Общие принципы организации нотариального самоуправления в

Совершенствование нотариата – конкретные аспекты
Нотариат как институт гражданского общества, функционирующий в сфере
пересечения частных и публичных интересов, должен обладать организационной
структурой, отвечающей его уникальной правовой природе. В решении этой задачи России
может пригодиться и богатый зарубежный опыт. В данной статье рассматриваются
конкретные аспекты совершенствования организации нотариальной деятельности, которые
могут иметь право на законодательное закрепление в будущем.
Согласно принципам свободного нотариата латинского типа, нотариус обязательно
должен состоять членом коллегиального органа, создаваемого на корпоративных началах, нотариальной палаты.1
Таким образом, обязательным принципом деятельности института нотариата как
самоуправляющейся системы является наличие специальных коллегиальных органов,
объединяющих по профессиональному признаку лиц, осуществляющих нотариальную
деятельность.
В Российской Федерации такими органами являются нотариальные палаты:
Федеральная нотариальная палата и нотариальные палаты субъектов Российской Федерации
(региональные нотариальные палаты).
В этой связи интересен опыт Франции, где помимо официальных органов
нотариального самоуправления, к которым относятся нотариальные палаты, региональные
советы и Высший совет нотариата, имеется и ряд других учреждений, выполняющих особые
функции. К ним относятся:
- региональные и центральные гарантийные кассы, которые обеспечивают финансовую
безопасность граждан, обращающихся к нотариусу;
- региональные центры и национальный центр профессионального подготовки;
- Ассоциация Конгрессов нотариусов Франции, организующая ежегодно проведение
Национального конгресса;
- Ассамблея по связям, собирающая ежегодно на добровольной основе нотариусов,
имеющих желание обсудить профессиональные вопросы и высказать свои пожелания;
- КРИДОН (центры нотариальных исследований и документации, призванные
оказывать юридическую помощь нотариусам);
- Картотека завещаний и Картотека недвижимого имущества;
- центры мирного разрешения имущественных споров.
В Российской Федерации аналогов указанным выше органам не существует.
Единственным органом подобного рода является Центр нотариальных исследований в
г. Екатеринбурге.
Данный центр был создан по инициативе ФНП, а также ряда нотариусов в июле 2002
года. Основой для его образования стало понимание
недостаточности усилий,
предпринимаемых российскими нотариусами для поддержания высокого статуса
нотариальной профессии в эпоху глобального реформирования правовой системы и ее
отдельных институтов. Центр занимается активной научной и публицистической
деятельностью.
Однако существование одного лишь Центра нотариальных исследований явно
недостаточно.
На наш взгляд, создание в Российской Федерации структур, подобных тем которые
созданы во Франции, способствовало бы во многом усилению позиций российского
нотариата и расширению его возможностей.
1
Российская юридическая энциклопедия. С. 14-38.
2
Наиболее актуальным в настоящее время представляется создание в Российской
Федерации коллективных гарантийных касс (фондов), которые гарантировали бы
обществу возмещение ущерба от действий нотариуса. Подобная система страхования
ответственности существует во Франции, Германии.
Из зарубежного опыта
Во Франции гражданская ответственность нотариусов, позволяющая возместить
клиенту ущерб от ошибки нотариуса, организована на двух уровнях, первый из которых –
это обязательное страхование. До последнего времени каждый нотариус обязан был делать
это в индивидуальном порядке. Со времени Закона от февраля 2004 года нотариусы обязаны
заключать договор о страховании гражданской ответственности в рамках национального
контракта, который подписывает за всех нотариусов Высший совет нотариата. Французский
нотариус, таким образом, не выбирает ни своего страховщика, ни размер страхования или
страхового взноса. Все это делается в рамках общенационального страхового договора,
покрывающего весь объем ущерба, который может быть причинен нотариусом. Потолок
страхования по одному делу составляет 30 млн. евро. Дополнительное страхование может
быть произведено на уровне региональных советов – их всего 33 – исходя из предположения,
что нотариусы этих региональных советов могут работать с более крупными суммами.
