2 - Высшая школа экономики
advertisement
2.6. Корпоративное управление в компаниях с государственным участием Масштабы государственного сектора в России на протяжении последних пятнадцати лет менялись под воздействием двух противоположных тенденций. С одной стороны, по мере приватизации количество компаний с государственным участием (далее - SOE1) резко сократилось. С другой стороны, в последние годы наблюдается противоположная тенденция – государство приобретает контрольные пакеты в крупных компаниях, формирует холдинги для управления группами предприятий государственным участием. Начало этому процессу было положено в декабре 2004 г., когда «Роснефть» получила контроль над «Юганскнефтегазом». В сентябре 2005 г. «Газпром» приобрел контрольный пакет акций «Сибнефти» (впоследствии переименованной в «Газпром нефть»); в декабре 2005 г. «Рособоронэкспорт» установил контроль над «АвтоВАЗом»; тогда же РАО «ЕЭС России» купило «Силовые машины». В ноябре 2005 г. Газпромбанк приобрел 42% акций ОМЗ, а в феврале 2006 г. довел пакет до 75%. В середине 2006 г. «Газпром» приобрел 19% акций независимого производителя газа «НОВАТЭК». В ноябре 2006 г. «Рособоронэкспорт» получил контрольный пакет акций «ВСМПО-Ависмы». В настоящее время мы наблюдаем процесс поглощения недавно созданной государственной Объединенной авиастроительной корпорацией (ОАК) частной корпорации «Иркут»/ «Газпром» подписал протокол о намерениях о создании совместного предприятия с частной угольной компанией «СУЭК», в котором «Газпрому» будет принадлежать контроль. С приобретения «Рособоронэкспортом» в январе 2006 г. металлургического предприятия «Красный Октябрь» началось формирование государственного холдинга по производству спецстали2. Государство остается в числе крупнейших собственников. На 1 января 2007 г. в Российской Федерации зарегистрировано 3997 АО с федеральным участием, из них 1702 – АО со 100% федеральным участием и еще 181 имеют специальное право «золотая акция»3. По данным выборочных обследований предприятий, 16-20% крупных и средних промышленных предприятий имеют в числе акционеров Российскую Федерацию, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Более того, являются крупнейшими участниками рынков. В 2004 году на их долю приходилось по меньшей мере 30% промышленного производства и 37% активов банковского сектора4. Особая роль SOE связана не только с их размером, но и с их влиянием на развитие корпоративного управления и фондового рынка. Уже в силу своего размера они выступают ориентиром для частных компаний, использующих принципиально те же инструменты корпоративного управления. Эти инструменты особенно важны для SOE, поскольку они по определению представляют собой компании с разделенными владением и управлением. Чем лучше будут результаты применения инструментов Используя эту аббревиатуру (SOE – state owned enterprise), мы рассматриваем не только компании, на 100% принадлежащие государству, но и компании смешанной формы собственности, где государство является одним из акционеров. 2 Кочетыгова Ю. В. Экспансия государственных компаний: корпоративное управление и эффективность экономики. Standard and Poors, 09/03/2007. 3 Прогнозный план (программа приватизации) государственного имущества на 2008 год. Министерство экономического развития и торговли, 2007. 4 Применение норм корпоративного управления и корпоративное управление на государственных предприятиях. Круглый стол ОЭСР по корпоративному управлению в России. Итоговый отчет. ОЭСР, 23 июня 2005 г., с.10. 1 2 корпоративного управления в SOE, тем большее распространение они могут получить и в частных корпорациях. Практически то же самое можно сказать в отношении рынка ценных бумаг. Чем в большей степени соблюдаются права частных акционеров в SOE, чем большую роль играет фондовый рынок в финансировании этих компаний, чем ярче проявляется зависимость капитализации от состояния корпоративного управления – тем лучшего применения инструментов корпоративного управления мы можем ожидать в частном секторе. Базовые проблемы корпоративного управления в SOE принципиально такие же, что и в полностью частных компаниях. Соответственно, проблемы управления в SOE должны решаться с использованием принципиально тех же инструментов, которые применяются частными компаниями. Однако государство как собственник имеет существенные особенности, которые создают дополнительные проблемы: у государства есть более сложные, комплексные и противоречащие друг другу цели, чем у частного собственника.; многочисленность SOE сочетается с их разнородностью.; роль доверителя (принципала) в SOE выполняют отдельные представители государства, ни один из которых не является конечным бенефициаром.. По указанным выше причинам внешние инструменты корпоративного управления могут быть менее действенными для SOE, чем частных компаний. 