3 - Портал органов власти Чувашской Республики
advertisement
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации Приложение 10 Оценка бюджетных потребностей регионов: российский опыт Кузнецова О.В., Вартапетов К.С. В начале 1990-х годов Россия унаследовала советскую систему бюджетного выравнивания и определения фискальных потребностей территориальных бюджетов. В СССР сбалансированность территориальных бюджетов достигалась в основном за счет дифференциации нормативов отчислений от доходных источников. При этом фактически применялось согласование как расходов, так и доходов методом «от достигнутого» с ориентацией на существующую бюджетную сеть и прямое восполнение «расчетного дефицита». Данная система могла функционировать только в условиях централизованного планирования и прямого административного подчинения региональных и местных органов управления1. До 1998 года бюджетные потребности регионов рассчитывались по крайне неформализованной методике, предусматривавшей пересчет бюджетных расходов субъектов Федерации по отчету за 1991 год. на условия прогнозного года. При этом использовались индексы-дефляторы и определяемые прямым счетом дополнительные виды бюджетных расходов регионов. Полученные таким образом результаты имели отдаленное отношение к обоснованным бюджетным потребностям регионов, так как принятые в качестве базы расчетов расходы 1991 года сформировались в совершенной иной экономической системе (существовал союзный бюджет, значительная часть социальных расходов финансировалась предприятиями, не было системы обязательного медицинского страхования, дорожных фондов и т.д.).2 Применение этих принципов не создавало стимулов для региональных властей сокращать нерациональные расходы, а также повышать собираемость налогов. Основным направлением реформы межбюджетных отношений с 1999 года стала постепенная объективизация расчетов доходных возможностей регионов (налогового потенциала) и расходных потребностей региональных бюджетов. Расчет трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов в 1999 году производился на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ, скорректированных с учетом уровня удорожания бюджетных расходов. Для этого впервые в российской практике вместо фактических расходов были использованы индексы бюджетных расходов (ИБР), показывающих насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств в данном регионе (в расчете на душу населения) по сравнению со средними по Российской Федерации затратами.3 В качестве ИБР использовалось отношение средних по группе регионов бюджетных расходов по отчету за 1997 год к среднероссийскому уровню. Регионы были сгруппированы по географическому принципу (экономические районы с выделением зоны Севера и горных территорий) с учетом фактически сложившегося уровня среднедушевых расходов. Очевидно, что из-за использования фактических расходов элемент субъективизма в оценке бюджетных расходов по-прежнему сохранялся, однако его удалось частично компенсировать расчетом не индивидуальных, а средних по группам регионов удельных расходов. Христенко, В. (2002) Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. М.: Дело Лавров, А (ред.) (2001) Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков, М.: МАКС Пресс. 3 Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 года №862. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах. 1 2 ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP 22 Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации Начиная с 2000 года оценка расходных потребностей регионов велась на принципиально новом уровне. Основные принципы методики расчета индекса бюджетных расходов обобщены в Таблице 1. ИБР стал рассчитываться не по данным бюджетной отчетности, а на основе стабильных статистических параметров, таких как уровень цен, демографические характеристики населения, транспортная доступность и других индикаторов. Бюджетные потребности были определены уже для каждого региона в отдельности. Это позволило не только более точно учесть региональные особенности, но и повысить прозрачность методики расчета трансфертов. Таблица 1. Методика расчета индекса бюджетных расходов в 2000-2005 годах 2000-2004 2005 Методика расчета Отношение нормативных потребностей в регионе к среднему по РФ значению. Нормативные потребности оцениваются как произведение душевого норматива расходов по данной статье на коэффициент удорожания бюджетных услуг. Учет социально-экономических демографических факторов Оценка объема единицы услуги Нормативы расходов, скорректированные на демографическую структуру населения Стандарт стоимости ЖКУ Расчет нормативов Данные отраслевых министерств и ведомств (Госстрой России, Минобразования России, Минздрав России и др.), либо расчет исходя из общего объема текущих расходов по данной статье по отношению к ВВП Поправочный коэффициент на демографическую структуру населения Госстрой России Коэффициент удорожания, рассчитанный на основе учета социальноэкономических факторов, влияющих на основные расходные статьи консолидированных региональных бюджетов (оплата труда, жилищнокоммунальные