Тема 8. План 1. Столкновение интересов внутри государства.
advertisement
Тема 8. Механизм разработки государственного интереса План 1. Столкновение интересов внутри государства. 2. Социальные конфликты. 3. Механизм разработки государственного интереса. 1. Столкновение интересов внутри государства. Каждое государство имеет совокупность самых разнообразных интересов, поэтому вся сфера межгосударственного общения предстает как столкновение, поглощение, состыковка и переплетение интересов. Интересы различных субъектов общественной жизни могут как сталкиваться, так и в чем-то совпадать. Это обстоятельство обусловливает различие двух видов действий субъектов: в направлении противостояния и в направлении сотрудничества. Соотношение этих двух векторов деятельности и определяет конкретную социально-политическую ситуацию. Столкновение интересов внутри государства происходит между социальными субъектами на основе стремления к удовлетворению их потребностей. Это могут быть столкновения между организациями, партиями, слоями, этносами и т.д. Ярким примером столкновения и интересов внутри государства является противостояние политических партий, например, КПРФ и партии Единая Россия. В полиэтнических государствах могут происходить столкновения интересов разных народов и этносов, что мы наблюдаем на Северном Кавказе. Общенациональное (общегосударственное) согласие оказывается достижимо, как правило, лишь в экстремальные моменты развития, скажемте ситуации появления общей для всех, зримо и четко воспринимаемой угрозы (Англия, США в годы второй мировой войны). Проблема здесь состоит в том, что концепция национального (национальногосударственного) интереса формулируется и может быть реализована только как общенациональная доктрина, разделяемая и поддерживаемая большинством общества. Однако на практике такой полный консенсус труднодостижим по следующим причинам. Во-первых, в оценке объективных параметров и реальностей, лежащих в основе определения национальных интересов неизбежно присутствует элемент субъективизма, бремя воззрений и суждений прошлого, идеологические мотивы, влияющие на менталитет даже наиболее дальновидных лидеров и теоретиков. Соответственно, у оппозиции проводящемуся курсу всегда есть возможность поставить под сомнение адекватность избранной доктрины объективному содержанию национальных интересов. Во-вторых, на политический выбор государства влияют различные группы давления, отражающие объективно существующие в большинстве обществ расхождения в определении внешнеполитических приоритетов государства, содержании его национальных интересов. Подобные расхождения присущи не только "расколотым", но и нормально развивающимся странам, они связаны, например, со спецификой интересов различных социальных, половозрастных, этнических, конфессиональных групп, различных фракций деловых кругов (например, военно-промышленное или "аграрное" лобби в США), особенностями развития отдельных регионов внутри государства (в США, например, существует специфика интересов правящих элит тихоокеанских и атлантических штатов). Гармонизация интересов – главная задача в управленческой системе общества. Государство обладает системностью, благодаря чему достигается необходимая согласованность, целеустремлённость, координация. Государство сосредотачивает в себе власть, где люди признают главенство воли других добровольно или нет, и строят свою жизнь в зависимости от норм и целей этой власти. Поэтому и государственная власть представляет собой властное политическое воздействие, которое основывается на правовой обусловленности, а при исполнение своих решений использует силу принуждения и другие механизмы регулирования. Начнем со способов представительства и моделей формирования самих субъектов государственной политики. Их можно свести к четырем основным типам: элитистскому, карпоративистскому, плюралистическому и партисипаторному. Сторонники концепции элитизма считают, что государством управляют избранные или назначенные 'немногие профессионалы', хорошо подготовленные, информированные и поэтому вполне компетентные, а чрезмерное расширение социального представительства и границ политического участия приводит к кризису и снижению эффективности действия всей системы государственного управления. Корпоративисты исходят из иных предпосылок, а именно из модели согласования в рамках государственной политики разнородных групповых, корпоративных интересов, как через парламентские механизмы, так и посредством специальных функциональных структур типа 'трехсторонних комиссий', включающих в себя работодателей и профсоюзы, и где правительственные органы выполняют роль арбитра. В рамках плюралистической модели органы, руководящие государством и вырабатывающие государственную стратегию, формируются на основе свободного, равного и пропорционального представительства. Сторонники так называемой партисипаторной системы управления ратуют за кардинальное расширение сферы влияния народных масс на процесс формирования государственной стратегии, а также выступают за существенную децентрализацию властных полномочий государственных субъектов, смещение центра тяжести в сторону регионального уровня принятия решений и порядка самоуправления локальных сообществ граждан. Ограниченные ресурсы общества не позволяют заниматься решением всех проблем, поэтому выбирают лишь первостепенные. Процесс их определения для государства неразрывно связан с политической борьбой, в которой активно участвуют различные социальные слои общества, в том числе политики и чиновники. Это связано с корыстными интересами и манипулированием как реализацией корыстных интересов. Политическое единство на практике всегда есть доминирование чьих-то интересов, за которыми стоит максимум организованной силы и влияния. Публичная власть всегда в явном или скрытом виде - способ установления регулируемых отношений путем централизации функций принуждения. А.