Кроме того, в 50-х годах нотариусами был создан механизм коллективной гарантии самострахование нотариусов с обязательным отчислением в коллективную гарантийную
кассу индивидуального взноса. Используют эту коллективную гарантийную кассу в двух
случаях. Если размер ущерба превышает 30 млн. евро, в этом случае гарантийная касса
обеспечивает полное необходимое покрытие. Второй случай, когда речь идет о
непреднамеренной ошибке нотариуса. Страхование в рамках национального договора,
заключаемого Высшим советом нотариата, касается обычных случаев: неправильно
составленный акт, неправильно истолкованная норма, непреднамеренная ошибка. Если же
речь идет о преднамеренных действиях нотариуса, о сознательном составлении акта,
нарушающего права клиента, то в этом случае коллективная гарантийная касса возмещает
ущерб, но обращает иск на нотариуса, и тот из своего личного имущества покрывает
расходы гарантийной кассы.
В Германии система мер предосторожности на случай возникновения убытков из
служебной деятельности нотариуса построена трояко:
1.
На случай причинения нотариусом убытков по неосторожности при исполнении им
служебных обязанностей предусматривается заключение каждым нотариусом
индивидуального договора страхования от профессиональной ответственности
(страхование от ответственности за причинение убытков при исполнении служебных
обязанностей) на минимальную сумму покрытия.
2.
Кроме того, нотариальные палаты обязаны дополнительно заключить на каждого
нотариуса два так называемых договора группового страхования для каждого
страхового случая:
 во-первых, в целях дополнения договора индивидуального страхования от
профессиональной ответственности на случай, если при нарушении нотариусом
своих обязанностей по неосторожности ущерб превышает сумму покрытия по
индивидуальному договору страхования;
 во-вторых, на случай, когда ущерб нанесен умышленными действиями нотариуса
и поэтому не покрывается индивидуальным страхованием от ответственности
за причинение вреда.
3.
И, наконец, все нотариальные палаты Германии добровольно создали общий
специальный фонд, так
называемый фонд покрытия убытков, могущих
2
3
возникнуть из-за доверия2, из средств которого может покрываться ущерб, особенным
образом ущемляющий авторитет всего профессионального сословия и причиненный
умышленным нарушением нотариусом своих обязанностей, если сумма покрытия
договора группового страхования, заключенного нотариальным сообществом
специально для таких убытков, недостаточна для возмещения всего ущерба. Фонд
покрытия убытков производит выплату на добровольной основе в соответствии с
положениями особого устава, понесший убытки не имеет права требовать выплат из
этого фонда.
Таким образом, функциональная способность страховой системы с математической
точки зрения обеспечивается тем, что страховые взносы каждого нотариуса не
резервируются только для возмещения убытков, причиненных исключительно его
профессиональной деятельностью, а суммируются со взносами других застрахованных
нотариусов, образуя общий фонд. Этот общий фонд находится в распоряжении солидарно
для каждого возможного случая причинения убытков любым из застрахованных нотариусов.
Фонд пополняется ежегодными страховыми взносами всех нотариусов, а также за счет того,
что страховое агентство заботится о как можно более выгодном вложении депонированных
таким образом вкладов. Обратный приток в форме доходов от капиталовложений поступает
снова в собственность страховщика от профессиональной ответственности.
Такая система, с нашей точки зрения, намного эффективнее, чем, например, залоговая
система, при которой индивидуальные взносы каждого нотариуса зарезервированы для
возмещения убытков, причиненных исключительно только им одним. Она лишена
преимуществ солидарности, позволяющих возмещать очень высокие суммы по одному
случаю нанесения убытков.
Данный положительный опыт может быть заимствован и в полной мере использован в
Российской Федерации.
Учитывая, что дальнейшее развитие нотариата в России может привести к созданию
подобных коллективных органов, следовало бы заранее подготовить для этого нормативную
почву. Так, в проекте нового закона «Об организации и деятельности нотариата в Российской
Федерации»
целесообразно
было
бы
предусмотреть
специальную
статью,
предусматривающую возможность создания в определенном порядке иных коллективных
органов нотариата, определить их функции и задачи.
Нельзя не сказать и о назревшей в настоящее время необходимости по созданию в
нашей стране специальных обучающих центров на базе ведущих юридических вузов по
профессиональной подготовке нотариусов, специальных учебных заведений для нотариусов
по примеру Российской академии правосудия, занимающейся не только обучением
студентов, но и повышением квалификации судейского сообщества.
