120_Kotbashjan

Котбашян Т.С.
Понятие и содержание конституционно-правовой защиты
соотечественников за пределами Российской Федерации
Исторические события, которыми богата российская история ХХ века
(например, распад СССР), в значительной степени способствовали тому, что
миллионы российских и советских соотечественников оказалась за пределами
России.
Вследствие
этого
большинству
российских
соотечественников,
находящимся за пределами Российской Федерации, необходима защита ввиду
экономических, психологических, социальных и культурных сложностей в
странах их проживания.
Следует отметить, что в результате существенных демократических
преобразований
последних
лет
Россия
стремится
к
всевозможному
сотрудничеству с соотечественниками за пределами Российской Федерации
рубежом и предпринимает конкретные шаги, нацеленные на их поддержку и
защиту. Однако вести речь о том, что в данном направлении Россией приняты все
меры, представляется несколько преждевременным.
Для характеристики конституционно-правового регулирования в сфере
вопросов защиты соотечественников за пределами России следует обратиться к
определению таких понятий как "соотечественники", "соотечественники за
пределами Российской Федерации" и "конституционно-правовая защита",
исследовать
содержание
понятия
"конституционно-правовая
защита
соотечественников за пределами Российской Федерации" и провести его
историко-правовой анализ,.
С целью определения круга лиц, которые вправе претендовать на
конституционно-правовую
защиту
за
пределами
Российской
Федерации,
необходимо рассмотреть понятие "соотечественники".
Толкование данного слова сводится к следующему: "соотечественник –
человек,
имеющий
общее
отечество
с
кем-нибудь"1.
Отечеством
же
применительно к Российскому государству следует считать и дореволюционную
1
Цит. по: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Шведовой Н.Ю. – М., Русский язык, 1986 г., С. 650.
2
Российскую империю, и Союз Советских Социалистических Республик, и
Российскую Федерацию.
Заметным шагом на пути законодательного формирования понятия
"соотечественники" стало Постановление Государственной Думы Федерального
собрания Российской Федерации от 8 декабря 1995 г.
№ 1476-1 ГД "О
декларации о поддержке российской диаспоры и о покровительстве российским
соотечественникам". В Постановлении было закреплено следующее: "Российская
Федерация рассматривает как российских соотечественников всех выходцев из
Союза ССР и России и их прямых потомков независимо от национальной и
этнической принадлежности, языка, вероисповедания, рода и характера занятий,
места жительства и других обстоятельств, не являющихся гражданами
Российской Федерации и заявивших явным образом о своей духовной или
культурно-этнической связи с Российской Федерацией или любым из субъектов
Российской Федерацией и подтвердивших эту связь"1.
Волеизъявление
человека
о
принадлежности
к
российским
соотечественникам, было признано исключительным правом любого выходца из
Союза ССР и России или его прямого потомка, но не являющегося гражданином
Российской Федерации. Это добровольный акт человека, который не может
исходить ни от кого, кроме него самого2. Важно отметить, что принадлежность
человека к российским соотечественникам или отказ от такой принадлежности
является предметом личного выбора, который не должен вызывать для человека
никаких неблагоприятных последствий3.
Данное Постановление ввело в правовой оборот кроме рассматриваемого
понятия еще одно – "российская диаспора". Таковой были признаны все выходцы
из Союза ССР и России и их прямые потомки независимо от национальной и
этнической принадлежности, языка, вероисповедания, рода и характера занятий,
места жительства и других обстоятельств, не являющихся гражданами
Цит по: Постановление Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации от 8 декабря 1995
г. № 1476-1 ГД "О декларации о поддержке российской диаспоры и о покровительстве российским
соотечественникам" абз. 16 // СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5131.
2
См.: Там же, абз. 17, 18.
3
См.: Там же, абз. 19.
1
3
Российской Федерации и признающих свою духовную или культурно-этническую
связь с Российской Федерацией или любым из субъектов Российской Федерации1.
Основополагающим отличием представителя российской диаспоры от
представителя российских соотечественников в соответствии с вышеназванным
Постановлением является то, что для диаспоры характерно лишь признание ею ее
духовной или культурно-этнической связи с Россией, а соотечественнику
необходимо заявить о своей духовной или культурно-этнической связи с Россией
явным образом и, кроме того, подтвердить эту связь2. При этом рассматриваемое
Постановление Государственной Думы не определило в каких именно действиях
соотечественника заключается заявление "явным образом" о своей связи с
Россией, а также "подтверждение этой связи". Можно предположить, что это
некие активные действия человека, свидетельствующие о его духовном или
культурно-этническом родстве с Россией.
Данное Постановление до настоящего момента не утратило силу, в тоже
время оно уже не соответствует действующему законодательству в области
защиты соотечественников за пределами Российской Федерации, в частности
Федеральному закону от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ "О государственной политике
Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" в части
определения понятия "соотечественники за рубежом"3, поэтому Постановление
нуждается в соответствующих изменениях и приведении в соответствие с
федеральным законодательством. Следует также учитывать, что до настоящего
времени понятие "диаспора" не упоминается и не раскрыто ни в одном из законов
Российской
Федерации,
хотя
самым
активным
образом
применяется
в
подзаконных нормативных правовых актах, в связи с чем, есть необходимость в
его закреплении на уровне федерального закона.
Понятие "российская диаспора" в отличие от понятия "соотечественники за
рубежом" имеет одно явное преимущество
– наличие прилагательного
"российская", т.е. указания на принадлежность именно к чему-либо российскому,
См.: Постановление Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации от 8 декабря 1995 г.
№ 1476-1 ГД "О декларации о поддержке российской диаспоры и о покровительстве российским
соотечественникам", абз. 15 // СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5131.
2
См.: Там же, абз. 16.
3
См.: Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в
отношении соотечественников за рубежом" (ред. от 18.07.2006) // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст.2670.
1
4
тогда как "соотечественники за рубежом" такой характеристики не имеют, в связи
с чем, их принадлежность не ясна.
Исследователи выделяют несколько основных признаков диаспоры. В
частности, указывается на ее проживание вне пределов исторической родины в
иной этнической среде; на наличие общности языка, культуры и исторического
сознания, которые диаспорой бережно сохраняются; наличие организационной
структуры диаспоры (социальные, политические, религиозные организации),
направленной на поддержание жизнедеятельности диаспоры и ее членов как
единого целого; осуществление социальной защиты своих членов (помощь в
трудоустройстве, образовании, правовая защита в рамках законодательств тех
стран, где диаспора проживает, и международного права)1.
