Вопросы, возникающие при разрешении споров, связанных с

Судья-докладчик Гончикова И.Ч.
Вопросы, возникающие при разрешении споров, связанных с
дополнительными гарантиями детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей на имущество и жилое помещение.
Право детей-сирот и детей,
которые остались
без попечения
родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не
имеющих закрепленного жилого помещения,
право таких детей на
обеспечение вне очереди жилой площадью
не ниже установленных
социальных норм предусмотрено абзацем вторым статьи 8 ФЗ «О
дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей» N 159-ФЗ от 21 декабря 1996 г.
Абзацем первым данной статьи предусмотрено право на сохранение
за указанной категорией лиц закрепленного за ними жилого помещения на
весь период пребывания в образовательном учреждении или учреждении
социального обслуживания населения, а также в учреждениях всех видов
профессионального образования независимо от форм собственности, на
период службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, на период
нахождения в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения
свободы.
Дела указанной категории рассматриваются как городскими, так и
сельскими
судами, но основная масса дел
- 170 рассмотрена
Железнодорожным районным судом, что вызвано нахождением
на
территории Железнодорожного района Республиканского агентства по
делам семьи и детей.
При разрешении дел данной категории возникают несколько наиболее
часто встречающихся вопросов, которые хотелось бы сегодня осветить.
1) Во-первых, вопрос, с которым часто сталкиваются суды при
разрешении дел этой категории, связан с возрастом истца, обращающегося в
суд.
Как следует из преамбулы указанного Федерального Закона № 159, а
также из ст. 1, дети-сироты - это лица в возрасте до 18 лет, у которых
умерли оба или единственный родитель;
дети, оставшиеся без попечения родителей, - лица в возрасте до 18 лет,
которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи
с отсутствием родителей или лишением их родительских прав, ограничением
их
в
родительских
правах,
признанием
родителей
безвестно
отсутствующими,
недееспособными
(ограниченно
дееспособными),
находящимися в лечебных учреждениях, объявлением их умершими,
отбыванием ими наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде
лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей
подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; уклонением
родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, отказом
родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений,
учреждений социальной защиты населения и других аналогичных
учреждений и в иных случаях признания ребенка оставшимся без попечения
родителей в установленном законом порядке;
лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,
- лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых, когда они находились в возрасте
до 18 лет, умерли оба или единственный родитель, а также которые остались
без попечения единственного или обоих родителей и имеют в соответствии с
настоящим Федеральным законом право на дополнительные гарантии по
социальной поддержке.
Таким образом, положения этого закона распространяются на детейсирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа до
достижения ими 23-летнего возраста.
В практике судьи встречаются с тем, что истец, обратившийся в суд с
иском о защите своего права по спору данной категории старше 23 лет. Как
правило, это люди, которые не были поставлены в свое время на учет в
качестве нуждающихся, не знали о своем праве получения жилья, а на
момент обращения утратили статус сироты и сохранение права на льготы,
предусмотренные ФЗ 159.
Так, например,
Джидинский районный суд
в июле 2011 г.
удовлетворил требования В. к Администрации МО «Джидинский район» в
лице органа опеки и попечительства о понуждении поставить ее на
регистрационный учет как лицо, нуждающееся в жилой площади по
категории сирота. Суть дела заключалась в том, что ей было отказано в
постановке на учет как сироте, так как ей на момент обращения было 29 лет,
и она уже не относилась к лицам, на которых распространяются требования
об обеспечении жилой площадью, предусмотренные ФЗ № 159. При
рассмотрении дела истица ссылалась на то, что она не знала о своем праве
на обеспечение жильем.
Суд удовлетворил ее требования
и обязал администрацию
Джидинского района поставить ее на учет в качестве нуждающейся в
улучшении жилищных условий как сироту.
Судебная коллегия это решение суда отменила, постановив новое
решение об отказе в иске. При этом коллегия исходила из необходимости
учитывать следующие обстоятельства.
Устанавливая возраст до 23 лет законодатель, в исключение из общего
правила о необходимости государственной поддержки детей, т.е. лиц, не
достигших 18-летнего возраста (как об этом указано в пункте 1 статьи 54
Семейного кодекса Российской Федерации), лишившихся или ограниченных
в возможности иметь содержание от своих родителей и нуждающихся по
этой причине в социальной защите, распространил действие названного
Федерального закона на лиц, достигших 18-летнего возраста и предоставил
им право пользоваться соответствующими мерами социальной поддержки до
достижения возраста 23 лет, обеспечив тем самым единообразный подход к
определению оснований социальной защиты таких граждан (аналогичный
возрастной
критерий
установлен
пенсионным
законодательством,
законодательством об обязательном социальном страховании от несчастных
случаев на производстве и профессиональных заболеваний, о социальной
защите отдельных категорий граждан).