услуги, материальные и прочие расходы) Оценка удорожания единицы услуги Удельный факторов и вес Определяются с помощь расчета удельного веса основных расходных статей консолидированных региональных бюджетов Источник: составлено автором по материалам Минфина РФ Необходимо проводить различие между элементами методики, характеризующими объем потребности в услуге на душу населения, и оценивающими непосредственную стоимость предоставления единицы данной услуги. В методике Минфина для оценки спроса на бюджетные услуги применялись нормативы бюджетных расходов, а также данные о демографической структуре населения и другие факторы. В качестве индикаторов стоимости услуг использовались различные социально-экономические характеристики субъектов РФ (Таблица 1). В 2001-2004 годах методика расчета индекса бюджетных расходов оставалась достаточно стабильной. Состав учитываемых удорожающих факторов, а также удельные веса основных элементов формулы не изменялся. Основные корректировки были связаны с уточнением методики расчета потребностей регионов в расходах на жилищнокоммунальное хозяйство в части субсидий населению на оплату жилищно-коммунальных услуг. С 2002 года оценка объема субсидий стала оцениваться на основе данных о группах населения с различными денежными доходами. Были также уточнены условные коэффициенты отдаленности, применяемые при оценке компенсации расходов на проезд к месту использования отпуска. ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP 23 Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации Несмотря на стабильность методики расчета индекса бюджетных расходов органы власти ряда субъектов РФ выражали недовольство по поводу ряда ее параметров. В частности, региональные власти настаивали на: включении дополнительных расходных статей в оценку нормативных расходов (содержание мировых судей, компенсацию убытков пригородного транспорта, поддержке агропромышленного комплекса и финансированию природоохранных мероприятий, капитальные вложения и др.); уточнении длины (Чукотский АО) и глубины отопительного сезона (Республика Якутия); изменении весов факторов в формуле расчета ИБР: снижение удельного веса коэффициента заработной платы и увеличение значимости коэффициента уровня цен и коэффициента стоимости топливно-энергетических ресурсов и коммунальных услуг (Республика Якутия); уточнении коэффициентов транспортной доступности, с включением в него площади водной акватории разделяющей о. Сахалин и Курильские острова (Сахалинская область); уточнении в расчетах удельного веса населения, проживающего в малых населенных пунктах, на основании данных регионов (Корякский АО, Амурская область); корректировке коэффициента на дисперсность расселения и возможность его применения для всех бюджетных статей (Новгородская, Костромская, Тамбовская области, Республика Марий Эл). Спорные вопросы решались в рамках постоянно действующей трехсторонней Рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений. Однако в большинстве случаев претензии регионов не находили отражения в методике распределения трансфертов. В 2005 году методика расчета бюджетных потребностей субъектов РФ претерпела существенные изменения, связанные с сокращением количества учитываемых географических факторов и упрощением расчетов в целом. Произошел практически полный отказ Министерства Финансов РФ от использования отраслевых нормативов бюджетных расходов. Исключение составили расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, которые по-прежнему оценивались с использованием федеральных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг. Удорожание основных категорий расходов консолидированных региональных бюджетов стало оцениваться с помощью новой комбинации факторов (Таблица 2). Таблица 2. Факторы, используемые при оценке уровня удорожания бюджетных расходов в методике распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов в 2000-2005 годах. Основные категории бюджетных расходов 2000-2004 2005 Заработная плата Районные коэффициенты к заработной плате Районные коэффициенты заработной плате; Коэффициенты отдаленности экономическим районам) Коэффициенты отдаленности экономическим районам); (по к (по Доля населения, проживающего в населенных пунктах с людностью менее 500 чел. Жилищнокоммунальные услуги Длина отопительного учитывался в 2001 г); ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP сезона (не Среднедушевые денежные доходы населения; 24 Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации Основные категории бюджетных расходов 2000-2004 Федеральный ЖКУ; 2005 стандарт стоимости Минимальный уровень электроэнергию; Среднедушевые населения; тарифа денежные на доходы Максимальный срок транспортной доступности для районов, отнесенных к районам с ограниченными сроками завоза продукции (дней); Федеральный ЖКУ; стандарт стоимости Плотность транспортных путей постоянного действия (железных дорог и автодорог с твердым покрытием); Удельный вес населения субъекта Федерации, проживающего в районах с ограниченными сроками завоза товаров, горных районах. Плотность транспортных путей постоянного действия (железных