Характеристика приведенных признаков диаспоры, в полной мере
относящихся и к российской диаспоре, позволяет согласиться с позицией
Государственной Думы Федерального собрания РФ, изложенной в Постановлении
Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации от 8
декабря 1995 г. № 1476-1 ГД "О декларации о поддержке российской диаспоры и
о покровительстве российским соотечественникам" о том, что "российская
диаспора" и "соотечественники" разные понятия. Однако, в 1996 г. понятия
"соотечественники"
и
"диаспора"
в
результате
принятия
Постановления
Правительства РФ от 17 мая 1996 г. № 590 "О программе мер по поддержке
соотечественников за рубежом" применяются как тождественные, с чем нельзя
согласиться. Например, в разделе 4 Постановления закреплено, что основные
направления
государственной
поддержки
соотечественников
за
рубежом
предполагают учет особенностей российской диаспоры2 (т.е., для того чтобы
поддерживать российских соотечественников, надо знать особенности российской
диаспоры,
а
не
особенности
российских
соотечественников).
В
тексте
Постановления в равной степени употребляются оба понятия без должного
различия в их понимании. Например, цель программы – "сохранение культурного
См.: Медушевский А.Н. Диаспоры: причины формирования и функционирование / В рамках разработки
государственной общественной и диаспорной программы по проблеме демографического кризиса русского народа.
–
М.,
Центр
проблемного
анализа
и
государственно-управленческого
проектирования,
http://www.rusrand.ru/opinions/demografiya /step1/
2
См.: Постановление Правительства РФ от 17 мая 1996г. № 590 "О программе мер по поддержке
соотечественников за рубежом" // СЗ РФ. 1996. № 21. Ст. 2516.
1
5
и интеллектуального потенциала российской диаспоры, создание благоприятных
условий для тех соотечественников, которые намерены вернуться в Россию"1,
или, например, одна из основных задач программы – "оказание поддержки
самоорганизации
соотечественников,
формированию
организованной
структурированной российской диаспоры"2, а в разделе 4.5. программы об
информационной поддержке и информационном обеспечении соотечественников
указано, что это необходимо для "сохранения информационных связей внутри
российской диаспоры и между российской диаспорой и Россией"3.
Положительным
появление
моментом
словосочетания
принятия
данного
"соотечественники
за
Постановления
рубежом"4.
стало
Поскольку
российскими соотечественниками были признаны лица независимо от места
жительства, то законодателю следовало ввести признак территориальности, что и
было сделано сначала на уровне Правительства РФ, а затем конкретизировано в
Федеральном законе от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ "О государственной политике
Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом", в ст. 2
которого закреплено весьма лаконичное определение понятия "за рубежом",
подразумевающее "за пределами территории Российской Федерации"5.
В данном Федеральном законе впервые раскрыто понятие "за рубежом".
Представляется, что законодатель при определении понятия "за рубежом" как "за
пределами территории Российской Федерации", не стал напрямую вводить в
правовой словесный оборот "за пределами Российской Федерации" по ниже
рассматриваемым причинам.
Законодательная взаимоувязка этих двух понятий ("за рубежом" и "за
пределами территории РФ") стала принципиально важным моментом, ввиду
следующего:
конституционная
норма
гарантирует
гражданам
защиту
и
покровительство за пределами Российской Федерации (а не за рубежом)6, а
Цит. по: Постановление Правительства РФ от 17 мая 1996г. № 590 "О программе мер по поддержке
соотечественников за рубежом" // СЗ РФ. 1996. № 21. Ст. 2516.
2
Цит. по: Там же.
3
Цит. по: Там же.
4
См.: Там же.
5
См.: Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в
отношении соотечественников за рубежом" (ред. от 18.07.2006) // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст.2670.
6
Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) ст. 61 //
Российская газета. 1993. 25 декабря.
1
6
основная часть нормативных правовых актов предусматривает меры по
поддержке соотечественников за рубежом (а не за пределами Российской
Федерации)1.
Введенное определение понятия "за рубежом", подразумевающее за
пределами
территории
Российской
Федерации,
во-первых,
обусловило
соответствие нормативных правовых актов в области защиты российских
соотечественников конституционному закреплению защиты одной из групп
соотечественников за пределами Российской Федерации.
Во-вторых, понятие "за рубежом" в своем смысловом значении "за
пределами территории Российской Федерации" стало соответствовать пределам
государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства)
Российской Федерации2.
В-третьих, указание на то, что "за рубежом" - это именно за пределами
конкретно
названного
государства
(Российской
Федерации)
обусловило
понимание того, каких собственно соотечественников следует защищать.
В-четвертых, введение данной нормы способствовало единому пониманию
понятия "за пределами Российской Федерации" разными отраслями права
(административным3, семейным4 и пр.).
Следует заметить, что в законодательстве кроме понятия "соотечественники
за рубежом" активно используется и такое понятие как "соотечественники,
проживающие за рубежом"5. Данное понятие разграничивает всех российских
соотечественников вне зависимости от их российского гражданства на две
основные категории: проживающих за пределами Российской Федерации (на
территории других государств) и проживающих на территории Российской
Федерации. Последние в полной мере пользуются конституционно-правовой
См.: Постановление Правительства РФ от 31 августа 1994 г. "О мерах по поддержке соотечественников за
рубежом" // СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2383.
2
См.: Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" (ред. от
04.12.2007) ст. 1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 17. Ст.594
3
Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 06.12.2007) ст. 3.10 //
СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1.
4
Семейный кодекс РФ от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ (ред. от 21.07.2007) ст. 158 // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16.
5
См., например, Указ Президента РФ от 22 декабря 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия
добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" (вместе с
"Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию
соотечественников, проживающих за рубежом") // СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820
1
7
защитой российского государства в силу ст. 2 Конституции РФ от 1993 г.,
согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их
признание, соблюдение и защита – обязанность российского государства, а
категория "соотечественники, проживающие за рубежом", подлежит отдельному
правовому регулированию в силу ее удаленности от Российской Федерации.
