таможенного законодательства и практики

Актуальные вопросы совершенствования
таможенного законодательства и практики
таможенного регулирования
в Российской Федерации
С начала 2004 года Федеральная таможенная служба РФ работает на основе нового
Таможенного кодекса (ТК) Российской Федерации.
Действующая в настоящее время правовая база включает 438 статей нового ТК РФ,
около 20 постановлений Правительства РФ и свыше 80 нормативных актов ГТК РФ,
изданных в развитие таможенного кодекса.
Цена вопроса совершенствования правовой базы таможенного регулирования
определяется тем, что почти половина прироста ВВП страны дает внешняя
торговля. Таможенное законодательство оказывает исключительно значимое влияние на
развитие внешней торговли и экономики страны в целом и принятие нового таможенного
кодекса можно оценить как важный, позитивный шаг в развитии правовой базы
таможенного регулирования.
Вместе с тем, первые девять месяцев работы по новому Таможенному кодексу РФ
показали определенную неясность, нечеткость и правовую незавершенность отдельных
положений ТК РФ и изданных на его основе нормативных правовых актов ГТК РФ и
распоряжений Правительства РФ, а также складывающейся правоприменительной
практики. Кроме того, продолжает действовать около 30 % из более чем 10 000
различного рода нормативных актов, приказов и инструкций ГТК РФ, принятых в
соответствии с Таможенным кодексом 1993 года. Новый законопроект «О внесении
изменений в Закон «О таможенном тарифе» (1993 года), регулирующий такие области как
таможенная стоимость и таможенные сборы, принятый Государственной Думой РФ в
первом чтении, пока еще не соответствует в полной мере нормам ВТО и интересам
развития внешней торговли России. Все это свидетельствует о том, что развитие
правовой базы таможенного регулирования еще не завершено.
На прошедших многочисленных обсуждениях (в рамках конференций, семинаров,
круглых столов и т.п.) правоприменения нового ТК РФ представители деловых кругов
отметили, что по многим направлениям новые, позитивные положения таможенного
кодекса еще не начали работать. Продолжает действовать старая практика. Не изменился
деловой стиль служащих таможенных органов. Возникающие периодически конфликтные
ситуации показывают, что возросла степень различия трактовки правил таможенного
оформления региональными таможенными органами и таможенными органами на местах,
2
отсутствует единая нормативно-правовая база, не создано условий, обеспечивающих
достаточный контроль за тем, чтобы нормы ТК РФ, а также действующие нормативные
акты ГТК РФ (старые и новые) унифицировано и единообразно применялись всеми
служащими таможенных органов на всей территории Российской Федерации и, особенно,
в пунктах перехода государственной границы. Как следствие, в деятельности таможенных
органов не достигнуто главного – понимания того, что внешняя торговля России – это
важнейший фактор экономического развития страны. А от четкой работы
таможенных органов зависит конкурентоспособность российских товаров, объем
экспорта и наполняемость государственно бюджета не столько за счет увеличения
таможенных платежей с каждой импортной или экспортной сделки, сколько за счет
роста объема внешней торговли.
Одно из направлений решения этой сложной проблемы – это развитие
конструктивного делового взаимодействия работников таможенных органов и операторов
внешней торговли. Международная практика (Конвенция Киото) рекомендует в этих
случаях принимать меморандумы о сотрудничестве между деловыми кругами и
таможенной службой, создавать общественные советы при центральных и региональных
таможенных учреждениях для выработки рекомендации по улучшению работы ФТС, что
также пока не получило должного развития. Ни в ходе подготовки к введению в действие
нового Таможенного кодекса, ни за девять месяцев его применения так и не удалось
добиться реализации пункта 2 статьи 24, законодательно закрепившей обязанность
таможенных органов обеспечивать доступ к информации о подготавливаемых
правовых актах.
Информация о вопросах и ответы Консультационного центра таможенной службы,
опубликованные на официальном сайте, не отражает реальной реакции деловых кругов, а
с 1 июля даже не обновляется.
Среди конкретных направлений, по которым необходима доработка правой базы
таможенного контроля и оформления, важнейшее место занимает проблема документов
и сведений, необходимых для таможенного оформления. Статья 63.1 ТК РФ
устанавливает четкую норму, говорящую о том, что таможенные органы вправе требовать
при производстве таможенного оформления только те документы, которые необходимы
для
соблюдения
таможенного
законодательства
РФ
и
представление
которых
предусмотрено таможенным кодексом РФ. При этом ТК РФ рекомендует сокращать число
документов и сведений, необходимых для таможенного оформления. Однако названные
рекомендации руководством к действию пока еще не стали. Более того, Приказ ГТК РФ
№1022 «Об утверждении перечня документов и сведений, необходимых для таможенного
3
оформления товаров» противоречит таможенному кодексу. Пункт 1у Приказа говорит о
том, что помимо 18 обобщенных пунктов, содержащих требования о документах,
таможенные власти могут потребовать «иные документы и сведения, не вошедшие в
настоящий перечень, представление которых таможенным органам требуется в
соответствии с иными нормативными правовыми актами ГТК РФ». Это не только
противоречит таможенному законодательству России, но и превращает перечень
требуемых документов в трудно преодолимый нетарифный барьер. На что уже
обращено внимание российской делегации на переговорах о присоединении России к
ВТО.