Такое правовое регулирование осуществлено в интересах названных лиц
с целью предоставления им дополнительной социальной поддержки с учетом
имевшегося у них ранее статуса детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей.
В Определении Конституционного суда РФ от 19 октября 2010 г. №
1281-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гр-ки Шабановой
Н., 1979 г. на нарушение ее конституционных прав статьями 1 и 8 ФЗ-159
«О дополнительных гарантиях» указано о том, что Конституция Российской
Федерации обязывает государство обеспечить дополнительные гарантии
жилищных прав путем предоставления жилища бесплатно или за доступную
плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в
соответствии с установленными законом нормами не любым, а только
малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в
жилище (статья 40). Таким образом, разрешение вопроса об определении
круга лиц, имеющих право на бесплатное предоставление жилого
помещения, отнесено к компетенции законодателя, который в абзаце втором
пункта 1 статьи 8 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по
социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей" предусматривает, что дети-сироты и дети, оставшиеся без
попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой
(попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после
окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении
социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов
профессионального образования, либо по окончании службы в рядах
Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из
учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы,
обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне
очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.
Данные положения направлены на защиту прав и интересов детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей. При этом, законодатель в
статье 1 ФЗ № 159 установил круг лиц, имеющих право на бесплатное
внеочередное предоставление жилого помещения и определил критерии,
которым должны отвечать указанные лица, в данном случае возраст, в
течение которого лица обладают правом на обеспечение вне очереди жилой
площадью.
Необходимо отметить, что разрешение указанных споров во многом
зависит от установления и исследования судом фактических обстоятельств
по конкретному делу. Этот вопрос является очень спорным. Однако,
необходимо учитывать, что достижение таким лицом возраста 23 лет само по
себе не является безусловным основанием для отказа в иске.
В обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за
второй квартал 2006 г. была изложена позиция по данному вопросу,
заключающаяся в том, что гарантируемая данным лицам социальная
поддержка, в том числе, внеочередное обеспечение жилой площадью должна
предоставляться до достижения детьми-сиротами, детьми, оставшимися без
попечения родителей и лицами из их числа до вышеуказанного возраста.
Социальная поддержка в виде внеочередного обеспечения жилой площадью
будет реализована только после предоставления жилого помещения.
Поэтому достижение лицом 23-летнего возраста, вставшим
(поставленным) на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении до
указанного возраста, не может являться основанием для лишения его
гарантированного и нереализованного права на внеочередное предоставление
жилья, которое не было им получено, и не освобождает соответствующие
органы от обязанности предоставить жилое помещение.
Следовательно, достижение лицом из числа детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, возраста 23 лет, вставшим
(поставленным) на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении до
указанного возраста, само по себе основанием для отказа компетентными
органами во внеочередном предоставлении ему жилого помещения по
договору социального найма не является.
Однако, указанное разъяснение не означает, что заявленные указанными
лицами, которые достигли указанного возраста, чье право на внеочередное
получение жилье не было реализовано, требования подлежат безусловному
удовлетворению независимо от сроков обращения в суд.
Суд, разрешая вопрос о том, относится ли истец к категории лиц,
предусмотренных ФЗ №159, должен учитывать, сколько времени прошло с
того момента, когда ему исполнилось 23 года, проверять обратился ли он в
течение разумного срока за защитой своего права, имелись ли уважительные
причины пропуска срока для обращения в суд, учитывать, что гражданским
законодательством установлен общий срок исковой давности 3 года, то есть
срок для защиты права по иску лица, право которого нарушено, о том, что
незнание закона не является уважительной причиной пропуска исковой
давности.
Вместе с тем, необходимо учитывать и вопросы наличия вины органов
опеки и попечительства при их бездействии в выявлении и постановке на
учет детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
В связи с этим, разрешение вопроса о том, относится ли истец к
категории
граждан, на которого распространяются положения ФЗ о
дополнительных гарантиях необходимо учитывать все вышеуказанные
обстоятельства и проверять причины, по которым лицо поздно обращается в
суд за защитой своего права. В случае, если суд придет к выводу о том, что
позднее обращение в суд вызвано уважительными причинами, иск может
быть удовлетворен. Если же суд установит, что причины не являются
уважительными, в иске должно быть отказано. Решение вопроса об
уважительности позднего обращения в суд относится к компетенции суда,
который должен разрешать указанные вопросы в каждом конкретном случае.
Поскольку в данном конкретном случае Джидинского районного суда
гр-ка В. обратилась с иском в возрасте 29 лет и ввиду отсутствия каких-либо
объективных причин, препятствовавших ей обратиться за защитой своих
прав ранее, судебная коллегия постановила решение об отказе в иске.