С. Панарин, рассматривая в своих работах современную политическую систему, выводит две формулы политической стабильности (ПС): Формула 1: ПС = политическая институтизация (ПИ) / политическое участие (ПУ) Формула 2: ПС = внешнее обеспечение (ВО) / внутренние запросы (ВЗ) В основу первой формулы Панарин кладет такие переменные как политическая институтизация и политическое участие. Под первым понятием понимаются те механизмы, которые обеспечивают политический выбор граждан (к ним можно отнести политические партии и избирательную систему) и интересы граждан. Эти институты должны защитить государство от «анархического внеинституционального (внепарламентского) давления политических маргиналов и экстремистов». Если процессы расширения и активизации политического участия, т.е. вовлечения граждан в тот или иной политический процесс, опережают процесс институтизации, т.е. регулирование этого участия в рамках норм и институтов, то наблюдается политическая дестабилизация, которая может привести к анархии и всплеску насилия. Разнообразные явления, вызываемые воздействием государственной власти, могут содействовать и препятствовать осуществлению человеческих интересов. Отсюда у людей естественное стремление воспользоваться и этой силой для осуществления своих интересов, стараясь придать ее проявлениям согласное со своими интересами направление. Они вызывают действие этих сил там, где им это надо, где им это выгодно, и стараются парализовать их действие, когда оно противоречит их интересам. Власть основывается на сознании людьми их зависимости от государства. Процесс ее определения для государства неразрывно связан с политической борьбой, в которой активно участвуют различные социальные слои общества, в том числе политики и чиновники. Довольно распространенной является ситуация, когда реализация прав одних лиц, например социальных, приводит к нарушению прав других лиц, например личных прав и свобод. Так, реализация права на медицинскую помощь женщиной, желающей сделать абортирование, может привести к нарушению свободы совести врача, вынужденного осуществлять операцию по прерыванию беременности. Здесь важно установить, какое из прав должно быть подвергнуто ограничению и в какой мере. Это связано с корыстными интересами и манипулированием как реализацией корыстных интересов. XXI век, обреченный, по предсказанию С.Хантингтона, стать эпохой религиозных войн и межцивилизационных конфликтов. Неотъемлемой составной частью политики являются массовые коммуникации. Политика в большей мере, чем другие виды общественной деятельности, нуждается в специальных средствах информационного обмена, в установлении и поддержании постоянных связей между ее субъектами. Это обусловлено самой природой политики как коллективной, сложно организованной целенаправленной деятельности, специализированной формы общения людей для реализации групповых целей и интересов, затрагивающих все общество. Коллективный характер реализуемых в политике целей предполагает их обязательное осознание разделенными в пространстве членами коллектива (государства, нации, группы, партии и т.п.) и координацию деятельности людей и организаций. Все это обычно невозможно при непосредственном, контактном взаимодействии граждан и требует использования специальных средств передачи информации, обеспечивающих единство воли, целостность и единую направленность действий множества людей. Эти средства называют СМИ, СМК или масс-медиа. В постиндустриальном обществе власть знаний и информации становится решающей в управлении обществом, оттесняя на второй план влияние денег и государственного принуждения. Непосредственными носителями и, особенно, распространителями знаний и другой политически значимой информации являются СМИ. СМИ представляют собой учреждения, созданные для открытой, публичной передачи с помощью специального технического инструментария различных сведений любым лицам СМИ обладают различными возможностями и силой воздействия, которые зависят, прежде всего, от способа их восприятия реципиентами. Наиболее массовое и сильное политическое влияние оказывают аудиовизуальные СМИ и, прежде всего, радио и телевидение. Влияние на политику СМИ осуществляют, прежде всего, через воздействие на информационный процесс, что, в свою очередь, позволяет определенным образом формировать общественное мнение. Основными этапами информационного процесса являются получение, отбор, препарирование, комментирование и распространение сведений. От того, какую информацию, в какой форме и с какими комментариями получают субъекты политики, очень во многом зависят их последующие действия. "Иметь важную информацию значит иметь власть; уметь отличать важную информацию от неважной означает обладать еще большей властью; возможность распространять важную информацию в собственной режиссуре или умалчивать ее означает иметь двойную власть", - пишут авторы одного из самых известных учебных пособий по политологии ФРГ. Непосредственное обладание такой властью - прерогатива СМИ. Они не только отбирают сведения, поставляемые информационными агентствами, но и сами добывают и оформляют их, а также выступают их комментаторами и распространителями. Поток информации в современном мире настолько разнообразен и противоречив, что самостоятельно разобраться в ней не в состоянии ни отдельный человек, ни даже группа специалистов. Поэтому отбор наиболее важной информации и ее представление важная задача всей системы СМИ, что, естественно, открывает широкие возможности для манипулирования