Армения

Г. Арутюнян - Председатель
Конституционного Суда
Республики Армения,
доктор юридических наук
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗРЕШЕНИЯ СПОРОВ О КОМПЕТЕНЦИИ
На практике судебного конституционного контроля актуальными являются ответы на
следующие конкретные вопросы:
1. Каким образом воспринимается и толкуется понятие "компетенция" как категория
конституционного правосудия?
2. Какие особенности имеют споры о конституционных полномочиях в качестве объекта
судебного конституционного контроля?
3. Каковы основные проблемы и особенности разрешения споров о компетенции в
переходный период?
Ответы на эти вопросы мы попытаемся дать путем некоторых теоретических и
практических обобщений и сравнительного конституционного анализа.
Известно, что закрепленные Конституцией полномочия, общность которых
характеризует круг компетенций того или иного конституционного института,
определяются, принимая за основу принцип разделения властей и необходимость
сбалансированности всей системы государственной власти.
Четкое определение входящих в компетенцию конституционных институтов
полномочий, оптимизация противовесов и сдержек — важнейшие гарантии внутренней
самозащиты Конституции и стабильности государства. В первую очередь это относится
к компетенциям органов законодательной, исполнительной и судебной властей,
местного самоуправления, а также предусмотренных Конституцией каждого института и
должностного лица.
Мы не ставим цели обращаться к гармонизации полномочий на вертикальном и
горизонтальном уровнях, их особенностям в федеративных странах, взаимоотношениям
в этом вопросе Конституции и законов, а также сформировавшейся в связи с этим
общественной практике. Учитывая назревшую потребность общественной практики, мы
рассматриваем данную проблематику с точки зрения эффективности конституционного
правосудия и необходимости выявления механизма формирования баланса
конституционных полномочий, восстановления нарушенного равновесия и ее
воздействия на стабильность развития общественной системы.
Известно, что структура власти, в первую очередь, характеризуется наличием
разделенных и взаимодействующих трех ветвей власти. Их существование обусловлено
той функциональной ролью, которую общество предоставляет государственной власти
в законодательной, исполнительной и судебной сферах. Здесь исходной точкой
является функция, осуществление которой возможно посредством конкретного
конституционного института, и последний должен быть наделен целостными
полномочиями или компетенцией, соответствующими его функциональной роли.
Однако проблема на этом не заканчивается. Вся сложность в сохранении в динамике
гармонического взаимодействия разделенных и сбалансированных властей. Именно эта
проблема в конституционной практике решается с помощью необходимых и
достаточных противовесов и сдержек.
Мы исходим из того, что понятие "конституционная компетенция" имеет сложную
структуру и включает в себя целостность полномочий тройного характера. Таковыми
являются: функциональные полномочия, противовесные полномочия и сдерживающие
полномочия. Первым требованием к решению конституционных споров о компетенции,
на наш взгляд, является именно выявление характера полномочия и его сопоставление
с функциональной ролью сторон. Только в этой плоскости можно говорить о
сбалансированности полномочий и об обеспечении в динамике гармоничности
равновесия.
В практике конституционного правосудия в процессе рассмотрения почти каждого дела
возникает необходимость обращения к проблеме разделения властей. Однако решение
споров о полномочиях почти полностью находится в этой плоскости и требует
всестороннего официального толкования того или иного положения Конституции,
уточняя:
а) конституционные рамки полномочий и функциональные роли сторон спора;
б) границы их противовесных и сдерживающих полномочий;
в) обстоятельства, связанные с наличием конституционных пробелов, внутренних
противоречий или неправильных законодательных решений и др.
Решение подобной проблемы, в свою очередь, предполагает наибольшую четкость в
вопросах конституционального закрепления и практической реализации приципа
разделения властей, а также обеспечения действенного контроля за конституционным
равновесием.
Обратимся к конституционной практике. В статье 5 Конституции Республики Армения
закреплено, что "государственная власть осуществляется в соответствии с
Конституцией и законами на основе принципа разделения законодательной,
исполнительной и судебной властей". Подобная формулировка, насколько не была бы
воспринимаема, тем не менее относительно мало встречается в международной
конституционной практике. Превалирующим является тот подход, когда акцент
ставится не на закрепление принципа, а на сам факт разделения (Конституции:
Германии — ст. 20, Российской Федерации — ст.10, Франции — ст.16 и др.). Однако
очевидна тенденция, когда в конституциях многих стран только закрепление принципа
разделения или факта разделения не считается достаточным. Последние, например,
ударение ставят также на взаимозависимось властей (Конституция Португалии — ст.
