Позиция рабочей группы по техническому регулированию

ПОЗИЦИЯ
рабочей группы по техническому регулированию
Комитета ТПП РФ по металлургии
по реформе технического регулирования
I. О совершенствовании закона "О техническом регулировании"
II. Об основных принципах технического регулирования в металлургии
1
На сегодняшний день наиболее актуальными вопросами в области
технического регулирования, требующими определения позиции Комитета,
являются:
- совершенствование Федерального закона "О техническом
регулировании";
- разработка системы технического регулирования в металлургии.
Данный документ сформирован на основе идей и положений проекта
Концепции
системы
технического
регулирования
в
металлургии,
подготовленной рабочей группой по техническому регулированию по поручению
Комитета ТПП РФ по металлургии.
Проект Концепции направлялся членам Комитета ТПП РФ по
металлургии для подготовки предложений и замечаний (письмо №1-210 от
31.10.2006).
Члены Комитета ТПП РФ поддержали проект Концепции (кроме
заместителя руководителя комитета РСПП по техническому регулированию
А.Н.Лоцманова), высказав ряд конструктивных замечаний и предложений.
Исходя из данного факта, а также принимая во внимание значительное
количество общественно-значимых мероприятий, на которых затрагиваются
вопросы технического регулирования в металлургии, рабочая группа
предлагает
обсудить
данный
документ
с
целью
определения
консолидированной политики Комитета в области технического
регулирования.
2
I. О совершенствовании закона "О техническом регулировании"
Вызывает беспокойство возникшая угроза свёртывания реформы,
проводимой в соответствии с Федеральным законом "О техническом
регулировании" №184-ФЗ от 27.12.2002.
Указанный Закон направлен на создание современной правовой системы
технического регулирования, создание таких отношений бизнеса и государства
в этой сфере, которые реально способны обеспечивать повышение
конкурентоспособности
российской
экономики
и
устранение
административных барьеров.
Возможное совершенствование закона "О техническом регулировании"
должно учитывать следующие принципы:
- сфера действия закона "О техническом регулировании" не сводится
только к вопросам международной торговли отдельными категориями товаров;
исключение из сферы реформы проблем регулирования безопасности
производства, взаимодействия предприятий с государственными надзорами
ведёт к сохранению основных избыточных административных барьеров и
снижает конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей как на
внешнем, так и на внутреннем рынке;
- изменения, вносимые в закон "О техническом регулировании" не
должны затрагивать концепцию реформы, прежде всего, установку на
директивное ограничение бюрократии и прекращение ведомственного
нормотворчества, содержащуюся в Посланиях Президента Российской
Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2001, 2002, 2003
гг.
- необходимо РЕАЛЬНОЕ ускорение реформы, достичь которого
возможно не только за счёт совершенствования закона, но и за счёт
совершенствования исполнительской дисциплины ведомств, устранения
конфликта интересов, имеющего место в деятельности нормирующих и
контрольно-надзорных органов;
недопустимо
антиконституционное
ограничение
участия
предпринимательского сообщества в разработке законодательства о
техническом регулировании, создание дополнительных факторов давления на
бизнес и условий для формирования новых коррупционных схем.
На основании вышеизложенного предлагается следующая позиция по
вопросу совершенствования закона "О техническом регулировании":
1. Недопустимо принятие поправок к закону "О техническом
регулировании", создающих двусмысленность его толкования и применения, а
также расширяющих возможности административного произвола, в том числе:
3
1.1 Исключение регулирования безопасности процессов производства из
сферы действия Федерального закона «О техническом регулировании»
совершенно недопустимо, так как указанные требования неразрывно связаны с
требованиями по безопасности к самой продукции. Предлагаемая схема
полузаконодательного (в части продукции) - полуведомственного (в части
процессов) нормотворчества неизбежно приведёт к хаосу в этой сфере и
торпедированию реформы технического регулирования. Эта схема
противоречит сложившей в России и принятой в мировом сообществе практике
взаимоувязанного регулирования продукции и производственных процессов.
1.2. Представляется неконструктивным и необоснованным предложение
об ограничении сферы общих технических регламентов вопросам безопасности
"групп продукции". Как показывает анализ действующей нормативнотехнической базы, общие требования в сфере технического регулирования
затрагивают, прежде всего, именно производственные процессы (эксплуатацию
оборудования, зданий, соблюдение норм промышленной безопасности,
санитарно-гигиенических, пожарных и т.п. требований, классифицированных
по видам безопасности). Предложение разрабатывать общие технические
регламенты на "группы продукции" в принципе невыполнимо, так как деление
продукции на группы автоматически лишает соответствующие технические
регламенты статуса общих.
