешнеторговой деятельности, правах и законных интересах российских производителей и потребителей товаров и услуг. Вместе с тем, ст. 18 закона гласит, что «участник внешнеторговой деятельности вправе обжаловать решение, действие (бездействие) государственного органа или его должностного лица, если таким решением, действием (бездействием), по мнению участника внешнеторговой деятельности, нарушены его права, свободы или законные интересы, ему созданы препятствия к их реализации (выделено нами – В.С.) либо незаконно возложена на него какая-либо обязанность». Обжалование действий органов государственной власти, нарушающих законные интересы участников правоотношений – вполне объяснимое правомочие субъекта правоотношений, но оно не всегда может означать удовлетворение конкретного законного интереса, ведь последний – правовая дозволенность общего плана, гарантированная далеко не в той же степени, что и субъективные права. Таким образом, тезис о возможности обжалования действий, создающих препятствия к реализации законных интересов, представляется не более, чем «законодательным вымыслом» - ошибкой. Препятствия, создающие угрозу реализации субъективных прав – вполне можно обоснованно сформулировать, однако препятствия к реализации того, что само по себе гарантировано в общем виде и целесообразность реализации чего стоит доказывать в каждом конкретном случае – утопическое моделирование правовых средств защиты. 1 Российская газета. 2003. 18 декабря. 6 Анализируя формы выражения законных интересов в языке юридических документов, нельзя бросаться из одной крайности (превозносить, гипертрофировать значимость законных интересов более того, чем это реально имеет место в механизме правового регулирования) в другую (игнорировать эту категорию, заменяя опосредуемые ею отношения лишь субъективными правами). Создание препятствий реализации законным интересам можно по другому трактовать как угрозу их существованию в конкретном случае. «Угроза законным интересам» - также активно употребляемая законодателем конструкция. К примеру, ФЗ РФ от 11 ноября 2003г. № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах»1 говорит об угрозе законным интересам владельцев ипотечных сертификатов, в п. 1.11 раздела I Инструкции ЦБ РФ от 25 августа 2003г. № 105-И «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями ЦБ РФ» идет речь об угрозе законным интересам кредиторов и вкладчиков кредитной организации2. Благие намерения законодателя защитить права и законные интересы субъектов правоотношений - налицо. Однако это само по себе, к сожалению, не влечет за собой корректного использования терминов. Возможно, целесообразнее было бы вести речь о действиях, которые могли бы создать угрозу реализации субъективных прав и нарушить ряд охраняемых законом интересов определенного круга субъектов правоотношений. В подобных случаях упоминание законных интересов тех или иных лиц с необходимостью требует либо уточнения, либо контекстуального дополнения. Стоит лишь предполагать, что, говоря об угрозе законным интересам, субъект правотворчества прежде всего имеет в виду недопустимость нарушения субъективных прав определенных лиц, и лишь затем – их соответствующих законодательству непротивоправных стремлений. В ст. 40 упомянутого выше ФЗ РФ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» отмечается, что Правительство РФ 1 2 Парламентская газета. 2003. 19 ноября. См.: Вестник Банка России. 2003. 9 декабря. № 67. 7 может вводить меры ограничения внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью (ответные меры), если иностранное государство не предоставляет российским лицам адекватную и эффективную защиту их законных интересов в этом государстве1. Действительно, адекватность в защите законных интересов должна присутствовать. Вместе с тем, адекватность и эффективность защиты законных интересов – достаточно сложное и, в зависимости от той или иной совокупности обстоятельств, оценочное понятие. Поэтому введение ответных негативных мер по отношению к иностранным государствам в случае одной лишь неадекватной защиты со стороны последних законных интересов российских граждан – достаточно «странное» понимание законных интересов законодателем. Нет и не может быть заранее подготовленного исчерпывающего ответа на вопрос, в каких случаях защита законных интересов будет адекватной, а в каких – нет. Адекватность – оценка действий в зависимости от их соотношения с обстоятельствами, но и законный интерес – категория, которая полностью обусловлена стихийно возникающими факторами. Именно в этом и заключается, на наш взгляд, «странность» предложенной выше позиции. Вновь мы сталкиваемся с тем, что законодатель приходит к необходимости отграничения субъективных прав от законных интересов для акцентирования внимания на важности и тех отношений, которые непосредственно в норме права не прописаны. Сам по себе этот факт также свидетельствует о не всесильности нормативно-правового регулирования как такового. Вместе с тем, под законными интересами нельзя понимать все то, что не «поглощается» термином «субъективное право», что «нельзя описать словами», но относится к режиму наибольшего благоприятствования. Закон здесь «скромно молчать»2 не должен, но призван конкретно закреплять те обстоятельства, с которыми связывает наступление тех или иных последствий. Российская газета. 