114), на разделение и взаимодействие (Конституция Молдовы — ст. 6), на разделение и
равновесие (Конституция Польши — ст. 10), согласованность функционирования и
взаимодействие (Конституция Кыргызстана — ст. 7), разделение и сбалансированность
(Конституция Эстонии — ст. 4) и др.
Все эти нюансы, несомненно, требуют необходимого внимания и оценки в практике
конституционного правосудия. Тем не менее как теоретически, так и практически пока
не дано четкого ответа на вопрос: каковы основные критерии разделения властей,
которые могут быть также учтены при рассмотрении споров о компетенции?
По нашему глубокому убеждению, ответ на этот вопрос, в первую очередь, необходим
именно органам конституционного правосудия в качестве исходной точки для
обоснованных решений.
На наш взгляд, первым основным критерием разделения властей является обеспечение
функциональной независимости каждого из них. Те полномочия, которые, как
функциональные, конституционно закреплены за той или иной ветвью власти, должны
иметь надежные гарантии независимого осуществления и не дублироваться, не должны
искажать четкое функциональное разграничение ветвей власти.
Второй критерий относится к тому, что полномочия каждой ветви власти должны быть
целостными и гармоничными с их функциями. В практической жизни много случаев,
когда игнорирование этого критерия, с одной стороны, превращает функцию в
неосуществимую, с другой стороны, приводит к формированию теневых отношений.
Типичным примером может служить также сложившаяся в Республике Армения
ситуация в сфере конституционного правосудия. В стране создан специализированный
орган, первоочередной задачей которого является обеспечение верховенства
Конституции. Есть функция, есть институциональная система, есть компетенция.
Однако проблема решается неполноценно. Сегодня в Армении имеется громадное число
законов, которые содержат в себе противоречащие Конституции положения, однако в
Конституционном Суде в течение года по данному вопросу предметом рассмотрения
становятся всего несколько дел. Почему? По той простой причине, что система
конституционного правосудия деформирована из-за необоснованного ограничения
круга обращающихся в Суд субъектов и разрушения баланса полномочий. Сегодня в
мире нет иного конституционного суда, где по вопросу решения конституционности
нормативных актов обращающиеся в суд субъекты были бы настолько ограничены, как
в Армении.
Подобная ситуация привела к тому, что в конституционном поле Республики Армения
действуют созданные на методологически разных основах три группы законов
(принятые при СССР, до и после принятия Конституции РА), которые не только не
делают целостным законодательное поле, но и содержат в себе внутренние и
конституционные серьезные несоответствия.
Третий критерий относится к сохранению функционального равновесия в динамике и
предполагает обеспечение непрерывности гармоничного функционирования
государственной власти. Для решения подобной проблемы исключительно важны
наличие четкой системы сдержек и противовесов и жизнеспособность конституционного
правосудия.
Наличие этих критериев в практике конституционного правосудия дает возможность
принять четкую точку опоры и решение искать в плоскости обеспечения динамического
функционального равновесия разделенных властей, являющейся гарантией
стабильности общественно-государственной системы.
Перед Конституционным Судом Республики Армения предстала конкретная проблема
подобного характера при оценке конституционности статьи 24 Закона РА "О
телекоммуникации". В Конституционный Суд обратились 72 депутата Национального
Собрания. Интересно то, что впервые проблему разделения властей и довольно
запутанный спор относительно полномочий Конституционный Суд рассматривал с
участием и с обращающейся, и с отвечающей стороны представителей как
законодательной, так и исполнительной властей.
При рассмотрении дела, одновременно с другими обстоятельствами, Суд также
выяснил, что и Национальное Собрание РА, и Правительство РА, а также Министерство
связи РА относительно положений, содержащихся в данной статье Закона, нарушили
конституционный принцип разделения властей, осуществили выходившие за пределы
своих компетенций действия. Постановлением Конституционного Суда упомянутая
статья закона была признана противоречащей статьям 5 и 8 Конституции РА, и было
приостановлено ее действие, однако, к сожалению, предпринятые в дальнейшем шаги
по исправлению ситуации со стороны законодателей совершенно неадекватны
актуальности проблемы.