массовым сознанием. Характеристика видов политики по отношениям среды участников и уровню конфликтности Виды политики Отношения среди участников Уровень конфликтности Распределительная Взаимная поддержка и согласие Низкий Перераспределительная Разногласия и конфликты Высокий Регулирующая Соглашения и компромиссы Средний Административноправовая Взаимная поддержка Низкий / Высокий Стратегическая Поддержка и компромиссы Средний Антикризисная Сотрудничество и поддержка Низкий / Высокий Распределительная политика связана с действиями органов власти по распределению соответствующих материальных благ и выгод среди различных групп населения: социальные программы, образование, наука и др. Перераспределительная политика означает, что определенные ресурсы передаются от одной группы населения к другой путем налогов, тарифов, трансфертов и др. Регулирующая политика включает в себя действия органов государственного управления по регулированию различных видов деятельности: экономическое регулирование, защита потребительского рынка, и др. Административно-правовая политика связана с нормотворческой деятельностью и функционированием государства. Стратегическая политика охватывает взаимоотношения с зарубежными государствами и включает иностранную и оборонную политику. Антикризисная политика проводится государством в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств, которые требуют специальных действий. Вполне логично, что наиболее острые разногласия возникают при проведении перераспределительной политики, когда финансовые, материальные или иные ресурсы берутся от одной социальной группы и передаются другой. Иная ситуация складывается при распределительной и часто при стратегической и антикризисной политике, когда удается достичь согласия и наладить сотрудничество и поддержку данного курса среди различных социальных и политических групп. Естественно, все эти аспекты необходимо учитывать при разработке государственной политики, дабы быть готовым к различным формам действий и заранее оценить все возможные риски и ее последствия. В целом отношения между участниками могут иметь следующий характер, который определяют: • поддержка и сотрудничество; • деловое партнерство • компромисс • конфликт. Уровень конфликтности при реализации государственной политики может быть высоким, средним и низким. Это важно учитывать, рассматривая степень влияния государственных и негосударственных структур на политику в отдельной сфере или в целом, а также отвечая на вопрос, является ли это влияние постоянным или носит временный характер. Под стабильностью понимается сохранение режима устойчивости и согласованность с минимальными отклонениями. Отсутствие порядка приводит к снижению уровня защищенности личности, подрыву авторитета государства, росту беспокойства, неуверенности и напряженности в обществе. Политическая система лишается возможности регулирования политических процессов, что свидетельствует о ее кризисе. Кризис проявляется в том, что, во-первых, политическая деятельность зависает над миром социальных проблем. Они нарастают, усложняются, но не находят решения; вовторых, наблюдается конфликт между ветвями власти; в-третьих, происходит делегитимизация власти, возникает множество политических сил, которые стремятся к политической власти; в-четвертых, наблюдается конфликт между политическим и военным руководством; в-пятых, в политическом развитии появляется ряд альтернатив, за реализацию которых готовы решительно бороться опирающиеся на активные массы сторонников политические группировки. Максимальная степень социальной неупорядоченности получила название социальной катастрофы. Для состояния хаоса характерно: экономический коллапс, потеря безопасности, заметное разрушение социальной инфраструктуры, все более проявляющаяся неспособность поддержки обществом своей непроизводственной сферы: науки, культуры, образования. 2. Социальные конфликты Столкновение интересов лежит в основе социальных конфликтов (конфликт интересов). Под социальным конфликтом понимается такой тип социального взаимодействия людей, который характеризуется противодействием социальных субъектов взаимодействующих на основе противоречивости их потребностей, интересов, целей, социальных статусов, ролей и функций. Не вызывает сомнения, что составляющие социальную структуру общества группы имеют не только общие, но и специфические интересы, реализация которых может вызвать противодействие, несогласие, возражение (иначе, контрдействие) преследующих свои цели других групп. Пересечение, несовпадение интересов, связанных с коренными вопросами социального бытия (материальные и иные ресурсы, доступ к власти и т. п.), создают поле потенциального столкновения, потенциальной борьбы. Конфликт можно определить как отсутствие согласия между двумя и более сторонами, которые могут быть конкурентными лицами или группами. Каждая сторона делает всё, чтобы принята была её точка зрения или цель, и мешает другой стороне делать то же самое. Суммируя сказанное, можно выделить следующие позитивные функции конфликта: функция разрядки напряженности между антагонистами; коммуникативноинформационная и связующая функция; функция стимулятора и движущей силы социальных изменений; функция создания необходимого равновесия, переоценка и изменение прежних ценностей и норм общества (благодаря разрешению конфликта), усиление лояльности членов данной структурной единицы, - и негативные последствия конфликта: может угрожать интеграции общества; неблагоприятно влиять на необходимое изменение отношений власти; вызвать раскол в малоустойчивых группах и т.д.