2.6.1. Использование инструментов корпоративного управления в российских компаниях с государственным участием До настоящего времени качество корпоративного управления в российских SOE выглядит выше, чем в частных компаниях. Однако открытым остается вопрос, в какой степени корпоративные процедуры действительно используются, а в какой – симулируются. На российские SOE (если они не являются участниками рынка ценных бумаг) не возложены жесткие требования по следованию лучшей практике корпоративного управления (в частности, по разработке и соблюдению соответствующих кодексов, участию в рейтингах) и по раскрытию информации о своей деятельности. Эта практика противоречит принципу, в соответствии с которым граждане России как конечные собственники (доверители, или принципалы, в последней инстанции) должны располагать информацией о целях, результатах и механизмах функционирования SOE, поскольку они представляют собой форму использования денег налогоплательщиков. Одновременно недостаточные масштабы раскрытия информации не позволяют использовать потенциал независимого анализа информации о компании в качестве самостоятельного инструмента корпоративного управления. В результате во многих SOE (так же, как и в частных компаниях) корпоративная политика играет меньшую роль, чем требуют интересы государства как собственника. Роль совета директоров в принятии решений недостаточно высока. Не разработана последовательная дивидендная политика, хотя в 2006 г. принято Распоряжение Правительства РФ № 774-р, направленное на решение данной проблемы. Отсутствует последовательная политика в отношениях с другими группами акционеров, в особенности миноритарными. Все это снижает привлекательность компании (а, следовательно, и рыночную оценку принадлежащего государству имущества) в глазах потенциальных инвесторов. 3 В отношении прозрачности корпоративного управления в целом SOE не проигрывают частным компаниям. Раскрытие информации наиболее прозрачными государственными компаниями, которые выпускают долговые инструменты или акции на отрытом рынке, в терминах прозрачности может быть сопоставимым с частными компаниями5. В то же время у всех трех компаний («Автоваз», «Газпромнефть», ОМЗ), где в 2005 г. влияние государства стало доминирующим, показатели информационной прозрачности снизились. Наиболее вероятным объяснением является то, что в настоящее время эти компании имеют меньше стимулов повышать качество раскрытия информации, что служит средством привлечения инвесторов, поскольку у них уже появился стратегический инвестор (государство), а другие возможные кандидаты на эту роль отсутствуют. Одновременно не все законные формы участия государства в корпоративном управлении соответствуют целям их применения. Примером может служить институт «золотой акции» (см. вставку 2.5). Вставка 2.5. Особенности корпоративного управления с обществах с золотой акцией Для корпоративного управления обществами с золотой акцией характерны следующие черты: основная роль в системе КУ отведена совету директоров, золотая акция более действенна на стадии формирования органов управления обществом, чем непосредственно в принятии ключевых решений собранием акционеров; формально органы управления обществом отличаются более цивилизованной структурой, поскольку не перегружены исполнительным менеджментом и больше голосов принадлежит независимым директорам. Вместе с тем, совет «перекошен» в сторону представительства власти, и при слабом влиянии частных акционеров их права могут нарушаться; как избыточность инструментов со стороны государства (это владение голосующими акциями, специальное право, высокое представительство в совете и ревизионной комиссии), так и возможность конфликта интересов между уровнями власти в одном и том же обществе (при наличии разных прав у этих уровней власти). С начала 1993 по 2005 г. включительно в России было создано 1707 ОАО с золотой акцией, из них в промышленности – 734 компании, что составило до 6% от числа созданных в ходе приватизации ОАО. Поскольку отмена золотой акции не отражается в статистическом наблюдении, то приведенная сумма по годам не говорит об истинном количестве ОАО с золотой акцией. По официальным данным ФАУФИ, на конец 2005 года осталось 259 АО, в которых федеральное государство не владеет акциями, но применяется сохранилась золотая акция. По иным данным, в начале 2006 г. Кочетыгова Ю.В. и др. Исследование информационной прозрачности российских компаний в 2006 г.: скромные успехи на фоне всеобщего стремления к IPO. Служба рейтингов корпоративного управления S&P. 8 ноября 2006. 5 4 имелось 419 АО, где применяется специальное право на участие Российской Федерации в управлении ими. В составе группы АО с золотой акцией есть предприятия относительно небольшого размера и вряд ли принадлежащие к предприятиям стратегического значения. Мало того - пакеты акций этих АО, причем не только мелкие, находятся во владении федеральных или региональных и местных органов власти. В ряде АО налицо избыточность ограничений или же фактически разные уровни власти владеют акциями и имеют специальное право, что может порождать конфликт интересов внутри государства. 