Также можно привести в пример решение Железнодорожного районного
суда по иску Б. к Республиканскому Агентству по делам семьи и детей о
выделении денежных средств на приобретение жилья.
Обстоятельства по делу следующие: у истицы мать умерла, отца нет,
над нею была установлена опека гр-ки Д., которая с заявлением о
постановке Б. на учет нуждающейся в жилье как сироты не ставила, органы
опеки также бездействовали, сироту не выявили, на учет не поставили. По
достижении совершеннолетия Б. сама такой вопрос не ставила, поскольку не
знала, что у нее есть такое право. На момент обращения в суд истице 28 лет,
собственное жилье отсутствует, проживает с ребенком в арендуемом жилье и
обратилась в суд с иском к Республиканскому Агентству о выделении ей
средств на приобретение жилья.
В данном случае, суд ей отказал, данное решение является правильным,
поскольку у истицы уже утрачено право постановки на учет для получения
жилого помещения, даже если принять во внимание, что она не была
поставлена учет органами опеки и попечительства, оснований для
сохранения за ней статуса сироты уже не имелось, а незнание закона об
обоснованности требований не свидетельствует.
При рассмотрении дела названной категории необходимо учитывать
сроки в течение которых граждане обращаются с такими требованиями, по
какой причине они не обращались ранее, уважительность этих причин.
В случае же, если гражданин состоит на учете в качестве нуждающегося
по категории сирота, но обязательства по обеспечению его жилой площадью
не исполняются вследствие недостаточного финансирования, иски таких
граждан подлежат удовлетворению независимо от того, что они на момент
обращения утратили статус сироты.
2) Следующим моментом, также вызывающий вопросы, является
определение надлежащего ответчика по требованиям об обеспечении детейсирот жилой площадью. Это касается случаев, когда с требованиями о
предоставлении жилого помещения лицо обращается к органу местного
самоуправления, (к Администрации Улан-Удэ или муниципальных
образований).
Относительно данного вопроса имеется определение Конституционного
суда РФ от 5 февраля 2009 г. № 250-О-П «По жалобе МО – городского округа
«город Чита» на нарушение конституционных прав и свобод абзацем вторым
пункта 1 статьи 8 ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной
поддержке детей-сирот».
Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую
Федерацию социальным государством, политика которого направлена на
создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие
человека, для чего, в частности, обеспечивается государственная поддержка
семьи, материнства, отцовства и детства, развивается система социальных
служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии
социальной защиты (статья 7).
Защиту семьи, материнства, отцовства и детства, а также социальную
защиту, включая социальное обеспечение, Конституция Российской
Федерации относит к предметам совместного ведения Российской Федерации
и ее субъектов (статья 72, пункт «ж» части 1). Это предполагает возложение
ответственности за реализацию социальной функции государства как на
федеральные органы государственной власти, так и на органы
государственной власти субъектов Российской Федерации.
При этом по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации, в том числе в социальной сфере, общие
принципы по которым разграничиваются полномочия федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 1999
года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации".
В соответствии с требованиями статьи 26.1 этого закона полномочия,
осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской
Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией
Российской Федерации, а также федеральными законами, договорами о
разграничении полномочий и соглашениями (пункт 3), которые должны
устанавливать
права,
обязанности
и
ответственность
органов
государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок и
источники финансирования осуществления соответствующих полномочий и
не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия и на
федеральные органы государственной власти, и на органы местного
самоуправления(пункт 4).
Разрешение вопросов социальной поддержки детей-сирот, безнадзорных
детей и детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с
подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 данного Федерального закона отнесено к
полномочиям органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств субъектов
Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального
бюджета).
Федеральный закон "О дополнительных гарантиях по социальной
поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"
регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением и
обеспечением органами государственной власти дополнительных гарантий
по социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей (статья 2), конкретизируя полномочия субъекта РФ в
этой сфере.
В частности, данный Федеральный закон предусматривает обязанность
обеспечения детей-сирот вне очереди жилой площадью органами
исполнительной власти по месту жительства (абзац второй пункта 1 статьи
8), при этом дополнительные гарантии по социальной поддержке детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставляемые в
соответствии с действующим законодательством, обеспечиваются и
охраняются государством (статья 4) и являются расходными обязательствами
субъектов Российской Федерации, за исключением дополнительных
гарантий для детей, обучающихся в федеральных государственных
образовательных
учреждениях,
которые
являются
расходными
обязательствами Российской Федерации (статья 5).