В нормативных актах ГТК РФ, в нарушение таможенного законодательства,
содержится перечень новых документов, которые не обозначены в таможенном кодексе. В
частности, в положении ГТК РФ о контроле таможенной стоимости импортных товаров
содержится форма документа под названием «Пояснения по условиям продажи, которые
могли повлиять на цену сделки». Этот документ требует ответа на 154 пункта. Его общий
объем свыше 15 страниц. Есть аналогичные требования такого же характера о
представлении других новых документов и в других актах ГТК РФ.
Вопрос о документах помимо бюрократической стороны имеет еще и
экономическое содержание. Подготовка одного документа обходится в 10-15 долларов
США. Таможенное оформление одной внешнеторговой сделки может потребовать как
минимум 15-20 документов, стоимость которых составит 250-300 долларов США. Таким
образом, стоимость подготовки таможенных документов для малых и средних
предприятий сопоставима с размерами таможенных пошлин.
Очевидно, что положение пункта 1 статьи 63 о том, что «таможенные органы
вправе требовать … представления только документов и сведений …, представление
которых предусмотрено в соответствии с настоящим Таможенным кодексом»
должно неукоснительно соблюдаться.
Одно из важных новшеств ТК РФ – возможность применения упрощенных
процедур таможенного оформления для отдельных лиц. Статья 68 ТК РФ
предоставляет право устанавливать упрощенные процедуры. Однако ТК РФ не установил
какого-либо регламента допуска к упрощенным процедурам. В результате это важное
направление
по
снятию
излишних
административных
процедур
и
упрощению
таможенного оформления не работает.
Не реализовано и другое важное новшество ТК РФ - использование
электронного декларирования товаров (статья 63.8 ТК РФ). ТК РФ разрешает
представление документов в электронной форме. Однако до настоящего времени полный
4
перечень документов, которые могут быть поданы в электронном виде и формы
электронных документов не установлены. Отсутствует необходимый объем программных
и аппаратных средств.
Определенную тревогу вызывает то, что в российской таможенной практике стала
складываться система, при которой таможенные власти требуют документ на бумажном
носителе и одновременно – представление его электронной копии. Такая практика не
упрощает и не удешевляет, а усложняет и удорожает документооборот.
В ряде случаев проблемы в пунктах перехода при пропуске товаров и
транспортных
средств
возникают
из-за
того,
что
ФТС
еще
не
вышла
на
общеевропейский уровень работы с документами. Одна из проблем – это язык, на
котором представляются документы, могущие рассматриваться как декларация о грузе. В
странах Европы универсальным языком, обеспечивающим выполнение требований к
таким документам, является английский язык. Это особенно важно в тех случаях, когда
речь идет о таможенном оформлении комбинированных (смешанных) перевозок, а также
международного таможенного транзита. Проблемы возникают также из-за разночтения
термина «документ». Во многих европейских странах в частности не предусмотрено
печати при оформлении документов. Наличие подписи на документе является
достаточным основанием для его признания таможенными властями. Практика
показывает, что российские таможенники недостаточно хорошо знакомы с особенностями
международного делопроизводства и формами документов, принятых за рубежом.
Эти примеры говорят о том, что в перестройке таможенной службы России должен
быть принят в расчет процесс постепенной интеграции делопроизводства в РФ в
общепринятую в мире систему. Это требует включения в программы подготовки
таможенных
служащих
вопросов,
связанных
со
знанием
основ
современного
делопроизводства, международно-признанных форм документов, а также улучшения
языковой подготовки рядовых таможенных служащих. Все эти вопросы должны найти
адекватное правовое решение.
Значительные экономические, правовые и административные трудности для
внешнеторговых операторов вызывает растущая практика ФТС РФ по ограничению
мест декларирования отдельных товаров. Статья 125 ТК РФ разрешает подачу
декларации любому таможенному органу. В то же время реальное применение этой статьи
органами ФТС РФ перечеркивает это положение в отношении многих категорий товаров,
выделяя новую категорию «товары, в отношении которых зафиксированы частые случаи
нарушения таможенного законодательства РФ». Пункт 2(3) статьи 125 ТК РФ, на основе
которого осуществляется подобная практика, носит неконкретный отсылочный характер,
5
что позволяет ФТС РФ своими внутренними приказами существенно ограничивать
количество мест декларирования многих товаров. Такая практика применения статьи 125
ТК РФ вызвала жесткую реакцию членов Рабочей группы ВТО по присоединению России
к этой организации, и была охарактеризована как одна из форм нетарифного
протекционизма. Как представляется, должен быть издан нормативный акт, отвечающий
на
вопрос,
что
означает
термин
«частые
случаи
нарушения
таможенного
законодательства» (периодичность, доля в товарообороте, порядок отнесения товаров и
фирм к этой группе), а также разработана и утверждена в установленном порядке
методология отнесения товаров к этой группе риска.
