6. Аграрная политика ЕС
advertisement
154 6. Аграрная политика ЕС 6.1. Цели и принципы аграрной политики ЕС Без преувеличения можно сказать, что аграрная политика в Сообществе играла и играет до сих пор ведущую роль. Это, в частности, находит свое выражение в том, что и сегодня на ее проведение затрачивается почти половина общего бюджета ЕС. По крайней мере, две причины определяют особое отношение любого государства к аграрной политике. Во-первых, обеспечение населения продовольствием за счет собственных ресурсов, т.е. достижение полной независимости от других государств, традиционно считалось основой национальной безопасности государства. Самообеспечение продовольствием путем использования собственных земельных и водных ресурсов, всемерной поддержки крестьян и рыбаков - производителей продовольствия для любого государства означало и означает устойчивость его внутреннего рынка, стабильность бюджета и денежного обращения, определенное социальное равновесие. Поэтому аграрная политика - это не только политика продовольственная, но и политика финансовая, политика региональная, политика демографическая, одним словом, - политика национальной безопасности. Во-вторых, сельское хозяйство это особый сектор национальной экономики, который в значительной мере зависит от природной стихии, т.е. таких факторов, которые до сего дня просто-напросто неподвластны человеку. В их числе - климат, заболевания животных и растений, качество почвы и т.п. Урожайные годы сменяются неурожайными, поэтому совершенно необходимы достаточные переходящие запасы продовольствия, семян и кормов, которые гарантировали бы устойчивое обеспечение населения продовольствием. Поскольку неизбежные колебания урожаев влияют на доходы крестьянских хозяйств, а в Западной Европе это в основном фермеры, то государство должно проводить такую политику цен на сельскохозяйственные продукты, которая не допускала бы массового разорения фермеров в трудные, неурожайные годы, позволяла бы им иметь достаточные финансовые ресурсы для инвестиций на воспроизводство продуктивного стада, в агротехнику, приобретение сельскохозяйственных орудий и инвентаря, строительство сооружений, покупку средств транспорта и т.д. Одним словом, политика доходов производителей продовольствия - крестьян и рыбаков - это одновременно и политика обеспечения продовольственной независимости государства. В любом развитом государстве мира правительства регулируют цены на рынке сельскохозяйственной продукции и 155 морепродуктов. Формирование цен на продовольствие нельзя предоставить свободной рыночной стихии, так как в этом случае цены не обеспечат фермерам возмещения их затрат, особенно в неблагоприятные годы, не говоря уже о получении ими достаточной прибыли для развития производства. И если государство не проводит разумной политики регулирования, то это рано или поздно приведет к деградации национального сельского хозяйства, аграрных районов страны. Именно такое понимание роли государственного регулирования продовольственного рынка было характерно для западноевропейских стран, когда они в 1958 году приступили к реализации интегрированной аграрной политики. В Римском договоре в специальной главе, посвященной аграрной политике, были сформулированы пять основных целей такой политики (статья 39): 1. Увеличить производительность сельскохозяйственного производства на основе технического прогресса, рационализации труда и более полного использования всех производственных факторов, в первую очередь рабочей силы. 2. Обеспечить на этой основе достаточный жизненный уровень населения, занятого сельским хозяйством. 3. Стабилизировать рынок сельскохозяйственных продуктов. 4. Обеспечить устойчивое снабжение продовольствием жителей всех союзных государств. 5. Обеспечить нормальный уровень цен как для производителей, так и для потребителей продовольствия. Однако за этими общими для всех шести стран целями, которые затем были конкретизированы в ходе специальной конференции, проведенной в июле 1958 года в Стрессе (Италия), скрывалось три группы противоречий. Во-первых, - противоречие между интересами производителей и потребителей. Последние, естественно, были заинтересованы в установлении низких цен на продовольствие, а производители, наоборот, в высоких ценах на свою продукцию. Во-вторых, противоречия между странами “шестерки”, каждая из которой до сих пор проводила свою самостоятельную протекционист-скую политику. Каждое государство желало открыть новые дополнительные рынки сбыта для своей продукции (особенно Франция, Италия и Нидерланды), в то же время не очень-то желая допускать на свои национальные рынки конкурентов. В-третьих, - противоречия между Францией и Бельгией, с одной стороны, и другими странами Сообщества, с другой. Дело в том, что Франция и Бельгия имели связи со своими бывшими колониями, заморскими департаментами и территориями, являвшимися традиционными поставщиками тропических продуктов (кофе, какао, пальмовое масло и т.п.), и они настаивали на установле- 156 нии особого режима экономических отношений между Сообществом и большой группой африканских стран и заморских территорий. Споры были весьма острыми, а переговоры непростыми, однако в итоге все-таки были найдены компромиссные решения, основанные на трех принципах, которые действуют и по сей день. Первый принцип - это единство рынка. До образования ЕЭС у каждого государства действовали свои законы и правила регулирования рынка сельскохозяйственных продуктов, а также свои системы, регулирующие экспорт и импорт продовольствия, внешние и внутренние цены. С образованием общего сельскохозяйственного рынка пришлось демонтировать эти национальные законы, правила и цены, заменив их на единые для всех стран Сообщества. Никакого другого решения проблемы не было, в противном случае возникли бы серьезные деформации в условиях конкуренции, от которых страдали бы отдельные регионы и производители тех или иных видов продукции. Поэтапно были согласованы и проведены все мероприятия по интеграции национальных рынков. Общий рынок сельскохозяйственных продуктов шести стран Сообщества стал действовать спустя четыре года, т.