Мычание ягнят - Нижегородский Правозащитный Союз
advertisement
Мычание ягнят Сергей Шимоволос, Председатель Нижегородского правозащитного Союза, член Экспертного Совета при Уполномоченном по правам человека РФ Случилось то, что должно было случиться, – выборы губернаторов отменены, и это обстоятельство стало уже привычным. Обсуждение шансов и влиятельности назначенцев стало постоянной темой обсуждений политологов. Сюрпризов от выборов уже не будет – места госслужащих категорией «А» прочно закреплены за номенклатурой. Варягов ждать уже не придется – «лазейки» из народа (или как определял П. Сорокин – каналы социальной мобильности) прочно перекрыты. Все номенклатурные революции проходят бескровно. «Тишина» – показатель их успешности. Нынешний государственный переворот в этом смысле можно назвать образцовым. Никаких массовых выступлений. «Публичные» обращения оппозиции без шансов публикации – не в счет. Надо отдать должно, успех номенклатурной революции был результатом длительной подготовки. Прежде всего, постоянными усилиями от выборов к выборам нужно было привить впечатление бесполезности самих выборов. Неравенство участников избирательных кампаний, фальсификация итогов, «черный PR» – все то, что с постоянством отмечалось наблюдателями во всех регионах, не могло не разочаровать избирателя. А безнаказанность нарушений не только укрепила разочарование, но и утвердила население в нежелании ходить на выборы вообще… Несомненный эффект дал правильный выбор времени – проект изменений в закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» двигался в Государственную Думу параллельно с пакетом 122-го закона. И весь оппозиционный пыл был отвлечен на протест по отмене льгот. Для правового обоснования отмены выборов потребовалось несколько больше времени. Администрации Президента предстояло решить две задачи – обеспечить видимую конституционность самого решения и нейтрализовать потенциальных недовольных – прежде всего, региональные элиты. Ковровое бомбометание В Конституции России нет прямого указания – как формируется система управления в субъектах федерации. Есть только практика толкований конституционного суда. Его решения можно свести к общему представлению – это область совместного ведения федерации и регионов. Сейчас уже трудно представить себе, чтобы представители власти региона НА РАВНЫХ обсуждали что-либо с правительством. Другое дело, – красиво отрапортовать или милостиво попросить… В федеративном государстве, коим Россия пока является, важную роль имели договора Федерации и субъектов федерации. Именно эти договора и должны были регулировать вопросы «совместного ведения». Но понятие «совместное ведение» должно претить самой природе Большой Концепции централизации власти. И договора «пропали»… Три последних года администрация Президента одного за другим вызывала губернаторов и настойчиво советовала отказаться от договора. Договора отменялись со ссылкой «по достижении целей договоров». Ну а поскольку договор по Конституции все же нужен, – звучали обещания «позже» заключить новый договор. Естественно, процесс этот шел не абы как, а за интерес. «Под расторжение» региону можно было поторговаться о займах, субсидиях или просто о «живых» деньгах. С отменой договоров окончательно было признано правило – ВСЕ, что противоречит федеральному законодательству (даже если решение находится вне его компетенции), регионами не может быть принято или должно быть отменено. В дальнейшем, очевидно, при назначении глав регионов договора и вовсе утратят смысл. Поэтому и губернаторам обещают вернуть все полномочия, последовательно изъятые Центром. Правило – не закон, но соблюдают все! И именно это правило стало рычагом для внедрения авантюры по отмене выборов в регионах. И именно оно сквозило в разъяснениях бессменного руководителя ВЦИК Вишнякова, торопливо разосланное по регионам вслед принятому закону. Поделенная власть За общими рассуждениями о процедурах выбора или назначения губернаторов скрывается главный смысл: у населения изъято одно из основных прав – право избирать. Такое право, которое может быть только делегировано самими избирателями. Если раньше мы имели дело с ограничением прав (под разными предлогами), то в этой истории мы имеем дело с захватом права всего населения, в масштабах, неизвестных со времен гражданской войны. Изъято избирательное право с «особым цинизмом» – не спрашивая. И изъято «по предварительному заговору группой лиц», в уголовном праве называемой «преступной группировкой». Действительно, еще при обсуждении закона его проект был разослан региональным парламентариям. Идея назначать главу региона депутатам не могла не понравится. Слишком часто возникали противоречия и конфликты ветвей власти – исполнительной и законодательной. И не могли не возникать – поскольку в самой доктрине разделения исполнительной и законодательных властей и была заложена их