Названные положения Федерального закона "О дополнительных
гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей" согласуются и конкретизируются в жилищном
законодательстве. Так, согласно части 3 статьи 49 Жилищного кодекса
Российской Федерации отдельным категориям граждан, определенным
федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или
законом субъекта Российской Федерации (в данном случае - детям-сиротам и
детям, оставшимся без попечения родителей) жилые помещения по договору
социального найма предоставляются из жилищного фонда Российской
Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации.
Из абзаца второго пункта 1 статьи 8 Федерального закона "О
дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей" во взаимосвязи с другими
приведенными законоположениями следует, таким образом, что
предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без
попечения родителей, является государственным полномочием субъекта
Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов, возлагается на исполнительные органы
государственной власти субъекта Российской Федерации, одним из
принципов деятельности которых (в силу подпункта «ж» пункта 1 статьи 1
Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации") является самостоятельное осуществление
принадлежащих им полномочий.
Конституция
Российской
Федерации,
закрепляя
основы
конституционного строя Российской Федерации, устанавливает, что местное
самоуправление в Российской Федерации признается и гарантируется
осуществление деятельности в пределах своих полномочий самостоятельно,
а его органы не входят в систему органов государственной власти (статья 12).
Местное
самоуправление,
согласно
Конституции
Российской
Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов
местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью (статья 130 часть 1), оно гарантируется правом на судебную
защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате
решений, принятых органами государственной власти, запретом на
ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией
Российской Федерации и федеральными законами (статья 133, его органы
самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют,
утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и
сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы
местного значения, а также могут наделяться законом отдельными
государственными полномочиями с передачей необходимых для их
осуществления материальных и финансовых средств (статья 132
Конституции).
Из статьи 132 Конституции Российской Федерации, как указал
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 ноября
2000 года N 15-П, следует, что наделение органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями может осуществляться только
законодателем - федеральным или субъекта Российской Федерации - и
только в форме закона с учетом установленного Конституцией Российской
Федерации разграничения предметов ведения и полномочий Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 71, 72 и 73).
Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями регулируется Федеральным законом от 6
октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с частью 6 статьи
наделение органов муниципальной власти отдельными государственными
полномочиями субъектов Российской Федерации осуществляется законами
субъектов Российской Федерации.
Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 86) устанавливает,
что расходные обязательства, возникающие у муниципального образования в
связи с осуществлением переданных ему полномочий, исполняются за счет и
в пределах субвенций, специально предоставленных из бюджета субъекта.
Такой порядок является обязательным во всех случаях. Соответственно,
частью 4 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации закреплено,
что определенным федеральным законом, указом Президента Российской
Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям
граждан жилые помещения из муниципального фонда могут предоставляться
органами местного самоуправления лишь при условии наделения их в
установленном законом порядке государственными полномочиями на
обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями.
Из
указанного следует, что обеспечение детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, вне очереди жилыми помещениями не
ниже установленных социальных норм может быть возложено на органы
местного самоуправления только в случае наделения их соответствующими
полномочиями в порядке, установленном Федеральным законом "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В связи с этим, Конституционный Суд РФ определил, что обеспечение
детей-сирот вне очереди жилой площадью не ниже установленных
социальных нормативов после окончания пребывания в образовательном
учреждении и т.д.
является государственным полномочием субъекта
Российской Федерации, осуществляется исполнительными органами
государственной власти субъекта Российской Федерации по месту
жительства таких детей и может быть возложено на органы местного
самоуправления только с соблюдением установленного федеральным
законом порядка наделения их соответствующими государственными
полномочиями.
Конституционно-правовой
смысл
указанного
законоположения,
выявленный Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем
Определении, является общеобязательным и исключает любое иное его
истолкование в правоприменительной практике.
Таким образом, возложение полномочий субъекта на орган местного
самоуправления возможно только при издании соответствующего закона в
установленном
порядке
о
наделении
их
соответствующими
государственными полномочиями. Следовательно, такие полномочия не
могут быть возложены на органы местного самоуправления актами органов
исполнительной власти – постановлениями Правительства, указами
президента и т.д., поскольку эти органы исполнительной власти не являются
законодательными.
В настоящее время в статью 8 закона 159 внесены изменения, которые
вступят в силу с 1 января 2013 г., в котором указанные вопросы будут в
части разрешены. Федеральный закон от 29.02.2012 г. № 15-ФЗ «о внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации в части
обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей»
прописывает порядок предоставления
жилых
помещений, указывает о том, что предоставление жилых помещений
производится в порядке, предусмотренном субъектом РФ, а в статье 3
устанавливает о признании утратившей силу пункт 2 части 2 статьи 57
Жилищного Кодекса РФ.