е. с 1962 года. К настоящему времени единые правила и цены действуют для всех стран ЕС, охватывая 98 % всех видов продовольственных товаров. Практически это означает, что товарообмен сельскохозяйственными продуктами между государствами ЕС совершенно свободен, ничем не ограничен, не существует никаких таможенных и иных барьеров между странами. Запрещены какие-либо отдельные, самостоятельные меры по субсидированию сельскохозяйственного производства в той или иной стране, они - общие для всех стран ЕС. Для всех союзных государств существуют единые законы, требования и инструкции, т.е. единое правовое поле и единая финансовая политика. Второй принцип - это принцип приоритета собственного производства продовольствия. Он означает защиту общего рынка западноевропейских стран от импорта из стран - не членов ЕС. Цены на внутреннем общем рынке продовольствия ЕС значительно выше, чем на мировом рынке, и он защищен от внешнего мира высокими таможенными пошлинами. Без проведения этого принципа в жизнь Сообщество не добилось бы самостоятельности и полной независимости в обеспечении себя продовольствием и не защитило бы своих фермеров от разорения. Полной самообеспеченности ЕС достигло уже к началу 80-х годов, в частности, по пшенице она составляла 120 %, ячменю 107 %, сахару - 133 %, свежим овощам - 103 %, маслу коровьему 131 %, говядине - 102 %, свинине - 101 % и яйцам - 103 %. Из этих цифр видно, что по всем главным позициям продовольственных това- 157 ров (кроме свежих фруктов) Сообщество производило больше, чем потребляло население. Третий принцип - это принцип финансовой солидарности. Он означает, что все финансовые затраты, связанные с проведением общей аграрной политики, государства-члены осуществляют также сообща. Для этого был создан специальный фонд - Европейский фонд аграрного управления и гарантий. Первая часть фонда (управление, ориентация) направлена на финансирование структурных преобразований в сельском хозяйстве, а вторая (гарантии) призвана обеспечить финансирование общих затрат на субсидирование сельскохозяйственного производства. Вторая часть составляет 95 % от сумм фонда. С расширением Сообщества, со вступлением в него новых членов приходилось вырабатывать условия их присоединения к общему рынку сельскохозяйственных продуктов. Так, вступление в ЕЭС в 1986 году Испании и Португалии увеличило объем сельско-хозяйственного производства Сообщества на 11 %. По некоторым продуктам это увеличение составило от 20 до 100 % (абрикосы, цитрусовые, лук, рис, оливковое масло, помидоры, вино, рыба), а по другим - от 8 до 12 % (сахар, говядина, пшеница, свинина). Увеличение было связано главным образом с присоединением Испании. Подключение сельского хозяйства этих двух новых стран к аграрному режиму ЕЭС осуществлялось постепенно. Для Испании переходный период составил семь лет (а по таким товарам, как овощи и фрукты, масличные - десять лет), для Португалии - десять лет. Для Испании в течение первых четырех лет после вступления в Сообщество режим экспорта сельскохозяйственной продукции в ЕЭС оставался практически неизменным; было решено сохранить ограничения на ввоз в страну из Сообщества молока и молочных продуктов, говядины, пшеничной муки. В последующем происходила поэтапная либерализация взаимной торговли сельскохозяйственной продукцией и сближение цен на нее. В Португалии в течение первых пяти лет после вступления в ЕЭС таможенные барьеры в торговле сельскохозяйственными продуктами были сохранены, но страна была освобождена на это время от взносов в общий бюджет и переводов в него поступлений от сельскохозяйственного импорта из третьих стран. ЕЭС начала оказывать Португалии помощь в структурной перестройке аграрного сектора экономики. Особо были оговорены условия производства и ввоза в другие страны ЕЭС отдельных товаров, являющихся основными статьями сельскохозяйственного производства Испании и Португалии. Были установлены меры по ограничению производства столовых вин, “излишки” которых подлежали дистилляции. 158 В ходе переговоров о вступлении Австрии, Швеции и Финляндии в ЕС также шел трудный поиск приемлемого для всех сторон механизма регулирования аграрного сектора. Желание вступающих стран организовать переходные мероприятия, как для Испании и Португалии, не было удовлетворено, так как вступительные компенсационные выплаты и дополнительные торговые механизмы предполагали введение пограничного контроля, что несовместимо с принципами единого рынка, который начал функционировать с 1 января 1993 года (переговоры же были завершены к 1 апреля 1993 года). Одной из главных проблем была поддержка сельского хозяйства в арктических и субарктических регионах Скандинавии, а также в горной местности Австрии. Для наилучшей адаптации сельского хозяйства трех названных стран к условиям общей аграрной политики ЕС новым членам были предложены компенсационные выплаты в сумме 2,97 млрд. ЭКЮ на период 1995-1998 годов. На структурные расходы до 1999 года была утверждена смета на общую сумму в 8,89 млрд. ЭКЮ. 6.2. Механизм цен и финансирования единого рынка сельскохозяйственных продуктов Система субсидирования производителей сельскохозяйственной продукции и взимания таможенных пошлин на импортируемое продовольствие опирается на структуру ценообразования в ЕС. Структура цен единого рынка сельскохозяйственных продуктов состоит из следующих их видов: Гарантирование цены, или цены интервенции (Market floor price) - это цены, по которым за счет средств специального фонда осуществляется скупка продукции у фермеров, которая не может найти спроса на рынке. Если в результате избыточного производства и перенасыщения рынка по тому или иному виду товаров рыночные цены снижаются до установленного Сообществом допустимого минимума, то включается механизм интервенции, т.