конкуренция. Посетовали депутаты, и то, очень скромно, лишь на возможность их роспуска в случае не утверждения президентского назначенца. Самые смелые, проникнувшиеся перспективой, даже предложили выдвигать губернаторов из числа самих депутатов. Окрыленный новыми полномочиями и возможностью показать свое верноподанничество, весь депутатский корпус «регионалов» дружно одобрил президентскую инициативу. Никто из законодателей даже не помыслил спросить мнение избирателей. Это само по себе не ново и даже неинтересно. Но есть нюанс... Затея отменить выборы губернаторов успешно перепрыгнула федеральную Конституцию, но лишь потому, что касалась не федерального уровня власти, а регионального. В субъектах федерации были приняты и действовали свои конституции и Уставы – высший закон региона. В них выборы высшего должностного лица субъекта РФ (по аналогии Конституции России – Президента РФ) содержали принцип легитимности региональной власти, определяли ответственность губернатора перед народом. А процедура всенародного избрания губернатора (Президента) региона представлялась «как гарантия права жителей области на формирование исполнительной власти непосредственным волеизъявлением». Высокие принципы основного закона регионов утверждали, если верить содержанию – незыблемость избирательного права граждан региона. Точно так же, как в российской Конституции всенародные выборы Президента России являются источником государственной власти. И при ближайшем рассмотрении становится очевидной главная ложь компании отмены выборов – в том, что такие решения от начало и до конца были приняты НЕЗАКОННО. «Закон и порядок?» Вернемся к утверждению «конституционности» федерального закона «Об общих принципах организации..», отменивший выборы губернаторов. Действительно, в статье 77 Конституции утверждается и «единство системы исполнительной власти», и то, что федеральным законом определяются «общие принципы организации представительных и исполнительных органов». Авторы федерального законопроекта на этих тезисах и развивают принцип верховенства федеральных предписаний. Но контекст этой статьи содержит иной смысл – о том, что это единство системы власти должно отражать все разнообразие региональных форм власти. При этом приоритетным, базовым (в соответствии со ст.ст. 5 и 11 Конституции) признается разделение компетенции федерации и субъекта РФ в установлении системы собственных органов государственной власти. А федеральное законодательство должно лишь систематизировать эти формы в общих принципах управления (точно так же, как в определении разнообразия форм местного самоуправления). Хотя, действительно, самостоятельность регионов имеет ограничение, только оно прямо противоположно навязанному федеральным законом. Дело в том, что статья 10 Конституции определяет в качестве приоритета – принцип равноправного разделения властей, а та же статья 5 утверждает что, «органы государственной власти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные». На практике это означает, что как бы не отличались региональные формы власти, - законодательная и исполнительная власти не должны подменять друг друга. В «нашем случае» депутаты, очевидно, подчинили себе власть исполнительную. Именно такое, и никакое иное, определение сформировал Конституционный суд еще в 1996 году. Тогда, 18.01.96 он рассматривал дело о конституционности Устава (основного закона) Алтайского края. Ограничив инициативу алтайских депутатов в назначении губернатора, суд окончательно определил: «глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой представителя…". Для полного понимания ситуации можно напомнить о статье 32 Конституции, которая безоговорочно гарантирует право граждан России избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, обращаться в Конституционный суд смысл есть. Что касается субъектов федерации… Все те же принципы разделения властей и народовластия существуют и в Уставах и Конституциях регионов. Особо охранялось право граждан, ограничить которое, в соответствии со статьей 55 Конституции, сами региональные законодатели не могли. Более того, декларировалась, что принципиальные решения должны быть основаны на мнении граждан. Разрабатывались и принимались «основные законы» регионов в период федерализации страны, но они так и не успели стать «основными». По конституционному принципу все Уставы и Конституции регионов должны были утверждаться населением регионов на референдуме, а их принципы – защищаться Уставными или региональными конституционными судами. Но такие суды «успели» учредить лишь отдельные регионы. Что касается региональных референдумов – ни в одном случае законодательные органы субъектов федерации не выказали интерес провести в своем регионе референдум. Оно и понятно – его результаты, скорее всего, могут оказаться «незапланированными». Но отказ в проведении такого референдума был бы незаконным – даже если речь