На сегодняшний день в Республике Бурятия 7 декабря 2004 г. принят
Закон N 899-III «Об отдельных полномочиях органов государственной власти
Республики Бурятия по реализации федерального закона «О внесении
изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании
утратившими
силу некоторых законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации законодательных (представительных и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и «Об общих
принципах
Федерации».
организации
местного
самоуправления
в
Российской
В статье 32, в части второй которого предусмотрено, что дети-сироты
и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под
опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения,
после окончания пребывания в образовательном учреждении или
учреждении социального обслуживания населения, а также в учреждениях
всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в
рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из
учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы,
обеспечиваются органами исполнительной власти Республики Бурятия, вне
очереди, жилой площадью, не ниже установленных социальных норм.
Расходы на обеспечение жилой площадью финансируются за счет средств
республиканского бюджета в порядке, устанавливаемом Правительством
Республики Бурятия.
Постановлением Правительства РБ от 31.03.2005 г. № 102 утверждено
Положение о порядке обеспечения жилой площадью детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под
опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения.
Этим Положением установлен порядок обеспечения жилой площадью
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей,
находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного
жилья.
Указанный порядок предусматривает выделение денежных средств на
приобретение жилья (это, кстати, тоже не совсем отвечает обязанности по
обеспечению жильем, поскольку выделяемых денег не всегда хватает на
приобретение жилья и тем самым на исполнение обязательств государства).
В соответствии с этим порядком органы местного самоуправления
лишь ведут учет детей-сирот, не имеющих закрепленного жилья
Таким образом, в нашем субъекте органу местного самоуправления
государственные полномочия по обеспечению сирот жилыми помещениями
не переданы.
Соответственно, при разрешении указанных споров следует исходить
из установленного субъектом порядка. А приводимые доводы о том, что
исковые требования основаны на ст. 57 ЖК РФ, а не на положениях закона
«О доп. гарантиях детям-сиротам» должны быть отклонены, поскольку
указанная норма находится во взаимосвязи с положениями, установленными
Федеральным законом «О доп. гарантиях», предусматривающих обеспечение
сирот жилыми помещениями.
3) Также вызывают вопросы случаи, когда у сироты имеется
закрепленное жилье, но с учетом проживания там других лиц доля,
приходящаяся на сироту незначительна (2-3 кв.м.) Также бывают случаи,
когда за сиротой закреплено жилье, в котором проживание невозможно из-за
его ветхости, либо аварийности, либо иным причинам – проживание
совместно с больным туберкулезом и т.д.
Сам по себе факт закрепления за сиротой жилья не может являться
основанием для отказа в иске, поскольку суду также необходимо учитывать
конкретные обстоятельства по делу, достаточно ли закрепленного за сиротой
жилого помещения для реализация своего права на жилье, может ли он в
полной мере использовать такое право, учитывать, сколько человек кроме
сироты еще проживают в этом жилом помещении и какова его нуждаемость в
жилье.
В данном контексте можно привести определение Конституционного
суда РФ от 07.06.2011 г. № 746 –О-О по жалобе гражданина Юнусова,
который обратился с заявлением о нарушении его конституционных прав
положением пункта 2 части ст. 57 ЖК РФ.
Определением Конституционного суда в удовлетворении заявления
было отказано с указанием о том, что оспариваемые им положения
Конституции не противоречат. При этом указано следующее.
Конституция Российской Федерации, закрепляя признание, соблюдение
и защиту прав и свобод человека и гражданина в качестве обязанности
государства (статья 2), провозглашает Российскую Федерацию социальным
государством, политика которого направлена на создание условий,
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Соответственно, исходя из положений Конституции Российской
Федерации, служащих основой конституционно-правовых отношений с
участием детей, нуждающихся в повышенной социальной защите,
Российская Федерация призвана создавать условия, обеспечивающие им
достойную жизнь и свободное развитие, и гарантировать реализацию их
прав, в частности права на жилище, с учетом положений международноправовых актов, являющихся в силу статьи 15 (часть 4) Конституции
Российской Федерации составной частью правовой системы Российской
Федерации. Так, Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной
Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года) обязывает подписавшие ее
государства обеспечивать детям такую защиту и заботу, которые
необходимы для их благополучия (пункт 2 статьи 3), принимать все
необходимые законодательные, административные и другие меры для
осуществления прав, признанных в Конвенции (статья 4), признавать право
каждого ребенка на уровень жизни, необходимый для его физического,
умственного, духовного, нравственного и социального развития (пункт 1
статьи 27).
Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении
от 3 февраля 2010 года N 3-П отметил, что, обязывая органы государственной
власти создавать условия для осуществления конституционного права на
жилище, которое в условиях рыночной экономики граждане Российской
Федерации реализуют в основном самостоятельно, используя для этого
различные способы, Конституция Российской Федерации вместе с тем
предусматривает, что малоимущим и иным указанным в законе гражданам,
нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную
плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в
соответствии с установленными законом нормами (статья 40, части 2 и 3);
тем самым федеральному законодателю на конституционном уровне
предписывается не только определять категории граждан, нуждающихся в
жилище, но и устанавливать конкретные формы, источники и порядок
обеспечения их жильем с учетом финансово-экономических и иных
возможностей, имеющихся в настоящее время у государства.
Пунктом 1 статьи 8 Федерального закона "О дополнительных гарантиях
по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей" в соответствии с пунктом 2 статьи 37 Жилищного кодекса
РСФСР (утвержден Верховным Советом РСФСР 24 июня 1983 года, утратил
силу с 1 марта 2005 года в связи с принятием Федерального закона от 29
декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса
Российской Федерации") в качестве основания для внеочередного
предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без
попечения родителей, - по окончании их пребывания в государственных или
муниципальных
образовательных
учреждениях,
учреждениях
здравоохранения, стационарных учреждениях социального обслуживания и
других учреждениях независимо от форм собственности для детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей, в приемных семьях, детских
домах семейного типа, у родственников, при прекращении опеки
(попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных Силах
Российской Федерации либо по возвращении из учреждений, исполняющих
наказание в виде лишения свободы, - предусматривалось отсутствие
закрепленного за ними жилого помещения. Таким образом, до введения в
действие Жилищного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004
года N 188-ФЗ единственным основанием для внеочередного предоставления
жилых помещений указанным лицам являлось отсутствие у таких лиц жилых
помещений на праве собственности либо в социальном найме, а также на
праве члена семьи собственника или нанимателя.
Жилищный кодекс Российской Федерации, определяя общий порядок
предоставления жилых помещений по договорам социального найма лицам,
состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, связал
его с очередностью исходя из времени принятия их на учет (часть 1 статьи
57) и установил исключение для отдельных категорий граждан (часть 2
статьи 57), которым жилые помещения из жилищного фонда социального
использования предоставляются вне очереди. Пунктом 2 части 2 статьи 57
Жилищного кодекса Российской Федерации к таким категориям отнесены
дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их
пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в
учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах
семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по
окончании службы в Вооруженных Силах Российской Федерации или по
возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения
свободы.
При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в
Определении от 5 марта 2009 года N 376-О-П, предоставление гражданам во
внеочередном порядке в соответствии с частью 2 статьи 57 Жилищного
кодекса Российской Федерации жилых помещений возможно при условии
соблюдения общих требований жилищного законодательства применительно
к предоставлению жилых помещений по договорам социального найма и
подтверждения объективной нуждаемости в жилом помещении (часть 2
статьи 49 и часть 1 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации).
Федеральный законодатель, установивший в Жилищном кодексе
Российской
Федерации
правовое
регулирование
отношений
по
внеочередному обеспечению жилыми помещениями, ограничил круг лиц,
имеющих право на внеочередное обеспечение жилыми помещениями из
жилищного фонда социального использования, включая детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей: в силу части 2 статьи 49 данного
Кодекса жилые помещения предоставляются по договору социального найма
- как в порядке очереди, так и вне очереди - только тем гражданам, которые
признаны в установленном порядке малоимущими.
Одновременно Жилищным кодексом Российской Федерации фактически
был расширен перечень оснований признания лиц, относящихся к
рассматриваемой категории, нуждающимися в улучшении жилищных
условий, поскольку в системной связи с положениями части 1 статьи 51,
части 1 и пунктов 1 и 3 части 2 статьи 57 данного Кодекса (и, учитывая, что в
пункте 2 части 2 его статьи 57 не указаны основания признания их
нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам
социального найма, как они были указаны в статье 37 Жилищного кодекса
РСФСР) оспариваемое заявителем законоположение предполагает, что они
могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях на общих
основаниях - как на основании пункта 1 части 1 статьи 51 (отсутствие у них
жилого помещения, занимаемого ими в качестве нанимателя или члена семьи
нанимателя по договору социального найма либо на основании права
собственности или права члена семьи собственника), который соответствует
правовому регулированию, действовавшему до вступления в силу
Жилищного кодекса Российской Федерации, так и на основании пунктов 2 - 4
части 1 статьи 51 (обеспеченность лиц, являющихся нанимателями жилых
помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя
жилого помещения по договору социального найма либо собственниками
жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения,
общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной
нормы; проживание в помещении, не отвечающем установленным для жилых
помещений требованиям; проживание лиц, являющихся нанимателями
жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи
нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо
собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого
помещения, в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи
имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания,
при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и
не имеющих иного жилого помещения, занимаемого по договору
социального найма или принадлежащего на праве собственности).