е. у фермеров по гарантированным ценам закупаются излишки продукции. Этот интервенционный механизм не допускает дальнейшего падения цен на свободном рынке сельскохозяйственных продуктов Сообщества. Скупаемые излишки складируются, а затем они реализуются на мировом рынке с помощью экспортных субсидий или же, при изменении рыночной конъюнктуры, продаются на внутриевропейском рынке (например, в неурожайный год). Благодаря механизму интервенции и гарантированным ценам сельскохозяйственная продукция фермеров всегда находит сбыт. Примерно 60 % второй части Европейского фонда, предназначенного для финансирования аграрного 159 сектора (отдела гарантий), используется для операций по скупке излишков, в основном молочных и зерновых товаров. Пороговая цена это минимальная цена, по которой ЕС может импортировать продовольствие из третьих стран. Она используется для определения уровня импортных пошлин. Пороговые цены, как правило, выше рыночных цен, поэтому разница между пороговой и рыночной ценой на тот или иной товар определяет высоту таможенного барьера для импортеров. Таким образом, функция пороговых цен состоит в том, чтобы импортируемые продовольственные товары не могли предлагаться по ценам более низким, чем цены, действующие на внутреннем едином рынке ЕС. Цена ходатайствования - это оптимальная цена, которую фермеры должны были бы получать для возмещения своих издержек (включая транспортные расходы) и получения справедливой прибыли. Это цена является своеобразным индикатором для оценки рыночных цен: чем они ближе к ценам ходатайствования, тем полнее они соответствуют потребностям фермеров. В процессе изменения рыночной конъюнктуры складываются различные соотношения между вышеперечисленными видами цен, а также ценами на мировом рынке. Возможны самые различные их комбинации. Для фермеров ЕС, безусловно, важно, как складывается соотношение рыночной цены, цены ходатайствования и цены интервенции (гарантированной). Они заинтересованы в сбыте своей продукции покупателям по цене ходатайствования, оптимальной для них. Однако рынок ЕС по большинству видов продукции насыщен или даже перенасыщен. Поэтому выигрывают те фермеры, которые имеют самые низкие затраты на единицу продукции, т.е. самую низкую себестоимость. К ним относятся те фермеры, которые применяют самую современную агротехнику и зоотехнику, имеют достаточно крупные масштабы производства. Те же фермерские хозяйства, которые имеют небольшие земельные участки и не в состоянии обеспечить достаточные инвестиции, добиваясь низкой себестоимости продукции, оказываются в трудном финансовом положении и вынуждены прекращать производство. Поскольку гарантированные цены ниже цен ходатайствования, т.е. оптимальных цен, то они позволяют обеспечивать возмещение производственных затрат при реализации излишков только тем фермерам, которые сумели выйти на сравнительно низкий уровень себестоимости. Все цены, действующие в рамках общей аграрной политики, ежегодно устанавливаются Советом Министров ЕС. В сельских регионах ЕС шел и продолжает идти процесс разорения нерентабельных фермерских хозяйств в силу законов рыночного механизма. Продолжают функционировать только экономически 160 сильные хозяйства. В силу этих процессов численность населения, занятого в сельском хозяйстве, сократилась с 20 % в конце 50-х годов до 5 % в конце 90-х годов. Сокращение сельскохозяйст-венного самодеятельного населения происходило во всех странах Сообщества. Однако география его размещения по-прежнему отличается большой неравномерностью. Например, в Ирландии и в районах Средиземноморья его доля превышает 10 %. Около 10 % оно составляет в некоторых районах Франции, ФРГ, Нидерландов. Ниже 2,5 % число занятых в сельском хозяйстве в Великобритании, а также в ФРГ в регионе Северный Рейн-Вестфалия. Тенденция сокращения доли сельского самодеятельного населения остается весьма устойчивой и она характерна для всех развитых стран мира. Процесс “вымывания” малорентабельных фермерских хозяйств происходил в Сообществе со скоростью примерно 3 % в год и был непосредственно вызван быстрым и устойчивым увеличением материалоемкости и капиталоемкости сельскохозяйственного производства. По такому показателю, как объем капитала в расчете на одного занятого, сельское хозяйство уже превосходит черную металлургию и химическую промышленность. Расходы на машины и технику в фермерских хозяйствах, в зависимости от страны, достигают 12-30 % от добавленной стоимости. Все это неизбежно приводит к росту задолженности сельского хозяйства и разорению определенной части фермерских хозяйств. К 1991 году 80 % финансовых ресурсов из специализированного аграрного фонда получали только 20 % сельскохозяйственных производителей, причем получали только те фермеры, которые сумели внедрить современную агротехнику и индустриальные технологии, добиться более высокой отдачи от вложенного в дело капитала. Многие же фермеры из-за большой материало- и капиталоемкости производства расстаются с сельским хозяйством и уходят в города. При этом картина значительно различается по странам. Наибольший уровень доходов получали фермеры Нидерландов, Дании, Бельгии, Великобритании, Франции и Люксембурга, ниже среднеевропейского уровня - фермеры Ирландии, Италии и Греции. Различия доходов в зависимости от направления и эффективности производственной деятельности хозяйств составляли 1:3,6, а на региональном уровне они составили 1:8. Наиболее низкий показатель дохода отмечался в Калабрии, а самый высокий - в Нидерландах, считающихся единым