Однако оба эти понятия не называют то государство, чьими собственно
соотечественниками являются люди. Сами по себе понятия "соотечественники за
рубежом"
и
"соотечественники,
проживающие
за
рубежом"
применимы
абсолютно к любому человеку, находящемуся (или проживающему) за пределами
своей исторической родины. Таковыми, например, следует признавать французов,
находящихся
(или
проживающих)
в
Германии.
Употребление
понятия
"соотечественники за пределами Российской Федерации" полностью исключает
такую возможность, поскольку, с одной стороны, указывает именно то
государство, чьи это соотечественники, а с другой стороны, как было отмечено
выше, обуславливает его соответствие Конституции РФ от 1993 г., соответствие
пределам государственной территории и его единообразному пониманию всеми
отраслями права.
Законодательное определение понятия "соотечественники за рубежом"
через
понятие
Федерации",
"соотечественники
с
одной
за
стороны,
пределами
территории
свидетельствует
о
Российской
постепенном
совершенствовании законодательства в области защиты соотечественников за
пределами
Российской
Федерации
и
одновременной
преемственности
нормативной правовой базы, имевшей место до 1999 года, но с другой стороны
именно
в
целях
совершенствования
законодательства
в
этой
области
законодателю следовало вводить не такое опосредованное определение понятия, а
напрямую закрепить в законе более точное понятие "соотечественники за
пределами Российской Федерации".
Помимо определения понятия "за рубежом" Федеральный закон от 24 мая
1999 г. № 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в
отношении соотечественников за рубежом"
ввел определения двух основных
понятий "соотечественники" (п. 1 ст. 1 Федерального закона) и "соотечественники
8
за рубежом" (за пределами территории Российской Федерации) (п. 2 ст.1 и ст. 2
Федерального закона).
Соотечественниками признаны лица, родившиеся в одном государстве,
проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности
языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки
указанных лиц по прямой нисходящей линии1.
Соотечественники за рубежом, это четыре категории лиц, относящихся к
следующим группам:
- граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами
Российской Федерации;
- лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах,
входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие
лицами без гражданства;
-
выходцы
(эмигранты)
из
Российского
государства,
Российской
республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую
гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства
либо имеющие вид на жительство или ставшие лицами без гражданства;
- потомки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам, за исключением
потомков лиц титульных наций иностранных государств2.
Наступившая в законодательстве определенность в отношении понятия
"соотечественники" была поставлена под сомнение Президентом РФ, который,
выражая позицию Российской Федерации в отношении соотечественников на
открытии Конгресса соотечественников 2001 г., заметил, что "…соотечественник
– категория далеко не только юридическая. И уж тем более – не вопрос статуса
или каких бы там ни было льгот. Это в первую очередь вопрос личного выбора…
духовного самоопределения… понятие "русский мир" испокон века выходило
См.: Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в
отношении соотечественников за рубежом" (ред. от 18.07.2006) ст.1 // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.
2
См.: Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в
отношении соотечественников за рубежом" (ред. от 18.07.2006) ст.1 // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.
1
9
далеко за географические границы России и даже далеко за границы русского
этноса"1.
Таким образом, несмотря на законодательное закрепление понятия
"соотечественник", вопрос о категории лиц попадающих под это понятие остается
в научной литературе дискуссионным и в настоящее время.
Кандидат юридических наук И.О.Забелло отмечает, что "в научной
литературе достаточно острую полемику вызвала попытка юридического
закрепления
понятия
"соотечественник".
Те,
кто
отождествляет
себя
в
этнокультурном смысле с Россией, являются крайне неоднородной категорией по
степени интеграции в языковую, культурную среду проживания, по своим
духовным и, тем более, политическим ориентациям"2.
Исследователь Д.В.Петухов считает, что Россия заинтересована в широком
определении понятия "соотечественник за рубежом", к которому можно отнести
каждого, кто являлся подданным Российской империи, состоял в гражданстве
Российской Республики, РСФСР, СССР, Российской Федерации, а также
потомков, если он считает Россию своей Родиной, знает русский язык, готов
поддерживать с ней гуманитарные, экономические связи или переехать на
постоянное место жительство3.
Существует и прямо противоположное мнение, например кандидат
юридических наук И.С.Еремина полагает, что современная трактовка понятия
"соотечественники за рубежом" настолько широка, что под данное определение
подпадает практически все взрослое население постсоветских государств, а также
территорий,
составлявших
Российскую
империю.
В
связи
с
чем,
под
соотечественниками за рубежом следует понимать "лиц, проживающих вне
пределов
Российской
Федерации,
связанных
с
нею
историческими,
этнокультурными и духовными связями и стремящихся сохранить их независимо
Цит. по: Путин В.В. Выступление на открытии Конгресса соотечественников 11 октября 2001 г. // Официальный
сайт Президента РФ, http://www.kremlin.ru/text/appears/2001/10/28660.shtml#
2
Цит по: Забелло И.О. Конституционные основы защиты прав соотечественников за рубежом: Дисс. … канд.
юрид. наук. – М., 2004 г., С. 12.
3
См.: Петухов Д.В. Понятие правового института "соотечественники за рубежом" // Конституционное и
муниципальное право. 2007. № 10.
1
10
от
гражданства
и
этнической
принадлежности,
языка,
вероисповедания,
социального и имущественного положения"1.
Следует отметить, что понятие "соотечественник" всего за одно десятилетие
(с конца 80-х, начала 90-х годов ХХ века до 1999 г. ХХ века) прошло весьма
интенсивный путь своего развития. Первое упоминание этого понятия
заключалось в виде обращения высших органов государственной власти к
советскому народу и полностью отождествлялось по смыслу с "народом страны"2
и "всеми гражданами страны"3. А уже в 1999 г. рассматриваемое понятие вошло в
текст ст. 1 Федерального закона от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ "О государственной
политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" в
виде "основного понятия", применяемого и в настоящее время4.
Однако законодательное понятие "соотечественники за рубежом" не
раскрывает какого именно государства соотечественники, а для уяснения смысла
"за рубежом" следует дополнительно обращаться к еще одной статье
Федерального закона5, а также понятие указывает на подтверждение статуса
соотечественника.
