СОВЕТ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ Совета при Президенте Российской Федерации
advertisement
СОВЕТ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО КОДИФИКАЦИИ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57 Принято на заседании Совета 29 марта 2010 г. (Протокол № 79) ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства по проекту федерального закона «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса» Проект федерального закона «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса» (далее – проект, проект закона, законопроект) направлен в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства для получения экспертного заключения Министерством энергетики Российской Федерации (письмо № АВ-1240/02 от 16 февраля 2010 года). Из пояснительной записки к проекту закона следует, что целью его является создание единой государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса и формирование нормативно-правовой базы, определяющей её правовой режим. Заявленной цели проект в целом соответствует, прямых противоречий гражданскому законодательству в нём не усматривается. Вместе с тем, по законопроекту может быть сделан ряд принципиальных замечаний. 1. Законопроект предполагает, что уполномоченный государственный орган будет осуществлять централизованный сбор определённой информации. Но из текста проекта нельзя сделать однозначного вывода о том, носит ли такая информация исключительно статистический характер. В связи с этим требуется внесение ясности на данный счёт : если имеется в виду детализировать процесс статистического учёта в сфере энергетики, в законопроекте необходимо сделать указание на то, в каком соотношении предлагаемый закон находится с Федеральным законом № 282-ФЗ от 29 ноября 2007 года «Об официальном статистическом учёте и системе государственной статистики в Российской Федерации»; если же сбор информации в рассматриваемом случае преследует и иные цели, на это нужно указать в пояснительной записке к проекту закона — это послужит дополнительным обоснованием необходимости в принятии нового закона . 2. По существу, главное в содержании законопроекта – обязанность ряда субъектов предоставлять значительный объём сведений оператору государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса (ст. 15). При невыполнении этой обязанности все остальное содержание закона теряет смысл. Эту обязанность предполагается возложить на широкий круг лиц, в том числе на коммерческие организации. Для последних эта публично-правовая обязанность может стать весьма ощутимым обременением (потребуются затраты на сбор информации, её обработку, анализ, передачу и т.п.). В связи с этим необходимо точно определить круг обязанных к предоставлению информации лиц, не ограничиваясь общим указанием на «организации топливно-энергетического комплекса» (п. 1 ст. 15) как «отрасль экономики» (подп. 1 п. 1 ст. 3). Иначе предлагаемый закон должным образом работать не будет из-за неопределённости в отношении того, чьи именно действия он призван регулировать. 3. Законопроект предполагает установить, что подлежащие сведения должны предоставляться «безвозмездно» (часть 2 статьи 15). Однако, гражданско-правовой термин «безвозмездно» в данном случае употребляться не должен, поскольку рассматриваемый проект относится к сфере не частного, а публичного права. Правильнее было бы указать, что определенные сведения должны предоставляться за счёт лица, обязанного предоставлять информацию. А поскольку предоставление необходимых сведений может быть, как уже упоминалось, весьма обременительным, нужно чётко определить объём действий, которые должны совершаться за счёт обязанного лица, во избежание споров, которые в противном случае неизбежно возникнут в процессе применения предложенного закона. 4. В законопроекте необходимо определить также, какая именно ответственность должна наступать в случае неисполнения предусмотренных обязанностей. Действующее законодательство такой ответственности не предусматривает. Указание на то, что лица, нарушившие установленные для них требования, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 26 проекта) весьма абстрактно, для правоприменения его явно не достаточно. В связи с этим в законопроекте должны быть сделаны ссылки на конкретные нормы административного и уголовного законодательства, предусматривающие ответственность за соответствующие правонарушения. 5. Среди информации, подлежащей раскрытию в соответствии с проектом данного закона, неизбежно будут оказываться сведения, которые так или иначе коммерческая организация заинтересована сохранять от посторонних лиц, но будет вынуждена доводить до государства в силу вводимой законом публично-правовой обязанности. По этой причине крайне важным представляется определить в законопроекте, какая ответственность перед субъектами предпринимательской деятельности будет наступать за нарушение коммерческой тайны (за вред, причинённый разглашением сведений, её составляющих). * * * 6. Кроме указанных замечаний общего характера, можно сделать также следующие частные замечания. а) В статье 2 проекта во избежание недоразумений представляется целесообразным – в соответствии с пунктом «и» Конституции Российской Федерации - уточнить, что законы субъектов Российской Федерации не могут регулировать вопросы, касающиеся федеральной информации и связи. б) Коль скоро ведомственные сегменты государственной информационной системы определяются в пункте 1 части 1 статьи 6 проекта как информационные системы, которые могут быть не только государственными, но и муниципальными, едва ли правильно в части 3 статьи 7 законопроекта не называть акты муниципальных органов власти как одно из оснований, на которых создаются ведомственные сегменты государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса. в) Также не совсем правильным представляется то, что в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 14, частью 1 статьи 15 и частью 1 статьи 27 законопроекта органы местного самоуправления не обязаны, а лишь управомочены предоставлять информацию, подлежащую включению в систему государственных информационных ресурсов топливно- энергетического комплекса. 