регионом. Столь большие различия являются объектом дифференцированной региональной политики ЕС (см. седьмую главу данного тома). Таким образом, существовавший до аграрной реформы 1992 года механизм ценообразования и субсидирования сельскохозяйственного производства, с одной стороны, обеспечивал в целом и в среднем до- 161 статочно высокий уровень финансирования аграрного сектора Сообщества, что стимулировало устойчивый рост производства продовольствия и позволило ЕЭС к началу 80-х годов решить стратегически важную проблему самообеспечения продовольствен-ными товарами, а, с другой стороны, он в силу объективных законов развития современных производительных сил (рост материало- и фондоемкости) и правил свободной конкуренции приводил к разорению малорентабельных фермерских хозяйств и сокращению доли сельского самодеятельного населения. Высокие пороговые цены, установленные Сообществом, обеспечивали и обеспечивают прочную защищенность внутриевропейского рынка от проникнове-ния на него более дешевых импортных товаров из третьих стран и придают эффективно работающим фермерам уверенность в завтрашнем дне. Все излишки находят гарантированный сбыт по ценам выше мировых. Поскольку не только пороговые, но и гарантированные цены превышают уровень мировых цен и обуславливают тем самым установление высоких защитных таможенных пошлин, то, естественно, с самого начала проведения общей аграрной политики возникла сложная проблема отношений ЕЭС с третьими странами. В отношениях с развивающимися странами действуют конкуренция и преференциальный механизм Сообщества. Кроме того, ЕС оказывает им продовольственную помощь. Для отношений с развитыми странами характерно постепенное вытеснение их Сообществом с мировых рынков, сопровождающееся острыми торговыми противоречиями. ЕС выступает на мировом рынке крупнейшим экспортером таких товаров, как порошковое и концентрированное молоко, сыр, масло коровье, яйца, мясо птицы, пшеничная мука, вино. Закупки ЕС на мировом рынке состоят в основном из товаров, которые не производятся в странахучастницах в силу климатических условий (кофе, чай, специи, какао, цитрусовые - примерно 30 % от импорта продовольствия), либо производятся в недостаточном количестве (каучук, натуральные текстильные волокна, масличные - также около 30 % импорта). Помимо этого Сообщество импортирует корма. Закупки ЕС т.н. тропических культур (включая древесину) обеспечивают сбыт 1/3 экспортной продукции развивающихся стран. Аграрный сектор ЕС оказывает непосредственное влияние на положение других стран - экспортеров и импортеров продовольствия. Аграрный протекционизм, лежащий в основе аграрной политики ЕС, стимулирует производство в Сообществе. По некоторым подсчетам, если бы ЕС устранило протекционистские барьеры в торговле зерновыми, то оно могло бы сократить производство пшеницы, ячменя и кукурузы на 39 %. Основные противоречия в области торговли ЕС сельскохозяйственными товарами 162 возникают с США. Они существуют как в сфере взаимной торговли, так и в конкуренции на рынках третьих стран. США всегда были крупным производителем и экспортером сельскохозяйственной продукции, и они, в связи с высокими таможенными барьерами, установленными ЕЭС, потеряли обширный рынок сбыта, хотя в послевоенные годы американцы продавали европейцам немало продовольствия. В то же время, благодаря экспортным субсидиям, Европа стала серьезным конкурентом США на мировом рынке продовольствия. Для выторговывания уступок от Сообщества США неоднократно пытались использовать, начиная с 60-х годов, многосторонние переговоры в рамках ГАТТ (в настоящее время - Всемирная торговая организация, или ВТО). Одно из крупнейших сражений между США и ЕЭС произошло в рамках ГАТТ в 1964-1967 годах. Это был так называемый “раунд Кеннеди”, который, будучи президентом США, выдвинул предложение о линейном сокращении на 50 % всех таможенных пошлин и о ликвидации некоторых препятствий (лицензий, санитарных предписаний и т.п.). США в этих переговорах, которые длились 3 года, поддерживала другая европейская экономическая организация ЕАСТ, возглавляемая Великобританией. В июне 1967 года напряженные переговоры закончились подписанием ряда документов, важнейший из которых предусматривал постепенное снижение тарифов на 35 % (в течение 5 лет, начиная с 1968 года). В 1986-1993 годах прошел т.н. Уругвайский раунд переговоров в рамках ГАТТ, во время которого снова основной темой разногласий между США и ЕС был вопрос о сельскохозяйственной политике Сообщества. ЕС в этом очередном сражении вновь отстаивал свою протекционистскую политику в отношении своего сельскохозяйственного производства, в частности, следующие ее положения: - независимость Содружества зависит от самообеспечения продовольствием; - применение ограничительных мер в международной торговле, аналогичных тем, которые применяют и другие страны; - необходимость уменьшения уровня безработицы; - сохранение компенсации своим сельхозпроизводителям разницы между низкими ценами на мировом рынке и высокими ценами на внутриевропейском рынке (кстати, США широко практикуют применение экспортных субсидий); - недопущение проникновения на европейский рынок монополий других стран. Переговоры в рамках Уругвайского раунда по времени совпали с подготовкой к проведению аграрной реформы ЕС (см. следующий параграф данной главы). Именно поэтому ЕС пошел на некоторые 163 уступки США и их партнерам (Канада, Австралия и другие крупные экспортеры продовольствия). ЕС сам был заинтересован в проведении более либеральной политики в аграрном секторе, в частности, в снижении цен и сокращении экспортных субсидий. ЕС в ходе Уругвайского раунда согласился (начиная с 1 июля 1995 года) на сокращение к 1999 году действующих импортных пошлин и экспортных субсидий на 36 % по сравнению с базой 1986-1990 годов. ЕС также