В практике конституционного правосудия споры о полномочиях выдвигаются не только
в прямой, но и в косвенной форме: в процессе рассмотрения разных дел.
Международная практика одновременно свидетельствует о том, что система судебного
конституционного контроля целостна и эффективна в том случае, если она наделена
правомочием прямого решения споров о компетенции. Более того, во многих странах,
имеющих классические системы конституционного контроля, конституционально или
законодательно уточняется также характер спора. Сегодня 43 конституционных суда
мира наделены полномочием решения возникших споров о компетенции относительно
центральных органов власти, 35 — между центральными и территориальными
органами, 25 — между административными или местными органами, 8 — между судами
и другими органами государственной власти. Более 30 конституционных судов имеют
полномочие официального абстрактного толкования Конституции1.
Достойно внимания также то обстоятельство, что отдельные страны в Конституции
специальную статью посвятили проблеме решения споров о компетенции (Конституции:
Австрии — ст. 138; Польши — ст. 189; Словакии — ст. 126 и др.).
Международная практика свидетельствует, что характерными особенностями споров о
компетенции являются:
1. Споры относительно конституционных полномочий содержат сравнительно больше
политического заряда и активизируются параллельно с изменениями политического
равновесия страны.
2. Эти споры, с одной стороны, отражают конституционные пробелы и несовершенство
законодательного поля, с другой стороны, являются свидетельством цивилизованных
взаимоотношений демократических институтов.
3. Существование института по решению споров относительно конституционных
полномочий в системе государственной власти свидетельствует о становлении
правового государства, не только о принятии принципа разделения властей, но и о
последовательном его осуществлении и создании необходимых правовых гарантий для
последнего.
4. Решение споров о компетенции эффективно там и в той мере, где и в какой мере
система целостна, включает полномочия всех конституционных институтов, и эти
институты по спорам, относящимся к их полномочиям, являются также субъектами,
обращающимися в Конституционный Суд.
5. Эта система имеет определенные особенности в полупрезидентских конституционных
системах, где Президент страны наделяется также полномочием обеспечения
нормальной деятельности трех ветвей власти. При наличии такого полномочия
Президента крайне необходимо, чтобы судебная власть в правовой плоскости была
наделена компетенцией решения споров относительно полномочий. В противном случае
искажается система сдержек и противовесов, а Президент не только может оказаться в
роли единоличного судьи, стоящего выше системы государственной власти, не имея
правомочия осуществления правосудия, но и не гарантировано, что не будет
фактически подчинять свои решения интересам исполнительной власти или
политической целесообразности. В обоих случаях отрицательные последствия не
заставят себя долго ждать. Неизбежными становятся не только субъективные решения,
но и невольно получают стимул теневые процессы.
Наше мнение таково, что споры относительно конституционных полномочий являются
объектом конституционного правосудия и в случае нерассмотрения их таковыми могут
только способствовать накоплению отрицательной общественной энергии,
формированию определенной критической массы последнего и привести к
взрывоопасным решениям и разнохарактерным общественным катаклизмам.
6. Споры относительно компетенций заключают в себе также тенденцию динамичного
развития общественных отношений. Решения относительно таких споров могут
принести большую пользу законодательной политике, если по отношению к проблеме
применяется не фрагментальный, дискретный, а системный подход и все ветви власти
заинтересованы в том, чтобы законодательные решения, в том числе конституционные,
активно гармонизировали с характером перестраивающихся общественных отношений.
Исходя из перечисленных обстоятельств, можем заключить, что при рассмотрении
споров относительно компетенций орган конституционного правосудия должен
учитывать следующие основные особенности:
1. Эти споры не только могут предшествовать, но и следовать за тем или иным
действием конституционного института. При этом обстоятельстве возникает
необходимость не только уточнить круг компетенций конституционных институтов, но и
преодолеть неконституционность последствий действия.