Нотариус – опытный и квалифицированный профессионал
В этой связи хотелось бы также затронуть вопрос, связанный с необходимостью
усиления квалификационных требований для занятия должности нотариуса.
Прежде всего, представляется необходимым установить возрастной ценз, определив
как нижний, так и верхний пределы. Указание возраста должно стать обязательным условием
для занятия должности нотариуса, поскольку в совокупности с остальными
квалификационными требованиями возрастной ценз даст возможность для более
правильного подбора кадров. Нотариальная деятельность является сложной из-за
необходимости обладать профессиональным знанием права. Она требует от
претендента не только высоких моральных качеств, но и простого жизненного опыта,
2
Современный нотариат. Структуры и задачи. Кельн. 1993. С.236.
3
4
который приходит к человеку только с возрастом. С другой стороны, при достижении
определенного возраста человек утрачивает способность к постоянному обучению и
совершенствования уже полученных знаний, без чего нотариусу обойтись в своей
деятельности невозможно. В этой связи обоснованным было бы установленные верхний
и нижний пределы возрастного ценза для занятия нотариальной деятельностью
закрепить в законодательстве положениями о том, что нотариусом может быть
гражданин РФ, находящийся в возрасте от 25 до 70 лет. По достижении
семидесятилетнего возраста нотариус должен слагать с себя полномочия и пользоваться
услугами пенсионного обеспечения.
По нашему мнению, необходимо внести изменения в законодательство о нотариате
уделив больше внимания вопросам стажировки, поскольку существующий ныне порядок ее
прохождения не позволяет в полной мере, подготовить грамотных и квалифицированных
специалистов. Для этого нужно:

во-первых, увеличить срок стажировки с одного года до двух лет;

во-вторых, запретить осуществление стажером какой-либо иной деятельности, в том
числе по совместительству;

в-третьих, установить ежегодную сдачу экзаменов стажером, с тем, чтобы иметь
возможность контроля за его обучением;

в-четвертых, установить обязанность кандидата проработать в качестве помощника
нотариуса не менее 1 года после успешного прохождения стажировки.
Организационно-правовая форма нотариальных палат
На сегодняшний день по своей организационно-правовой форме Федеральная и
региональные нотариальные палаты фактически могут рассматриваться в качестве одного из
вида саморегулируемой организации, обсуждаемой в настоящее время в Государственной
Думе
(законопроект
«О
саморегулируемых
организациях»).
Самоорганизация
внебюджетного (частного) нотариата является одним из принципов деятельности нотариата
латинского типа, по образцу которого осуществляется построение системы нотариата в
нашей стране.
Нотариальная палата обладает следующими признаками, позволяющими ее
рассматривать в качестве самоуправляющейся, саморегулируемой организации:
1) Обязательное членство нотариусов, занимающихся частной практикой, в
соответствующей региональной палате.
2) Некоммерческий характер деятельности нотариальной палаты.
3) Основной принцип функционирования – самоуправление.
4) Нотариальная палата представляет и защищает интересы нотариусов, оказывает им
помощь и содействие в развитии частной нотариальной деятельности; организует
стажировку лиц, претендующих на должность нотариуса, и повышение профессиональной
подготовки нотариусов; возмещение затрат на экспертизы, назначенные судом по делам,
связанным с деятельностью нотариусов; организует страхование нотариальной деятельности.
5) Установленная законом обязанность нотариусов представлять в нотариальную
палату предусмотренные законом сведения. Например, сведений о совершенных
нотариальных действиях, иных документов, касающихся его финансово-хозяйственной
деятельности, а в необходимых случаях – личных объяснений в нотариальной палате, в том
числе и по вопросам несоблюдения требований профессиональной этики
6) Федеральная нотариальная палата объединяет региональные нотариальные палаты
на основе обязательного членства и осуществляет координацию их деятельности.
Таким образом, по принципам своей организации нотариальные палаты соответствуют
признакам саморегулируемой организации.
4
5
С другой стороны, анализ рассматриваемого в настоящее время проекта закона «О
саморегулируемых организациях», позволяет говорить о том, что данный законопроект
нельзя в полной мере распространить на органы нотариального сообщества.
Во-первых, данный законопроект не учитывает, что нотариальная деятельность имеет
некоммерческий характер и не преследует цели извлечения прибыли3. Следовательно,
нотариусы, занимающиеся частной практикой, не могут рассматриваться в качестве
предпринимателей.
