Вступление. Основная цель "Руководства по регулированию

Вступление.
Основная цель "Руководства по регулированию международного
воздушного транспорта" заключается в удовлетворении постоянно растущей
потребности во всеобъемлющем и объективном источнике информации о
различных аспектах этой динамической деятельности. Эта необходимость
была предусмотрена Ассамблеей ИКАО, которая резолюцией А24-11
приняла решение о подготовке и издании "Руководства по регулированию
международного воздушного транспорта" Doc 9626.
Регулированием является выдача официального указания по созданию
и поддержания желаемой степени порядка. Всякое регулирование включает
процесс
регулирования,
взаимодействующих
в
различные
установлении
виды
и
деятельности
поддержании
людей,
определенного
желаемого результата в отношении предмета или лиц, которые
регулируются. Аналогичным образом всякое регулирование включает
структуру регулирования, т. е. участвующие организации или других лиц и
нормативноправовую базу (такую, как лицензии, правила и соглашения).
Наконец, всякое регулирование предполагает содержание регулирования,
конкретные
регулируемые
объекты
(такие,
как
доступ
к
рынку,
ценообразование и емкость).
Процесс и структура регулирования в области международного
воздушного транспорта имеют три отчетливых направления – национальное,
двустороннее и многостороннее, – поэтому для каждого направления
выделена отдельная часть данного Руководства, т.е. части 1, 2 и 3
соответственно. Вопросы содержания регулирования, с которыми имеют
дело государства во всех трех направлениях, включены в часть 4. В части 5
содержится основная терминология, т.е. общая или дополнительная для всех
частей этого Руководства терминология. Добавления содержат некоторые
справочные материалы.
Национальным регулированием в области воздушного транспорта
является регулирование, применяемое государством на своей территории
при осуществлении своего суверенитета над этой территорией и
расположенным над ней воздушным пространством. Таким образом,
национальное регулирование распространяется как на внутренние, так и
международные авиаперевозки, а также на национальных и иностранных
авиаперевозчиков.
При
национальном
регулировании
международных
воздушных перевозок должны учитываться международные обязательства
государства в соответствии с его двусторонними и многосторонними
соглашениями и договоренностями, а также приниматься во внимание
действия и интересы других государств.
Конкретные
цели
национального
регулирования
в
области
международного воздушного транспорта меняются от государства к
государству, и на них влияют национальная экономическая политика,
размеры территории, местоположение, степень национального развития,
внутренняя и международная политика и т.д. При этом эти цели могут
включать некоторые или все из нижеприведенных аспектов:
• обеспечение транспортных потребностей внешний торговли;
• развитие конкретных секторов услуг (например, туризма);
• обеспечение занятости;
• получение валютной прибыли;
• обеспечение потребностей почтовой системы;
• создание условий для жизнеспособного и процветающего сектора
воздушного транспорта;
• содействие национальному развитию;
• перевозки в интересах национальной обороны; и
• обеспечение потребностей при оказании помощи в случае стихийных
бедствиях.
Процесс национального регулирования включает три определенных
вида деятельности:
• законотворчество,
• лицензирование; и
• специальный разрешительный процесс.
Структура национального регулирования включает организационный
компонент, состоящий из государственных органов, и правовой компонент,
включающий национальные законы, политику, правила и положения,
имеющие отношение к воздушным перевозкам.
ПРОЦЕСС НАЦИОНАЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Процесс национального регулирования воздушных перевозок состоит
из трех основных компонентов:
• законодательного процесса (т. е. разработки законов, политики,
правил и положений);
• лицензирования
(т.е.
предоставления
разрешений,
введения
ограничений, отказа в выдаче или отзыва разрешений на осуществление
воздушных перевозок на постоянной или долгосрочной основе); и
• специального разрешительного процесса (т.е. предоставления
разрешений, введения ограничений, отказа в выдаче или отзыва разрешений
на индивидуальные тарифы, рейсы и т. п.);
• каждый из которых дополняется принудительным исполнением в
случае необходимости.