идет о противоречии с федеральным законодательством. Напомним, что вопрос выборов первых лиц региона – предмет совместного ведения, а по таким вопросам референдум может проводиться и в отдельно взятом регионе. В этом вопросе также можно уверенно сослаться на практику Конституционного суда. По схожему вопросу суд уже вынес в 1998 году решение1: «Субъекты федерации, обладая правом осуществлять собственное правовое регулирование в сфере совместного ведения, могут самостоятельно определять и вопросы, по которым проводится референдум субъекта Российской Федерации… По этому запрет выносить на референдум субъекта Российской Федерации вопросы, относящиеся к совместному ведению, ущемляют конституционно – правовой статус субъекта Российской Федерации…» Соответственно, есть перспектива признать в суде нарушение закона и субъектами федерации. Однако на практике оказалось, что гарантированных средств защиты прав граждан в регионах не существует, как нет тех инстанций (государственная прокуратура не в счет), которые могли бы представлять права и интересы граждан. Спасение утопающих – дело рук… Право гражданских действий Любые действия граждан в защиту своих прав с использованием законных средств – дело правое. 1. И первое средство – судебная защита. Несмотря на всю сложность, обжаловать в суд нарушение избирательного права не только возможно, но и необходимо. Причем, поводов для этого достаточно, – и изменение депутатами региональных Уставов и Конституций, и отказ тех же депутатов проводить или регистрировать референдум, и само назначение губернаторов. Все эти решения касаются любого гражданина и любой из жителей региона вправе обратиться в районный суд с заявлением. Первыми обратились в суд правозащитники в Нижнем Новгороде. Поводом для этого стал отказ председателя нижегородского Законодательного собрания, еще в ноябре 2004 года, выносить на заседание депутатов вопрос о проведении референдума о порядке выборов/назначения губернатора. Эта обязанность председателя ОЗС, как настаивали правозащитники, определялась самим Уставом и клятвой депутата защищать права жителей области и принципы Устава. Позже было обжаловано и решение депутатов об изменении Устава области. Со времени подачи заявления прошло полгода, а суд не только отказывает в рассмотрении дела, но и всячески его затягивает. К сожалению, такая практика стала для нижегородцев обычной и даже ожидаемой. Точно по такому сценарию не рассматривались жалобы граждан по злополучной отмене выборов мэра города в 1998 году, когда победил А. Климентьев. Но это вовсе не означает, что в суды обращаться бесполезно. Судиться нужно и обращаться в суды во всех регионах. Рано или поздно суд будет выигран. А если это произойдет – ситуация переломится. Вполне реально выиграть и в Конституционном суде. 2. Очевидная перспектива открывается при организации региональных референдумов. Причем, именно региональных, поскольку замена выборов назначением происходит именно в регионах, и именно на уровне регионов нарушаются избирательные права граждан. Было явной ошибкой КПРФ пытаться вынести вопрос о выборах на федеральный референдум (да еще в пакете целых 16 вопросов!). Набрать инициативную группу и около 2 % подписей в одном регионе вполне реально, но только при объединении сил оппозиции. Постановление Конституционного суда от 10 июня 1998 года № 17-П «По делу о проверке конституционных положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации». 1 К сожалению, пока такие инициативы в регионах остаются декларативными, и ни в одном случае дело до сбора подписей не дошло… Можно ожидать отказа депутатов в регистрации и назначении референдума, но такой отказ реально обжаловать. Кроме того, подобная инициатива дает доброкачественный повод для развертывания общественной кампании. 3. Сегодня именно общественная кампания стала основным доступным средством гражданских действий. При тотальном контроле информационных федеральных каналов, стали актуальными все те средства, которые использовали неформалы во времена перестройки. Ночная расклейка листовок, неофициальный выпуск газет и плакатов, уличные акции, зарегистрированные и неформальные – возвращает нас к истокам гражданских протестов. В том же Нижнем Новгороде правозащитники объявили бессрочную кампанию протеста и упорно развешивают по городу манифесты в защиту избирательных прав горожан. Пора объявлять конкурс на самую оригинальную акцию… Не верь, не бойся, не проси, – старые, проверенные временем принципы. Сейчас их уместно дополнить принципом – не молчи. Реакция общества на события в стране молчанием не назовешь, но и о «гласе народа» говорить не приходится… Можно считать все сказанное манифестом общественной кампании. Такой кампании, которая может изменить ситуацию в стране. Выигрыш в которой будет означать восстановление веры граждан в справедливость, а проигрыш – окончательную победу авторитаризма.