2.6.2. Проблемы формирования государственным участием стратегии развития в компаниях с Цели государства как акционера носят гораздо более сложный и комплексный характер, по сравнению с целями и задачами частных собственников. Государство может руководствоваться разными целями, не связанными с финансовыми результатами компании. Я бы удалила вставку 2.6 целиком, так как в ней мало смысла. Альтернатива – назвать «возможные цели государства» Вставка 2.6. Возможные цели государства как участника корпоративного управления 1.Предоставление товаров или услуг, которые не производились бы в рыночных условиях, поскольку эти товары являются общественными или их предоставление требует масштабных инвестиций (например, общее образование, железнодорожный транспорт). 2.Стимулирование развития отдельных отраслей экономики или отдельных регионов путем государственных инвестиций (например, инвестиции в угольную промышленность в отсталых регионах). 3.Предоставление товаров или услуг по цене ниже рыночной по причинам социального характера (например, дешевый общественный транспорт). 4.Предоставление рабочих мест и социального обеспечения. 5.Контроль стратегически важных отраслей экономики по политическим мотивам (например, оборонной промышленности или энергетики). 6.Создание источника дохода для государственного бюджета из прибыли SOE (зачастую в форме государственной монополии, когда бюджет получает монопольную ренту). 7.Создание системы выигрышей для политиков и государственных служащих (в том числе через систему членства в советах директоров с высоким вознаграждением). В России проблемы осложняются тем, что цели государства в SOE и соответствующие обязательства компаний перед государством, как правило, четко не сформулированы. Это затрудняет разработку и выполнение отдельных директив представителями государства и предоставляет значительную свободу исполнительному менеджменту компаний. Органы исполнительной власти не располагают инструментами мониторинга и оценки деятельности АО в целом, органов управления обществом и представителей государства. Сложно организовать стимулирование 5 представителей государства к эффективной деятельности, поскольку критерии оценки могут быть определены практически произвольно. Отдельные меры, принимаемые для усиления контроля над деятельностью SOE, приближают государственное управление в этих компаниях к оперативному, хотя одновременно невозможно предоставить оперативную самостоятельность представителям государства. Затруднен мониторинг конфликта интересов, поскольку крайне трудно отделить решения, направленные на достижения целей государства, от решений, принятых в интересах компании или даже персонально участников КУ. Отсутствие сформулированной стратегии государства в отношении конкретной компании осложняет его взаимоотношения с иными акционерами, которые не могут определить, насколько их интересы соотносятся с этой стратегией. Эта проблема в отношении российских SOE ставилась не раз, в том числе и в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024. Вместе с тем, сформулированные в Концепции задачи повышения роли стратегического планирования в управлении АО с государственным участием и интеграции деятельности представителей государства в систему стратегического планирования до настоящего момента не решены. 2.6.3. Представители интересов государства Во многих странах доля государственных служащих в совете соответствует доле государства в акционерном капитале компании. Однако есть немало стран (включая Данию, Нидерланды, Южную Корею), где государственные служащие не входят в совет. В некоторых странах число государственных служащих, входящих в совет, ограничено одним или двумя. Есть страны, в которых определена максимальная доля представителей государства в совете: например, 33% во Франции, 50% в Мексике. В Норвегии ни государственные служащие, ни представители политических партий не могут входить в советы директоров SOE. В Великобритании государственные служащие, работающие в правительстве, лишь в небольшом числе случаев могут входить в советы директоров. Особые требования к полномочиям и ответственности членов совета директоров в АО определяются двумя факторами. Во-первых, они представляют государство и вместе с этим – государственные деньги, расходование которых является объектом специального регулирования и аудита. Во-вторых, поведение государственных служащих регулируется не только корпоративным законодательством, но и законодательством о государственной службе (в том числе в части выполнения директив, дополнительных доходов, конфликта интересов, коррупции). Одним из ответов на растущие полномочия государственных служащих стала практика выдачи им детализированных директив для работы в совете директоров. Если роль государственных служащих сводится к следованию директиве, то ответственность автоматически перемещается на выдавший ее орган исполнительной власти. Однако если на советы возлагаются обязанности контроля менеджеров и