В конфликте происходит поляризация противоборствующих сил, но вместе с этим идет и противоположный процесс, а именно, процесс интеграции, объединения распавшихся частей прежнего единства вокруг вновь возникающих центров. Создаются условия и возникают предпосылки нового единства, нового объединения, способного действовать в конфликте как самостоятельное целое. Основными источниками конфликта в обществе являются расслоение общества, разделение его на социальные и национальные группы, слои, классы. Основное противоречие между производительными силами и производственными отношениями «задают» противоречия, проявляющиеся: в борьбе между социальными слоями, группами, классами; в противостоянии между поколениями (а семье, организациях); в борьбе между этническими группами в обществе; в противоречащей друг другу деятельности различных религиозных общин; в борьбе носителей различных традиционных ценностей с вновь возникающими обычаями и т.д. При анализе природы конфликта нельзя обойти вопрос о том, что же именно является предметом притязаний конфликтующих группировок. А.Г. Здравомыслов отмечает, что: 1)конфликт по поводу ценностей, важнейших жизненных установок относится к числу наиболее сложно разрешимых; поскольку компромисс по поводу принципов, заветов предков, традиций приведет к потере лица, престижа, собственного образа, сложившегося в самосознании. Спор по поводу меры отступления от принципа всегда влечет за собой раскол соответствующей группы, находящейся в состоянии конфликта с другой группой. Это связано с изменением лидерства и с иным пониманием исходных ценностей. 2) Конфликт по поводу материальных ресурсов (конфликт интересов). Этот тип конфликта наиболее легко поддается урегулированию, т.к. здесь всегда можно найти компромиссное решение. 3) Конфликты, связанные с распределением властных полномочий и позиций. Чем более высокое положение затрагивается в конфликте, тем ожесточеннее борьба (итак, предметами притязаний конфликтующих группировок являются: ценности, материальные ресурсы, власть). Зайцев выделяет простые формы конфликтности (бойкот, саботаж, травля, словесная и физическая агрессия) и сложные формы конфликтности (общественный протест, бунт, революция, война), представляющие собой переплетение простых. Война – бескомпромиссная борьба до победного конца и применение любых, в том числе насильственных, средств. В тех случаях, когда такие конфликты протекают в институционализированных, правовых рамках, они не разрушают, а укрепляют политическую систему, выполняя по отношению к ней и к обществу в целом конструктивные функции. В ходе таких конфликтов борьба ведется вокруг функционирования старых и возникновения новых государственных институтов, объема и полномочий, конституционных положений, регулирующих эти полномочия и ресурсы власти и т.д. В развитии конфликта выделяются предконфликтная, собственно конфликтная и послеконфликтная ситуации. Вполне допустимо рассматривать каждый этап конфликта в виде витка спирали, где есть свой пик напряженности и состояние максимального затишья. Признание волнообразного характера конфликта помогает использовать средства регулирования конфликтных отношений в соответствии с тем, на какой стадии развития находится конфликт. Конфликт может быть функциональным - вести к повышению эффективности организации, и дисфункциональным - приводящим к снижению личной удовлетворённости, группового сотрудничества и эффективности организации. ТИПОЛОГИЯ КОНФЛИКТОВ Согласно общей теории конфликтов Боулдинга, общественные конфликты в соответствии с уровнем организованности сторон делятся на три большие группы: конфликты на уровне индивидуумов, групп и организаций. Классификацией трех оргагизационных уровней обусловлена следующая типология: конфликты между индивидуумами; пограничные конфликты между изолированными в пространстве группами; экологические конфликты между пересекающимися в пространстве группами; конфликты между гомогенными организациями (например, государствами); конфликты между гетерогенными организациями (например, между государством и церковью); конфликты между индивидуумом и группой (например, в семье); конфликты между индивидуумом и организацией (например, между гражданином и государством); конфликты между группой и организацией. КОНФЛИКТЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Государственно-правовые конфликты возникают в системе государственной власти и связаны со спецификой политического режима, завоеванием власти и ее осуществлением. Государственно-правовые конфликты – это институционализированные, преимущественно рациональные, публичные политические конфликты, само возникновение которых большей частью запрограммировано в политической системе. Здесь идет борьба за расширение правового поля, закрепленного в законодательстве, за правовые границы политического действия. Можно предложить следующую типологию конфликтов в системе государственного управления: Конфликты между институтами власти (законодательной и исполнительной); Конфликты между государством и отдельными институтом (например, государством и политической партией); Конфликты между государственно-правовой системой и оппозицией, стремящейся эту систему изменить; Конфликты между государством и личностью (соблюдение прав человека); Конфликты между государством (или отдельным институтом) и обществом (проблема легитимности). ЭТНОПОЛИТИЧЕСКИЕ И ЭТНОКОНФЕССИОНАЛЬНЫЕ КОНФЛИКТЫ События конца ХХ века в России заставили российских конфликтологов выделить и постоянно анализировать проблемы связанные с межнациональными (межэтническими) конфликтами. Так, В.