Многочисленные проблемы с таможенным оформлением международного и
внутреннего таможенного транзита возникают с первых месяцев действия нового
таможенного кодекса.
Внутренний и международный таможенный транзит – это две разные сферы
экономической
деятельности.
Внутренний
таможенный
транзит
(ВТТ)
–
это
вспомогательная таможенная процедура, при которой иностранный товар доставляется от
пограничной до внутренней таможни. Международный таможенный транзит (МТТ) – это
таможенный режим, самостоятельная внешнеторговая операция, которая для России
имеет большое перспективное значение как источник доходов от внешнеэкономической
деятельности. МТТ в странах-членах ВТО регулируется статьей V ГАТТ «Свобода
транзита». ВТТ регламентируется положениями Конвенции Киото. В таможенном кодексе
России и в инструкции ГТК РФ о совершении таможенных операций при ВТТ и МТТ,
такого разделения не проведено. Недостаточная ясность и точность нормативной базы в
отношении МТТ ведут к тому, что возрастают сроки международных транзитных
перевозок,
увеличиваются
расходы
для
грузоотправителей
и
снижается
конкурентоспособность транзитных перевозок через территорию России. Существующие
правила, например, предусматривают двойное таможенное оформление грузов МТТ,
досмотр грузов МТТ с распаковкой контейнеров, корректировку таможенной стоимости
иностранного грузоотправителя в режиме МТТ, создают трудности с признанием
иностранных
коммерческих
документов
и
т.п.
Несовершенство
таможенного
законодательства о МТТ и практика его применения приводят к тому, что международные
транзитные перевозки уходят с территории России и перспективные направления МТТ
оказываются потерянными как источник дохода для бюджета Российской Федерации.
Вступление в силу нового ТК РФ вызвало значительные изменения в составе, так
называемых,
околотаможенных
перевозчики, операторы СВХ).
структур
(таможенные
брокеры,
таможенные
6
Установление крупных сумм обеспечения деятельности лиц, занимающихся
околотаможенным бизнесом, уже привело к вытеснению с рынка малых и средних
компаний, которые не в силах гарантировать свою ответственность перед таможенными
властями. Велика опасность монополизации рынка брокерских услуг несколькими
десятками
крупных
брокерских
компаний.
Это
может
привести
к
появлению
монопольных цен на брокерские услуги, усилению коррупционных тенденций в этой
среде, увеличению издержек торговых операторов и вызовет рост цен на импортные
потребительские товары, содействуя развитию инфляции в стране. Аналогичное
положение наблюдается на рынке таможенных перевозчиков и в сфере складских услуг.
Усложненные
таможенные
формальности,
ставшие
результатом
нечетких
формулировок в самом ТК РФ и в действующих нормативных актах ГТК РФ, вызывают
простои транспортных средств в пунктах пропуска, внутренних таможнях, на СВХ, в
зонах
таможенного
контроля
и
являются,
по
сути,
ничем
неоправданным
бюрократическим нетарифным барьером.
Все сказанное выше говорит о том, что первые месяцы работы в условиях нового
таможенного кодекса РФ уже выявили ряд проблем, для решения которых требуется
внесение изменений в нормативные документы ГТК РФ, а в отдельных случаях –
корректировка правовых положений, содержащихся в ТК РФ.
Отмеченные выше, уже проявившие себя, неточности и неясности таможенного
законодательства далеко не исчерпывают постепенно проявляющихся неточностей
отдельных формулировок нового таможенного законодательства РФ.
Все это говорит о том, что наступает период, когда от сбора и анализа критических
материалов по работе таможенной службы в условиях действия нового таможенного
кодекса необходимо переходить к разработке конкретных поправок к таможенному
законодательству и нормативным актам, изданным на его базе.
Очевидно, что обобщение практики правоприменения нового таможенного
законодательства должно проходить с привлечением широкого круга участников
внешнеторговой деятельности.
Прошедшая реорганизация структуры государственных органов РФ передала
нормативно-правовое регулирование в
сфере таможенного контроля в ведение
Министерства экономического развития и торговли.
Учитывая что, задача совершенствования таможенного законодательства тесно
связана с задачей повышения эффективности работы экономики России, увеличения ВВП
страны и повышения доходов государственного бюджета, было бы правомерно, если
Минэкономразвития и торговли выступит с инициативой организации рабочей группы в
7
составе руководства ФТС, представителей деловых кругов и научной общественности, а
также при участии депутатов Госдумы с целью подготовки поправок к действующему
таможенному законодательству и осуществлению мониторинга за его правоприменением.
Секретариат Рабочей группы РСПП
по вступлению России в ВТО и
реформе таможенной политики