В следующих трех разделах дается описание этих трех элементов. В
последнем разделе рассматриваются принципы вежливости и взаимности,
применяемые в рамках национального регулирования международных
воздушных перевозок.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ КОМПОНЕНТ
Законодательный компонент процесса национального регулирования
включает три элемента: разработку законов, разработку политики и
составление правил и положений. Каждый элемент процесса, как правило,
отличается от других элементов и варьируется от государства к государству в
зависимости от его конкретной законодательной системы, государственной
структуры и принятой практики. При этом, как правило, к законотворческой
деятельности прибегают не так часто и только для создания законов и
фундаментального политического курса. Будучи введены в действие, такие
законы обычно изменяются только в тех случаях, когда затрагиваются
вопросы с далеко идущими последствиями. Подробности исполнения
законов обычно оставляются для подзаконных актов.
В
противоположность
законодательному
компоненту
процесс
составления и исправления правил и положений обычно используется более
часто, проходит быстро, инициируется и осуществляется полномочными
органами воздушного транспорта, с участием общественности или без него.
Правила и положения обычно являются более детализированными и
гибкими, чем законы, и предусматривают возможности для оформления
исключений или льгот.
Элемент, связанный с разработкой политики, вероятно, является
наиболее гибким и, как правило, варьируется от государства к государству и
даже в рамках одного государства, потому что государство может выразить
свою политику в законе или указе, в правиле или положении, в специальном
политическом заявлении или какими-либо другими средствами. (Государство
может
задать
определенный
политический
курс,
обычно
более
детализированный и конкретный, в некоторых решениях о выдаче лицензий
или специальных разрешений, которые могут служить в качестве прецедента
для будущих подобных ситуаций.)
ЛИЦЕНЗИОННЫЙ КОМПОНЕНТ
Лицензирование как часть процесса национального регулирования
включает рассмотрение и принятие решений по заявкам национальных и
иностранных авиаперевозчиков на получение разрешения на предоставление
услуг по коммерческим воздушным перевозкам на постоянной основе и в
течение длительного срока (например, регулярных перевозок на конкретном
маршруте или маршрутах). В дополнение к лицензированию национальных и
иностранных
авиаперевозчиков
органы,
отвечающие
за
воздушные
перевозки, могут также заниматься лицензированием посредников по
воздушным
перевозкам,
таких,
как
организаторы
туров,
грузовые
экспедиторы или туристические агентства.
Регулирующий орган обычно принимает решение о выдаче лицензии
на основе оценки относящихся к делу фактов в свете принятых правовых и
политических критериев.
Санкция обычно оформляется в форме лицензии или разрешения, т. е.
официального разрешительного документа законного органа власти на
выполнение определенной услуги или ведение определенной коммерческой
деятельности. В некоторых государствах лицензия выдается национальному
перевозчику, а разрешение – иностранному заявителю, в то время как в
других государствах лицензия предоставляется на регулярные перевозки, а
разрешение – на чартерные. Срок действия лицензии или разрешения может
не ограничиваться или ограничиваться указанным в документе периодом.
Критерии,
применяемые
к
лицензированию
национального
перевозчика, варьируются от государства к государству, но, как правило,
включают:
• критерий наличия национального права собственности и контроля;
• доказательство пригодности перевозчика-заявителя, т.е. его прочного
финансового положения, его готовности предоставлять предлагаемые услуги
и его способности выполнять установленные нормы эксплуатации и
безопасности; и
• заключение о том, что предоставление такого разрешения будет в
интересах общественности.
Кроме того, в некоторых случаях могут включаться критерии,
согласованные на международном уровне.
Полномочия, предоставляемые национальному перевозчику, могут
охватывать внутренние или международные воздушные перевозки или те и
другие. Когда запрашиваемые полномочия включают осуществление
международных воздушных перевозок, то также учитываются права,
которыми
располагает
лицензирующее
государство
в
рамках
соответствующего соглашения (соглашений) о воздушных перевозках. В тех
случаях, когда несколько авиаперевозчиков подают заявку на маршрут,
который может обслуживаться только одним таким перевозчиком, возникает
необходимость сделать выбор. Процесс выбора может включать анализ и
оценку предложений или предлагаемых услуг каждого заявителя, и может
быть (или может не быть) открытым.