А. Авксентьев выделяет следующие типы этнических конфликтов: этнополитический конфликт; этнотерриториальный конфликт; этноконфессиональный конфликт; этноэкономический конфликт; межличностный этнический конфликт религиозных конфликтов. МЕЖДУНАРОДНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ КОНФЛИКТЫ УПРАВЛЕНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИМ КОНФЛИКТОМ Центральная проблема конфликтов – их разрешение (управление конфликтом, контроль над конфликтом, регулирование конфликта). Как отмечается в современных учебных пособиях, регулирование конфликта (конфликтный контроль) – разработка и применение системы мер, направленных на ограничение интенсивности и масштаба конфликта, его деэскалацию. Регулирование социальных конфликтов подразумевает - предупреждение открытых форм проявления конфликтов, сопровождающихся насильственными действиями; - вывести все теневые, латентные, неявные конфликты в открытую форму с тем, чтобы уменьшить неконтролируемые процессы и следствия данного взаимодействия, избежать внезапных, обвальных потрясений, на которые невозможно будет правильно и оперативно отреагировать; - минимизировать степень социального возбуждения, вызываемого развитием политического конфликта в смежных областях политической (общественной жизни), чтобы не сдетонировать более широкие, дополнительные потрясения, на регулирование которых будет необходимо тратить дополнительные ресурсы и энергию. Цель урегулирования (управления) конфликтами заключается не в том, чтобы ликвидировать или не замечать конфликт, а в том, чтобы предотвратить конфликтное поведение, связанное с деструктивными, насильственными способами разрешения противоречий, и направить участников на поиск взаимоприемлемого решения. Существует три типа установок или подходов к урегулированию конфликта: - одна из сторон (или все стороны) стремится одержать победу (односторонние действия); - участник (участники) конфликта игнорирует его наличие и бездействует (одностороннее действие); - с помощью третьей стороны или без нее участники обсуждают проблему, которая вызвала конфликт, с тем, чтобы найти взаимоприемлемое решение (совместные действия). Наиболее известные способы управления конфликтами: уклонение, насилие, компромисс. Методы урегулирования конфликтов 1-я группа методов направлена на предотвращение развития насильственной стадии развития конфликта (например, ранняя диагностика конфликта и выявление его причин с тем, чтобы не допускать его дальнейшего разрастания). 2-я группа – направление на разрешение противоречий, вызвавших конфликт (например, по мнению Дж. Бертона, разрешение конфликта должно основываться на изменении глубинных структур. Правильно организованное общение между социальными группами, находящимися в конфликте, является одним из центральных методов в данном подходе). 3-я группа – направлена на снижение уровня противостояния сторон, отказ каждого участника от односторонних действий и переход к поиску совместного решения проблем (все приёмы направлены на перевод конфликта в рациональный план). Одним из методов может быть метод Е. Осгуда – постепенные и взаимные инициативы по сокращению напряжённости (Graduate and Reciprocated Initiatives in Tension Reduction –SRIT); один из методов – использование силового давления. Существует четыре способа разрешения конфликтов: 1) соглашение в результате совпадения мнений всех сторон; 2) соглашение в соответствии с законодательной или моральной волей внешней силы; 3) соглашение, навязанное одной из сторон конфликта; 4) застарелый конфликт теряет свою актуальность и разрешается сам собой. Монбриаль де Тьерри утверждает, что существует четыре базовых способа разрешения конфликта между активно-деятельными образованиями: арбитраж, переговоры, процессуальный процесс (судебное разбирательство) и конфронтация. Под этим углом зрения можно представить себе следующие возможные варианты конфликта между двумя противостоящими сторонами «А» и «В»: Выигрыш за счет «В»; выигрыш за счет «А»; Обе стороны оказываются в проигрыше, хотя они надеялись на благоприятный для себя исход; Обе стороны могут оказаться в выигрыше в разных отношениях на основе компромисса, взаимных уступок, взвешивания возможных потерь в ходе самого конфликта. Испытанным средством регулирования коллективных трудовых конфликтов является арбитраж. Суть трудового арбитража состоит в том, что спор передается на рассмотрение арбитра или группы (коллегии), которые принимают решение после выслушивания сторон, свидетельских показаний и анализа других обстоятельств. Консенсус определяется уровнем взаимосвязей ведущих социальных сил, договоренностью о правилах поведения по отношению друг к другу. Это максимально возможное сближение взглядов различных социально- политических групп, формулирование подходов к решению перспективных проблем. 3. Механизм разработки государственного интереса Цепь социального механизма формирования и реализации ГУ: ПОТРЕБНОСТИ - ИНТЕРЕСЫ - ЦЕЛИ - РЕШЕНИЕ (воля) - ДЕЙСТВИЯ РЕЗУЛЬТАТЫ В разработке социальных планов и реализации процессов социального управления участвуют три стороны: власть (три ее ветви), общество (политические институты) и население (социально-профессиональные объединения граждан, организации и т.