взял на себя обязательство уменьшить объем своего экспорта на мировом рынке сельскохозяйственных продуктов на 21 %, а также уменьшить объем субсидирования сельского хозяйства на 20 %. Начиная с 1995 года вводится минимальный доступ на единый рынок ЕС для импортного продовольствия в размере 3 % от внутреннего потребления на базе данных 1986-1988 годов, который должен быть увеличен к 2000 году до 5 %. ЕС обязалось использовать под масленичные культуры базовую площадь в 5,128 млн. га (территория, засеянная в 1989-1991 годы), из которых должно быть изъято из производства столько же, сколько и по зерновым, но не менее 10 %. Если импорт в ЕС заменителей зерновых поднимется выше 19,2 млн. тонн, а импорт кормов превысит 40,5 млн. тонн (уровень 1990-1992 годов), то будут начаты переговоры между США и ЕС. Таковы были уступки США, но они никогда не были бы сделаны, если бы ЕС сам не был заинтересован в проведении своей реформы в аграрном секторе. 6.3. Реформа аграрной политики ЕС в 1992 году Наряду с описанной выше системой регулирования цен на европейском рынке и субсидирования экспорта сельскохозяйственной продукции, разработана и действует общеевропейская система контроля качества продовольственных товаров как важная составная часть регулирования единого рынка ЕС. В основе этой системы контроля - свод законов, различных постановлений и инструкций, которые делятся на две части: общего характера и специальные нормативные акты по отдельным направлениям и продуктам питания. Нормативные акты общего характера содержат требования к качеству сельскохозяйственной продукции, производимой в странах Сообщества, а также импортируемой из третьих стран. Все эти нормативные акты касаются не только непосредственных сельхозпроизводителей, но и предприятий, перерабатывающих сырье и занимающихся реализацией продуктов питания. В основе всех требований к качеству - высокие стандарты, разработанные органами здравоохранения. Они, в частности, нацеливают фермеров на производство биологически чистых 164 продуктов, которые, естественно, имеют и более высокую цену. Установлены единые нормативные требования к таре, этикеткам, которые должны содержать подробную и точную информацию для потребителей о свойствах, содержании и правилах использования продуктов питания. Однако высокие гигиенические стандарты тем не менее не должны нивелировать, обезличивать ассортимент продуктов питания. Эти стандарты настолько гибки, что позволяют производить и продавать продукцию с национальной спецификой и по рецептам традиционных кулинарных школ и направлений. Например, производить сыры из непастеризованного молока, продавать местные сорта вин и копченостей и т.д. В странах ЕС действует целая сеть органов контроля за качеством и масса лабораторий, которые выдают производителям сертификаты на их продукцию. Функционируют ветеринарные службы и санэпидемстанции, особенно для контроля за качеством импортируемой продукции. В результате проведения аграрной политики было обеспечено стабильное наращивание производства сельскохозяйственной продукции в среднем на 2 % в год при увеличении объема потребле-ния примерно на 0,5 % в год. Рост производства при высоких и стабильных (фиксированных) ценах интервенции привел к образованию больших излишков сельскохозяйственной продукции. Вместе с ними росли затраты по их складированию и хранению. От определенной части излишков освобождались посредством экспорта на мировой рынок благодаря субсидиям. Однако определенную часть излишков пришлось просто уничтожать. Особенно остро встал вопрос об излишках зерна. С конца 70-х годов, достигнув самообеспеченности, ЕЭС стало “чистым” экспортером зерна. Внутренний спрос на середину 80-х годов оценивался на уровне 110-115 млн. тонн в год, а непроданные запасы зерновых составили в 1985/1986 году 20 млн. тонн. Ожидалось, что к началу 90-х годов они возрастут до 80 млн. тонн. К тому же, благодаря относительно низким импортным пошлинам на семена масличных культур и заменители фуражного зерна, сократилось использование собственного зерна для производства комбикормов, что еще больше обострило проблему излишков зерновых. Несмотря на то, что Сообщество является крупнейшим мировым экспортером молочной продукции, экспорт не в состоянии поглотить излишки. Согласно оценкам, они составляли к 1992 году свыше 13 млн. тонн. Особенно были велики запасы молочного порошка, значительная часть которого использовалась на корм скоту. Производство масла превышало спрос на 50 %. Для хранения возросших запасов говядины пришлось прибегнуть к использованию холодильников Австрии и Швейцарии. Аналогичное положение наблюдалось с излишками сахара, овощей и фрук- 165 тов, вин. Общая стоимость запасов продовольственных товаров исчислялась миллиардами ЭКЮ. Общая аграрная политика все больше становилась жертвой своих собственных успехов. Возрастало недовольство ее проведением как со стороны потребителей из-за сравнительно высоких цен на продовольствие, несмотря на наличие излишков, так и со стороны фермеров, которые не получали желаемых доходов. Возникла парадоксальная ситуация: с одной стороны, - огромные излишки продовольствия, а, с другой стороны, - всеобщее недовольство. Образовался порочный круг. Поскольку европейский рынок был перенасыщен, то сокращались возможности наращивания производства у успешно работающих фермеров. Все большая часть финансовых ресурсов Сообщества уходила на закупку излишков по гарантированным ценам и субсидирование экспорта, поскольку цены на мировом рынке оставались ниже европейских, т.