Пояснительная записка к проекту закона Магаданской области

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту Закона Пермской области
«О межбюджетных отношениях в Пермской области»
Общие положения
Проект закона Пермской области «О межбюджетных отношениях в
Пермской области» разработан исходя из требований Федеральных законов от 6
октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» и от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ «О
внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации
в части регулирования межбюджетных отношений». Необходимость принятия
предлагаемого законопроекта вытекает из ряда требований указанных законов в
отношении разграничения налоговых доходов между бюджетом субъекта
Российской Федерации и бюджетами муниципальных образований субъекта
Российской Федерации, а также предоставления межбюджетных трансфертов из
бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов. Законопроект
предусматривает правовое регулирование по следующим направлениям:
- разграничение налоговых доходов между региональным бюджетом и
бюджетами муниципальных образований Пермской области;
- регулирование предоставления межбюджетных трансфертов из
регионального бюджета в бюджеты муниципальных образований Пермской
области;
- регулирование предоставления межбюджетных трансфертов из
бюджетов муниципальных образований Пермской области.
Предлагаемая в законопроекте система норм заложит правовую основу
новой системы межбюджетных отношений в Пермской области, предлагаемой к
введению с 2006 финансового года.
Разграничение налоговых доходов между региональным бюджетом и
бюджетами муниципальных образований
Реформа межбюджетных отношений предусматривает изменение
принципа разграничения налоговых доходов между уровнями бюджетной
системы Российской Федерации, при котором нормативы отчислений за
региональными и местными бюджетами закреплялись ежегодным законом о
бюджете. Новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации и
предлагаемым законопроектом закреплены единые нормативы отчислений от
федеральных региональных налогов для соответствующего уровня бюджетной
системы. За бюджетами муниципальных районов (городских округов)
1
дополнительно закрепляются 100% доходов областного бюджета по единому
сельскохозяйственному
налогу.
Федеральным
законодательством
предусмотрена возможность закрепления налоговых доходов за местными
бюджетами на ограниченный срок и по дифференцированным нормативам
только в отношении налога на доходы физических лиц в рамках
формализованной замены финансовой помощи, распределяемой по подушевому
принципу (дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы
физических лиц). В настоящем законопроекте предусмотрено использование
данной возможности в отношении замены дотаций из регионального фонда
финансовой поддержки поселений дополнительными нормативами отчислений
от налога на доходы физических лиц.
Регулирование предоставления межбюджетных трансфертов из регионального
бюджета в местные бюджеты
Законопроект предусматривает установление порядка образования и
распределения межбюджетных трансфертов из регионального бюджета в
местные бюджеты, установленных новой редакцией Бюджетного кодекса
Российской Федерации. К ним относятся: дотации из регионального фонда
финансовой поддержки поселений, дотации из регионального фонда
финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов),
субвенции на исполнение государственных полномочий из регионального
фонда компенсаций, субсидии из фонда муниципального развития и из фонда
софинансирования социальных расходов, бюджетные кредиты, иные
безвозвратные и безвозмездные перечисления.
Новым в федеральном законодательстве является норма об уплате
субвенции в бюджет Пермской области из бюджетов поселений и
муниципальных районов (городских округов), подушевые расчетные налоговые
доходы которых в последнем отчетном году в два и более раза превышали
средний по поселениям Пермской области уровень в расчете на одного жителя.
Данный механизм используется в настоящем законопроекте при формировании
регионального фонда финансовой поддержки поселений и регионального фонда
финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
Региональный фонд финансовой поддержки поселений создается в
составе регионального бюджета с целью выравнивания финансовых
возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению
своих полномочий по решению вопросов местного значения. Предварительный
анализ показал, что вертикально бюджеты поселений сбалансированы, поэтому
предлагается региональный фонд финансовой поддержки поселений
формировать только за счет субвенций из бюджетов наиболее обеспеченных
поселений. Формирование указанного фонда в размере, превышающем сумму
2
«отрицательных
трансфертов»
из
бюджетов
поселений,
усилит
дифференциацию поселений и не обеспечит их выравнивание. В связи с чем
предлагается функцию выравнивания бюджетной обеспеченности сохранить
лишь на районном уровне, имея в виду, что в соответствии с федеральным
законодательством в отличии от условий выравнивания поселений с
регионального уровня у муниципальных районов есть возможность учитывать
налоговый потенциал поселений и стоимость предоставления услуг. В
соответствии с требованиями федерального законодательства настоящий
законопроект предусматривает распределение данного фонда исходя из
численности жителей поселений, что обеспечивает простоту и прозрачность
распределения данного фонда. Средства из фонда финансовой поддержки
поселений передаются поселениям в виде дотаций.
Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов
(городских округов) образуется в составе регионального бюджета с целью
частичного выравнивания финансовых возможностей органов местного
самоуправления
муниципальных
районов
(городских
округов)
по
осуществлению своих полномочий по решению вопросов местного значения.
Данный фонд должен распределяться по единой методике путем частичного
выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских
округов).
Законопроект предусматривает установление объема регионального
фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) в
доле от объема собственных доходов областного бюджета (18%) и объема
субвенций из бюджетов наиболее обеспеченных муниципальных районов
(городских округов). Указанная доля была рассчитана исходя из условия
соблюдения вертикальной сбалансированности бюджетов муниципальных
районов (городских округов) с возможностью выравнивания муниципальными
районами бюджетов поселений и с учетом предполагаемого перераспределения
расходных полномочий между уровнями бюджетной системы области. Такой
подход обеспечивает стабильность доходов местных бюджетов и дает
возможность муниципальным властям формировать перспективные бюджеты.
Предлагается
региональный
фонд
финансовой
поддержки
муниципальных районов (городских округов) делить на три части. Первая часть
распределяется в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности
муниципальных районов (городских округов), рассчитанной как отношение
индекса налогового потенциала к индексу бюджетных расходов. Вторая часть
распределяется на подушевой основе с целью расчета и установления
дифференцированных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных
районов (городских округов) по налогу на доходы физических лиц. Третья часть
формируется в целях компенсации потерь бюджетов муниципальных районов
(городских округов) в связи с переходом на новую методику межбюджетного
регулирования. Предлагается выделение этой части фонда в так называемый
3
переходный период (с 1 января 2006 года по 31 декабря 2007 года). По
предварительным расчетам соотношение данных частей фонда может составить
50:30:20.
Индекс налогового потенциала является относительной (по сравнению со
средним по области уровнем) количественной оценкой способности местного
бюджета генерировать налоговые доходы. Его расчет производится по единому
перечню налогов, закрепленных за бюджетами муниципальных районов
Бюджетным кодексом Российской Федерации и предусмотренных к
закреплению настоящим законопроектом. Важным требованием новой редакции
Бюджетного кодекса Российской Федерации является запрет на использование
при расчете индекса налогового потенциала данных о фактических или
прогнозируемых доходах отдельных муниципальных образований. Поэтому
методика
его
расчета
предполагает
использование
показателей,
характеризующих базы налогообложения (по видам налогов) на территории
муниципального образования. На переходный период устанавливается особый
порядок расчета налогового потенциала поселений по земельному налогу по
налогу на имущество физических лиц и по единому сельскохозяйственному
налогу.
Индекс бюджетных расходов является относительной количественной
оценкой потребности местного бюджета в осуществлении расходов на решение
вопросов местного значения. К расчету этого индекса федеральным законом
предъявляется аналогичное требование о невозможности использования данных
о фактических или прогнозируемых расходах отдельных муниципалитетов. Его
оценка осуществляется по единому для всех муниципальных районов
(городских округов) перечню видов расходов, направленных на решение
вопросов местного значения, исходя из численности потребителей
соответствующих услуг с учетом удорожающих факторов. При расчете индекса
бюджетных расходов муниципальных районов (городских округов) учитывается
потребность муниципальных районов в выравнивании поселений, находящихся
на территории данного муниципального района.
В переходный период, определенный Федеральным законом от 20 августа
2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»
законопроект предусматривает распределение части средств регионального
фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов),
исходя из данных о прогнозируемых расходах отдельных муниципалитетов.
Такой подход обеспечит постепенность перехода к новой методике и частично
компенсирует возможные потери местных бюджетов от ее введения.