улучшения положения компании, тогда члены советов, включая государственных служащих, часто должны действовать независимо. В этом случае невозможно составить директивы по каждому отдельному пункту. Кроме того, совет может встать перед необходимостью принимать решения безотлагательно, невозможно дожидаться согласования директивы в органе власти. Во многих странах ОЭСР реакцией на эту проблему стала практика назначения независимых директоров вместо государственных 6 служащих в качестве представителей государства. Другой реакцией стало стремление усилить контроль и повысить стимулы для представителей государства. Стимулы связаны с вознаграждением членов совета за хорошие результаты. Вознаграждение (оклад, бонусы и возмещение понесенных затрат) членов совета остается дискуссионным вопросом. Вознаграждение членов совета SOE остается низким по сравнению с частными компаниями, поскольку предполагается, что государственные служащие уже получают вознаграждение за выполнение своих основных функций. Популярной стала критика политиков, получающих дополнительный доход от участия в совете. Финансовая заинтересованность подталкивала политиков и государственных служащих к членству во многих советах, работе в которых не уделялось время. Чтобы избежать этой проблемы, в некоторых странах (например, в Испании) входящие в советы государственные служащие не получают вознаграждения вовсе. Эти правила стали пересматриваться с повышением доли независимых директоров – профессионалов как представителей государства. Чтобы привлечь их, уровень вознаграждения должен соответствовать уровню, предлагаемому в частных компаниях. Для предотвращения избыточных выплат во многих странах в совете создаются специальные комитеты по вознаграждению, которые должны сопоставлять требования к профессиональному уровню данного члена совета и уровень вознаграждения в частных компаниях. Кроме того, в некоторых странах существует потолок выплат членам советов SOE6. Однако существуют и принципиальные аргументы против вознаграждения государственных служащих. Во-первых, они уже получают заработную плату от государства. Во-вторых, вознаграждение может привлечь в совет не наиболее квалифицированных государственных служащих, а таких, которые могут повлиять на процесс принятия в соответствующих министерствах. Сравнительная важность этих аргументов зависит от процесса выдвижения государственных представителей и той роли, которую они выполняют в совете. Если выдвижение организовано независимо и опирается на квалификацию кандидата, заинтересованные только в дополнительном заработке директора не попадут в совет. Если представители государства должны только голосовать согласно полученным директивам, необходимости в вознаграждении нет. Однако если ожидается, что члены совета должны эффективно контролировать менеджеров и способствовать хорошим результатам компании, они должны быть мотивированы, в том числе финансово. В России функция управления государственными пакетами акций возложена на один орган – ФАУФИ (Росимущество). Однако оно в одних случаях должно согласовывать свои решения с соответствующим отраслевым министерством, в других - решения принимаются на уровне Правительства РФ, наконец, в некоторых случаях они принимаются ФАУФИ самостоятельно. Сохранение смешанной модели управления SOE не позволяет унифицировать используемые инструменты и процедуры КУ в разных компаниях. Регулирование некоторых видов деятельности в значительной степени осуществляется посредством участия в управлении SOE, а не путем определения условий предпринимательства на целевых рынках, что соответствовало бы лучшей мировой практике. Корпоративные процедуры в разных компаниях подчинены целям 6 Ferrarini G., Moloney N. Executive remuneration in the EU. The context for reform. European Corporate Governance Institute, ECGI Working Paper Series in Law WP 32, 2005. 7 регулирования, которые существенно различаются в разных отраслях. Функции государства как собственника и как регулятора рынков недостаточно разделены. Помимо представления государства как собственника на уровне исполнительной власти, остро стоит проблема представления его интересов в компаниях. Действующий институт государственных представителей, при котором чиновники голосуют в органах АО на основе полученных директив, характеризуется низкими персональными стимулами для принятия эффективных решений и слабой ответственностью, пассивностью государственных представителей. Отсутствие ограничений на число компаний, в которых государственные служащие могут представлять государство, ведет к нехватке времени на надлежащее исполнение обязанностей и снижению эффективности работы представителей. В качестве представителей государства почти не используются профессиональные менеджеры. Отсутствует четкая и прозрачная система отбора представителей государства как квалифицированных и компетентных лиц или организаций. Практически единственной формой привлечения профессиональных менеджеров к управлению SOE остается