При рассмотрении вопроса о выдаче разрешения или лицензии
иностранному авиаперевозчику органы управления воздушным транспортом
обычно
исходят
из
соответствующем
критериев
соглашении
принятия
о
решений,
воздушном
изложенных
сообщении,
а
в
также
национальных законов или правил. Такие критерии, как правило, включают
наличие основного права собственности и фактического контроля над
иностранным авиаперевозчиком у лицензирующего государства или его
граждан,
а
также
готовности
и
способности
заявителя
соблюдать
соответствующие национальные законы и правила.
Запрашиваемые полномочия могут быть предоставлены полностью или
частично, ограничиваться условиями, не предоставляться и отзываться по
причинам, изложенным в применяемом национальном законодательстве и
правилах, а также в соответствующем соглашении о воздушном сообщении.
Например, одним из условий может быть наличие у перевозчика страхования
определенного вида и на определенную сумму.
СПЕЦИАЛЬНЫЙ РАЗРЕШИТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС
В отличие от лицензирования, которое имеет дело с общими и
долгосрочными
разрешениями
на
осуществление
авиаперевозок,
специальный
разрешительный
процесс,
как
часть
национального
регулирования, обычно заключается в принятия ежедневных решений по
конкретным вопросам, таким, как выдача разрешения на одноразовый полет
или несколько нерегулярных рейсов или утверждение или отказ в
утверждении конкретного тарифа или представленного расписания. Этот
процесс может состоять из всех или нескольких из нижеприведенных этапов:
• этапа установления фактов или сбора информации (как правило,
первоначальная обязанность заявителя), который включает сбор основных
данных, необходимых для принятия решения, т.е. правильное описание
запрашиваемого разрешения; соответствующих международных прав и
обязательств, применяемых национальных законов, политических установок,
правил и положений; имеющих отношение к делу прецедентов и позиций
заинтересованных сторон;
• этап
анализа,
который
включает
рассмотрение
собранной
информации и подготовку вариантов для принимающего решение лица, с
логическим обоснованием каждого из них, включая преимущества и
недостатки каждого варианта;
• этап принятия решения, который включает оценку представленных
фактов и вариантов и может также включать, в важных случаях, учет мнений
других официальных лиц или государственных регулирующих органов в
отношении будущих действий; и
• этап рассмотрения/пересмотра вариантов, который может проходить
в государственной организации, в которой уже были реализованы три
предыдущих этапа, или в каком-либо другом правительственном органе;
может проводиться открыто или конфиденциально и, в некоторых случаях,
также включать судебное рассмотрение.
Этот
процесс
может
быть
довольно
быстрым
(например,
регулирующий орган рассматривает один не вызывающей споров тариф или
стоимость проезда) или может быть довольно долгим, если речь идет о
сложном и спорном вопросе (например, о совместном использовании кодов).
ВЕЖЛИВОСТЬ И ВЗАИМНОСТЬ
Особое значение при национальном регулировании международных
воздушных перевозок имеют принципы вежливости и взаимности, особенно
в тех случаях, когда какая-либо коммерческая деятельность не охватывается
специальными положениями в соглашении о воздушном сообщении.
Вежливостью
является
надлежащее
уважение,
оказываемое
властями одного государства официальным актам другого государства. В
практике регулирования вежливость порою подразумевает одностороннее
предоставление
права
или
льготы
иностранной
авиакомпании
без
обязательного расчета на такое же отношение со стороны государства такой
авиакомпании в аналогичных обстоятельствах. Например, государство,
исходя из принципа вежливости, может разрешить льготные тарифы и
ставки, которые правительство иностранного государства приказало своей
национальной авиакомпании обеспечить своим официальным лицам.
В противоположность этому взаимностью является предоставление
права или льготы государством иностранной организации, например
авиаперевозчику, в тех случаях, когда оно не имеет международных
обязательств в связи с этим, при условии, что такой же режим будет
предоставлен его аналогичной организации (организациям) государством
этой иностранной организации. Например, государство может разрешить
нерегулярный рейс или рейсы иностранной авиакомпании, если государство
этой авиакомпании в прошлом разрешало или обещает разрешить в будущем
нерегулярный рейс или рейсы авиакомпании (авиакомпаний) первого
государства.
Взаимность может определяться в широком или узком смысле.