Представляется,
что
соотечественниками
за
пределами
Российской
Федерации являются лица вне зависимости от наличия российского гражданства,
находящиеся вне территории Российской Федерации, имеющие исторические,
этнические, культурные, языковые и духовные связи с Российской Федерацией,
подтвержденные в установленном порядке, а также потомки указанных лиц по
прямой нисходящей линии.
Несмотря
на
наличие
рассматриваемого понятия,
разных
его
мнений
относительно
законодательное определение
определения
продолжает
действовать и применяться в неизменном виде уже практически около 9 лет6.
Цит. по: Еремина И.С. Конституционно-правовые основы защиты прав соотечественников, проживающих за
рубежом: Автореферат дисс. … канд. юрид. наук. – М, 2007 г., С. 12.
2
См.: Обращение Съезда народных депутатов СССР от 27 декабря 1990 г. № 1879-1 "К народам страны" //
Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. № 1. Ст. 20.
3
См.: Постановление Съезда народных депутатов СССР от 9 июня 1989 г. "Об основных направлениях внутренней
и внешней политики СССР" // Ведомости СНД и ВС СССР. 1989. № 3. Ст. 52.
4
См.: Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в
отношении соотечественников за рубежом" (ред. от 18.07.2006) ст. 1 // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.
5
См.: Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в
отношении соотечественников за рубежом" (ред. от 18.07.2006) ст. 2 // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.
6
См.: Там же, ст.1.
1
11
Естественно со временем не останется ни одного выходца (эмигранта) из
дореволюционного Российской государства (хотя будут потомки таких лиц), что
потребует определенного законодательного уточнения. Однако нельзя не
признать, что законодатель старался максимально учесть все возможные группы
соотечественников за пределами Российской Федерации.
Определив круг лиц, попадающих под понятие "соотечественники за
пределами Российской Федерации", следует обратиться к научной трактовке
понятия "защита", поскольку предметом рассматриваемой темы является именно
защита
соотечественников
за
пределами
Российской
Федерации
в
ее
конституционно-правовом аспекте.
Понятие "защита" в научной среде вызывает много споров. Так, некоторые
защиту понимают через охрану1, или что защита является составной частью
охраны2, кто-то эти понятия отождествляет3, а кто-то считает, что они разные4,
иногда идет подмена одного термина другим.
Следует согласиться с И.Я. Дюрягиным, что "защита прав отличается от
охраны права. Если охрана права означает применение правовых средств для
обеспечения правомерной деятельности, то защита права состоит в использовании
правовых средств по восстановлению нарушенного права гражданина. Но
средства охраны и защиты в целом предназначены для обеспечения прав и
законных интересов граждан, имеют общее социальное назначение"5.
Согласно словарю русского языка "защищать" означает "охраняя, оградить
от посягательств, от враждебных действий, от опасности"6, защищать значит
"оберегать, охранять, оборонять, отстаивать, заступаться, не давать в обиду"7, т.е.
защита определяется через понятие охраны.
См., например, Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т.1. - М., Золотой век, ДИАМАНТ,
1999 г., С.668.
2
См., например: Адаменко, В. Д., Юркевич, Н. А., Бобуа, З. Б. Механизм и социальная справедливость охраны
прав и интересов обвиняемого // Социальная справедливость охраны прав обвиняемого. -Кемерово,1989 г., С. 3 – 6.
3
См., например: Ведяхин В.М. Меры защиты как правовая категория // Право и политика. 2005. № 5.
4
См., например: Бутылин В.Н. Институт государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод
граждан // Журнал российского права. 2001. № 12; Витрук В.Д. Общая теория правового положения личности – М.:
Норма, 2008 г., С. 365; Рябов А.А. Охрана права государственной собственности на природные ресурсы СССР:
Дисс. … док. юрид. наук. – Казань, 1984 г, С. 53.
5
Цит. по: Дюрягин И.Я. Гражданин и закон – М., Юридическая литература, 1989 г., С. 55.
6
Цит. по: Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М., Русский язык, 1988 г., С. 185.
7
Цит. по: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т.1. - М., Золотой век, ДИАМАНТ, 1999 г.,
С.668.
1
12
В связи с этим, под защитой соотечественников за пределами Российской
Федерации
следует
понимать
совокупность
зафиксированных
в
нормах
конституционного права форм и методов деятельности государственных,
международных
и
общественных
организаций
в
отношении
указанных
соотечественников.
Защита соотечественников за пределами Российской Федерации имеет свои
особенности, обусловленные характерными чертами субъекта, на которого
направлены методы защиты.
В
конституционно-правовом
аспекте
защита
соотечественников
за
пределами РФ подразумевает, по мнению кандидата юридических наук
И.С.Ереминой,
социально-экономическую
связь
государства
со
своими
соотечественниками, проживающими за рубежом, которые рассматриваются
государством как потенциальный ресурс благополучия и процветания России1.
Однако данным автором не учтено, что социально-экономическая связь
государства со своими соотечественниками – это их защита только лишь в
социально-экономическом аспекте, что не может полностью отождествляться с
конституционно-правовой защитой соотечественников за пределами Российской
Федерации. Автором упущена значительная часть иных методов защиты, таких
как культурные, языковые, информационные и пр. Кроме того, автор не отмечает,
что такая защита распространяется также и на российских соотечественников,
которые проживают на территории России, но находятся какое-то определенное
время за ее пределами, т.е. за рубежом.
В соответствии с ч. 2 ст. 61 Конституции РФ 1993 г. Российская Федерация
гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.
Очевидным моментом данного конституционного регулирования является
то, что конституционной защите подлежат только граждане Российской
Федерации, которые применительно к понятию соотечественники за рубежом (за
пределами территории Российской Федерации) составляют лишь одну из их
четырех групп таких соотечественников. В рамки конституционно-правовой
защиты не попали лица, состоявшие в гражданстве СССР, выходцы (эмигранты),
См.: Еремина И.С. Конституционно-правовые основы защиты прав соотечественников, проживающих за
рубежом: Автореферат дисс. … канд. юрид. наук. – М., 2007 г., С. 8.
1
13
а также потомки этих лиц. В действительности указанный конституционный
пробел нуждается в законодательном урегулировании, посредством внесения
изменений и дополнений, относительно защиты соотечественников за пределами
Российской Федерации в Конституцию РФ.
В отличие от Конституции РФ 1993 г. Федеральный закон от 24 мая 1999 г.