передача акций в доверительное управление. Эта практика на протяжении последнего десятилетия использовалось сравнительно широко. Однако слабая регламентация ответственности доверительных управляющих приводила к тому, что в рамках доверительного управления часто происходил вывод активов и простое разбазаривание средств предприятий. Другой формой привлечения профессиональных управляющих к организации корпоративного управления является создание холдингов. Однако без специальной дополнительной регламентации прав и ответственности создание холдингов может привести к устранению государства от формулирования целей и задач деятельности конкретных предприятий. В то же время существует проблема противоположного свойства: чиновники присутствуют в советах директоров частных АО. Такое участие государственных служащих в корпоративном управлении может быть методом государственной политики, в особенности на региональном уровне, но одновременно оно создает основу для конфликтов интересов и возможности коррупции. Действующее корпоративное законодательство не препятствует участию государственных служащих в органах управления компаний без государственных пакетов акций. В свою очередь, законодательство о государственной службе ограничивает только работу на возмездной основе, что, скорее, способствует нелегальной практике. Возможные конфликты интересов государственных служащих, представляющих государство в АО, слабо регламентированы. В уставах и других внутренних документах АО, как правило, не предусмотрены действия при возникновении конфликтов интересов. Нет более или менее четкого представления и о том, какие случаи подпадают под конфликты интересов для представителей государства в органах управления. В России складывается парадоксальная ситуация в отношении формирования совета директоров в компаниях с государственным участием и без такового. С одной стороны, государство представлено в советах директоров SOE в меньшей степени, чем позволяет размер пакета. С другой стороны, представители государства часто входят в советы директоров компаний, где нет принадлежащих государству акций. 8 Результаты представительных выборочных обследований предприятий7 позволяют сопоставить структуру собственности и состав совета директоров компании, используя так называемый «коэффициент представительства» той или иной группы акционеров, определяемый как доля голосов в совете директоров, приходящаяся на 1% акционерного капитала в руках у этой группы акционеров.8 Как правило, в конце 1990х-начале 2000х годов, о чем говорят данные ряда опросов, эта пропорция для работников было значительно больше единицы (1,3-1,5), в основном за счет менеджеров корпораций.9 Для внешних частных собственников это отношение традиционно было ниже, на уровне 0,6-0,7, что отчасти отражает ограниченные возможности контроля для миноритарных акционеров. У органов власти этот коэффициент был на уровне 0,8, причем в основном за счет более активного участия региональных и местных органов власти в советах. Авдашева С., Долгопятова Т., Пляйнес Х. Корпоративное управление в АО с государственным участием: российская практика в контексте мирового опыта. Препринт ГУ-ВШЭ WP1/2007/01. 8 В российской литературе коэффициент впервые был использован в работе Басаргин В., Перевалов Ю. Анализ закономерностей формирования корпоративного контроля на приватизированных предприятиях / «Проблемы прогнозирования», 2000, № 5, с. 120-138], где авторы рассчитали его по 43 АО Свердловской области за 1993-1998 гг. 9 Респонденты очевидно могут завышать представительство рядовых работников в советах директоров и их участие в собственности, при этом сильно занижая долю собственности менеджеров. 7 9 Таблица 2.7. Структура совета директоров промышленных АО и соотношение структур собственности и состава совета по данным опросов* Представительство акционеров Выборочное обследование 1999 Структура, % Коэффициент к числу представительства членов совета 57,4 1,43 38,0 4,22 19,4 0,62 8,9 1,06 3,2 0,70 5,7 1,50 33,7 0,65 15,0 1,08 Трудовой коллектив, в том числе: - менеджеры - работники Государство, в том числе: - федеральный уровень - региональный и местный уровень Внешние акционеры, в том числе: - российские нефинансовые предприятия - российские банки, инвестиционные компании, фонды - иностранные акционеры -другие (в основном физические лица) Для справки: общее число членов совета Источник: Авдашева С., Долгопятова Т., Выборочное обследование 2000 Структура, % к Коэффициент числу членов представительства совета 68,8 1,31 39,2 2,20 29,7 0,86 5,4 0,95 2,7 0,87 2,7 1,04 25,8 0,62 10,8 0,72 Выборочное обследование 2002 Структура, % Коэффициент к числу представительства членов совета 56,2 1,45 35,2 Н,д, 20,9 Н,д, 6,6 0,76 2,5 0,76 4,1 0,76 37,2 0,71 13,0 0,42 11,2 0,85 4,1 0,91 1,2 1,5 2,1 5,4 0,57 0,26 1,4 9,5 0,48 0,49 Н.д. 23,0 Н.