дорог и автодорог с твердым покрытием) Удельный вес населения субъекта Федерации, проживающего в районах с ограниченными сроками завоза товаров, горных районах Материальные прочие расходы и Стоимость фиксированного набора потребительских товаров и услуг Стоимость фиксированного набора потребительских товаров и услуг; Максимальный срок транспортной доступности для районов, отнесенных к районам с ограниченными сроками завоза продукции (дней); Плотность транспортных путей постоянного действия (железных дорог и автодорог с твердым покрытием); Плотность транспортных путей постоянного действия (железных дорог и автодорог с твердым покрытием) Удельный вес населения, проживающего в районах с ограниченными сроками завоза товаров, горных районах Удельный вес населения, проживающего в районах с ограниченными сроками завоза товаров, горных районах Поправочные коэффициенты Среднее число учащихся на 1 общеобразовательную школу в данном субъекте Федерации (чел.) (применялся в 2001 г.); Доля населения в возрасте до 17 лет и лиц старше трудоспособного возраста Доля населения в возрасте до 17 лет и лиц старше трудоспособного возраста; Доля населения, проживающего в населенных пунктах с численностью населения менее 500 человек; Поправочный коэффициент штатной численности милиции общественной безопасности в расчете на 1000 чел (на основе норматива штатной численности). Общее факторов кол-во 12-14 9 Источник: составлено автором по материалам Минфина РФ Уровень потребностей в расходах на заработную плату помимо учета районных ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP 25 Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации коэффициентов, был также оценен с помощью показателя доли населения, проживающего в населенных пунктах с численностью населения менее 500 чел. Предполагалось, что этот коэффициент оценивает надбавку к заработной плате работникам бюджетной сферы, работающим в сельской местности. Объем расходов на жилищно-коммунальное хозяйство рассчитывался на основе федерального стандарта предельной стоимости жилищнокоммунальных услуг, среднедушевых денежных доходов граждан, а также показателей развития транспортной инфраструктуры регионов. Материальные и прочие расходы оценивались с использованием показателя уровня цен, транспортной доступности, а также демографической структуры населения. В связи со значительным изменением методики расчета ИБР в 2005 году, ряд регионов выразил свои претензии по отдельным составляющим индекса. В частности, предлагалось вместо индекса расселения (характеризующего дисперсности расселения) использовать долю сельского населения (Воронежская и Оренбургская области, Чувашская Республика), ввести ограничения на минимальное значение индекса (Тамбовская область), учитывать соотношение общего количества населенных пунктов и численность населения региона (Оренбургская область), ввести индекс, учитывающий надбавку к заработной плате работникам бюджетной сферы в сельской местности (Амурская область).4 Изменение используемых коэффициентов приводило к корректировке индексов бюджетных расходов, а, следовательно, и к изменению объемов выравнивающего трансферта. В 2000-2004 годах наибольшие изменения в индексах бюджетных расходов были характерны для северных регионов с повышенными издержками предоставления общественных услуг (Рис.1). Индексы для Эвенкийского АО, Республики Саха, ЯмалоНенецкого и Усть-Ордынского АО увеличились более чем на 50%. Такое значительно увеличение было связано с более точным учетом транспортных издержек, особенностей расселения, стоимости топливно-энергетических ресурсов. Вместе с тем для ряда регионов наблюдалось существенное снижение расчетных бюджетных потребностей. Для городов Москвы и Санкт-Петербурга индекс снизился в среднем на 25%, что было связано с высокими значениями индекса в 2000 году, когда в нормативные расходы региональных бюджетов включались потребности по финансированию детских пособий, а также снижением относительной оценки стоимости топливно-энергетических ресурсов. Для Тюменской, Московской и Волгоградской областей снижение индекса составило 15%, что было также вызвано учетом потребностей в детских пособиях в 2000 году в первых двух регионах, и понижательной корректировкой оценки уровня цен в последнем. Составлено по материалам к заседанию Постоянно действующей Рабочей группы Министерства финансов Российской Федерации по реформированию межбюджетных отношений в Российской Федерации 15.10.2004 года. 4 ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP 26 Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации 80 60 40 20 0 -20 г.Cанкт-Петербург г.Москва Тюменская область Волгоградская область Московская область Вологодская область Ленинградская область Новосибирская область Челябинская область Тульская область Корякский а.