2003. 18 декабря. Употребляя данное словосочетание, С.С. Алексеев так и не называет его автора. См.: Алексеев С.С. Теория права. Харьков, 1994. С. 149. 1 2 8 В рассматриваемом контексте необходима либо увязка законных интересов с субъективными правами, либо указание на возможные случаи их массового непосредственного нарушения. Аналогичные ошибки допускаются и в ряде других случаев. В ст. 9 Кодекса профессиональной этики адвоката сказано, что «адвокат не вправе действовать вопреки законным интересам лица, обратившегося за юридической помощью»1. Однако он не вправе действовать и вопреки субъективным правам упомянутых лиц. Либо приведенная цитата это предполагает (что не вполне очевидно), либо упоминание об этом было бы соответствующим контексту. Мысль вполне объективна, исходя из того логического посыла, что авторы документа употребляют словосочетание «законные интересы» не подменяя им значение термина «субъективное право». Ст. 2 ФЗ РФ «О несостоятельности (банкротстве)»2 определяет некоторые из основных понятий, используемых в законе, следующим образом. Представитель собственника имущества должника – это лицо, уполномоченное собственником имущества должника на представление его законных интересов при проведении процедур банкротства; представитель работников должника – это лицо, уполномоченное работниками должника представлять их законные интересы. Ни в первом, ни во втором случае ничего не говорится о субъективных правах, хотя очевидно, что речь здесь должна идти (и идет) равно как о субъективных правах, так и о законных интересах упомянутых субъектов правоотношений. Вряд ли в законодательстве России можно найти категорию лиц, которая уполномочена на представление чьих-либо законных интересов без права представлять и отстаивать их субъективные права. Ст. 17 закона ошибку продуцирует, и указывает, что комитет кредиторов представляет (лишь) законные интересы конкурсных кредиторов. Еще раз подчеркнем, что безосновательно «конструировать» из законных интересов См.: Российская юстиция. 2003. № 10. ФЗ РФ «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002г. № 127-ФЗ // Парламентская газета. 2002. 2 ноября. 1 2 9 собирательное понятие для выражения либо различных по юридическому значению терминов, либо для определения некоего режима «наибольшего благоприятствования» субъектам правоотношения. К законным интересам оправдан подход как к средству, заложенному в механизм правового регулирования, которое одновременно воплощает в себе строго определенную форму опосредования интересов личности в правовом пространстве государства. Необходимо подчеркнуть, что мы вовсе не относим себя к сторонникам единообразного, унифицированного подхода к формам выражения законных интересов в языке юридических документов. Смысл соответствующих праву стремлений участников правоотношений может передаваться посредством различных конструкций, для чего и существует разнообразие средств юридической техники, однако при этом не должна неверно трактоваться сама природа и структура охраняемых законом интересов. Понимание же того, что такое законные интересы – должно быть единым, что и заставляет говорить о соответствующей универсальной концепции понятия. Не добавляют ясности в трактовке изучаемого феномена и следующие факторы. Словосочетание «права и законные интересы» не только свидетельствует о различном смысловом содержании исследуемых категорий, что уже подчеркивалось в исследовании, но и о различных, самостоятельных объектах правовой охраны и защиты. Тем не менее, употребление в текстах различных юридических документов фразеологических оборотов «права и законные интересы», а также «права или законные интересы» также должно быть грамотным и обосновываться как контекстом нормативного акта, так и теми правовыми последствиями, которые связываются с данными конструкциями. Вместе с тем, это очевидное требование не всегда учитывается. Обратимся к упомянутому закону № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Ст. 103 документа гласит, что сделка, совершенная должником, признается недействительной, если нарушает права и законные интересы кредитора. Статья же 98 того же нормативно-правового акта указывает, что 10 внешний управляющий отстраняется арбитражным судом от исполнения своих обязанностей, если такое неисполнение или ненадлежащее исполнение нарушило права или законные интересы заявителя жалоб. В последнем