д. 1,11 7,9 - 7,4 - 6,8 - Пляйнес Х. Корпоративное управление в АО с государственным участием: российская практика в контексте мирового опыта. Препринт ГУ-ВШЭ WP1/2007/01, с. 36. * Коэффициент рассчитан как частное от деления средней доли акционера в совете директоров на принадлежащую ему в среднем долю собственности (по сопоставимому кругу АО). 10 Таблица 2.8 Соотношение структур собственности и состава совета директоров в АО промышленности и связи* Тип акционера Доля владения обыкновенными акциями, % от уставного капитала (2) 7,4 5,3 2,1 92,6 Н.д. Н.д. Н.д. 28,0 1,7 3,1 15,4 39,2 5,2 100 Структура совета директоров, % к числу членов совета (3) 5,0 2,2 2,8 95,0 51,4 46,0 5,0 4,7* Н.д. Н.д. Н.д. 32,0* Н.д. 6,9 100 Коэффициент представительства (3): (2) (4) 0,68 0,42 1,33 1,03 0,17** 0,82** - (1) Органы власти, в том числе - федеральные органы - региональные и местные органы Все негосударственные акционеры, включая: - работники предприятия, в том числе: = менеджеры = рядовые работники (профсоюз) - все мелкие акционеры – физические лица - банки - инвестиционные фонды и компании - российские нефинансовые предприятия - все крупные акционеры – физические лица - иностранные инвесторы Независимые директора Всего Источник Авдашева С., Долгопятова Т., Пляйнес Х. Корпоративное управление в АО с государственным участием: российская практика в контексте мирового опыта. Препринт ГУ-ВШЭ WP1/2007/01, с. 37. * в данном случае – для тех акционеров, которые не работают в компании, то есть внешних акционеров, как физических, так и юридических лиц. ** расчет не точен, поскольку мы сопоставляем голоса внешних акционеров с владением всех крупных или мелких акционеров, уменьшая тем самым реальное представительство внешних собственников. 11 В Таблице 2.8. содержатся результаты расчетов по аналогичным данным 2005-2006 гг. Строгое сопоставление состава совета директоров и структуры собственности можно провести только для органов власти разных уровней, а также для всех негосударственных акционеров (в других случаях оценки примерны, поскольку структуры собственности и совета директоров определены для различных типов акционеров). Таким образом, власти (особенно федеральные) представлены в советах директоров в меньшей степени, чем это на это можно было бы рассчитывать, исходя из структуры собственности Фактически государственные служащие часто входят в состав советов директоров российских компаний без государственного участия (включая право «золотой акции»). В особенности это относится к государственным служащим, представляющим региональные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления. Например, из 53 компаний, указавших на участие представителей федеральных органов власти, 17% не имели государственных пакетов. Из 69 АО, в советы директоров которых входят представители региональных органов власти и местного самоуправления, государственных пакетов не было уже в 44% компаний. В итоге доля таких предприятий в числе частных АО достигает 11%. Структурная слабость советов директоров российских государственных компаний (принадлежащих государству напрямую и через государственные холдинги) заметна в сравнении с советами директоров частных публичных компаний. Поскольку и те и другие имеют концентрированную структуру собственности, в обоих случаях в советах директоров преобладают представители контролирующего акционера, однако в государственных компаниях их в полтора раза больше, чем в крупных частных компаниях, а доля независимых директоров — в два с половиной раза ниже (таблица 2.9). Таблица 2.9. Структура советов директоров 75 крупных российских публичных компаний, %* Инсайдеры, в том числе представители контролирующего акционера Менеджмент бывший менеджмент лица, оказывающие услуги компании (стейкхолдеры) Независимые директора**, в том числе Вышедшие на пенсию отраслевые специалисты Вышедшие на пенсию специалисты в области финансов/ бизнеса Высший менеджмент крупных компаний Представители организаций, защищающих права акционеров Представители научного сообщества Бывшие государственные служащие Представители миноритарных акционеров, в т.ч. Портфельных инвесторов (пакет менее 5%) Стратегических инвесторов (пакет свыше 5%) 31 SOE (включая опосредованный контроль) 70 54 15 1 44 частных компании 64 40 21 2 1 11 1 26 4 6 6 2 12 - 1 1 19 6 13 2 2 10 1 9 * Усредненный % от общего числа директоров в каждом Совете. ** Под независимыми директорами в данном случае понимаются директора, которые представляются неаффилированными из публичных источников, т.е. те, у которых нет видимых конфликтов интересов. Вместе с тем на основе публичной информации мы не можем делать выводов об истинной независимости их суждений (примечание авторов доклада). Источник: Экспансия государственных компаний: корпоративное управление и эффективность экономики. Standard and Poors, 09/03/2007/ 12 Весьма редки случаи, когда в советах директоров государство представляют не только чиновники (примерами могут служить «Роснефть» и Сбербанк), но количество таких директоров весьма ограниченно, а их роль до настоящего времени остается неясной. Соответственно в госкомпаниях ниже представительство людей с опытом менеджмента в крупных корпорациях, отраслевых и финансовых специалистов. Это свидетельствует о том, что советы директоров государственных компаний зачастую в меньшей степени готовы к решению важных стратегических задач и в них слабее внешний контроль над действиями менеджмента и контролирующего акционера10. 