е. деньги уходили не на структурные преобразования, а на финансирование закупок сбыта излишков. Возрастающие затраты на сельскохозяйственное производство из-за его индустриализации, о чем говорилось в предыдущем параграфе, и общих инфляционных процессов привели к необходимости поднять в 1989 году гарантированные цены (цены интервенции). Все это в целом привело и к увеличению рыночных цен на продовольствие на 30,4 % в 1985-1991 годах. К этому следует добавить, что интенсивные методы ведения сельскохозяйственного производства, обильное применение гербицидов и пестицидов привели к значительному увеличению загрязнения окружающей среды. Одним словом, назревала необходимость проведения радикальной реформы аграрной политики стран Содружества. Правда, отдельные попытки реформирования предпринимались и раньше, с 1984 года. Шли поиски путей оптимального воздействия на процесс воспроизводства, сокращения непомерно возросших излишков и быстро растущих расходов (в 1988 году затраты Сооб-щества на аграрную политику составляли 26 млрд. ЭКЮ, или 63 % от общей суммы бюджета), уменьшения вредных последствий для окружающей среды, поддержания доходов фермеров, увеличения заинтересованности сельских регионов в развитии производства, чтобы предотвратить разорение фермерских хозяйств. Для того, чтобы обуздать рост излишков, устанавливались квоты на производство молока, а также на объемы гарантированных закупок излишков. В структурной сфере стимулировалось сокращение объемов производства фермерами, чтобы уменьшить площади обрабатываемых угодий, выводить их из оборота и засаживать лесом. Однако все предпринимаемые меры не дали желаемых результатов. Наконец, в феврале 1991 года Европейская Комиссия подготовила дискуссионный документ, содержащий пред- 166 ложения по проведению радикальной реформы всего рыночного механизма в аграрной сфере. После детального и всестороннего обсуждения этого документа был разработан окончательный вариант проведения реформы, содержащий конкретные предложения Совету Министров. Они были одобрены 12 министрами сельского хозяйства стран Сообщества, и реформа началась в 1992 году. Она, как и прежняя система, базировалась на трех основных принципах: единство рынка, приоритет интересов Сообщества и финансовая солидарность всех 12 государств. Поскольку главные принципы не изменились, то прежними остались и ранее применявшиеся основные инструменты воздействия на рынок: фиксированные цены интервенции, импортные пошлины для защиты внутреннего рынка ЕС и государственное вмешательство в рыночные процессы. Но несмотря на то, что основные инструменты воздействия остались неизменными, ибо практический опыт доказал их эффективность, все-таки сместились акценты в их использовании. Во-первых, было решено существенно уменьшить уровень гарантированных цен на зерно и говядину, а также другие продукты. Вовторых, сэкономленные таким образом финансовые ресурсы было решено направить на выплату специальных пособий фермерам в связи с уменьшением их доходов от реализации продукции (по существу, излишков). Хотя и в этом случае расходы немалые, однако они все-таки меньше тех, которые ранее были связаны со скупкой излишков продукции, их складированием и хранением, дальнейшей продажей или же ликвидацией. Логика была такова: лучше платить за то, чтобы не производили вообще, чем платить за излишки со всеми вытекающими последующими затратами. В-третьих, часть пахотных земель, находившихся под посевами зерновых культур, выводилась из оборота для использования этих площадей ради других целей, например, под лесонасаждения. В-четвертых, решено было проводить более гибкую политику регулирования уровня гарантированных цен. Если же обстановка вынуждает, то осуществлять их снижение. Приостанавливать гарантии по закупке излишков, вводить при необходимости квоты на скупку излишков. В-пятых, при выводе посевных площадей из оборота ( и не только занятых под зерновыми) выплачивать поощрительные компенсации. В-шестых, стимулировать производство альтернативных сельскохозяйственных продуктов, которые приходится завозить из третьих стран, например, фруктов. В-седьмых, использовать ряд продуктов для промышленных нужд, а не на продовольственные цели, например, для производства биогаза из зерна. Ввосьмых, стимулировать применение более чистых агротехнических методов, чтобы уменьшить уровень загрязнения природной среды, а 167 также поддерживать создание в сельской местности охранных экологических ниш для развития туризма. При этом следует отметить, что механизм регулирования объемов сельскохозяйственного производства, гарантированных цен, дотаций и компенсаций, а также ограничений импорта и субсидирования экспорта был строго дифференцирован по видам продуктов. Двадцать одну форму организации рынка можно свести к трем принципам. 1. Поддержка цен. Цель ценовой политики – обеспечение внешней защиты рынка (примерно 70 % сельскохозяйственных продуктов), а также финансовая поддержка фермерских хозяйств. К продуктам, в отношении которых проводится политика поддержки цен, относятся зерновые, сахар, молочные продукты, мясо, определенные виды фруктов и овощей, а также столовое вино. Организация рынка молока и сахара предусматривает кроме того использование квот, то есть механизм поддержки цен действует только в отношении конкретного количества продукции, установленного для каждого хозяйства. 2. Общая защита внутреннего рынка. Около четверти сельскохозяйственной продукции защищено от воздействия третьих стран, без ценовых гарантий на едином рынке. Это такие продукты, как яйца, домашняя птица, определенные виды фруктов и овощей (которые не входят в первую группу), декоративные растения и вина, не относящиеся к столовым. Как правило, защита осуществляется посредством таможенных пошлин. Импортные ограничения не применяются в отношении льна и хмеля. 