Таким образом, закрепленное пунктом 2 части 2 статьи 57 Жилищного
кодекса Российской Федерации правовое регулирование не может
рассматриваться как ограничивающее права детей-сирот, детей, оставшихся
без попечения родителей, а также лиц из их числа, поскольку в системной
связи с положениями статьи 8 Федерального закона "О дополнительных
гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей" оно направлено на установление дополнительных
гарантий для указанной категории граждан и предусматривает для них, в
частности, право на обеспечение органами исполнительной власти по месту
жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных
социальных норм (абзац второй пункта 1 статьи 8).
Поскольку положения пункта 1 статьи 8 названного Федерального
закона регулируют, по сути, те же отношения, что и пункт 2 части 2 статьи 57
Жилищного кодекса Российской Федерации, в силу принципа "Lex posterior
derogat legi priori" ("Последующий закон отменяет предыдущий") в случае
сомнения относительно соответствия указанных положений нормам
Жилищного
кодекса
Российской
Федерации
суды
и
другие
правоприменительные органы должны исходить из того, что приоритет
имеют нормы Жилищного кодекса Российской Федерации как федерального
закона, принятого позднее.
Что касается законодательства субъектов Российской Федерации в
данной сфере, то, поскольку Жилищный кодекс Российской Федерации,
признав рассматриваемую категорию особой категорией граждан,
нуждающихся в жилых помещениях, которые предоставляются им по
договору социального найма во внеочередном порядке, установил общие на
всей территории Российской Федерации правила обеспечения их жилыми
помещениями, права этих граждан в силу статей 55 (часть 3), 72 (часть 2), 76
(часть 2 и 5) Конституции Российской Федерации и конкретизирующих их
статей 12 и 13 Жилищного кодекса Российской Федерации и положений
части 2 статьи 11 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по
социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей" не могут быть ограничены законодательством субъектов
Российской Федерации, - в субъектах Российской Федерации могут
устанавливаться лишь дополнительные гарантии права на жилое помещение
детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа.
Таким образом, пункт 2 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса
Российской Федерации в системном единстве с частью 1 данной статьи, а
также частью 2 статьи 49, статьей 51, пунктами 1 и 3 части 2 статьи 57
данного Кодекса не может рассматриваться как нарушающий или
ограничивающий конституционные права заявителя, перечисленные в
жалобе, поскольку предусматривает внеочередное предоставление жилых
помещений по договорам социального найма указанным в оспариваемом
пункте гражданам, признанным в установленном порядке малоимущими и
нуждающимися в жилых помещениях, в том числе при наличии
закрепленного за ними жилого помещения общей площадью менее учетной
нормы, приходящейся на одного члена семьи.
Из указанного следует, что закрепление за сиротой жилого помещения
не является безусловным основанием для отказа в иске. В случае, когда
закрепленного жилья явно не достаточно для вывода об обеспеченности
жильем, например 2-3 кв.м. жилья, то основания для отказа в иске
отсутствуют. Если же обращение имеет место при наличии жилья, при
которой не соблюдается норма предоставления, скажем 10-11 кв.м., то в
таком случае необходимо давать соответствующую оценку обеспеченности
жильем.
4) Следующий вопрос связан с моментом, когда у лица, относящегося к
вышеуказанной категории лиц, возникает право на обращение в суд с
заявлением о предоставлении жилья.
Согласно части 1 статьи 40 Конституции Российской Федерации каждый
имеет право на жилище.
Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в
жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из
государственных, муниципальных и других жилищных фондов в
соответствии с установленными законом нормами (часть 3 статьи 40
Конституции Российской Федерации).
Жилищным кодексом Российской Федерации (статья 57) предусмотрено,
что жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в
качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя
из времени принятия таких граждан на учет, за исключением установленных
частью 2 статьи 57 случаев.
Вне очереди жилые помещения по договорам социального найма
предоставляются в частности детям-сиротам и детям, оставшимся без
попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и
иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в
приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки
(попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных Силах
Российской Федерации или по возвращении из учреждений, исполняющих
наказание в виде лишения свободы (часть 2 статьи 57 ЖК Российской
Федерации), такое же положение установлено абзацем вторым части первой
статьи 8 ФЗ 159.
По смыслу приведенных выше правовых норм, основанием
возникновения права на внеочередное получение жилья у детей-сирот, детей,
оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей, нуждающихся в жилых
помещениях, является наличие хотя бы одного из следующих юридических
фактов: окончание пребывания названных граждан в образовательных и
иных учреждениях, детских домах семейного типа, приемных семьях;
прекращение опеки (попечительства); окончание службы в Вооруженных
Силах Российской Федерации; освобождение из учреждений, исполняющих
наказание в виде лишения свободы.