2.6.4. Направления повышения корпоративных отношениях эффективности участия государства в Проблемы корпоративного управления в российских SOE можно разделить на две группы: первая относится к условиям реализации корпоративного управления, вторая – к действиям государства. Первая группа проблем включает следующие: 1.Действующее корпоративное законодательство недостаточно учитывает специфику корпоративного управления в SOE; 2.Сохраняются значительные «остаточные» проблемы, порожденные массовой приватизацией и сравнительно высоким масштабом государственной собственности: мелкие пакеты с низкими стимулами к их приватизации; ограничение на приватизацию в иной форме, нежели открытое АО; сохранение «золотой акции» как особой формы участия в корпоративном управлении и ряд других; 3.Дополнительные ограничения связаны с несовершенством институциональной среды корпоративного управления в России. Слабость внешних механизмов КУ (фондового рынка, рынка услуг менеджеров, конкуренции на товарных рынках, института несостоятельности, ответственности менеджеров) заставляет компенсировать их более активным использованием внутренних инструментов. Вторая группа проблем связана непосредственно с моделями принятия решений государства как собственника: 1. Отсутствие стратегий развития отдельных компаний (групп компаний) с государственным участием, зафиксированных в той или иной форме. 2. Регламентация выполнения государством функций собственника не соответствует целям эффективного управления SOE. 3. Значительная часть корпоративных процедур используется формально, вне связи с реальными процессами принятия решений в компании. Проведенный анализ проблем корпоративного управления в российских SOE позволяет сформулировать ряд рекомендаций, выполнение которых обеспечит соответствие результатов деятельности компаний целям и задачам общества и государства как его представителя. 1. Стратегии управления государственной собственностью должны отталкиваться от принципа, что те SOE, в отношении которых государство не располагает целями, отличными от целей частного инвестора, должны быть приватизированы. В свою очередь, специальные цели и задачи государства как собственника для АО с доминирующим участием государства следовало бы четко описать в специальном документе. Существуют по крайней мере четыре институциональных опции подобного Кочетыгова Ю.В. Экспансия государственных компаний: корпоративное управление и эффективность экономики. Standard and Poors, 09/03/2007. 10 13 документа: (i) включение специальных целей в устав компании; (ii) заключение договора между ответственным государственным органом (ФАУФИ или Правительством РФ) и компанией; (iii) распоряжение Правительства РФ; (iv) договор между акционерами, включая и государство. Каждая опция обладает сравнительным преимуществами, однако в целом предпочтительным выглядят специальный договор между ответственным государственным органом или компанией или же распоряжение Правительства РФ. Четко зафиксированные стратегические цели и индикаторы должны сыграть двоякую роль в системе управления: во-первых, они будут выполнять функцию ориентира для участников КУ, в том числе менеджмента компании и представителей государства; во-вторых, они позволят ограничить возможности произвольного вмешательства государства в дела компании. Внедрение таких документов позволила бы повысить оперативную гибкость представителей государства в органах управления компанией и вместе с тем внедрить прозрачную формализованную процедуру контроля над их деятельностью. Разработка стратегий управления государственной собственностью должна быть согласована с текущей реформой государственного управления, предполагающей внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Корпоративные планы компаний целесообразно включать в целевые программы субъектов бюджетного планирования. Результаты деятельности компаний с государственным участием могут быть как критерием оценки деятельности самих компаний, их исполнительного менеджмента и совета директоров, так и индикатором конечного результата деятельности субъектов бюджетного планирования. При этом в действующей системе КУ бюджетный доклад отраслевого министерства может быть преимущественно связан с техническими результатами функционирования компании (расширение инфраструктуры, показатели надежности, индикаторы предоставления общественных благ и т.д.), а бюджетный доклад ФАУФИ (в составе бюджетного доклада МЭРТ) – с финансовыми индикаторами. 