о. Владимирская область Свердловская область Пензенская область Республика Башкортостан Рязанская область Костромская область Омская область Ярославская область Тверская область Удмуртская Республика Саратовская область Ивановская область Смоленская область Калужская область Кабардино-Балкарская Республика Новгородская область Кировская область Самарская область Оренбургская область Ставропольский край Астраханская область Алтайский край Липецкая область Чувашская Республика Архангельская область Нижегородская область Орловская область Пермская область Кемеровская область Брянская область Ингушская Республика Ростовская область Тамбовская область Воронежская область Камчатская область Чукотский а.о. Белгородская область Псковская область Республика Татарстан Карачаево-Черкесская Республика Республика Марий Эл Калининградская область Республика Северная Осетия - Алания Республика Мордовия Республика Адыгея Краснодарский край Республика Карелия Курская область Томская область Республика Хакасия Республика Дагестан Ульяновская область Ханты-Мансийский а.о. Сахалинская область Читинская область Магаданская область Иркутская область Приморский край Агинский-Бурятский а.о. Мурманская область Курганская область Республика Калмыкия Еврейская автономная область Хабаровский край Республика Коми Красноярский край Ненецкий а.о. Таймырский (Долгано-Ненецкий) а.о. Амурская область Республика Бурятия Коми-Пермяцкий а.о. Республика Тыва Усть-Ордынский Бурятский а.о. Ямало-Ненецкий а.о. Республика Алтай Республика Саха (Якутия) Эвенкийский а.о. -40 Рис.1. Изменение индексов бюджетных расходов регионов России в 2000-2004 годах (%) Источник: расчеты автора по данным Минфина РФ Необходимо также отметить, что индекс удорожания единицы бюджетной услуги, изменялся от года к году не столь значительно, как построенный на его базе индекс бюджетных расходов. Показательно, что для ряда регионов (Чукотский АО, Республики Марий Эл и Северная Осетия, Псковская область) в период с 2000 по 2004 годы ИБР увеличился, несмотря на падение индекса стоимость услуг. Обратная ситуация была характерна для ряда регионов Центральной России (Липецкая, Рязанская, Ярославская, Московская области), Поволжья (Саратовская и Самарская области) и некоторых других регионов. Данные колебания объясняются использованием дополнительных к коэффициенту удорожания бюджетных услуг индексов, характеризующих уровень спроса на услуги (демографические показатели), а также специфику территориальной организации бюджетной сети (дисперсность расселения). В целом, можно утверждать, что в крайне сжатые сроки в России удалось разработать и применить на практике достаточно прозрачную методику распределения выравнивающей финансовой помощи регионам, со встроенной в нее методологией оценки расходных потребностей региональных бюджетов. Необходимо отметить, что в России одновременно применяется несколько распространенных в мировой практике подходов к определению бюджетных потребностей. В начале 1990-х годов на федеральном уровне расходные потребности рассчитывались на фактических расходах произведенных в базовом году. Этот подход также широко применяется на субрегиональном уровне. Однако новая редакция Бюджетного кодекса РФ с 2005 года запрещает его использование на всех уровнях бюджетной системы. Рассчитываемые с 2001 года индексы бюджетных расходов представляют собой рассмотренные выше индексы относительной бюджетной потребности, причем по количеству учитываемых географических факторов Россия является одним из лидеров среди федеративных государств. Российские индексы интегрируют в себя два других подхода к ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP 27 Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации измерению бюджетных потребностей. При определении стандартного объема общественных услуг применяется метод расчета финансовых нормативов исходя из бюджетных ограничений (в разные годы рассчитывались для услуг стационарного и нестационарного социального обслуживания, здравоохранения), а также отраслевые нормативы финансирование бюджетных услуг, основанные на различного рода натуральных стандартах (дошкольное образование, начальное и среднее общее образование, расходы на культуру и искусство, правоохранительная деятельность, госуправление и др.). Метод репрезентативных бюджетных расходов получил распространение на региональном уровне. Ряд субъектов РФ, получавших субсидии Фонда реформирования региональных финансов в 2002-2004 годах, применяли различные вариации данного подхода при распределении выравнивающих трансфертов муниципальным образованиям5. Проведенный выше анализ показывает, что используемые в настоящее время подходы формально соответствуют мировой практике в данной сфере. Тем не менее, ряд положений текущей методики вызывает серьезные претензии регионов. Как представляется, применяемая на федеральном уровне методика оценки уровня бюджетных потребностей регионов содержит ряд системных недостатков. Применение нормативов Вплоть да настоящего момента при расчете трансфертов регионам Минфин России использует нормативы финансовых затрат (в расчете на одного реципиента услуги или единицу услуги), рассчитанные на основе доступных финансовых ресурсов или на базе натуральных нормативов и социальных стандартов. Преимуществом нормативов первого рода является прозрачность их расчета, а также невысокие требования к статистической информации. Применение нормативов второго рода связано с рядом серьезных ограничений. Помимо традиционных проблем нормативов, рассмотренных выше, можно выделить недостатки российской практики их применения. Во-первых, сама процедура отраслевого определения нормативов (стандартов, минимально необходимых потребностей и т.