п.). Принципами разработки государственного интереса являются: целесогласование, приоритетность, причинно-следственные связи, социальная ответственность, ценностные установки, социальная защищенность по критерию равновесия социальных и экономических целей, включение основополагающих блоков: анализ, действия, оценка и корректировка. Зоны интересов. Принцип баланса интересов. Предотвращение конфликта интересов. Таким образом, современное социальное государство - это институт, направленный на организацию нормальной жизни и развития всего общества в целом, защиту прав, свобод и законных интересов всех населяющих его граждан и народов, орудие решения споров и конфликтов как внутри государства, так и за его пределами. Национальные интересы - совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в различных сферах (последнее определение зафиксировано в “Концепции национальной безопасности Российской Федерации”, утвержденной 10 января 2000 г. в новой редакции). "Высший и, быть может, конечный национально-государственный интерес , — утверждает он, — в создании гармоничного единства частного интереса граждан с общей целью государства на основе самобытной природы и духа его народа. От степени этого соединения существенным образом зависят устойчивость и безопасность общества и государства, взятых во внутреннем их измерении" ( 39, с. 94). Сущностное содержание интересов неразрывно связано со средствами и методами их реализации. Возможность найти альтернативы без подрыва основания, фундамента определенного типа общественного развития - важнейший показатель соответствия этого развития общим, глобальным тенденциям прогресса цивилизации. Механизм разработки государственного интереса. Общий механизм определения политических целей и приоритетов в демократическом обществе представляет собой сложный процесс, характеризующийся не только формальными, но и неформальными отношениями и связями между различными государственными и общественными структурами. Помимо парламента, правительства и государственной администрации в определении целей и направлений государственной политики активное участие принимают политические партии, научные центры и институты, группы интересов, СМИ. Все это усложняет проблему нахождения социального консенсуса среди различных политических и социальных сил по данному вопросу в условиях политического плюрализма. Механизм реализации данной политики является интегральным, так как включает в себя государственную идеологию, право, социальные стандарты, экономические средства, культуру, демографию, психологию, национальноэтнические регуляторы. Важным, во многом определяющим законом общественного развития, прежде всего относящегося к главному субъекту сегодняшнего управления, являются выработка и осуществление социальной политики как главного механизма реализации принципов «социального государства», «социально ограниченного рынка». Если экономическая функция предполагает распределение материальных благ, то социальная - распределение положения в социальной структуре, статусов, должностей, льгот и привилегий. Современные государства с помощью социальной политики могут влиять на социальный статус широких слоёв населения, вызывая тем самым их лояльность и поддержку. Она, в свою очередь, разрабатывается и реализуется только на основе общей доктрины развития общества — корпоратизма, которая является его генеральной объединяющей целью, и ее части — социальной доктрины. «Цель социальной политики – создание благоприятного социального климата и подлинного социального согласия на основе сбалансированности разных социальных интересов с помощью определённых механизмов, обеспечивающих удовлетворение основных жизненных потребностей населения и роста качества жизни всех граждан». В разработке социальной политики можно выделить несколько этапов (процесс принятия государственных решений). Если рассматривать процесс выбора проблем и определение целей государственной политики как деятельность социальных слоев и групп, отстаивающих свои интересы (модель развития политики “снизу - вверх”), то основными этапами данного процесса являются: 1) восприятие и выделение проблем социальными слоями населения и государственными органами власти. На этом начальном этапе собирается, селектируется и анализируется предварительная информация, необходимая для принятия политического решения. Изучаются интересы, запросы и требования отдельных индивидов, социальных групп и общественных объединений, отбираются приоритетные проблемы, требующие своего решения и создается общественно-политическая 'повестка дня' для ожидаемых от правительства или других государственных органов действий. Из всего списка проблем, стоящих перед государством, необходимо выделить приоритетные, что всегда представляет довольно сложную задачу, учитывая групповые и общенациональные интересы, которые за ними стоят. Постоянно возникают вопросы: что делать в первую очередь? какая проблема является наиболее важной? куда направить основные финансовые ресурсы? Ситуация усложняется тем, что имеются традиционные пристрастия к определенным проблемам отдельных влиятельных групп и слоев общества, заинтересованных в их решении, которые они пытаются выдвинуть на первый план, что позволяет извлечь из этого выгоду и получить преимущество перед другими слоями. В демократическом государстве имеется множество каналов и механизмов, позволяющих доводить до власти список актуальных проблем через политические партии, СМИ, группы интересов и т.д. Существует несколько факторов, способствующих привлечению внимания государства к общественным проблемам, Это такие факторы, как: внимание к ней большого числа людей, важность и серьезность проблемы для общества и государства. К вопросу определения приоритетов возможно несколько подходов, реализуемых в работе органов государственной власти. 1. Политический подход. Выбор приоритетов происходит в процессе политической борьбы между различными партиями и группами и зависит в первую очередь от таких факторов, как расстановка политических сил, характер отношений между ними и обществом, глубина конфликта интересов и особенность политической культуры. Большое значение имеет при этом учет особенностей “политического цикла” в данный период времени, так как начало избирательной кампании может существенно повлиять на приоритеты политики. 