№ 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении
соотечественников за рубежом" касается всех групп соотечественников и
определяет в своей преамбуле положение о том, что
"соотечественники,
проживающие за рубежом, вправе полагаться на поддержку Российской
Федерации в осуществлении своих гражданских, политических, социальных,
экономических и культурных прав, сохранении самобытности"1.
Исходя из анализа и смыслового сопоставления ст. 61 Конституции РФ и
преамбулы названного Федерального закона приходится вести речь с одной
стороны, об отсутствии равной защиты в отношении всех без исключения
соотечественников за пределами Российской Федерации, а с другой – о
преимущественном
положении
соотечественников,
имеющих
российское
гражданство, по отношению к остальным соотечественникам за пределами
Российской Федерации, которые такого гражданства не имеют. Названная
конституционная норма не согласовывается с положениями пунктов 1 и 2 ст. 19
Конституции РФ 1993 г. о равенстве всех перед законом и государственных
гарантиях равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от
различных обстоятельств. Представляется, что именно принцип равенства всех
групп соотечественников за пределами Российской Федерации должен быть
положен в основу их конституционно-правовой защиты.
Такой подход отвечает основным принципам правового государства, в
котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, и позволяет
распространить
действие
защиты
на
всех
без
исключения
российских
соотечественников за пределами Российской Федерации вне зависимости от их
гражданства и места постоянного проживания.
Понятие "содержание" рассматривается как "единство всех основных
Цит. по: Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в
отношении соотечественников за рубежом" (ред. от 18.07.2006) // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.
1
14
элементов целого, его свойств, связей", а также как "основная суть"1.
Изучаемая
тема
касается
защиты
определенных
субъектов
–
соотечественников за пределами Российской Федерации – в конституционноправовом аспекте. Соответственно в понятие "содержание конституционноправовой защиты соотечественников за пределами Российской Федерации"
входят такие элементы, формирующие его сущностно-смысловое наполнение, как
конституционно-правовые
нормы,
регулирующие
отношения
Российской
Федерации с соотечественниками за пределами Российской Федерации в области
их защиты. Таким образом, вся совокупность защитного нормативного правового
регулирования в отношении соотечественников за пределами Российской
Федерации является содержанием защиты данных субъектов.
В содержание защиты соотечественников за пределами Российской
Федерации входят также такие общеправовые элементы как принципы, меры,
способы и формы защиты, поскольку они находят свое выражение в
конституционно-правовых нормах, регулирующих отношения в области защиты
соотечественников за пределами Российской Федерации. Например, способы
защиты регулируются ст. 45 Конституции РФ от 1993 г., в которой закреплено,
что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не
запрещенными законом.
Следует отметить, что содержание конституционно-правовой защиты в
законодательстве не является одинаковым в отношении всех соотечественников
за пределами Российской Федерации. Его неоднородность находится в прямой
зависимости от той группы соотечественников, на которую направлена
конституционно-правовая защита.
Наибольший содержательный объем присущ конституционно-правовой
защите тех соотечественников за пределами Российской Федерации, которые
сохранили российское гражданство либо имеют двойное гражданство. Такой
объем содержания обусловлен наличием прямой конституционной нормы (ч. 2 ст.
61 Конституции РФ от 1993 г.), а также ст. 7 Федерального закона от 24 мая 1999
г. № 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении
1
Цит. по: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Шведовой Н.Ю. – М., Русский язык, 1986 г., С. 645.
15
соотечественников за рубежом", которая
регулирует
основы
отношений
государства с соотечественниками за пределами Российской Федерации,
являющимися ее гражданами.
Несколько иное содержание конституционно-правовой защиты характерно
для соотечественников за пределами Российской Федерации, не имеющими
российского гражданства (лица, состоявшие в гражданстве, выходцы (эмигранты),
потомки соотечественников (кроме потомков соотечественников, являющихся
гражданами Российской Федерации). В отношении указанных лиц отсутствует
прямое конституционное регулирование их защиты.
Естественно, что для возникновения и формирования
конституционно-
правовой защиты соотечественников за пределами Российской Федерации
потребовалось определенное время. По мере развития конституционно-правовой
защиты соотечественников за пределами Российской Федерации наполнялось и
содержание данной защиты.
Первый этап формирования содержания конституционно-правовой защиты
соотечественников за пределами России (1978-1992 гг. ХХ в.) связан со ст. 42
Конституции (Основного закона) РСФСР от 12 апреля 1978 г., которая закрепила
право гражданина России свободно выезжать за ее пределы и беспрепятственно
возвращаться1. В 1992 году в данную Конституцию (но уже Российской
Федерации, в связи с поправками) вносится изменение следующего содержания:
"Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство
за ее пределами".2
Указанная конституционная гарантия была обусловлена распадом Союза
Советских Социалистических Республик и распространялась только на граждан
Российской
Федерации.
формирования
Понятие
соотечественники
конституционно-правовой
защиты
на
начальном
этапе
соотечественников
за
пределами Российской Федерации полностью отождествляется, как было указано
выше, с понятием "народ страны", т.е. охватывает именно население Российской
Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 апреля
1978 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.
2
Цит. по: Закон РФ от 21 апреля 1992 г. № 2708-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного
Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №
20. Ст. 1084.
1
16
Федерации, имеющее российское гражданство.
Первый этап заканчивается принятием Конституции России от 1993 г., при
этом приведенная выше конституционная норма, гарантирующая защиту и
покровительство
гражданам
Российской
Федерации
за
ее
пределами,
воспроизводится дословно в ст. 61 Конституции России от 1993 г.
Второму
этапу
формирования
содержания
конституционно-правовой
защиты соотечественников за пределами Российской Федерации (1993-1999 гг.
ХХ в.) присуща большая нормотворческая активность в области защиты
соотечественников
за
пределами
Российской
Федерации,
в
частности
Правительством РФ принимаются Постановление от 31 августа 1994 г. № 1064 "О
мерах по поддержке соотечественников за рубежом"1 и Постановление от 17 мая
1996 г. № 590 "О программе мер по поддержке соотечественников за рубежом"2,
содержащие перечни конкретных "мер по формированию условий для реального
соблюдения прав и свобод соотечественников"3. Несмотря на урегулирование
обширного перечня мероприятий по защите соотечественников за пределами
Российской
Федерации,
законодательного
на
данном
закрепления
понятия
этапе
сохраняется
"соотечественник",
отсутствие
что
в
действительности не способствует реализации защитных мер ввиду неясности
четких характеристик конкретного субъекта защиты, поскольку на данном этапе
не понятно кого же следует защищать за пределами Российской Федерации
помимо ее граждан.