2. Корпоративное управление в SOE в рамках системы государственного управления должно быть в большей степени централизовано. Вопросы корпоративного управления (структура и полномочия советов директоров, дивидендная политика, раскрытие информации, IPO, выпуск облигаций, деятельность государственных представителей) должны быть сосредоточены в рамках одного ведомства. 3. Представляется целесообразным внедрить в SOE формализованную и прозрачную систему оценки деятельности органов управления, включая советы директоров и правление. Вознаграждение сотрудников исполнительных органов должно быть увязано как с финансовыми результатами деятельности компании, так и с достижением целей государства, включенных в корпоративные планы. 4. Представительство государства со стороны государственных служащих, которые зачастую не имеют возможности для полноценной работы в органах компании, в целях совершенствования корпоративного управления целесообразно в большинстве случаев заменять представительством со стороны профессиональных менеджеров – отдельных лиц или организаций (далее – профессиональные представители). Договор между профессиональным представителем и уполномоченным органом исполнительной власти (ФАУФИ, а в некоторых случаях – Правительством РФ) следует разрабатывать на основе среднесрочного плана развития компании с учетом индикаторов достижения целей государства. В число обязательных условий договора с профессиональным представителем (включая организацию, выполняющую функции единоличного исполнительного органа в компании с государственным участием), должно входить страхование ответственности такого представителя перед государством. Практика включения государственных служащих в советы директоров частных АО оценивается экспертами неоднозначно. Одна группа считает, что в рамках такой практики 14 взаимодействие бизнеса и власти принимает более цивилизованные формы, повышая спрос на инструменты КУ. Другая группа не склонна оценивать эту практику положительно, поскольку независимо от формы вовлеченности государственных служащих в бизнес компаний сохраняется проблема конфликта интересов. При этом легальная практика (участие в совете директоров) не заменяет, а дополняет нелегальное взаимодействие между органами власти и компаниями. Представляется, что участие государственных служащих в советах директоров, если они не представляют интересов государства, должно быть прямо запрещено законодательством о государственной службе, а корпоративное законодательство может включать соответствующие отсылки. 5. Корпоративное управление в холдингах, включающих компании с госучастием – та проблема, в отношении которой сложно разрабатывать универсальные рекомендации, поскольку холдинги существенно различаются по структуре, целям и задачам создания. Однако важно подчеркнуть, что к холдингам как организационной форме необходимо относиться крайне осторожно, понимая, что она повышает издержки корпоративного управления. В случае создания холдингов из SOE необходимо обеспечивать стройную внутреннюю структуру холдингов, с четким и однозначным распределением в них прав собственности. Недопустимо возникновение непрозрачной структуры собственности, использование вспомогательных компаний для организации владения, перекрестной собственности и т.д. 6. Особые условия функционирования SOE требуют дополнительных мер в части условий применения инструментов корпоративного управления, а именно – повышенных требований к АО с высоким уровнем государственного участия. Целесообразно распространение на эти компании требований к качеству корпоративного управления и информационной прозрачности, которые предъявляются к эмитентам акций, включенных в котировальные списки организаторов торговли на рынке ценных бумаг – независимо от того, торгуются ли акции SOE на фондовом рынке. При внедрении данной нормы совершенствованию корпоративного управления будет способствовать расширение возможностей мониторинга со стороны других групп акционеров и независимых третьих лиц, а в результате – снижение издержек мониторинга для государства как собственника. Раскрытие информации и обязательства по соблюдению Кодекса корпоративного поведения дадут возможность для более эффективного использования корпоративных механизмов как со стороны других акционеров, так и со стороны представителей государства. 6. Целесообразно отказаться от использования дополнительных прав, основанных на так называемой «золотой акции». Институт золотой акции ограничивает права собственности акционеров, будучи при этом инородным по отношению к правовым основам собственности. Золотая акция может быть заменена детализированным регулированием ограничений, налагаемых на действие корпоративных механизмов (банкротство, поглощение, рынок акций, продажа активов и т.д.) в отдельной группе компаний. 7. Помимо создания положительных стимулов к приватизации, необходимо повысить издержки сохранения «остаточных» государственных пакетов для новых собственников и исполнительного менеджмента компаний. Один из путей – распространить на все компании с государственным участием свыше 10% требования по соблюдению принципов корпоративного управления