1.3. Нельзя признать допустимым предложение о том, чтобы принимать
общие технические регламенты федеральными законами, а специальные
регламенты – постановлениями Правительства Российской Федерации.
Отказ от принятия специальных технических регламентов федеральными
законами недопустим, поскольку это:
- не соответствует Части 3 Статьи 55 Конституции Российской
Федерации;
- нарушает баланс общественных интересов, сохраняя чрезмерное
влияние на ход и содержание реформы контрольно-надзорных ведомств,
объективно (в том числе экономически) не заинтересованных в изменении
существующего положения в сфере технического регулирования;
- ведёт к сохранению существующей устаревшей нормативнотехнической
базы,
имеющей
ведомственный
характер,
поскольку
правительственными постановлениями невозможно изменить действующие
рамочные законы в области технического регулирования, на базе которых
приняты десятки тысяч обязательных к исполнению ведомственных
нормативно-технических актов;
- существенно снижает заинтересованность предпринимательского
сообщества в разработке технических регламентов на инициативной
(внебюджетной) основе, что противоречит концепции реформы, не
обеспечивает выполнения гарантий, установленных частью 1 статьи 32
Конституции РФ. Это отрицательно скажется на темпах и качестве реформы
технического регулирования, а также потребует дополнительных расходов
федерального бюджета.
4
1.4. Следует уточнить ряд существенных понятий, в особенности
касающихся оценки соответствия, в частности, определения понятия «органы
по аккредитации». При введении и корректировке такого рода понятий
необходим детальный анализ возможных последствий с целью предотвращения
коммерциализации государственных функций, создания монопольных структур
и коррупционных схем на основе сращивания бизнеса и властных структур. В
связи с этим особого внимания заслуживают следующие моменты:
- введение понятия «организации» в определение органов по
аккредитации;
- введение понятия «уполномоченные органы по оценке соответствия»;
- установление цен на работы по оценке соответствия на договорной
основе без какого-либо регулирования этих расценок со стороны государства.
В законе "О техническом регулировании" четко и недвусмысленно
должны быть разграничены властные полномочия, которыми наделяются
соответствующие органы исполнительной власти, и платная деятельность в
сфере подтверждения соответствия, которой указанным органам заниматься не
дозволяется. Различного рода надзорные процедуры, особенно имеющие
разрешительный характер, не могут быть предметом коммерциализации,
вульгарно понимаемого «разгосударствления».
2. Корректировка существующей нормативно-технической базы до
принятия технических регламентов допустима путём принятия специальных
постановлений Правительства Российской Федерации с соблюдением
процедур, обеспечивающих публичность их разработки и принятия,
установленных для технических регламентов и национальных стандартов.
3. Необходимо обеспечить полную легализацию документов
действующей нормативной базы, предусматривающую все необходимые
процедуры их регистрации и опубликования в открытом доступе, а также
регулирование
ценообразования
при
распространении
документов
обязательного применения с целью недопущения использования монопольного
положения организациями, располагающими такими текстами.
5
II. Об основных принципах технического регулирования в металлургии
Металлургия является одной из крупнейших отраслей российской
экономики, имеющей важное социальное и экономическое значение.
Практически все металлургические предприятия находятся в частной
собственности, ответственность за их функционирование и развитие несут
собственники.
Основная задача государственного регулирования в этих условиях –
обеспечение безопасности, в связи с тем, что технологии металлургических
производств несут серьёзные риски для жизни и здоровья граждан, а также
состояния окружающей среды.
Несмотря на то, что в настоящее время экономика России функционирует в
условиях рынка и частной собственности, идёт естественный процесс
интеграции ее в мировую экономику, в скором будущем ожидается
присоединение России к ВТО, данное регулирование в России, в основном,
осуществляется в рамках устаревшей советской нормативно-правовой базы.
К числу основных недостатков действующей нормативно-технической
базы относятся следующие:
- Ключевые федеральные законы и многие нормативные акты имеют
рамочный характер.
- Значительная часть этих актов содержит устаревшие, избыточные,
взаимоисключающие и заведомо невыполнимые требования, совокупность
требований несистематизирована, неудобна для применения. Следствием этого
является избыточное государственное вмешательство в регулирование
процессов производства.