Определенность в отношении субъекта конституционно-правовой защиты
наступает с момента принятия системообразующего Федерального закона от 24
мая 1999 г. № 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в
отношении соотечественников за рубежом". Как отмечалось выше, данный
Федеральный
закон
ввел
в
правовой
оборот
такие
понятия
как
"соотечественники", "за рубежом" и "соотечественники за рубежом"4.
См.: Постановление Правительства РФ от 31 августа 1994 г. № 1064 "О мерах по поддержке соотечественников за
рубежом" // СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2383.
2
См.: Постановление Правительства РФ от 17 мая 1996 г. № 590 "О программе мер по поддержке
соотечественников за рубежом" // СЗ РФ. 1996. № 21. Ст. 2516.
3
Цит. по: Там же.
4
См.: Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в
отношении соотечественников за рубежом" // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.
1
17
С момента законодательного закрепления правовой словесной конструкции
"соотечественники
за
рубежом
(за
пределами
территории
Российской
Федерации)" начинается отчет третьего этапа (1999 г. ХХ в. – 2001 г. ХI в.)
формирования содержания конституционно-правовой защиты соотечественников
за пределами Российской Федерации, который продолжался
вплоть до
современного, четвертого, этапа, начавшегося с выступления Президента РФ на
Конгрессе соотечественников 2001 г.1
На третьем этапе формирования содержания конституционно-правовой
защиты
соотечественников
за
пределами
Российской
Федерации
были
урегулированы отношения со всеми группами российских соотечественников, как
имеющих, так и не имеющих российское гражданство2. Кроме того, были
законодательно урегулированы направления защиты: в области основных прав и
свобод человека и гражданина, в экономической и социальной области, в области
культуры, языка и образования, в области информации3.
Современный этап формирования содержания конституционно-правовой
защиты соотечественников за пределами Российской Федерации (2001 год и до
настоящего времени) ознаменован разработкой и принятием Государственной
программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую
Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, которая направлена на
объединение потенциала соотечественников, проживающих
за пределами
Российской Федерации, с потребностями российских регионов.4 В Программе
урегулированы конкретные мероприятия, позволяющие соотечественникам за
пределами Российской Федерации переселиться в Российскую Федерацию.
В контексте рассматриваемой темы интересен опыт зарубежных стран в
сфере защиты своих соотечественников.
См.: Путин В.В. Выступление на открытии Конгресса соотечественников 11 октября 2001 г., Официальный сайт
Президента РФ, http://www.kremlin.ru/text/appears/2001/10/28660.shtml#
2
См.: Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в
отношении соотечественников за рубежом", статьи 7-10 // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.
3
См.: Там же, статьи 15-18.
4
См.: Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному
переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" (вместе с
"Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию
соотечественников, проживающих за рубежом") // СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820.
1
18
Уникальный опыт поддержки зарубежных соотечественников накоплен
Венгрией. В начале ХХ века данное государство было лишено почти ¾ своей
территории и 2/3 населения. При населении около 10 млн. человек почти 5 млн.
венгров проживают за пределами Венгрии. Венгерская система защиты
соотечественников основывается на конституционной норме, обязывающей
государство развивать связи с проживающими за рубежом венграми1.
В Венгрии принят рамочный закон от 19 июня 2001 г. "О венграх,
проживающих в соседних странах", которому придается большое политическое
значение, как символу воссоединения венгерской нации без пересмотра границ.
Действие закона распространяется на лиц, не имеющих венгерского подданства,
проживающих в Хорватской Республике, Союзной Республике Югославия,
Румынии, Республике Словения в Словацкой Республике или Украине
считающих себя по национальности венграми, которые лишились венгерского
гражданства не по добровольному отказу от него, не располагают разрешением на
постоянное пребывание в Венгрии. Действие закона распространяется также на
лиц, живущих в супружеских отношениях с вышеназванными лицами, и на
живущих вместе с ними несовершеннолетних детей, даже в том случае, если они
и не являются лицами венгерской национальности2.
Помимо
названного
правительственных
и
закона
принято
ведомственных
около
нормативных
200
парламентских,
актов,
регулирующих
предоставление помощи зарубежным соотечественникам. В целом деятельность
государства направлена на сохранение этнических венгров в местах их
проживания, полноценное участие венгров в жизни государств, гражданами
которых
оно
являются,
при
одновременном
укреплении
собственной
национально-культурной самобытности и сознания принадлежности к единой
венгерской нации. Основная цель всех нормативных актов в области защиты
венгерских соотечественников – урегулирование их прав в области культуры,
экономики, образования, социальной сферы, здравоохранения на исторической
Конституция Венгрии (Венгерская Республики) от 18 августа 1949 г. / Конституции государств Европы: В 3 т. /
Под общей ред. директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ
Л.А. Окунькова. Т.1. - М.: НОРМА. 2001 г., С. 523.
2
См.: Закон от 19 июня 2001 г. № LXII "О венграх, проживающих в соседних государствах"/// Университетская
информационная
система
России
(УИС
России),
http://www.cir.ru/dosc/http/www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2005.
1
19
родине,
чтобы
эти
соотечественников
на
права
становились
родине
основой
географической.
для
процветания
Имеющиеся
льготы
сопровождаются ограничениями, гарантирующими возвращение зарубежных
венгров в места их постоянного проживания, например, студенты, обучающие в
Венгрии обязуются после окончания учебы вернуться в государство проживания
и отработать там столько лет, сколько они обучались1.
Все законодательство Венгрии в сфере защиты своих зарубежных
соотечественников построено таким образом, чтобы представление льгот
проживающим за границей венграм не стало причиной их массовой иммиграции.
В данное время Венгрия не в состоянии предоставить венграм из других
государств равные возможности на рынке труда, в социальной сфере и т.п.2
Интересен
также
опыт
работы
Китая
со
своими
зарубежными
соотечественниками, ввиду значительного количества китайцев (около 35-37
миллионов), проживающих за пределами своей исторической родины.