случае с очевидностью понятно, что внешний управляющий может быть отстранен от исполнения своих обязанностей как за нарушение субъективных прав, так и (в равной степени) законных интересов определенного круга лиц. В первом же случае поле для дискуссий все-таки есть. Будет ли признана сделка недействительной, если нарушает и права, и законные интересы (одномоментно) кредитора, либо для ее недействительности также достаточно нарушения одних лишь законных интересов кредитора? Дополнительная конкретизация со стороны законодателя здесь была бы нелишней. Законных интересов у кредитора может возникнуть при определенных обстоятельствах гораздо большее количество, нежели его субъективных прав. Готов ли законодатель «отвечать» за свои слова и признавать сделку, нарушающую любой из подобных законных интересов, являющийся в конкретном случае целесообразным, недействительной? Поводов «горячиться» в рассматриваемом случае нет, ведь законным интересам кредитора противопостоят «такие же» целесообразные интересы должника, а нарушать диалектический баланс законных интересов одной стороны правоотношений в ущерб аналогичным законным интересам другой – в любом случае неправомерно. Анализируя закон далее, в ст. 145 находим, что конкурсный управляющий может быть отстранен судом от исполнения своих обязанностей в случае, если неисполнение или ненадлежащее исполнение им своих обязанностей нарушило права или законные интересы заявителя жалобы, который участвует в деле о банкротстве. Статья же 157 Закона гласит, что «участие в мировом соглашении третьих лиц допускается, если их участие не нарушает права и законные интересы кредиторов…». Грамматическое толкование добавляет не много ясности в описанные положения. Требуются усилия законодателя в унификации своей позиции. 11 В Приказе МВД РФ от 16 сентября 2002г. № 900 сказано, что «участковый уполномоченный обязан содействовать в выявлении лиц, нарушающих права и законные интересы несовершеннолетних»1. Не повторяясь, следует отметить, что необходимо либо разработать перечень законных интересов несовершеннолетних, за нарушение которых правомерно разыскивать определенных лиц, либо конкретные размеры наказаний за нарушение тех или иных видов законных интересов, чтобы обоснованно «выявлять» лиц, их нарушивших. Но так как эти «мероприятия» заведомо утопичны, невозможны и нецелесообразны, то остается одно: выработать единый подход к пониманию законных интересов, единые принципы их охраны и защиты, чтобы не ставить по очереди в неоправданно ущемленное положение различных участников правоотношений. Приведенная логика работает лишь при очевидном условии, что субъективные права не поглощают своим содержанием законные интересы. Анализ корректности, адекватности употребления термина «законный интерес» не может в полной мере выступать венцом исследования форм и способов выражения изучаемой категории в языке юридических документов. «Маневрирование» использованием термина «законный интерес» – лишь один из аспектов предлагаемого угла зрения на проблему. Не менее любопытна и его другая сторона. Не всегда, отражая по сути законный интерес субъектов различных правоотношений, полномочный участник правотворческого процесса именует их соответствующим (надлежащим) образом. Это и есть то, что можно назвать не унифицированным употреблением, использованием законных интересов в юридической технике. Погрешности императивной формы закрепления в нормах права интересов субъектов лишь в форме субъективных прав с необходимостью продуцируют объективно обусловленный «отход от нормативности» признанием важности того, что самой нормой права непосредственно не охватывается. Каким же образом субъекты правотворчества косвенно признают наличие законных 1 Российская газета. 2002. 27 ноября. 12 интересов (как объекта правового воздействия, и, одновременно, его средства) и выражают это в соответствующих документах? В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000г. № 15-П говорится, что любой государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать1. «Значимость интересов» - весьма любопытная конструкция, которая свидетельствует не только о весомом государственном и общественном резонансе проводимых мероприятий с позиции приоритетных направлений соответствующего строительства, но о категории, выходящей за рамки законодательно определенных полномочий, субъективных прав. Следуя заданной логике вполне допустимо к «значимым» относить не только интересы, «оформленные», опосредованные в правах, но и непротиворечащие праву стремления, адекватно затрагивающие ценные для общества социальные блага. О юридически значимых интересах примерно с аналогичных позиций заявляется, к примеру, в многочисленных комментариях к ГК РФ2. Вполне допустимо считать, что юридически значимые интересы – есть нечто отлично понимаемое специалистами от субъективных прав, но, что безусловно должно учитываться при осуществлении правового воздействия на соответствующие отношения. Не менее оригинальное словосочетание, употребляемое в юридических документах – «заслуживающие внимания интересы». Так, в п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998г. № 15 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел о расторжении брака» сказано, что при разделе имущества, являющегося общей совместной собственностью супругов, суд в соответствии с п. 2 ст. 39 СК РФ может в отдельных случаях отступить от начала равенства долей супругов, учитывая 1 2 См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. № 1. См., например: Комментарий к части II ГК РФ / Под ред. О.