С целью предоставления местным бюджетам субсидий для долевого
финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной
инфраструктуры
муниципальных
образований
законопроектом
предусматривается
возможность
создания
регионального
фонда
4
муниципального развития, распределяемого в соответствии с областными
нормативными правовыми актами.
С целью предоставления местным бюджетам субсидий для долевого
финансирования приоритетных социально-значимых расходов муниципальных
образований законопроектом предусматривается возможность создания
регионального фонда софинансирования социальных расходов. Законопроектом
предусматривается, что порядок предоставления и расходования субсидий из
указанного фонда определяется областными нормативными правовыми актами.
Ряд полномочий органов государственной власти Пермской области, а
также
полномочий
Российской
Федерации,
переданных
органам
государственной власти Пермской области целесообразно исполнять на
местном уровне, как наиболее приближенном к населению. Регулирование и
финансовое
обеспечение
исполнения
таких
полномочий
должно
осуществляться, соответственно, на региональном или федеральном уровне, в
то время как фактическое осуществление расходов будет производиться
местными органами власти. Каждый вид полномочий, «делегированных»
органам местного самоуправления, согласно требованиям федерального
законодательства должен финансироваться за счет субвенций из регионального
фонда компенсаций, который был создан на областном уровне в 2005 году.
Законопроектом предусматривается возможность предоставления
местным бюджетам бюджетных кредитов. Порядок предоставления бюджетных
кредитов определяется нормативным правовым актом Пермской области.
Регулирование предоставления межбюджетных трансфертов из местных
бюджетов
Законопроект в соответствии с нормами федерального законодательства
предусматривает установление порядка образования и распределения
следующих видов межбюджетных трансфертов из местных бюджетов: дотаций
из районных фондов финансовой поддержки поселений, субвенций из
бюджетов поселений и муниципальных районов (городских округов) в
региональный бюджет, субвенций из бюджетов поселений в бюджет
муниципального района на выполнение межмуниципальных функций.
Районные фонды финансовой поддержки поселений создаются с целью
дополнительного по отношению к дотациям из регионального фонда
финансовой поддержки поселений выравнивания бюджетной обеспеченности
поселений. Целесообразность создания такого фонда зависит от специфики
конкретного муниципального района, поэтому решение о его создании должно
приниматься органами местного самоуправления муниципальных районов. В то
же время федеральное законодательство определяет требования к порядку
расчета дотаций из таких фондов и устанавливает, что порядок их образования
5
и распределения устанавливается законом субъекта Российской Федерации.
Настоящий законопроект содержит методику расчета дотаций, полностью
удовлетворяющую требованиям федерального законодательства. Данный фонд
должен распределяться путем выравнивания бюджетной обеспеченности
поселений, рассчитанной как отношение индекса налогового потенциала к
индексу бюджетных расходов. Принципы расчета индекса налогового
потенциала и индекса бюджетных расходов поселений аналогичны принципам
расчета этих индексов для муниципальных районов (городских округов).
В целях сокращения необоснованных различий в бюджетной
обеспеченности в условиях закрепления за местными бюджетами крупных
местных налогов и отчислений от федеральных и региональных налогов по
единым нормативам законопроект предусматривает изъятие из бюджетов
высокообеспеченных муниципальных образований субвенций в региональный
бюджет («отрицательные трансферты»). Возможность взимания таких
субвенций введена федеральным законодательством, которое содержит ряд
условий и требований к их расчету. Условием возможности изъятия субвенции
из местного бюджета является превышение расчетных налоговых доходов в два
и более раза среднего уровня по муниципальным образованиям
соответствующего типа в расчете на одного жителя. При этом размер субвенции
не может составлять более 50% данного превышения.
Заключительные положения
Проект закона «О межбюджетных отношениях в Пермской области», в
случае его принятия, вступает в силу с момента его подписания и
распространяется на правоотношения, возникающие с 1 января 2006 года. На
период с 1 января 2006 года до 31 декабря 2007 года действуют Переходные
положения, устанавливаемые в законопроекте.
И.о. начальника главного
управления финансов и
налоговой политики области
О.В.Антипина
6