3. Прямые субсидии (дотации). До начала реформы 1992 года имело место различие между дополнительными и стандартными ставками субсидий, в зависимости от объема продукции, купленной у производителей. Однако с начала реформы ее стали получать сами производители. Для оливковых и табачных культур, а также для твердых сортов пшеницы, используемых при изготовлении макаронных изделий, производители получают субсидию в дополнение к тому, что цены на эти продукты защищены от внешнего воздействия также интервенционными мерами. Стандартными ставками субсидий наделяются только продукты, производящиеся в малых количествах. Сюда относятся такие продукты, как лен и конопля, хлопок, коконы тутовых шелкопрядов, хмель, семена и сухой фураж. Намеченные реформой меры, по мнению их авторов, должны были позволить не только выйти из заколдованного порочного круга, но и проводить более комплексную аграрную политику, имея в виду и социальные аспекты развития преимущественно сельских, часто отсталых регионов. Реформой были определены следующие пять целей: 168 1. Сохранить сильные позиции ЕС как производителя и экспортера сельскохозяйственных продуктов, повысив в то же время конкурентоспособность продукции фермерских хозяйств Сообщества. 2. Сократить объемы производства, приблизив их к реальным потребностям ЕС. 3. Сосредоточить компенсационные пособия в тех регионах, где в них наибольшая нужда. 4. Всемерно поощрять сохранение фермерских хозяйств, приостановить их ликвидацию и уход работников из села, в частности, стимулировать более ранний выход пожилых фермеров на пенсию, чтобы на замену им пришли молодые. 5. Обеспечить охрану природной среды и развивать природный потенциал сельских регионов. Способствовать переходу на менее интенсивные технологии, щадящие природу. Безусловно, центральным элементом, стержнем реформы явилось снижение гарантированных цен на основные продукты в сочетании с сокращением посевных площадей и одновременной финансовой компенсацией фермерам уменьшения их доходов от сокращения производства. Гарантированные цены на зерно, начиная с 1993/1994 сельскохозяйственного года, должны быть уменьшены в течение 3-х лет на 29 %. Такое их сокращение приблизит европейские цены к общемировым. На зерно сохранены пороговые цены на импорт. Определено, что предельные объемы запасов зерна должны быть разумными и не превышать 40 % от общего объема производства. К тому же, в соответствии с прогнозными расчетами, посевные площади под зерновыми культурами должны сократиться; в первый после-реформенный год их уменьшение составило 15 %. Однако сокра-щение посевных площадей при этом не должно было коснуться небольших производителей зерна, а именно тех хозяйств, у которых сельхозугодий на 20 га меньше, чем в среднем по Сообществу. Реформа 1992 года должна была сократить и финансовые затраты. Подсчитано, что если были бы сохранены правила субсидирования сельского хозяйства, существовавшие до реформы, то в 1997 году расходы бюджета ЕС на проведение аграрной политики составили бы 42 млрд. ЭКЮ вместо 39,2 млрд. ЭКЮ. Из этой суммы стало выплачивается больше денег в виде компенсационных пособий и меньше - на закупку излишков, а также на экспортные субсидии. Все это означает, что аграрный сектор должен становится более эффективным и конкурентоспособным. Изменялась в лучшую сторону и ситуация с импортом фуражного зерна, а также белково-витаминных добавок. До реформы ЕС ежегодно терял часть рынка зерна в объеме до 2 млн. тонн за счет импорта более дешевых протеи-новых кормов. Снижение гарантированных цен на зер- 169 но на 29 % должно было изменить эту ситуацию. Реформа существенным образом изменила и сам механизм финансовой поддержки фермеров. Она стала определяться не только объемом произведенной и проданной по рыночным и гарантированным ценам продукции, но и размером выведенных из оборота посевных площадей. Кроме того, размеры компенсационных пособий уже не одинаковы для всех стран и регионов ЕС, а дифференцированы по регионам, а также по видам продукции. Например, размер компенсационных пособий по говядине зависит от количества сокращенного поголовья скота. Одним словом, стало поощряться не наращивание производства, а его уменьшение. И делалось это с учетом специфики положения того или иного региона. Следует сказать, что и после реформы фермеры основную часть своих доходов продолжали получать от реализации своей продукции по рыночным ценам. Компенсации являются только дополнительным доходом, своеобразной “премией” за сокращение производства. При новом порядке финансирования сельскохозяйственный сектор через систему цен и компенсаций более тесно увязан с емкостью внутреннего и внешнего рынков. Рынок сельскохозяйственных продуктов после реформы стал более сбалансированным. Новая система способствовала снижению цен на внутриевропейском рынке продовольствия. Экспертами подсчитано, потребители получили за счет снижения рыночных цен выигрыш в расчете на год в сумме 12 млрд. ЭКЮ. И еще одна сфера, которая сулила выигрыш для потребителей, - это повышение качества продуктов питания. Оно обеспечивалось за счет более высоких цен на продукты высшего качества, особенно биологически чистые продукты, а также за счет совершенствования системы стандартизации, сертификации и усиления прямых форм контроля за качеством товаров. Учитывая возрастающий спрос на биологически чистые продукты питания, все большее распространение должно было получить их производство при помощи менее интенсивных форм, без использования химикатов. Это совсем не означает, что должно исчезнуть массовое производство с применением интенсивных агротехнических приемов. Оно остается, ибо у него имеется достаточно емкий рынок сбыта, тем более, что за счет снижения себестоимости и роста производительности труда можно снижать цены реализации и успешно конкурировать на европейском и мировом рынках. Реформа также была призвана существенно затормозить процесс разорения фермерских хозяйств, который, как выше отмечалось, до реформы шел со скоростью 3 % ликвидируемых хозяйств в год. Залогом стабилизации этого процесса являлась новая политика финансирования, о чем уже выше говорилось. Финансовые дотации теперь распространялись и на наименее защищенную часть фермерства 170 в стагнирующих районах, на те хозяйства, у которых уровень фондовооруженности не столь большой и которые использовали экстенсивные формы сельско-хозяйственного производства. 