Исходя из положений рассматриваемого законопроекта, нотариусы не могут
рассматриваться и в качестве субъектов профессиональной деятельности, так как не
осуществляют производство товаров (работ, услуг), а осуществляют особую
самостоятельную деятельность, носящую публичный характер, от имени Российской
Федерации, в интересах защиты прав частных лиц.
Во-вторых, законопроект «О саморегулируемых организациях» допускает
возможность создания нескольких саморегулирующихся организаций в одной и той же
сфере предпринимательской или профессиональной деятельности, что для нотариата
является недопустимым. Существовавший некоторое время спор о возможности создания
нескольких нотариальных палат в одном субъекте РФ, а также нескольких Федеральных
нотариальных палат, был решен в пользу закрепления принципа обязательного членства в
единой нотариальной палате субъекта, а региональных палат – в единой Федеральной
нотариальной палате.
В-третьих, законопроект не учитывает тесную связь нотариата с государством, которая
проявляется в том, что:
- должность нотариуса учреждается и ликвидируется в порядке, определяемом
Министерством юстиции РФ совместно с Федеральной нотариальной палатой4;
- количество должностей нотариусов в нотариальном округе определяется в порядке,
определяемом Министерством юстиции РФ совместно с Федеральной нотариальной
палатой5;
- наделение нотариуса полномочиями производится на основании рекомендации
нотариальной палаты Министерством юстиции РФ или по его поручению органом юстиции
на конкурсной основе из числа лиц, имеющих лицензии6;
- внутренний контроль, осуществляемый самим нотариатом как институтом
гражданского общества, сочетается с государственным контролем, осуществляемым
органами юстиции, судебными, налоговыми и иными органами.
Подобный принцип сочетания государственного и собственно нотариального контроля
характерен для многих зарубежных стран.
Так, в Германии нотариуса контролирует одновременно нотариальная палата и
региональное учреждение юстиции, осуществляющее свои функции надзора совместно с
председателями апелляционного суда и суда верхней инстанции.
В Польше, помимо контроля со стороны самой нотариальной палаты, существует
надзор со стороны Министерства юстиции, осуществляемый председателями апелляционных
судов.
В Эстонии Министерство юстиции назначает инспекторов, выбираемых из числа
наиболее авторитетных членов нотариальной палаты и судебного ведомства.
Во Франции контроль за деятельностью нотариусов также общее дело Министерства
юстиции и нотариата. Однако и прокурор Республики, т.е. представитель правосудия по
Ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате
Ст. 12 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате
5
Там же
6
Там же
3
4
5
6
уголовным делам, может лично провести проверку, но не самостоятельно, а вместе с
правлением палаты или нотариусом-инспектором.
Среди специалистов в области нотариального права появились две противоположные
тенденции: первая связана с попытками усиления полномочий органов нотариального
самоуправления как в сфере регулирования, так и контроля за нотариальной деятельностью
(например, стремление ФНП получить право контролировать региональные нотариальные
палаты). Вторая тенденция выражается в стремлении ряда представителей нотариального
сообщества усилить государственные начала в регулировании нотариальной деятельности.
На наш взгляд, в решении данного вопроса необходимо стремиться найти баланс
между государственными началами регулирования нотариальной деятельности и
полномочиями нотариата – как независимого от государства института. Это усилит
гарантию эффективного функционирования нотариата в Российской Федерации.
Вопросы организации органов управления НП
Сегодня высшим органом управления ФНП является собрание представителей
нотариальных палат субъектов Российской Федерации.
Действующее законодательство о нотариате, к сожалению, не в полной мере
определяет предназначение, полномочия и функции представительства региональных
нотариальных палат в высшем органе нотариального сообщества России, в определенной
степени нарушает некоторые принципы демократической организации и самоуправления
данной корпорации. В первую очередь, вызывает справедливое нарекание то, что это
представительство сформировано на постоянной основе на многие годы с присущими этому
дружескими связями, и иными негативными проявлениями. И второе, что не менее важно:
так называемые «рядовые» нотариусы фактически отстранены от участия в работе высшего
органа нотариального сообщества, от избрания его руководящих органов, контроля за
расходованием своих членских взносов и т.д.7
На наш взгляд, в Основах законодательства о нотариате должен быть обязательно
определен принцип формирования высшего органа управления ФНП. В этой связи
возможным представляется заимствование опыта французского нотариата. Во Франции
Высший Совет нотариата состоит из представителей, избранных по принципу – один делегат
от регионального совета, сроком на четыре года. Законодательством устанавливаются
некоторые ограничения: никто не может быть одновременно членом палаты или
Регионального совета и делегатом в Высшем Совете.