2. Субъективный подход. Приоритеты выбираются в результате иррационального поведения, в основе которого лежит разрыв между определенными стандартами, нормами и восприятием существующей ситуации структурами и индивидами, которые должны и имеют возможность сделать выбор. Здесь на первый план выходят такие показатели, как а) восприятие и осознание ситуации и б) стандарты или нормы, имеющие отношение к данным проблемам, что в целом позволяет изменять приоритеты путем воздействия на сознание и психику политиков или социальных групп. 3. Объективный подход. С целью избавления от субъективизма и политиканства часто, особенно при решении конкретных вопросов, применяют набор количественных показателей, позволяющих более объективно подойти к этому вопросу и рационально оценить важность проблем или целей. Эти показатели могут быть самыми различными, но в общем они должны учитывать: а) серьезность и неотложность проблемы для общества, т.е. степень расхождения с существующими нормами и стандартами; б) степень вовлеченности населения в эту проблему, скольких людей прямо или косвенно затрагивает эта проблема и каков уровень социальной напряженности; в) последствия данной проблемы для различных областей человеческой жизнедеятельности в краткосрочной и долгосрочной перспективе, если эту проблему не решать; г) объем ресурсов, затрачиваемых на ее решение. После выделения и осознания важности общественных проблем, государственные органы власти должны провести анализ этих проблем. Для этого необходимо: определить содержание и характер проблемы; определить и уточнить основные цели и задачи политики в этой области; провести анализ факторов (переменных), влияющих на проблему; исследовать современное законодательство в этой области; определить цели и направления разрабатываемой государственной политики. Этап определения и анализа проблем, без сомнения, является одним из самых важных и ответственных, так как от его результатов зависят направление и эффективность дальнейших действий государственной власти. 2. Разработка и рассмотрение альтернативных вариантов политического решения общественных проблем. Выработка инвариантов решения связана как с объективной потребностью в оптимизации выбора наилучшего решения из нескольких альтернатив, так и с субъективными устремлениями и давлением на процесс принятия решения различных социальных сил, часто конкурирующих между собой и пытающихся 'продавить' свой проект того или иного политического решения. После признания необходимости решения проблемы возможны несколько направлений действий государственных органов власти: • действия в интересах какой-то одной социальной группы; • учет интересов каждой из социальных групп и попытка максимально удовлетворить их интересы; • решение проблемы на базе позиционного торга на основании определенных уступок каждой из сторон; • тактика избегания решения проблемы в надежде на ее саморегулирование. Существуют различные модели разработки государственной политики. В зависимости от того кто, играет главную роль в выдвижении целей и задач, разработке мероприятий и программ, можно выделить три модели. Модель “сверху - вниз”, когда решения принимаются на высших уровнях управления, а затем доводятся до нижних уровней и конкретных исполнителей, которые играют пассивную роль и выступают в роли простых исполнителей. Модель “снизу - вверх”, при которой формирование политики начинается с нижних структур государственного управления, активно привлекаются общественные группы и организации, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов. На основании их предложений и с учетом их мнений разрабатывается целостная государственная политика. “Смешанная” модель объединяет эти два подхода, когда существуют механизмы привлечения к разработке политики граждан и государственных служащих при сильном централизованном управлении. Если позволяют условия и имеются соответствующие ресурсы, при разработке политики стремятся предложить несколько альтернативных вариантов решения проблемы, которые затем оцениваются по заранее выбранным критериям. Важность определения альтернатив состоит в том, что при их анализе учитывается весь спектр мнений и суждений, а также создаются предпосылки для выбора оптимального пути решения проблемы. Причем альтернативный выбор может быть сделан на всех этапах развития государственной политики: от выбора целей до методов оценки результатов политики. Один из самых трудных моментов - поиск и определение альтернативных вариантов. Здесь в качестве источника могут служить: • опрос экспертов и целевых групп; • изучение и обзор литературы; • научные исследования и эксперименты; • сравнить все альтернативы по издержкам и выгодам; • определить основной вариант на основе согласия большинства политических или социальных групп• выбрать решение, с которым согласно подавляющее большинство граждан. • выбрать путем голосования (референдума), в том числе используя технологии решения при конфликтных ситуациях; • мозговая атака и т.д. Все чаще при разработке политики государственные органы прибегают к помощи экспертов, создавая при министерствах специальные советы или аналитические отделы. Профессия и аналитика и эксперта находятся в числе самых перспективных, и они начинают играть все большую роль при принятии решений на всех уровнях государственного управления. 3. Окончательный выбор, формулирование и легитимизация государственного решения. Это, по сути дела, и есть основной этап в процессе принятия решения, технологически осуществляемый субъектами государственного управления в демократических странах при помощи выясненных выше способов голосования или получения консенсуса. Здесь решение приобретает общеобязательную форму для всех граждан, попадающих в сферу его компетенции. 