7. Законопроект имеет и отдельные юридико-технические недостатки. а) В пункте 7 части 1 статьи 3 законопроекта агрегированные информационные ресурсы топливно–энергетического комплекса определяются как включаемая в состав государственных информационных ресурсов топливно–энергетического комплекса информация , полученная в результате обработки: а) первичных государственных информационных ресурсов топливно–энергетического государственных информационных комплекса ресурсов и б) агрегированных топливно–энергетического комплекса. Таким образом, предлагаемое понятие отчасти определяется через самое себя, что недопустимо. б) Едва ли обоснованно то, что положения пункта 4 части 1 статьи 3 и части 2 статьи 5 законопроекта не объединены в одно понятийное определение «государственная информационная система топливно- энергетического комплекса» (хотя в пункте 5 части 1 статьи 3 - при определении термина «сегмент государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса» - объединение аналогичных положений имеет место). Следует заметить, что при таком объединении содержание пункта 5 части 1 статьи 3 законопроекта можно было бы выгодно упростить, указав в нём лишь на то, что определяемый сегмент - это структурная часть ранее раскрытой в качестве понятия государственной информационной системы. в) При сопоставлении положений пункта 5 части 1 статьи 3 и части 2 статьи 5 законопроекта с положениями его пункта 1 части 1 статьи 6 складывается впечатление, что в первых двух допущена опечатка: в них говорится, что информационная система создаётся в целях формирования и использования государственных информационных ресурсов для сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и передачи информации. В последнем же из упомянутых положений проекта при использовании тех же терминов указывается на то, что информационные системы создаются в целях формирования и использования государственных информационных ресурсов путём сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, анализа и передачи информации. И это более логично, так как перечисляемые действия прежде всего позволяют сформировать некий объём информацию, процессу аккумулирования которой посвящён проект закона ( разумеется, посредством их можно и черпать сведения из уже сформированного источника, но указывать на это в законе нет никакого смысла). К тому же выводу приводит анализ определения, данного в пункте 2 части 1 статьи 6, и положений части 1 статьи 14 законопроекта. Так или иначе, чтобы избежать трудностей в уяснении норм права, названное терминологическое расхождение целесообразно устранить. г) Определения, данные в части 1 статьи 6 законопроекта, с точки зрения юридической техники целесообразно переместить в глоссарий (часть 1 статьи 3), коль скоро таковой в проекте закона существует. д) В части 1 статьи 7 законопроекта правильнее было бы указать, что создание государственной энергетического комплекса информационной осуществляется системы путём создания топливнои (или) приобретения программно-технических средств. Из части 2 статьи 8 проекта закона целесообразно изъять указание на то, что оператор государственной информационной системы топливноэнергетического комплекса – это федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации, и перенести данное указание в определение, которое законопроект даёт названному оператору в пункте 10 части 1 статьи 3. е) В пункте 6 части 1 статьи 15 следует уточнить, какая именно информация, касающаяся осенне-зимнего сезона, должна быть предоставлена оператору государственной информационной системы топливно- энергетического комплекса ( например, информация о подготовке и эффективности работы топливно-энергетического комплекса в течение осенне-зимнего сезона). ж) В пункте 25 той же части статьи 15 необходимо сделать уточнение, о договорах и нормативных правовых актах в какой именно сфере деятельности требуется сообщать информацию. з) В пункте 12 части 1 статьи 15 проекта более правильно было бы (с учётом положений статьи 132 Гражданского кодекса Российской Федерации) говорить не о предприятиях промышленности, а , например, об организациях, использующих топливно-энергетические ресурсы в производственной деятельности. и) Из пункта 3 части 3 статьи 22 проекта закона целесообразно исключить упоминание государственной об операторах информационной ведомственных системы сегментов топливно-энергетического комплекса, так как они уже названы в пункте 2 той же части той же статьи проекта в качестве субъектов, могущих использовать соответствующее программное обеспечение. к) В части 1 статьи 23 проекта нет необходимости указывать, для чего предназначена государственная энергетического информационная система топливно- комплекса. Данное указание не имеет практического смысла и только усложнит конструкцию правовой нормы. л) В части 7 пункта 3 статьи 24 законопроекта после слов «мер» необходимо поставить слово «ответственности». 8. Следует также отметить, что законопроект содержит ряд грамматических ошибок. Так, в пункте 3 части 3 статьи 9 законопроекта следует указать, что оператор ведомственного сегмента системы топливно-энергетического государственной комплекса информационной обеспечивает защиту информации в соответствующем ведомственном сегменте системы (а не в сегментах, как написано сейчас). В пункте 4 части 1 статьи 13 законопроекта перед словом «федеральных» вместо «об» должно быть поставлено «о». В части 2 статьи 24 проекта слово «охрана» должно стоять в предложном, а не в родительном падеже. В статье 25 после слова «комплекса» запятая ставиться не должна. В статье 26 перед словами «несут ответственность» необходима запятая, завершающая причастный оборот. Подводя итог изложенному, можно заключить, что законопроект с учётом сделанных замечаний нуждается в доработке, в существующей редакции он не может быть рекомендован к принятию. Председатель Совета В.Ф. Яковлев