п.) крайне субъективна. Практически ни один из утвержденных на сегодняшний день российских нормативов не рассчитан по сколько-нибудь прозрачной методике. Более того, в настоящий момент, в связи с недостатками бюджетного учета и отчетности, точно определить себестоимость предоставления бюджетных услуг не представляется возможным. Во-вторых, анализ международного опыта показывает, что крайне ограниченное количество стран применяет финансовые нормативы, рассчитанные на основе натуральных стандартов, при распределении финансовой помощи регионам. Данная практика распространена, как правило, в унитарных государствах с низкой степенью фискальной автономии субнациональных органов власти. В России такая практика приводит к негативным последствиям. Традиции бюджетной централизации приводят к тому, что субнациональные власти трактуют нормативы как доведенные до них Министерством Финансов «контрольные» параметры расходов. Очевидно, что в условиях реального бюджетного федерализма, при котором региональные и местные власти самостоятельно формируют и исполняют свои бюджеты, такая позиция некорректна. В ряде исследований продемонстрировано, что при распределении финансовой помощи в виде нецелевых блочных трансфертов расчет нормативов по собственным расходным полномочиям регионов утрачивает смысл. Расходы регионов определяются доходными возможностями, бюджетными приоритетами органов власти субъектов Российской Федерации, а также объективными географическими факторами, а не См., например, Методические рекомендации субъектам РФ по реформированию системы межбюджетных отношений. М., Министерство Финансов РФ, 2003 5 ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP 28 Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации рассчитанными на федеральном уровне нормативными расходами. 6 В-третьих, индекс бюджетных расходов, в расчете которого применяются бюджетные нормативы, используется не только при распределении выравнивающих трансфертов, но и при расчетах размеров субвенций из Федерального Фонда компенсаций. Средства фонда распределяются вне зависимости от финансовой обеспеченности регионов, пропорционально размещению соответствующих категорий населения. Индекс бюджетных расходов применяется только для учета удорожающих факторов. В связи с этим, включение в него параметров, нормирующих расходные статьи, является лишним и искажающим элементом. Несмотря на отказ Минфина России от использования большинства отраслевых нормативов в расчетах трансфертов ФФПР на 2005 год, в Государственной Думе продолжается работа над выработкой предложений по государственным минимальным социальным стандартам, которые, как предполагается, сформируют основу субнациональных бюджетов и будут учитываться при распределении финансовой помощи. В расчетах трансфертов ФФПР попрежнему используются федеральные стандарты стоимости жилищно-коммунальных услуг, а также коэффициенты к заработной плате, по сути, являющимися централизованно устанавливаемыми параметрами. Непрозрачность ряда параметров, всходящих в индексы бюджетных расходов Несмотря на прогрессивные изменения, внесенные в методику оценки бюджетных потребностей регионов, индекс бюджетных расходов, рассчитываемый по современной методике, содержит ряд крайне непрозрачных компонентов. Наиболее ярким примером является коэффициент заработной платы, рассчитываемый на основе районных коэффициентов и территориальных надбавок к зарплате, установленных федеральными нормативно-правовыми актами. Процедура расчетов таких коэффициентов является плохо обоснованной. Следует отметить, что, фактически, этот параметр продолжает советскую практику установления территориальных дифференцированных ставок зарплаты, «спущенных» на региональный и местный уровень власти из центра, и, очевидно, является очередным федеральным «мандатом». Голованова, Н. (2002) Расходы и трансферты в России. Сравнение расходов субъектов РФ с федеральными нормативами, используемыми в методике расчета трансфертов из ФФПР за 2000г. М., Центр фискальной политики. 6 ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP 29 Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации 5 Корякский Чукотский а.о. а.о. 4 Республика Алтай Усть-Ордынский Бурят 3 Ненецкий а.о. Ханты-Мансийский а.о Т аймырский а.о. Республика Саха (Яку 2 Магаданская область Камчатская область Республика Т ыва Сахалинская область Ямало-Ненецкий а.о. а.