В последние годы исследователями отмечается возрастающий интерес
китайского государственного руководства к соотечественникам за границей, что
проявляется
в
официальных
государственных
документах,
руководителей
Китая,
в
в
выступлениях
организации
высших
практических
мероприятий. Наиболее важным вопросом взаимодействия Китая со своими
соотечественниками
за
пределами
государства
является
распространение
китайской культуры, в том числе китайского языка по всему миру ввиду того, что
это "значимо для сохранения китайской культуры, сохранения китайского духа,
цементирования китайцев, для усиления конкурентоспособности китайских
эмигрантов"3.
Основным связующим звеном между китайскими соотечественниками и
Китаем являются их общественные организации, которые создаются повсюду, где
есть китайские общины. В 2003 г. в Пекине был проведен всемирный съезд
См.: О венгерском опыте работы с зарубежными соотечественниками // Университетская информационная
система России (УИС России), http://www.cir.ru/dosc/http/www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2005.
2
См.: О венгерском опыте работы с зарубежными соотечественниками // Университетская информационная
система России (УИС России), http://www.cir.ru/dosc/http/www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2005.
3
Цит. по: Степанова Г.А. О некоторых тенденциях в политике руководства КНР в отношении зарубежных
соотечественников в последние годы, // Университетская информационная система России (УИС России),
http://www.cir.ru/dosc/http/www.budgetrf.ru
/Publications/Magazines/VestnikSF/2005.
1
20
общественных организаций китайских соотечественников, в котором приняли
участие представители организаций, находящихся в 100 различных странах мира.
Осознавая такой мощный резерв Китая, руководство страны нацелено в первую
очередь не на защиту соотечественников за рубежом, а на их использование в
интересах
развития
Китая.
Государство
призывает
своих
зарубежных
соотечественников активно привлекать капиталы, технику и кадры для
строительства Китая, оказывать помощь в освоении мирового рынка. Кроме того,
зарубежным соотечественникам следует соблюдать законы в странах своего
проживания, жить в мире и согласии с народом данных стран, содействовать
экономическому и социальному развитию страны проживания, а также
способствовать пониманию и дружбе между наром Китая и народами мира. Такие
рекомендации Китая в адрес своих зарубежных соотечественников, как
справедливо замечает кандидат исторических наук Г.А.Степанова, "в известной
мере отражают далеко идущие планы внедрения своих соотечественников не
только в область финансов, торговли, науки, но также со временем и в
административно-политические круги стран проживания"1.
В
отличие
от
задачи
Китая
направленной
на
расселение
своих
соотечественников по всем континентам, перед Израилем стоит совершенно
противоположная задача – собрать своих соотечественников из-за рубежа на
территорию государства.
Современное израильское общество в своей основе переселенческое,
общество иммигрантов. Оно формировалось и продолжает формироваться как
результат беспрецедентного в истории явления – иммиграции со всех
континентов сотен тысяч людей, сохраняющих верность общей религиознокультурной традиции и одновременно во многом усвоивших образ жизни и
культуру народов, среди которых жили2.
Основным
законодательным
актом
Израиля
в
отношении
его
соотечественников за пределами Израиля является Закон о возвращении от 1950
Цит. по: Степанова Г.А. О некоторых тенденциях в политике руководства КНР в отношении зарубежных
соотечественников в последние годы, // Университетская информационная система России (УИС России),
http://www.cir.ru/dosc/http/www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2005.
2
См.: Семенченко Н.А. Иммиграционная политика Западных стран: альтернативы для России / Под ред. Г.
Витковской; Международная организация по миграции. Московская исследовательская программа по миграции.
Москва, Гендальф, 2002, С. 96.
1
21
г., первый параграф которого гласит, что "каждый еврей имеет право на
репатриацию в Израиль"1. Права предоставляемые еврею в соответствии с
названным Законом принадлежат также "ребенку и внуку еврея, его супруге
(супругу), супруге (супругу) ребенка и внука еврея, за исключением лица,
которое, будучи евреем, изменило религию по собственной воле"2.
Закон о возвращении в свою очередь является правовой основой для
предоставления израильского гражданства по законодательству о гражданстве
Израиля, которое предусматривает автоматическое получение статуса гражданина
каждым евреем, прибывшим в страну на основании Закона о возвращении3.
Еврейское законодательство о возвращении не распространяется на лиц,
занимавшихся
или
занимающихся
деятельностью,
направленной
против
еврейского народа, или представляющих угрозу общественному порядку и
безопасности
страны
(на
практике
таковыми
признаются
также
лица,
совершившие преступления за границей и стремящиеся найти в Израиле убежище
от правосудия)4. Для защиты прав и интересов соотечественников, приезжающих
на постоянное место жительство в Израиль, государством разработано несколько
программ по поддержке израильских соотечественников, в частности по
предоставлению временного жилья и выплаты различных пособий5, что позволяет
считать Израиль государством с самой устоявшейся репатриационной практикой6.
Положительный
опыт
зарубежных
стран
в
области
защиты
их
соотечественников за рубежом может быть использован Россией в своих
интересах.
Венгерский опыт характеризуется отсутствием репатриационной политики
в отношении своих соотечественников, однако это не является препятствием для
предоставления венгерским соотечественникам, проживающим за пределами
Цит по: Закон о возвращении от 5 июля 1950 г. // Pravda & Zedek, http://www.nurited.info/pages.php?pgid=27
Цит. по: Там же.
3
См.: Семенченко Н.А. Иммиграционная политика Западных стран: альтернативы для России / Под ред. Г.
Витковской; Международная организация по миграции. Московская исследовательская программа по миграции.
Москва, Гендальф, 2002, С. 96-129.
4
См.: Там же.
5
См.: Семенченко Н.А. Иммиграционная политика Западных стран: альтернативы для России / Под ред. Г.
Витковской; Международная организация по миграции. Московская исследовательская программа по миграции.
Москва, Гендальф, 2002, С. 96-129.
6
См.: Агаджанян М.М. "Вопросы демографии и репатриации в "диаспоральных" странах",
http://www.noravank.am/ru/
1
2
22
государства, соответствующей защиты в сфере образования, медицины и пр.
Такой опыт следует использовать в отношении тех соотечественников за
пределами Российской Федерации, которые проживают вне России довольно
продолжительное время и не имеют стремления возвращаться на историческую
родину в целях смены места жительства.