- Система экологического регулирования устарела, не соответствует
практике развитых стран и не стимулирует развитие природоохранных
технологий.
Все это создает излишнее административное давление на бизнес,
благоприятную почву для коррупции, излишние и бесполезные затраты с обеих
сторон на многочисленные разрешения и экспертизы через организации,
которые зачастую связаны с контролирующими органами.
Безусловно, что такое положение не способствует необходимому
улучшению результатов в проблемах защиты жизни и здоровья граждан, охране
окружающей среды.
Исправление ситуации представляется возможным в рамках реформы
технического регулирования, проводимой в соответствии с федеральным
законом "О техническом регулировании" №184-ФЗ. Данная реформа
позволяет реализовать в России ряд новаций, отвечающих интересам
металлургического бизнеса:
- Обеспечить прямое действие обязательных требований, правил и
нормативов.
6
- Устранить излишнее административное давление на бизнес и
сопутствующие издержки за счёт исключения избыточных процедур экспертиз
и разрешений.
- Обеспечить реальную достижимость устанавливаемых нормативов,
определить, обоснованные экономическими и социальными факторами сроки
их действия, по возможности гармонизировать их с лучшей мировой
практикой.
При оценке перспектив реализации реформы в области металлургии
следует учитывать ряд технологических особенностей, определяющих
специфику отраслевого технического регулирования.
К числу таких особенностей в области первичного производства
металлов относятся следующие факторы:
1. С точки зрения безопасности основные риски имеют место не при
продвижении продукции на рынок, а в процессах получения продукции - при
эксплуатации оборудования. Это, например, аппараты автогенной плавки
серосодержащих руд и концентратов, доменные печи, электролизеры расплавов
с силой тока 400 - 500 тысяч ампер и напряжением свыше 1500 вольт.
Важно то, что это оборудование применяется только в производствах
конкретных металлов, создается непосредственно в металлургических
компаниях и сами металлурги являются проектировщиками и изготовителями
этого оборудования.
Поэтому представляется необходимой разработка отраслевых специальных
технических регламентов, в которых будут сосредоточены все дополнительные
специальные требования к данному оборудованию и процессам его
эксплуатации, которые, наряду с общепромышленными требованиями по
безопасности (сосредоточенными в общих технических регламентах и
межотраслевых специальных технических регламентах) позволят обеспечить
безопасность первичных производств металлов.
2. Производство первичной металлургической продукции – это процессы
переработки больших объемов минеральных ресурсов, сопровождаемые
выделением значительного количества загрязняющих веществ.
Мировая практика свидетельствует о том, что имеются возможности
значительного сокращения выбросов и отвалов на основе внедрения наилучших
доступных технологий.
В то же время применяемые в России непрозрачные и неэффективные
системы действующего нормирования могут быть предметом обвинения в
демпинге на мировом рынке (как следствие недостаточности инвестирования в
экологию), что может оказаться сдерживающим фактором при продвижении на
мировом рынке металлургической продукции, а также снижает ее
привлекательность для инвесторов и кредиторов.
7
Поэтому для металлургической отрасли принципиально важным является
внедрение в России систем экологического регулирования, принятых в
развитых странах. Данный вопрос должен учитываться как при разработке
общего технического регламента в области экологии, так и при
совершенствовании экологического законодательства в целом.
При это следует учитывать мировую практику технического
регулирования в области защиты окружающей среды, которая основана на
следующих принципах:
- Нормативно-правовая документация (законы, директивы, национальные
стандарты) имеют прямое действие, исключается возможность установления
дополнительных требований ведомствами и контролирующими структурами.
- Количество контролируемых параметров минимизировано (в ЕС и США
их на порядок меньше, чем в России).
- Требования и нормативы устанавливаются на основе применения
наилучших достигнутых технологий. При этом используется технологическое
нормирование: количество выбросов загрязняющих веществ рассчитывается на
единицу произведенной продукции.
- Устанавливаются сроки достижения нормативов (до 10 – 12 лет).