о. Эвенкийский Брянская область 1 Архангельская област 0 0 1 2 3 4 5 6 Коэффициент к заработной плате, 2003 Рис.2. Соотношение коэффициентов к заработной плате, используемых при оценке расходных потребностей регионов, и фактических расходов на оплату труда в 2002 году (РФ=1) Несмотря на то, что коэффициент к заработной плате объясняет некоторый процент дисперсии фактических расходов консолидированных региональных бюджетов на оплату труда (коэффициент корреляции при контроле душевых налоговых доходов составляет 0,55), существуют явные отклонения от модельных значений (рис.2). Более того, интегральный коэффициент к заработной плате включает слабо обоснованный коэффициент условной компенсации проезда к месту использования отпуска, устанавливаемый для экономических районов.7 Необходимо отметить, что в связи с внесением поправок в бюджетное законодательство в рамках реформы федеративных отношений, с 2004 года органы власти субъектов Федерации и местного самоуправления самостоятельно определяют уровень заработной платы работников бюджетной сферы. В связи с этим объясняющие свойства централизовано рассчитанных коэффициентов еще более снижаются. Принципиальным моментом является тот факт, что дифференциация уровня заработной платы зависит от вариации ряда объективных географических факторов, таких как уровень бюджетных доходов регионов, природно-климатические условия, тип расселения, транспортная доступность и т.д. В этом отношении сходные проблемы возникают и с другим параметром, входящим в индексы бюджетных расходов – коэффициентом уровня цен, рассчитываемым на основе стоимости минимального набора продуктов питания в регионах. Уровень стоимости жизни и ведения хозяйственной деятельности, который, как предполагается, должен отражать этот коэффициент, также детерминирован территориальными характеристиками. Более того данные для оценки данного параметра собираются территориальными отделениями Росстата России только в больших городах, что часто не гарантирует репрезентативности выборки. Можно утверждать, что использование показателя стоимости стандартного набора товаров и услуг не может считаться достаточным для полного объяснения региональных вариации в Для Северного и Уральского экономических районов - коэффициент принимался равным 0,2, для ЗападноСибирского - 0,4, для Восточно-Сибирского - 0,6, для Дальневосточного - 0,8. Коэффициент увеличивается в 2 раза для субъектов, не имеющих выхода на железнодорожную сеть. 7 ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP 30 Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации стоимости оказанию бюджетных услуг. Таким образом, основная часть непрозрачных параметров, используемых для определения расходных потребностей регионов, являются производными от дифференциации географических факторов, что потенциально делает возможным замену наиболее спорных коэффициентов более прозрачными территориальными индикаторами. Слабая обоснованность влияния географических факторов и условий на бюджетные расходы Одной из главных проблем методики расчетов индексов бюджетных расходов является слабая обоснованность связей между удорожающими коэффициентами, отражающими дифференциацию географических факторов и условий, и расходными потребностями субнациональных бюджетов. Расчеты Министерства Финансов РФ основаны на предположениях о наличии таких связей. В качестве единственного инструмента, выявляющего наличие и характер связей, используется статистический анализ. Несмотря на то, что этот способ широко используется в мировой практике, наличие статических зависимостей не позволяет говорить о наличии фундаментальных причинно-следственных связей. В связи с практически полным отсутствием подобных работ, в настоящее время оценка удорожающего/удешевляющего влияния географических факторов на стоимость услуг строится главным образом на предположениях. К примеру, при расчете поправочного коэффициента на дисперсность расселения, входящего в индекс бюджетных расходов, специалистами Минфина России неявно делается предположение о 2-х кратном увеличении удельных бюджетных расходов в населенных пунктах с людностью менее 500 человек по сравнению с поселениями более крупного размера. По объективным причинам четкого обоснования эта гипотеза получить не могла. Таким образом, несмотря на прогресс в области определения расходных потребностей территориальных бюджетов, механизм их оценки является крайне уязвимым и с методологической и с практической точек зрения. В связи с этим можно обозначить основные подходы к усовершенствованию методики. Во-первых, по указанным выше причинам представляется нецелесообразным продолжать практику применения бюджетных нормативов. Как показывает мировой опыт, большинство стран использует косвенную оценку бюджетных потребностей, отражающую лишь их межтерриториальное соотношение. Индекс бюджетных расходов Минфина теоретически должен выполнять именно эту роль. Во-вторых, в связи с непрозрачностью многих параметров, используемых при расчетах ИБР, а также их зависимостью от географических факторов и условий, в перспективе представляется обоснованным замена субъективных и в известной степени «искусственных» характеристик на более объективные географические индикаторы. В-третьих, в настоящий момент сложилась ситуация, при которой оценка бюджетных потребностей территорий, формально соответствуя международной практике, не опирается на содержательный анализ влияния удорожающих факторов на расходы субнациональных бюджетов. ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP 31