При этом возникновение права на получение жилья в частности связано
с окончанием пребывания названных лиц в любом образовательном
учреждении, а не во всех вышеперечисленных учреждениях такого рода,
независимо от факта их прохождения обучения в другом образовательном
учреждении, и с обращением этих лиц с заявлениями о предоставлении вне
очереди жилых помещений в соответствующие органы.
Здесь можно привести пример - решение Железнодорожного районного
суда от 9 декабря 2010 г. по иску Прокурора Курумканского района в
интересах О. и А. к республиканскому агентству по делам семьи и детей о
предоставлении жилого помещения. Суд удовлетворил иск прокурора. В
кассационной жалобе было указано о том, что в настоящее время девочки
обучаются в колледже, в связи с чем право на обеспечение жильем у них
наступит после окончания колледжа, соответственно, на момент
рассмотрения дела такое право не наступило. Этот довод кассационной
жалобы был отклонен, с указанием о том, что предоставление жилья детямсиротам и детям, оставшимся без попечения родителей не может ставиться в
зависимость от уровня получаемого образования, а из дела видно, что обе
окончили среднюю школу. Следовательно, окончание пребывания в средней
школе является предусмотренным законом обстоятельством, в связи с
наступлением которого возникает право на обеспечение жильем.
5) Вопрос, касающийся срока предоставления жилых помещений:
Положения части 2 статьи 57 ЖК Российской Федерации, ст. 8 ФЗ 159
не содержат указания на конкретный срок предоставления данной категории
граждан жилого помещения по договору социального найма, имеющим право
на его внеочередное предоставление. Субъекты РФ также не уполномочены
устанавливать такие сроки предоставления жилья. В связи с этим реализация
такого права должна иметь место незамедлительно после его возникновения.
6) Далее вопрос, возникающий в случае, когда сирота уже сам имеет
ребенка, как в таком случае он должен обеспечиваться только он или с
учетом члена своей семьи.
Этот вопрос также является спорным.
Первая точка зрения заключается в том, что отношения, возникающие в
связи с обеспечением жилыми помещениями детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под
опекой (попечительством), являются по своей правовой природе жилищными
правоотношениями, следовательно, на них не могут не распространяться
общие нормы Жилищного кодекса Российской Федерации, а правовое
регулирование, предусмотренное федеральным законодательством, не
содержит такого ограничения по мотиву наличия у сироты членов семьи.
Вторая точка зрения заключается в том, что правом на обеспечение
жилым помещением имеет только сирота, поэтому обеспечение должно
иметь место без учета членов его семьи, а в дальнейшем он не лишен права
претендовать на улучшение жилищных условий в общем порядке.
С учетом разъяснений, данных судьями Верховного суда РФ,
предпочтительней является вторая точка зрения.
7) Также при рассмотрении дел возникают вопросы в случаях, когда
сирота проживал в сельской местности, затем переехал на постоянное место
жительства в город и обратился в суд с иском к Администрации одного из
районов города о постановке на учет в качестве нуждающегося в улучшении
жилищных условий по категории «сирота», либо был выявлен в другом
регионе, а в настоящее время проживает на территории Республики Бурятия.
Так вот, статья 8 ФЗ предусматривает, что дети сироты обеспечиваются
органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой
площадью не ниже установленных социальных норм.
В силу ч.1 ст. 20 Гражданского кодекса РФ местом жительства
признается место, где гражданин постоянно или преимущественно
проживает.
В связи с этим, доводы, приводимые ответчиками о том, что сирота
должен состоять на учете по месту выявления, либо при разрешении
вопросов о размере субсидии, доводы о месте жительства гражданина – это
место
где он был выявлен как сирота, противоречат федеральному
законодательству и снижают уровень государственных гарантий на
обеспечение вне очереди жилыми помещениями детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, поскольку таким образом происходит
ограничение по отношению к тем лицам, местом выявления которых не была
Республика Бурятия, но которые проживают в настоящее время на
территории Республик. Данные лица лишаются социальной поддержки в
той мере, в какой это предусмотрено федеральным законом, что является
дискриминационным по отношению к этим лицам по признаку
происхождения и месту жительства.
8) И, наконец, последний вопрос, связанный с исполнением решений об
обязании предоставить жилое помещение.
Обращение граждан с
заявлениями об изменении способа и порядка исполнения решения с
обязанности предоставить жилое помещение на взыскание денежных
средств, необходимых на приобретение жилья.
Удовлетворение таких
заявлений
является правомерным, поскольку в данном случае
при
неисполнении решения нарушается право гражданина на жилище, которое
при неисполнении решения о предоставлении жилья может быть
восстановлено путем изменения порядка и способа исполнения решения.