В России существующие методики расчетов предельно допустимых
выбросов (ПДВ) через предельно допустимые концентрации загрязняющих
веществ в воздухе неэффективны и непрозрачны. Эти методики ПДВ не могут
обеспечить объективной оценки фактических объемов выбросов загрязняющих
веществ, а произвольная оценка их приводит к тому, что различные
предприятия, работающие в сопоставимых условиях, могут иметь значительно
отличающиеся между собой нормативы ПДВ (т.е. имеет место субъективный
подход, зависимый от взаимоотношений контролирующих региональных
органов и предприятий).
Что касается производств по переработке металлов (прокат, литье,
экструзия, трубы, поковки, метизы, другие), то уровень риска этих производств
существенно ниже. Возможно, обеспечение безопасности этих производств не
требует особого регулирования с помощью особой системы правил, а может
быть обеспечено соблюдением общепромышленных требований по
безопасности (сосредоточенным в общих технических регламентах и
межотраслевых специальных технических регламентах).
В соответствии с федеральным законом "О техническом
регулировании" должны быть сформулированы следующие обязательные
требования по безопасности в металлургии:
Требования к продукции – металлам и изделиям из них, которые являются
токсичными, такие как свинец, висмут, ртуть, мышьяк, бериллий, часть редких
металлов и других токсичных.
8
Требования к продукции – изделиям из нетоксичных металлов, таких как
сталь, чугун, алюминий, медь и другие, продукция из которых используется в
быту для пищевых и медицинских товаров, стирке белья и других подобных
операций.
Требования к продукции – к оборудованию и его эксплуатации, которое в
соответствии с ОТР и СТР должно быть сертифицировано, а в настоящее время
относится к опасным техническим средствам (ФЗ “О промышленной
безопасности”). В том числе оборудование, изготовляемое
самими
предприятиями или компаниями. Например, плавильные автогенные аппараты,
электролизеры расплавов, домны и другие подобные агрегаты.
Требования к процессам (эксплуатации оборудования), сопровождаемым
рисками выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду.
Требования к процессам (эксплуатации оборудования), сопровождаемым
рисками выбросов токсических веществ и расплавов, которые могут угрожать
здоровью и жизни обслуживающего персонала.
Рабочая группа выработала ряд принципов составления системы
объектов технического регулирования в металлургическом комплексе.
Анализ Правил безопасности при производстве промышленной продукции
(в
частности,
металлургических
производств),
утвержденных
Госгортехнадзором (2002 год) и контролируемых сегодня Ростехнадзором,
показывает, что это, в основном, требования к эксплуатации опасного
оборудования. Безусловно, необходимо заменить устаревшие и исключить из
них дублирующие требования, устранить излишнее администрирование.
Однако в целом - это важный для защиты здоровья и жизни граждан и
охраны окружающей среды свод правил и требований, создаваемый годами на
почве, подчас драматических и трагических случаев.
В соответствии с ФЗ «О техническом регулировании» эти правила и
требования вписываются в Т.Р., на наш взгляд, следующим образом. Условно
их можно разделить на два раздела: специальные межотраслевые правила и
отраслевые.
Каждый из
этих
разделов
необходимо
разложить на тричетыре
пакета:
Общие
ТР,
Межотраслевые
СТР,
Макроотраслевые
СТР и Отраслевые
СТР.
Принцип
раскладки
Правила безопасности, контролируемые Госструктурами
(здания, оборудование, процессы) более 100 НПД
Специальные правила
межотраслевые
Отраслевые правила безопасности
производств (оборудование, процессы)
Металлургия
18 НПД
Сосуды
ГПМ
Газ.хоз.
и т.п.
Химия
Стройиндустрия
и т.п.
Общие ТР
Макроотраслевые CТР
7
5
Межотраслевые
СТР 20
Отраслевые СТР
Существующая НПД
8
Формируемая НПД
9
10
понятен: есть требования, которые относятся ко всем объектам регулирования
– в Общие ТР.
Второй пакет требований относится к видам оборудования, процессам,
зданиям и сооружениям, который широко применяется в целом ряде отраслей
(например, мельницы, транспортеры различного вида, насосы, газовое
хозяйство, сосуды, работающие под давлением, грузоподъемные механизмы и
др.) – в межотраслевые СТР. Требования более 20 таких межотраслевых СТР
будут распространяться на процессы металлургических производств.
Третий пакет – требования, предъявляемые к специальному
общеотраслевому оборудованию – в макроотраслевые СТР. В металлургии,
например, это - печи, литейное и прокатное, агломерационное и другое
оборудование, которое используется как в черной, так и в цветной металлургии.