Н. Садикова. М., 1997. С. 301. 13 интересы (имеются в виду – законные интересы! Выделено нами – В.С.) несовершеннолетних детей и (или) заслуживающие внимания интересы (выделено нами – В.С.) одного из супругов1. «Интересы» и «заслуживающие внимания интересы» - это и есть то, что в субъективных правах отдельных категорий граждан не опосредовано, но при определенной совокупности факторов и обстоятельств не может быть проигнорировано при осуществлении правового регулирования. Другими словами – это и есть один из способов выражения законных интересов в языке юридических документов. Аналогичные выводы можно сделать, обратив внимание на п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 октября 1996г. № 9 «О применении судами СК РФ при рассмотрении дел об установлении отцовства и взыскании алиментов», где отмечено, что размер твердой денежной суммы алиментов устанавливается судом исходя из материального и семейного положения плательщика и получателя алиментов и других заслуживающих внимания интересов сторон2. Ссылки на Семейный кодекс РФ в перечисленных постановлениях не случайны. «Заслуживающие внимания интересы» восемь раз употребляются в СК РФ в ст.: 85, 86, 87, 88, 91, 98, 101, 119. В разделе Бюллетеня Верховного Суда РФ, посвященном некоторым вопросам судебной практики ВС РФ по гражданским делам, употребляется словосочетание «заслуживающий уважения интерес»3. Со ссылкой на Постановление Пленума ВС РФ от 29 сентября 1994г. № 7 «О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей» подтверждается тот факт, что при применении положений ст. 333 ГК РФ судом должны быть приняты во внимание степень выполнения обязательства должником, имущественное Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. № 1. В п. 21 отмеченного постановления также говорится о «любом заслуживающем внимания интересе каждой из сторон» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. № 1. 3 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 6. С. 19. 1 2 14 положение истца, а также не только имущественный, но и всякий иной, заслуживающий уважения интерес ответчика1. Можно утверждать, что законные интересы находят свое воплощение не только в «заслуживающем уважения» интересе ответчика, но и в его имущественном интересе. Имущественный интерес (как и интерес духовный, культурный, «юридически значимый») можно по-разному понимать. С одной стороны, эта «принадлежность» интереса к определенной сфере общественных отношений указывает на его предметность, классифицирующее основание, позволяющее вести речь о многообразии социальных интересов. С другой, употребление подобных словосочетаний может свидетельствовать и о большем. Так, необходимость учитывать имущественный интерес ответчика – не только теоретизирование классификационных оснований тех интересов, которые у него могут возникнуть, но явный призыв обращать внимание на законные интересы субъектов в сфере имущественных отношений. Достаточно емким и неоднозначным по содержанию может быть упоминание в тексте юридических документов «уважительных причин». Статья 75 ФКЗ РФ №5 «О референдуме РФ» посвящена вопросам обеспечения участия в референдуме тех, кто не может по уважительным причинам прибыть в помещение для голосования2. «Отсутствие на рабочем месте без уважительных причин»3, «неявка без уважительных причин»4, «подтверждение уважительных причин»5, - это лишь некоторые из способов употребления конструкции в языке юридических документов. Отметим, что одним из первых нормативных актов, где прозвучал термин «заслуживающий уважения интерес» в интересующем нас контексте, явился ГК РСФСР (ст. 190) // Закон РСФСР от 11 июня 1964г. «Об утверждении ГК РСФСР». 2 Парламентская газета. 2004. 30 июня. 3 См, например: Постановление Правительства РФ от 28.05.04 № 256 «Об утверждении положения о порядке прохождения альтернативной гражданской службы». Ст. 7 // СЗ РФ. 7 июня 2004. № 23. Ст. 2309. 4 См., например: «Порядок утверждения квалификационного экзамена для аттестации патентных поверенных» (утв. Роспатентом 27.06.03.) // Патенты и лицензии. 2003. № 8. 5 См., например: Приказ Роспатента от 6 июня 2003г. № 82 «О правилах составления, подачи и рассмотрения заявки на выдачу патента на изобретение» // Российская газета. 