Надо отметить, что подобный принцип формирования высшего органа власти
используется применительно и к Совету Федерации РФ. Согласно ст.1 Федерального закона
«О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации» в Совет Федерации в соответствии с Конституцией РФ входят по два
представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного)
и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Представитель в Совете
Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта РФ избирается законодательным (представительным) органом государственной
власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при формировании
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ путем
ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа8
Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти
7
Черемных Г.Г., Черемных И.Г. Нотариальное право: Учебник под ред. Дмитриева Ю.А. – М.,2004. С.346.
Ст.2 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации»
8
6
7
субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ на срок его
полномочий9.
Заслуживает, как нам кажется, внимания идея создания Всероссийского съезда
нотариусов в качестве высшего органа управления ФНП. Подобный орган управления
создан у адвокатов в соответствии с законом «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в
Российской Федерации».
По мнению таких ученых, как В.В. Ярков, Б.М. Гонгало, Т.И. Зайцева, И.Г. Медведев,
необходимость учреждения такого органа управления ФНП как Всероссийский съезд
нотариусов является весьма сомнительным нововведением. Они объясняют это тем, что
достижение нотариатом стоящих перед ним общих целей предполагает эффективное
управление со стороны его органов, решения по самым важным и актуальным вопросам
должны вырабатываться и применяться максимально быстро. Предлагаемый же орган в
структуре управления ФНП чрезмерно громоздок и медлителен. Функционирование
подобного органа вряд ли будет оправдано экономически. В.В. Ярков, Б.М. Гонгало,
Т.И. Зайцева, И.Г. Медведев считают, что в целом это может привести к излишней
бюрократизации ФНП.
Вместе с тем существование такого органа может обеспечить реальное
представительство нотариусов в высшем органе управления ФНП, позволит им принимать
активное участие в деятельности нотариального сообщества и осуществлять эффективный
контроль.
Для этого в законодательстве о нотариате должен быть четко определен порядок
формирования такого органа.
Наиболее рациональным является закрепление следующего принципа формирования:
по 1 представителю от 20-30 нотариусов – членов нотариальной палаты субъекта РФ, но не
менее 1 представителя от нотариальной палаты. Съезд должен собираться не менее одного
раза в 3 года и решать наиболее важные и принципиальные вопросы, перечень которых
должен быть закреплен в законе.
Проводимая в нашей стране судебно-правовая реформа не может быть успешной без
реформирования института нотариата. Все проблемные вопросы, затронутые в данной
статье, обязательно потребуют своего решения и закрепления на законодательном уровне.
В настоящее время в Правительстве и Парламенте России находится большое
количество законодательных инициатив, комплексно затрагивающих организацию нотариата
и осуществление нотариальной деятельности, однако не все они учитывают правовую
природу нотариата, некоммерческий характер его деятельности и большой правозащитный
потенциал. Например, проект закона, подготовленный Минэкономразвития и активно
обсуждаемый в настоящее время на правительственной комиссии по проведению
административной реформы, противоречит не только основополагающим принципам
Международного Союза латинского нотариата, но и действующему законодательству
Российской Федерации (Федеральному закону «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации», Гражданскому кодексу РФ, Основам законодательства
Российской Федерации о нотариате и др.). В случае принятия его положений ведение
наследственных и контроль за деятельностью нотариусов со стороны нотариальных палат в
Российской Федерации станут практически невозможными (с текстом законопроекта можно
ознакомиться на сайте Фонда «Институт развития нотариата»: www.notaryfund.ru).
Работая над полноценной концепцией реформирования нотариата, хотелось бы
направить законотворческую деятельность по пути дальнейшего усиления роли нотариата
Ст.4 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации»
9
7
8
как института защиты права собственности, содействия развитию экономического оборота,
на реализацию конституционного права на оказание квалифицированной юридической
помощи.
8