Четвертый пакет (отраслевые СТР) – требования специфические и с
большой долей риска для такого уникального оборудования (процессов), как,
например, электролиз алюминия - процесс проходит в агрегатах с расплавом
фторсолей, используется ток с напряжением свыше1500 вольт и с силой тока
500тысяч ампер. Другой пример - процессы получения тяжелых металлов в
пирометаллургических агрегатах из высокосернистых руд с получением
попутных металлов, обладающих токсичностью.
В Отраслевых специальных ТР должны быть изложены требования и
нормативы охраны окружающей среды, основанные на применении наилучших
доступных технологий. Формирование всех пакетов должно идти по
остаточному принципу.
Что касается нормативно-правовой документации по охране
окружающей среды, то на основе анализа действующей нормативно правовой
документации, международного опыта и отдельных положений закона “Об
охране окружающей среды” предлагается следующая схема перехода к новым
принципам нормирования в области охраны окружающей среды. Сразу же
оговорим, что такая схема может быть применена в отраслях промышленности,
которые перерабатывают значительные объемы сырья и оказывают
существенное влияние на окружающую среду. Это - металлургия, химия,
производство удобрений, целлюлозно-бумажная и другие подобные.
10
Экологическая безопасность работы МК
на базе внедрения новых принципов нормирования
Закон о НДТ
Общий ТР
«Об экологической
безопасности»
Мировые
стандарты
Разработка методик
контроля и
определений
Специальные ТР
для
металлургических
процессов
Подбор НДТ
Основные принципы
нормирования:
нормирования:

Выбор НДТ и технологических нормативов
(выбросы на единицу продукции)

Гармонизация методов нормирования и
нормативов с мировой практикой (ЕС, США)

Сокращение количества контролируемых
нормативов (с 50 до 3-4)

Составление плана внедрения НДТ и
ежегодный контроль их исполнения

Стимулирование внедрения НДТ путем
обязательного возврата (или освобождения)
100% платы за выбросы
Разработка
технологических
нормативов
Разработка
планов
внедрения
НДТ
11
Таким образом, принципиально схема технического регулирования в
металлургии будут выглядеть следующим образом.
Система объектов технического регулирования в металлургии
Межотраслевые
СТР
20
Общие ТР
7
золота, серебра и
платиновых металлов
тугоплавких металлов и
Макроотраслевые
твердых сплавов
СТР
титана и магния
1- 5
редких металлов 8
коксохима
алюминия
чугуна и стали
алюминия
СТРчугуна
– процессы
и стали
производства тяжелых
цветных металлов
8
12
11
Что
касается
вопросов
совершенствования
государственного
администрирования, являющегося ключевым фактором обеспечения
безопасности общества, то их необходимо решать при разработке разделов
технических регламентов, посвящённых оценке соответствия.
Необходимо однозначно прописать правила (формы и
схемы)
применительно к конкретной продукции (оборудованию) или процессам:
- подтверждения соответствия требованиям технических регламентов
продукции (оборудования), процессов, эксплуатации, хранения, перевозки и
утилизации;
- правила (формы и схемы) декларирования и сертификации.
Эти правила (требования) должны обеспечить устранение излишнего
административного давления на бизнес и сопутствующих непродуктивных
издержек путем:
- придания требованиям и нормативам технических регламентов – прямое
действие,
- устранения избыточных процедур экспертиз и разрешений,
- применения схем подтверждения соответствия на основе собственных
доказательств для комплексов специального оборудования, создаваемых
непосредственно в металлургии.
Общий вывод:
Положения закона "О техническом регулировании" и предлагаемый в
настоящей позиции путь его реализации отвечает интересам как
промышленных предприятий, так и общества в целом, поскольку он позволяет:
- решить застарелые проблемы неэффективного регулирования в области
охраны окружающей среды, промышленной безопасности, сдерживающие
социальное и технологическое развитие;
- максимально сократить излишнее административное давление на бизнес;
- устранить возможности для коррупции;
- сократить излишние и бесполезные затраты предприятий и общества на
многочисленные разрешения и экспертизы через организации, которые
зачастую связаны с контролирующими органами.
В совокупности это позволит существенно улучшить эффективность
государственного регулирования, обеспечить снижение рисков от
промышленного производства для жизни и здоровья граждан, а также для
окружающей среды при условии сохранения экономической эффективности
предприятий и поощрения их технологического развития.
12