2003. 8 октября. 1 15 «Уважительные причины» - понятие во многом оценочное. Лишь стечение определенных обстоятельств может указать на значимость в причине совершения тех или иных действий. Однако именно это и воплощают в себе конкретные формы, способы реализации законных интересов. Так, отсутствие на рабочем месте может трактоваться как «по уважительной причине», в случае, если работник реализовывал какой-либо из своих законных интересов. Рассмотренная конструкция может свидетельствовать не только о реализации законных интересов или о необходимости их учета в зависимости от совокупности сопутствующих обстоятельств, но и о том, что законодатель не может отразить (или считает это нецелесообразным) все те факторы, которые могут быть расценены как уважительные. «Уважительность» - есть наполнение, содержание того законного интереса, который в каждом конкретном случае может быть реализован. Если бы речь шла непосредственно только лишь о субъективных правах участников правоотношений, то упоминание об «уважительных причинах» вряд ли было бы целесообразным. Объективным будет утверждение о том, что законные интересы имеются в виду правотворческим органом, когда говорится о «жизненно важных», «других важных» интересах государства. К примеру, в Положении о Совете Безопасности РФ сказано, что Совет безопасности является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам стратегии развития РФ, обеспечения безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз1. В ст. 3 нормативно-правового акта данные интересы предлагается определить2. О «важных интересах государства» идет речь в Концепции системы управления рисками в таможенной службе РФ3. В этой связи можно отметить, что все жизненно важные интересы государства – это его законные интересы, но не все законные интересы – жизненно важные. Права, которые есть у государства, у общества, у личности – не См.: Указ Президента РФ от 7 июня 2004г. № 726 // СЗ РФ. 14 июня 2004. № 24. Ст. 2392. Стоит предположить, что данный перечень вряд ли сможет быть сконструирован как исчерпывающий. 3 См. Приказ Государственного Таможенного Комитета РФ от 26 сентября 2003г. № 1069. 1 2 16 «поглощаются» их законными интересами, но могут «приближать» реализацию их соответствующих объективному праву стремлений. Именно поэтому мы придерживаемся той позиции, что «важные интересы», какому бы субъекту они не принадлежали, - это не одно и тоже, что и его субъективные права, но средство, называемое законные интересы. Зачастую в текстах различных юридических документов можно встретить расхожее словосочетание «в своих интересах». Так, в ст. 23 п. 6 ФЗ РФ от 27 июля 2002г. № 111 «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ» говорится, что брокер не вправе использовать в своих интересах учитываемые на специальном брокерском счете полученные от управляющей компании средства пенсионных накоплений1. Не менее редки фразы, говорящие о «чужих интересах», об «интересах неопределенного круга лиц»2. Во всех упомянутых случаях уполномоченный правотворческий орган признает у участников правоотношений возможность наличия целого ряда «неучтенных» интересов, ради которых субъект готов осуществлять конкретные действия. Это – его законные интересы. Если бы они поглощались только лишь субъективными правами, то, опять-таки, ссылки на действия в чьем-либо интересе были бы излишними. О наличии законных интересов и об их действенной роли как средства правового воздействия на общественные отношения говорят юридические конструкции, используемые особо часто в гражданском праве: «по усмотрению сторон» («усмотрение» необходимо трактовать как гарантированную в общем плане возможность реализовывать свой законный интерес всеми адекватными в конкретной ситуации способами); «если иное не предусмотрено законом» (что подтверждает возможность участников правоотношений искать наиболее действенные пути реализации своих законных интересов, по разному закрепляя их в различных юридических документах); «если иное не предусмотрено 1 2 Российская газета. 2002. 30 июля. См., например: Ст.ст. 46, 131 ГПК РФ (от 14.11.2002. № 138-ФЗ); ст. 304 АПК РФ (от 24.07.2002 № 95-ФЗ). 