Например,
по
отношению
к
нерегулярным
воздушным
перевозкам
взаимность в узком контексте может потребовать разрешения только
конкретного вида и количества нерегулярных рейсов, например четырех
нерегулярных рейсов для перевозки скота. Использование принципа
взаимности в более широком смысле не потребовало бы такого четкого
определения вида или количества нерегулярных рейсов, а могла бы
ограничиться просто разрешением всех нерегулярных рейсов в целом,
например, полетов из третьей страны и в третью страну.
Вежливость и взаимность часто применяются вместе. Примером этого
может служить ситуация, когда прекратил свое действие договор о
воздушном сообщении, а новый договор или соглашение, заменяющее его, не
были
заключены. В этом случае, разрешая регулярные перевозки,
государство может, в качестве жеста вежливости, разрешить перевозки
иностранной авиакомпании или авиакомпаний своего бывшего партнера по
двустороннему соглашению, по маршрутам, не обслуживаемым его
национальной
авиакомпанией
(авиакомпаниями),
при
этом
требуя
взаимности в отношении объема перевозок, осуществляемых такими
иностранными авиакомпаниями на маршрутах, также обслуживаемых его
национальной авиакомпанией (авиакомпаниями).
СТРУКТУРА НАЦИОНАЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Структура
национального
регулирования
международного
воздушного транспорта состоит из:
• организационного компонента, в который входит государственная
организация или организации, действующие в качестве государственного
органа управления воздушным транспортом, а также некоторые другие
неавиационные государственные органы, действия которых затрагивают
международный воздушный транспорт; и
•
правового
компонента,
включающего
соответствующие
национальные законы, правила и положения, судебные и административные
решения, лицензии и/или разрешения и заявленную политику, а также
соответствующие
международные
является данное государство.
соглашения,
стороной
которых
В нижеследующих двух разделах данной главы описываются,
соответственно, организационный и законодательный компоненты.
ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ КОМПОНЕНТ
Основным
элементом
организационного
компонента
структуры
национального регулирования являются полномочные органы государства по
управлению воздушным транспортом. Национальные органы по управлению
воздушным транспортом (называемые также полномочными органами
гражданской авиации) представляют собой государственную организацию
или
организации
(любого
наименования),
которые
непосредственно
отвечают за регулирование всех аспектов гражданского воздушного
транспорта,
как
технических
(т.е
аэронавигации
и
авиационной
безопасности), так и экономических (т. е. коммерческие аспекты
воздушного транспорта). Функции, выполняемые такой организацией или
организациями
в
отношении
экономического
регулирования
международного воздушного транспорта, как правило, включают:
• разработку экономической политики и стратегии в отношении
воздушного транспорта;
• формулирование специальных правил и положений по реализации
основного авиационного законодательства и содействие выполнению целей и
задач государственной политики;
• предоставление (или отказ в предоставлении или отзыв) лицензий и
разрешений национальным и иностранным авиаперевозчикам;
• санкционирование расписаний, тарифов авиаперевозчиков и т.д.;
• координация политики и правил воздушного транспорта с другими
государственными организациями, например, отвечающими за торговлю,
коммерческую
деятельность,
туризм,
финансовый
контроль,
налогообложение, национальное развитие и т.д.; и
• поддержание двусторонних и многосторонних международных
отношений в области воздушного транспорта.
Эти функции (кроме международных авиационных отношений, где
ведущую роль может выполнять министерство или департамент, отвечающий
за иностранные дела) обычно сосредоточены в одной государственной
организации, например, в министерстве транспорта или департаменте
гражданской авиации. При этом функции могут быть поделены между двумя
или
несколькими
организациями,
например
между
организацией,
отвечающей за регулирование технических аспектов, и организацией,
отвечающей за экономическое регулирование. В некоторых государствах
основным органом, регулирующим экономические аспекты воздушного
транспорта, может быть квазисудебный орган, обладающий относительной
независимостью и осуществляющий все или некоторые из вышеуказанных
функций (например, комитет или комиссия).
Для эффективной работы любой государственной организационной
структуры
требуется
регулирующих
органов
квалифицированные
должны
обладать
специалисты.