6.4. Новая аграрная реформа 2000 года Реализация положений аграрной реформы 1992 года способствовала существенной либерализации рынка продовольствия ЕС, снижению уровня цен. Замедлился процесс разорения фермерских хозяйств. Так, например, численность крестьян в 1997 году уменьшилась на 125 тысяч человек, или на 1,8 %. Возросла производительность труда. Однако несмотря на достигнутый прогресс, по-прежнему чрезвычайно острой является проблема перепроизводства сельскохозяйственной продукции. Затраты на финансирование аграрного сектора поглощают половину бюджета ЕС. Нижеприведенные данные дают представление об уровне финансирования аграрного сектора экономики ЕС после реформы 1992 года в сравнении с некоторыми странами Европы, не входящими в Союз, а также с ОЭСР. Уровень цен на основные продовольственные товары в ЕС все еще остается очень высоким, если сравнивать их с ценами мирового рынка. Все это побудило государства ЕС начать выработку основ новой аграрной политики ХХI века. Объем финансирования в процентах к производственным затратам сельскохозяйственного производства в 1995 году Государства Эстония Литва Латвия Чехия Венгрия Польша Словакия ОЭСР ЕС % 3 6 8 14 16 21 25 40 49 Источник: Eesti majanduse konkurentsivõime. Tartu Ülikool. 1999. Lk. 137. Дискуссия по принципиальным вопросам реформирования аграрной политики Сообщества началась уже в 1995 году на заседании Европейского Совета в Мадриде, который рассмотрел три альтернатив- 171 ных варианта развития, предложенных Комиссией. Первый вариант предусматривал внесение отдельных, частных корректировок в действующий механизм регулирования и финансирования аграрного рынка. Второй содержал предложения по радикальной реформе. Третий вариант сводился к продолжению реформы 1992 года (т.н. реформа Mac Sharry). Официальные переговоры министров сельского хозяйства 15 стран ЕС по содержанию реформы начались в 1997 году и завершились в марте 1999 года. Следует отметить, что дискуссия носила острый характер. Например, Франция добивалась сохранения своей доли (22 %) из общей суммы финансирования ЕС на сельское хозяйство. Страны с относительно низким уровнем развития экономики (Португалия, Греция и Испания) настаивали на сохранении дополнительного финансирования своих инфраструктурных и региональных программ развития. Германия, Италия, Дания. Великобритания, Швеция выступали за осуществление самых радикальных мер по либерализации продовольственного рынка. Итоговые предложения, разработанные министрами сельского хозяйства, носили компромиссный характер (единственная страна, которая с ними не согласилась, была Португалия). Эти предложения министров были рассмотрены на заседании Европейского Совета в Берлине в марте 1999 года. Они были одобрены и легли в основу новой аграрной реформы 2000 года. Ее содержание сводится к следующему: Общий объем финансирования на 2000-2006 годы составит 314 млрд. ЕВРО (44,9 млрд. ЕВРО в год, что на 4,5 млрд. ЕВРО больше уровня 1999 года). Уровень гарантированных цен на зерно намечено снизить на 20 % в два этапа: в 2000-2001 годах – на 10 % и в 2001-2002 годах еще на 10 %. Финишная гарантированная цена составит 95 ЕВРО за тонну. В 2000-2003 годах будут прекращены выплаты компенсаций за оставление паров под зерновые культуры. Гарантированная цена на молоко будет снижена на 15 % начиная с 2003 года. Квота на производство молока увеличивается на 2,4 % (действует с 1984 года); после 2006 года она будет вообще отменена. Гарантированная цена на говядину уменьшается на 20 % и составит 2224 ЕВРО за тонну. Потери фермеров от снижения гарантированной цены будут на 80 % компенсированы путем введения прямых дотаций. Основная цель новой реформы – добиться снижения уровня цен на продовольствие, постепенно приближая их к мировым ценам. Например, по зерну уровень мировой цены будет ориентировочно достигнут к 2003 году. Намеченное новой аграрной реформой измене- 172 ние гарантированной цены на зерно иллюстрируют следующие цифры (ЭКЮ | ЕВРО за тонну): Гарантированная цена до реформы 1992 года - 184,45 Начиная с июля 1995 года Цена ходатайствования - 131,11 Гарантированная цена - 119,19 Пороговая цена - 184,74 Начиная с 2003 года Гарантированная цена (снижение на 20 %) - 95 Расчеты показывают, что от снижения цен экономия средней семьи, состоящей из четырех человек, в расчете на год составит около 100 ЕВРО. Вместе с тем следует отметить, что фермеры ЕС встретили новую реформу акциями протеста, ибо их доходы в результате снижения цен сократятся примерно на 10 %. Однако, несмотря на протесты крестьян, главы государств ЕС твердо решили проводить курс на дальнейшую либерализацию рынка сельскохозяйственных продуктов, имея ввиду не только интересы потребителей, но и необходимость повышения уровня конкурентоспособности аграрного сектора европейской экономики на мировом рынке. Вопросы для контроля 1. Каковы три основных принципа аграрной политики ЕС? 2. Какие виды цен применяются в системе финансирования аграрного сектора и для регулирования уровня внешних таможенных пошлин? 3. В чем заключается содержание аграрной реформы 1992 года? 4. Каковы цели новой аграрной реформы 2000 года? Рекомендуемая литература 1. Европейское сообщество: проблемы единого рынка, экономического и политического союза. Реферативный сборник. Москва. 1989. 2. Euroopa Liit muutuvas maailmas. Koostanud Ivar Raig. Tallinn: Olion. 1995. 3. Lühiülevaade Euroopa Liidu ühisest põllumajanduspoliitikast (CAP). Tallinn 1997.