У Китая следует перенимать опыт повсеместного распространения
китайской культуры и китайского языка в тех странах, где проживают китайские
соотечественники.
Положительные моменты репатриационной политики Израиля должны
быть
использованы
Россией
в
связи
с
реализацией
ее
собственной
иммиграционной политикой в отношении соотечественников за пределами
Российской Федерации, желающих добровольно переселиться в Российскую
Федерацию.
Исследование опыта зарубежных стран не должно исключать мероприятий
России по оценке современного положения и ее соотечественников за пределами
Российской Федерации.
В результате представляется необходимым сделать следующие выводы:
1. Конституционно-правовая защита соотечественников за пределами
Российской Федерации представляет собой совокупность зафиксированных в
нормах конституционного права форм и методов деятельности государственных,
международных и общественных организаций в отношении определенного
субъекта – лица вне зависимости от наличия российского гражданства,
находящегося вне территории Российской Федерации, имеющего исторические,
этнические, культурные, языковые и духовные связи с Российской Федерацией,
подтвержденные в установленном порядке.
2. Содержание конституционно-правовой защиты соотечественников за
пределами Российской Федерации – это единство всех основных элементов,
определяющих
его
суть,
таких
как:
конституционно-правовые
нормы,
регулирующие отношения Российской Федерации с соотечественниками за
пределами Российской Федерации в области их защиты, а также принципы, меры,
23
способы и формы защиты, обуславливающие сущностно-смысловое наполнение
содержания.
3. Периодизация этапов формирования содержания конституционноправовой защиты соотечественников за пределами Российской Федерации
произведена в работе на основе
анализа развития законодательства о
соотечественниках за пределами Российской Федерации.
Выделены следующие этапы:
I.
Этап
зарождения
института
конституционно-правовой
защиты
соотечественников за пределами Российской Федерации (1978-1992 гг. ХХ в.) этап конституционного закрепления права граждан России свободно выезжать за
ее пределы и права граждан Российской Федерации на защиту и покровительство
за ее пределами.
II. Этап разработки мероприятий по поддержке соотечественников за
пределами Российской Федерации (1993-1999 гг. ХХ в.), связанный с активной
деятельностью Правительства Российской Федерации по принятию мер в
отношении российских соотечественников.
III. Этап систематизации норм в отношении соотечественников за
пределами Российской Федерации (1999 г. ХХ в. – 2001 г. ХI в.),
характеризующийся принятием системообразующего Федерального закона от 24
мая 1999 г. № 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в
отношении соотечественников за рубежом", законодательным определением
понятия "соотечественники за рубежом", урегулированием отношений со всеми
группами российских соотечественников, имеющих и не имеющих российское
гражданство и законодательным указанием направлений защиты в области
основных прав и свобод человека и гражданина, в экономической и социальной
области, в области культуры, языка, образования и информации.
IV. Этап реализации репатриационной политики Российской Федерации и
совершенствования законодательства по вопросам государственной политики в
отношении российских соотечественников (2001 г. ХI в. и по настоящее время),
характеризуется
разработкой,
принятием
и
действием
Государственной
программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую
24
Федерацию
соотечественников,
проживающих
за
пределами
Российской
Федерации, способствующей возможности их возвращения на историческую
родину, а также правительственной Программы работы с соотечественниками за
рубежом на 2006-2008 годы, среди мероприятий которой предусмотрено
совершенствование законодательства по вопросам государственной политики в
отношении соотечественников.
4. Необходимо внести следующее изменение в ч. 2 ст. 61 Конституции
Российской Федерации от 1993 г.:
"Российская Федерация гарантирует своим гражданам, лицам, состоявшим в
гражданстве СССР, выходцам (эмигрантам), а также потомкам этих лиц защиту и
покровительство за ее пределами".
5.
Необходимо
внесение
следующих
изменений
и
дополнений
в
Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ "О государственной политике
Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом":
- в названии Федерального закона слова "соотечественников за рубежом"
заменить словами "соотечественников за пределами Российской Федерации";
- ч. 1 ст. 1 изменить следующим образом: "соотечественниками являются
лица
вне
зависимости
от
наличия
российского
гражданства,
имеющие
исторические, этнические, культурные, языковые и духовные связи с Российской
Федерацией, подтвержденные в установленном порядке, а также потомки
указанных лиц по прямой нисходящей линии".
6. Необходимо принять единый законодательный акт – Федеральный закон
"О мерах по защите соотечественников за пределами Российской Федерации",
поскольку существующая в настоящее время значительная по объему система
нормативных правовых актов разных уровней в действительности затрудняет
осуществление защиты соотечественников за пределами Российской Федерации.
Данным Федеральным законом следует определить и урегулировать: понятие,
цели, методы и формы защиты соотечественников за пределами Российской
Федерации, а также определить органы, осуществляющие такую защиту.
7. Необходимо приведение подзаконных нормативных правовых актов в
соответствие с Конституций РФ и Федеральным законом от 24 мая 1999 г. № 99-
25
ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении
соотечественников за рубежом", в частности Постановления Государственной
Думы Федерального собрания Российской Федерации от 8 декабря 1995 г. №
1476-1 ГД "О декларации о поддержке российской диаспоры и о покровительстве
российским соотечественникам".
8. Российской Федерации следует воспользоваться опытом зарубежных
стран, накопленным в области защиты соотечественников за территориями
государств, в частности:
- венгерским опытом защиты соотечественников в сфере основных прав,
свобод и интересов, разработанным Венгрией в отношении тех венгров, которые
исторически проживают вне территории Венгрии, в части механизма выдачи и
получения удостоверения венгра (в России – свидетельства соотечественника),
его срока действия и случаев аннулирования;
- китайскими способами развития культурных и языковых связей,
применяемых Китаем в отношении своих соотечественников за рубежом,
независимо от мест их проживания, а именно реализацией государственной
программы по популяризации и распространению китайского языка во всем мире
на уровне специализированного ведомства КНР;
- основными механизмами репатриационной политики Израиля в части
государственного решения жилищных проблем переселенцев путем оказания
разнообразной конкретной помощи в виде временного жилья (субсидирование
аренды), либо в виде покупки постоянной квартиры или строительства дома
(льготные ипотечные ссуды).