основной
Сотрудники
квалификацией,
необходимой для:
• сбора и представления данных о воздушном движении, финансовых и
других авиационных статистических данных о воздушных сообщениях;
• анализа соответствующих количественных и качественных данных,
например, связанных с тарифами и
соглашениями по воздушному транспорту;
• прогнозирования будущих авиаперевозок с целью обеспечения
потребностей инфраструктуры, предлагаемого открытия нового маршрута
или маршрутов и т.д.;
• принятия решений, в частности, о выдаче лицензий или по другим
вопросам, связанным с предоставлением полномочий;
• подготовки действенных решений, соглашений и политических
заявлений и т.д.;
• консультаций по воздушным перевозкам в рамках внешних
отношений, поддерживаемых как с иностранными авиаперевозчиками, так и
с иностранными правительствами;
• международных отношений, в частности отношений со всемирными
международными организациями, например, с Международной организацией
гражданской авиации (ИКАО) и Международной ассоциацией воздушного
транспорта (ИАТА), а также с региональными и трансрегиональными
организациями;
• правовых вопросов, касающихся толкования законов и соглашений,
лицензирования и т.д.;
• административной работы, включая по вопросам финансирования,
персонала, хранения и поиска информации и т.д.; и
•
общественных
отношений
и
координации
с
другими
государственными организациями.
В небольшой организации, занимающейся регулированием воздушного
транспорта, квалификацией для выполнения указанных задач может обладать
весь коллектив или даже один или два сотрудника, которые могут полагаться
на более крупную организацию, например, департамент правительства или
министерство, при решении некоторых вопросов (например, правового,
административного и общественного характера и т.д.).
Другой
национального
элемент
организационного
регулирования,
т.е.
не
компонента
авиационные
структуры
государственные
организации, действия которых влияют на международный воздушный
транспорт, включает, без ограничений, государственные органы, отвечающие
за:
• таможенный контроль, т. е. за импорт (и иногда экспорт) товаров;
• иммиграционный контроль, т.е. за въезд и выезд пассажиров
международных авиакомпаний;
• соблюдение санитарных норм (включая инспекцию и карантин,
затрагивающих как пассажиров, так и груз);
• финансовый контроль, т. е. за конверсию и перевод валюты, включая
прибыль иностранных авиакомпаний;
• налогообложение, т.е. налоги на доходы, перевозки, топливо,
поставки авиаперевозчиков и т.д.;
• поддержание конкуренции, которое может включать запрещение
некоторых
видов
деятельности
национальных,
так
и
иностранных
авиаперевозчиков;
•
экологический
контроль,
например,
ограничение
полетов
в
аэропортах, где шум самолетов создает проблемы;
• развитие туризма, т. е. содействие воздушным путешествиях
иностранцев в данное государство; и
• рабочую силу, чьи действия могут повлиять на условия работы
персонала авиаперевозчиков, как национальных, так и, в некоторых случаях,
иностранных компаний.
Регулирование
деятельности
авиаперевозчиков
может
также
в
определенной степени осуществляться местными властями в соответствии с
законами и правилами, применяемыми ко всем видам коммерческой
деятельности, например по вопросам безопасности помещений в аэропорту и
за пределами аэропорта, используемых под торговые офисы, склады и т. д.
Некоторые другие действия, предпринимаемые правительством ниже
национального уровня в федеральном государстве, также могут повлиять на
международные воздушные перевозки. Примером этого является введение
местных налогов на топливо и поставки, применяемых при международных
воздушных перевозках.
Другим примером является введение налога на прибыль, получаемую
иностранным
авиаперевозчиком
при
осуществлении
международных
воздушных перевозок. Такие действия бывают очень противоречивыми и
могут регулироваться международными соглашениями о налогообложении,
хотя и не всегда.