2. Споры, являющиеся предметом рассмотрения, непосредственно касаются
официального толкования Конституции. Возникает вопрос: насколько оправдано
полномочие абстрактного толкования Конституции, если Конституционный Суд
правомочен решать также споры о компетенциях.
Впрочем, как мы отметили, право подобного толкования имеет почти каждый третий
конституционный суд мира. С другой стороны, возможно ли и целесообразно ли
совместить эти два полномочия и тем самым способствовать обеспечению устойчивой,
динамичной стабильности конституционного баланса компетенций? По нашему мнению,
положительный ответ на постановку вопроса дан в первом пункте статьи 93
Конституции Федеративной Республики Германия, согласно которому Федеральный
Конституционный Суд берет на рассмотрение дела по толкованию Основного Закона,
касающиеся объема прав и обязанностей тех или иных заинтересованных сторон
высших федеральных органов2. Особенно в независимых странах полномочие
абстрактного толкования Конституции может втянуть Суд в сферу политических споров
и обесценить его миссию в осуществлении правосудия. Когда задача толкования
сплетается с правовым решением конкретного спора, конституционное правосудие, по
нашему мнению, свою роль может выполнять более целостно и полноценно.
3. Споры относительно компетенций постоянно имеют наибольшее политическое
звучание, и процедура их рассмотрения должна быть более детально регламентирована
законом. Следовательно, как объект конституционного правосудия, порядок решения
этих споров через процедуру законодательной инициативы заранее должен стать
предметом широкого обсуждения, взаимосогласования и законодательного
закрепления.
Безусловно, споры о компетенциях в федеративном государстве имеют свои
существенные особенности, и это тема отдельного обсуждения. 3
Изложенные все подходы имеют свои ощутимые особые проявления на переходном
этапе или в таких общественно-политических системах, где характерные ценности,
принципы и цели правового, демократического государства, институциональные
решения, реформирование системы государственной власти, а также новые качества
общественного сознания и мышления не сформировали необходимой и достаточной
критической массы.
Для переходного периода характерны также: фактор неопределенности, отсутствие
четкой политической концепции государства, несовершенство политической системы и
методологические неточности, общее недоверие, путаница в системе ценностей,
активизация политического сектантства и зачаточное состояние политической
структуры страны, несравнимо низкий уровень правосознания, существование
несовершенной судебной системы, несовершенство представительной демократии,
недостаток конституционной практики, пришедшие из предыдущей системы инерция и
комплексы, крайняя поляризованность и социальная незащищенность общества,
активное воздействие экзогенных факторов, быстрая изменчивость общественных
отношений, общая идеологическая путаница и др., которые оставляют свой отпечаток
на возникновении и решении споров о компетенции.
Анализ воздействия каждого перечисленного фактора мог бы стать самостоятельной
темой обсуждения. Однако мы попытаемся привлечь внимание к некоторым, на наш
взгляд, более существенным и характерным проблемам.
Хотя пример Армении часто оставляет то впечатление, что переходное состояние
похоже на некоторую виртуальную реальность, где между реальной жизнью,
желаниями и лозунгами, кажется, нет ничего общего. В общественном сознании более
ясно негативное (чего не хотят), нежели позитивное (чего хотят). Что касается
демократических ценностей, то социальные ожидания и усилия по созданию этих
ценностей не гармоничны. Спасение, чудо ожидается извне, властвующим становится
разнохарактерное сектантство мышления. Невольно ностальгия по сильной руке
растаптывает новорожденные демократические ценности. Основным методом борьбы
против всего этого, залогом победы нового являются такие преобразования системы
государственной власти, когда:
1 акцент ставится не на субьекты и на их субъективную роль, а на формирование путем
системного подхода новых институтов власти и обеспечение их дееспособности;
2 конституционные решения в обязательном порядке проходят серьезную
международную экспертизу и соответствуют основным требованиям норм
международного права;
3 наряду с актуальными проблемами государственной политики, поднимается
реформирование мышления, конкретизация новых подходов к системе ценностей и
закрепление их в общественном сознании;
4. конституционно закрепляются и на практике гарантируются такие, на наш взгляд,
необходимые и достаточные характеристики правового, социального и
демократического общества, как разделение властей, верховенство права, оптимизация
рассеивания экономической, административной и политических сил, обеспечение
верховенства и стабильности Конституции, избираемость и подотчетность властей,
независимость суда, гарантированная защита прав человека, свободная конкуренция,
социальная защищенность, уважение и защита достоинства личности, свобода
вероисповедания.