17 договором» (что само по себе указывает на признание государством тех форм и методов реализации законных интересов субъектов, которые они посчитали в данной ситуации наиболее рациональными). Признаваемая и закрепленная законодателем возможность субъектов правоотношений «разумно требовать» чего-либо – также свидетельство осознания наличия у них не конкретных правомочий, заключенных в субъективных правах, но притязаний, в общей форме защищаемых государством. Аналогичное словосочетание употребляется в «Кодексе внутреннего водного транспорта РФ»1, в «Кодексе торгового мореплавания РФ»2 и других документах. Стоит отметить, что и международно-правовые акты не «игнорируют законные интересы», также предлагая субъектам правоотношения достаточно оригинальные конструкции. К примеру, Конвенция ООН 1989г. «О правах ребенка» шесть раз употребляет фразу «наилучшие интересы ребенка»3. Безусловно, и здесь речь идет не о субъективных правах названной группы граждан. То или иное употребление в контекстах «законных интересов» - тема для анализа, вытекающая не только из рассмотрения нормативно-правовых актов конкретного уровня власти. Многочисленные иные юридические документы также умело «маскируют» изучаемый нами феномен, если не оперируют им непосредственно. Таким образом, МПР дает импульс к «официальной» реализации законных интересов не только посредством их закрепления в нормативно-правовых актах, но и признания наличия иных форм их бытия. В подобном случае законный интерес является весьма действенным средством, направляющим развитие правоотношений по определенному сценарию. Так, заявления, жалобы и ходатайства – сами по себе являются важнейшими способами реализации законных интересов различных граждан. Вместе с тем, большинство правотворческих органов справедливо указывает на то, что данные См.: ФЗ РФ от 7 марта 2001г. № 24-ФЗ (в ред. от 29.06.2004) // Российская газета. 2001. 13 марта. СЗ РФ. 3 мая 1999. № 18. Ст. 2207. 3 Долгов Ю.Г. Охраняемый законом интерес в семейном праве // Право и политика. 2003. № 4. С. 92. 1 2 18 документы зачастую содержат в себе «разумные требования», «законные просьбы и предложения». В приказе Государственного комитета РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ от 7 августа 2003г. № 49 «Об утверждении инструкции о порядке рассмотрения предложений, жалоб, заявлений граждан и организации личного приема в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» говорится об эффективности удовлетворения законных просьб заявителей1, на необходимость акцентирования внимания на законных просьбах и предложениях, которые могут содержаться в жалобах и заявлениях указывает приказ министерства юстиции РФ от 12 мая 2000г. № 148 «Об утверждении правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы министерства юстиции РФ»2. Законные просьбы и предложения – также очевидная конструкция, говорящая о способах и возможности реализации законных интересов. О законных интересах в той или иной форме упоминается в уставах различных предприятий и учреждений3, в разъяснительных письмах многочисленных государственных органов. Во многих случаях соответствующие органы достаточно грамотно отождествляют законные интересы и интересы, охраняемые законом4. Подводя итог изложенному, констатируем следующее. Субъекты правотворчества, бесспорно, признают тот факт, что норма права – универсальный регулятор, но не универсальная форма опосредования различных интересов личности, общества и самого государства, которые, в большинстве своем ей же и соответствуют. Это предполагает использование различных по своей форме выражения юридических конструкций, фразеологических оборотов, которые, так или иначе, говорят о законных Российская газета. 2003. 16 сентября. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. 12 июня. № 24. 3 См, например, устав Федерального государственного учреждения «Государственная речная судоходная инспекция РФ» (утвержденный приказом министерства транспорта РФ от 25.09.2003. № 193) // Российская газета. 2003. 10 декабря. 4 См., например: Письмо Пенсионного Фонда РФ от 5 августа 2003г. № АК-09-25/8271. 1 2 19 интересах. Грамотным же употреблением термином «законный интерес» в языке юридических документов пока бравировать рано. Многочисленные факты употребления исследуемой категории не говорят о ее единообразном использовании и понимании. При анализе массива юридических документов возникают трудности следующего характера: 1. сложно более или менее точно осознать, что же хотел компетентный орган выразить посредством словосочетания «законный интерес»; 2. некорректно используется категория «законный интерес» там, где речь идет, по сути, о субъективных правах; 3. говоря о законных интересах, субъект правотворчества оперирует лишь категорией «субъективное право»; 4. не вполне адекватно используются разделительные и соединительные союзы в словосочетаниях «права или (и) законные интересы». Формирование конструкций, отражающих законные интересы по своей природе, но в «завуалированной» форме путем близких по значению словосочетаний, не всегда позволяет сделать выводы, однозначные природе самих законных интересов. Но все приведенные в данном исследовании примеры свидетельствуют об одном: нормативная природа права диалектична. Путь к ее познанию лежит через ее «погрешности», одной из которых и являются законные интересы, вновь «подтвердившие» двойственность своей природы как уникального средства специально-юридического воздействия и как объекта правового регулирования.