ПРАВОВОЙ КОМПОНЕНТ
Правовой
компонент
структуры
национального
регулирования
международного воздушного транспорта в каждом государстве воплощается
в:
• основных законах об авиации, как правило, регламентирующих
другую
регулирующую
деятельность,
например,
разработку
правил,
лицензирование и принудительное исполнение, а также обеспечивающих
правовую основу организационной структуры и используемых процедур;
• соответствующих национальных законах, которые влияют на
конкретные регулирующие акты (например, закон, требующий соблюдения
определенной процедуры при решении лицензионного вопроса);
• международных соглашениях, двусторонних и многосторонних,
стороной по которым является данное государство, в части, касающейся
того, что международные права и/или обязательства, содержащиеся в них,
должны учитываться в основном процессе национального регулирования
международных воздушных перевозок;
• политических заявлениях или директивах в различных формах
(например, как в "белой книге", т. е., в авторитетном докладе, в котором
содержится
информация
о
политике,
позиции
и
предполагаемом
направлении действий стороны, публикующей ее), в которых излагаются
задачи,
цели,
подходы
или
общие
или
конкретные
указания
по
регулированию международного воздушного транспорта;
• правилах и/или положениях, через которые реализуются основные
законы об авиации путем изложения в них конкретных требований, которые
предъявляются к авиаперевозчикам или другим лицам (например, по
предоставлению данных о перевозках, информации о правах пользователей
воздушного транспорта, представлению расписаний и тарифов и т.д.);
• судебных
решениях
по
конкретным
вопросам
воздушного
транспорта (например, решение суда или органа, занимающегося вопросами
конкуренции, в случае спора между компаниями в связи с использованием
автоматизированных систем бронирования);
• лицензиях и/или разрешениях, которые санкционируют операции по
международным воздушным перевозкам, осуществляемым национальными и
иностранными авиаперевозчиками, в частности, в случаях, когда такие
разрешения представляют собой или содержат прецеденты, которые могут
повлиять или определить будущие решения при лицензировании;
• специальных решениях (например, утверждение коммерческого
соглашения о сотрудничестве между двумя авиакомпаниями), которые могут
стать прецедентами для принятия будущих регулятивных решений в
аналогичных ситуациях; и
• специальных разрешениях (например, утверждение расписания или
тарифа), которые входят в состав правового компонента до тех пор, пока
действуют.
Прозрачность
(доведение
до
сведения
общественности
правительственных правовых решений) часто обеспечивается за счет
публикаций в газете, регистре или журнале, т.е. в периодическом
(зачастую ежедневном) официальном правительственном издании законов,
правил, положений и решений, принятых правительством в течение
периода,
охватываемого
незначительных
и
конкретным
одноразовых
выпуском
решений),
(за
включая
исключением
относящихся
к
гражданской авиации.
Из-за различий в правительственной структуре, правовой системе,
культуре и принятой практике государств национальные правила и/или
нормы, как правило, имеют расхождения в:
• терминологии
осуществляемые
(например,
иностранным
санкция
на
воздушные
авиаперевозчиком,
может
лицензией в одном государстве и разрешением в другом);
перевозки,
называться
• предмете (например, в некоторых государствах имеются правила
и/или нормы по автоматизированным системам бронирования, а в других
отсутствуют);
• подходе к предмету (например, большинство государств имеет
четкая политику и практику разрешения, отказа в разрешении, отзыва и
ограничения международных чартерных рейсов);
• формате
(например,
между
государствами
отсутствует
стандартизация изложения государственных норм); и
• используемом языке или языках.
• Темы, охватываемые государственными правилами и нормами,
затрагивающими
коммерческие
аспекты
воздушного
транспорта,
как
правило, включают, среди прочего:
• представление данных об объеме перевозок авиаперевозчиками (и
аэропортами), а также финансовых и других данных, которые могут
потребоваться, включая определения, сроки, форматы представления и т.д.;
• организацию, ценообразование, санкционирование и осуществление
чартерных рейсов и других нерегулярных воздушных перевозок;
• представление
(разработанные
тарифов
ИКАО
для
форматы,
контроля
которые
или
могут
утверждения;
использоваться
государственными органами по воздушному транспорту при представлении
пассажирских
тарифов
авиакомпаний,
приводятся
в
приложении
2
настоящего Руководства);
• подача заявок и оформление лицензий, разрешений и специальных
разрешений на воздушные перевозки; и
• защиту пользователей, например, правила, предусматривающие
выплату компенсации за отказ в посадке на борт воздушного судна.
В некоторых государствах правительственные требования по многим
вышеуказанным
вопросам
могут
быть
изложены
в
решениях
или
распоряжениях, издаваемых органами управления воздушным транспортом.