Залог успеха осуществления конституционного правосудия, в свою очередь, во многом
обусловлен общественным восприятием правдивых решений. Речь идет не только и не
столько об общем общественном мнении, сколько о государственных
институциональных системах. В частности, поскольку еще не преодолен тот комплекс,
что каждый суд, в том числе и конституционный, — орган, наказывающий
преступников, а не орган обеспечения правосудия, в том числе конституционного,
гарант восстановления нарушенного в обществе правового равновесия, навряд ли
можно с уверенностью говорить о наличии системы эффективного решения
конституционных споров относительно компетенций или о серьезном намерении ее
создания.
Подобной ситуацией обусловлено, что Конституционный Суд Республики Армения не
имеет полномочия прямого решения споров о компетенции, а возникшие во
взаимоотношениях институтов государственной власти подобные споры, помимо
разжигания политической непримиримости и подкармливания средств массовой
информации, становятся серьезным фактором, стимулирующим общественную
нестабильность и иррациональные процессы.
Наилучшим свидетельством сказанного являются заочные дискуссии депутатов
Национального Собрания и Президента РА относительно несозыва внеочередных сессий
по заявлению 1/3 депутатов или относительно целого ряда приватизационных
договоров. Вопросы, фактически, не получили какого-либо правового решения,
перенеслись в плоскость кривотолков, обрекая также на серьезную запутанность в
какой-то мере дезориентированное общество.
По нашему глубокому убеждению, для стран молодой демократии, тем более если они
переняли полупрезидентскую систему государственной власти, жизненно необходимо,
чтобы система правосудия была компетентна решать конституционные споры о
компетенции. В противном случае вся система государственной власти не только будет
несовершенной, но и будет стимулировать развертывание субъективизма, теневых
отношений и коррупции.
Еще одно важное обстоятельство. Решение споров относительно полномочий в
переходный период имеет также ту характерную особенность, что споры в основном
касаются не нюансов взаимоотношений различных конституционных институтов, а
стержневых вопросов их функциональной роли. Дело в том, что не только в системе
функция — институт — компетенция нет закаленной в общественной практике
стабильной гармонии, но и несравнимо низок уровень познания этих отношений и
достаточного знания каждым институтом круга своей компетенции. В подобных
обстоятельствах конституционное правосудие не только обязано быть гарантом
обеспечения функционального равновесия государственной власти на нестабильной,
почти заледеневшей плоскости, но и выполнять роль корректировщика новых
системных преобразований. Следовательно, особенно в переходный период эта
функция конституционных судов становится более чем актуальной и необходимой.
Исходя из этих соображений, мы предлагаем, что необходимо в ходе предстоящих
конституционных реформ особую значимость придать данной проблеме и в статью 100
Конституции РА внести пункт 2(1) следующего содержания: "... Конституционный Суд
решает споры относительно конституционных полномочий органов государственной
власти; при наличии подобных споров по запросу Президента РА, Национального
Собрания, Правительства толкует Конституцию РА".
Закрепляя подобное правомочие за Конституционным Судом, возможно не только найти
четкие правовые решения политических споров, но и предотвратить многочисленные и
многохарактерные конфронтации и иррациональные процессы.
Обобщая, еще раз хотим подчеркнуть, что конституционные споры относительно
компетенций в переходный период, становясь объектом конституционного правосудия,
находят не только свое наилучшее правовое разрешение, но и судебный
конституционный контроль осуществляет важную миссию гаранта претворения в жизнь
конституционально закрепленных принципов общественных отношений.
1. Подробно см.: Арутюнян Г.Г. Конституционный Суд в системе государственной власти
(сравнительный анализ). Ереван, 1999, с. 194-210.
2. См.: Закон о Федеральном Конституционном Суде. Бонн, 1996, с. 16-20.
3. См. Баглай М.В. Конституционное правосудие в Российской Федерации: вопросы
теории и практики. Ереван, 1999, с. 67-94; Сборник материалов Международной
научно-практической конференции Конституционных Судов России, Германии и
Словении. Петрозаводск, 1998.