4. Реализация и проведение в политическую практику принятых государственных решений. Управленческое решение практически внедряется и претворяется в жизнь на данном этапе. Процесс реализации политических целей начинается после принятия соответствующих законодательных документов и представляет собой конкретные действия и мероприятия государственных органов исполнительной власти. Государственная администрация в зависимости от политического режима данной страны использует комбинацию способов (принуждение и убеждение) и отдельных социотехнических средств (манипулирование, маневрирование и так далее) для осуществления принятых стратегических решений. 5. Контроль за ходом осуществления решения и 'обратная связь' с его результатами. Это завершающий весь цикл принятия решения этап. Отсутствие контроля и 'обратной связи' приводит к тому, что государственное решение либо искажается, либо просто перестает выполняться, либо даже приносит обратные исходному его замыслу результаты. Сам же смысл контроля за реализацией тех или иных государственных решений заключается в постоянном сопоставлении практических мероприятий, технологических операций с исходной моделью политического решения, планами и программами. Контролю подлежит как выполнение законодательных решений, определяющих различные нормы и процедуры поддержания институционального порядка в обществе (борьба с коррупцией, другими формами преступности), так и решения органов исполнительной власти, занятых оперативным распределением финансовых и других материальных ресурсов согласно общим пропорциям, заложенным в государственном бюджете. На последних этапах происходит продвижение от выработки рефлексивной модели общеобязательного решения к его практическому внедрению. Одним из основных элементов государственной политики является ее оценка, так как очевидно, что должна быть система получения информации и обеспечения контроля за результатами и последствиями принимаемых решений и всей политики в целом. Оценка реализации государственной политики - это совокупность механизмов и методов по изучению и измерению фактических результатов государственной политики или программ, которые завершены или находятся в стадии реализации, для их совершенствования. Главная цель оценки состоит в том, чтобы собрать данные и провести анализ информации о конечных или промежуточных результатах, а затем использовать ее для: • совершенствования политики или повышения качества принимаемых решений; • определения результатов и последствий проводимой политики. Существуют различные типы оценок разнообразных аспектов и сторон государственной политики, а также действий вовлеченных в процесс участников на всех этапах осуществления политики. К основным типам оценок государственной политики относятся: 1) оценка прогресса реализации; 2) оценка результатов; 3) оценка последствий; 4) оценка экономической эффективности. Все формы оценочных исследований можно разделить на две группы. 1. Научные исследования. Чаще всего применяются следующие методы: • социологические опросы (анкетирование и интервьюирование); • наблюдение (открытое и скрытое); • экспертные оценки; • моделирование; • применение контрольных групп; 2. Традиционные формы. В реальной жизни чаще всего применяют традиционные формы оценок, которые близки к политическому или административному контролю за ходом принятых решений. К таким методам относятся: • парламентские слушания; • отчеты государственных руководителей; • контрольные комиссии; • государственный аудит; и • разработка бюджета, и др. Создание общественных советов для наблюдения за реализацией федеральных целевых программ. Когда мы говорим об общественных советах, то речь идет исключительно об органах, исполняющих консультативные или экспертно аналитические функции. организация обратной связи (система телефонов доверия, общественных приемных, Интернет-общения). Важное значение имеет вопрос о том, кто оценивает или высказывает свое мнение о проводимой политике и характере складывающихся при этом отношений. Здесь возможны следующие варианты: • общая оценка политики правительства от лица всего общества; • оценка, поступившая от потребителей к исполнительным органам власти; • оценка, поступившая от граждан и групп интересов к органам представительной власти; • оценка, которую может дать парламент действиям исполнительной власти, включая критику выполнения политики, действий госаппарата, законности выполнения и др. Государственная политика, таким образом, представляет собой, во-первых, совокупность соподчиненных действий многих людей, во-вторых, взаимодействие управленческих звеньев и блоков институционального механизма, направленное на выработку и реализацию стратегических целей и решений и, в-третьих, определенный управленческий цикл, в котором отсутствует жесткая последовательность функциональных фаз, поскольку нередко они идут параллельно, и в этом круговороте нет четко выделяющегося начала и конца. Механизм реализации состоит из комплекса мероприятий: • организационно-управленческих, В России с 1990-х гг. наблюдается весьма характерное явление, связанное с тем, что повышается значение и становится более влиятельной роль групп интересов и одновременно формируется механизм привлечения граждан к участию в разработке и реализации государственной политики. Причем не только граждане проявляют желание участвовать в решении государственных проблем, но и сами правительственные структуры говорят о желательности и полезности укрепления связей с общественными и частными организациями и группами. • нормативно-правовых, посредством которых фиксируются управленческие решения и действия, имеющие юридический смысл (установление и применение правовых норм).
