Текст (DOC, 76.5 КБ) - Стратегии-2020

Предложения участников Заседания экспертной группы N16 «Развитие
общественных институтов» по подготовке концептуальной записки по
актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на
период до 2020 года
1. Состояние дел с развитием общественных институтов в России, в том числе в части
реализации ранее намечавшихся реформ и их результатов
Сформировавшийся за последние 10 лет сектор – НКО, неформальные организации и
самоорганизации граждан и возможности для граждан участия в принятии решений характеризуется следующими основными свойствами:
 во-первых, он крайне мал: и по числу занятых (в любой форме) в нем граждан, и по
числу организаций и объединений, и по объему производимой продукции и услуг;
по сравнению с аналогичными секторами в странах Западной Европы, он меньше в
5-10 раз;
 во-вторых, он слаб и невлиятелен, имеет катастрофически слабый
административно-правовой (влияние на процесс принятия решений и контроль за
их исполнением) и крайне незначительный материальный (финансовый,
имущественный) ресурсы;
 в-третьих, сектор значительно неоднороден, имеет явные различия по
географическому признаку (по тематической представленности, по экономической
активности, по уровню отстаивания интересов и взаимодействия с
заинтересованными сторонами);
 в-четвертых, он нереспектабелен, т.е. имеет весьма незначительные социальный
и символический капиталы – общественную поддержку и доверие граждан,
оставаясь во многом без серьезной кадровой подпитки и сильных и компетентных
лидеров.
Ситуация десятилетней давности значительно отличалась от сегодняшней. Со времени
принятия стратегии в 2000 году произошли не только внешние изменения, повлиявшие
на развитие сектора, но также и качественные изменения в его составе, как в лучшую,
так и в худшую сторону.
Сравнение поставленных в 2000 году целей и реальных результатов позволяет
представить следующую картину достижений:
1. Формализация отношений сектора и государства на федеральном уровне:
 Проведен ряд Гражданских форумов (2001 – 2008, новая волна - 2011)
 Существует и активно работает Совет при Президенте РФ по содействию
развитию институтов гражданского общества и правам человека, в настоящее
время – Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам
человека;
 Создана Общественная палата РФ, действующая уже третий созыв.
2. Создание законодательства, поддерживающего развитие НКО:
 Приняты изменения в регистрации и отчетности НКО;
1



Принята концепция развития благотворительности и добровольчества в РФ;
Принят закон о целевых капиталах;
Принят закон о социально ориентированных НКО.
3. Финансирование деятельности НКО (прямое и опосредованное):
 Реализуются грантовые конкурсы через НКО-операторов (президентские
гранты);
 Проведен ряд ярмарок социальных и культурных проектов в округах и
отдельных регионах (для представления проектов НКО потенциальным
донорам; часто совмещались с конкурсом на консолидированный бюджет);
 Готовится к реализации программа поддержки СО НКО;
 В ряде регионов реализована концепция муниципального гранта и/или
заказа, конкурсы на консолидированный бюджет.
4. Самоорганизация и сетевое строительство НКО:
 Существуют формальные и неформальные объединения НКО (тематические,
географические и др.);
 Существуют этические кодексы и другие формальные и неформальные
принципы саморегулирования НКО на разных уровнях – от сектора в целом
(НКО-координаты) до отдельных организаций.
5. Создание механизмов учета мнения граждан и их объединений на разных
уровнях при принятии решений:
 Созданы общественные и консультативные советы при всех министерствах и
ведомствах (качество работы – другой вопрос);
 Создана экспертная рабочая группа для выработки предложений по
реформированию законодательства (группа Суркова);
 Созданы попечительские, наблюдательные или экспертные советы при
местных органах власти, а также региональные Общественные палаты;
 Отработана процедура проведения общественных/публичных слушаний (но
используется крайне выборочно как тематически, так и регионально);
 Созданы аналитические центры, как независимые негосударственные
некоммерческие организации, которые занимаются анализом и разработкой
социально-экономической политики.
6. Самоорганизация граждан по месту жительства:
 Принято законодательство о местном самоуправлении с четким
разграничением полномочий и функций местного и территориального
самоуправлений;
 Наработана практика организации ТОСов и ТСЖ.
7. Гражданское образование:
 ???(текст ожидается от А.Е. Шадрина)
Однако значительное число из перечисленных пунктов фактически существует лишь в
небольшом объеме и не дает возможности считать стратегические цели
реализованными.
2
Причинами, по которым большая часть целей не была реализована, можно считать
следующие:
Со стороны государства:
 Опасность «цветных» революций, инициаторами и/или участниками которых
становились неправительственные организации;
 Опасность использования налоговых льгот и других преференций нецелевым
образом;
 Опасность некачественного исполнения социальных услуг НКО при передаче им
функций государства;
 Противоречивость и непоследовательность политики в отношениях с сектором
в целом.
Со стороны граждан:
 Значительно снизившаяся с 2000 года мотивация к участию в общественной
жизни;
 Приоритетность решения собственных материальных и других проблем;
 Отсутствие понимания, каким образом можно повлиять на деятельность
государственных органов;
 Низкое доверие разного рода общественным структурам и недостаток
информации о них в публичном пространстве.
Со стороны организаций и самоорганизаций граждан:
 Недостаток и нестабильность источников финансирования деятельности;
 Сравнительно небольшой и кастомизированный опыт отстаивания собственных
объединенных интересов;
 Плохо налаженная система передачи опыта в среде организации;
 Недостаточно развития инфраструктура поддержки деятельности (включая
собственные СМИ, образование, доступные консультационные ресурсы и т.д.);
 Недостаточный/неравномерный профессионализм и недостаточный уровень
качества экспертной деятельности внутри самого сектора;
 В целом – пассивность и патернализм сектора.
Отсутствие всех ресурсов (правового, финансового, социального, символического и
культурного капиталов) порождает высокую зависимость общественного сектора от
государства и бизнеса. Фактически на сегодняшний день он вообще не обладает
субъектностью, т.е. способностью самостоятельно формулировать свои интересы и
осуществлять целеполагание, активно действовать и достигать поставленные цели. А
равно он не может в полной мере решать и те задачи, которые ему вполне готово
передать государство и бизнес – социальное обеспечение и социальные услуги.
Вместе с тем в силу изменяющихся обстоятельств общественной жизни в стране
«третий сектор» все чаще получает серьезный энергетический заряд в виде очаговой
социальной активности граждан, вынужденных защищать свои экономические или
политические права (вынужденная субъектность). В результате определенного падения
в последние годы общественного доверия к государственным институтам и бизнессубъектам часть репутационного капитала (общественные ожидания и надежды)
переходит к общественным структурам. А с ним начинает возрастать и социальный
3
капитал, выражающийся в росте общественной поддержки граждан и появлению в
секторе сильных кадровых ресурсов.
Таким образом, текущее состояние общественных институтов весьма противоречиво:
при материальной слабости - существование большого неудовлетворенного спроса на
социальные услуги и готовность государства передать часть соответствующих
полномочий, при пока что весьма незначительной гражданской активности - отсутствие
явно негативного отношения со стороны граждан и наличие большого потенциала
доверия, при высокой зависимости от других стейкхолдеров - начало формирования
своей собственной повестки дня.
2. Основные развилки (trade-off), с точки зрения потребности в финансовых,
административных, репутационных и других ресурсах
Основываясь на анализе этих факторов можно выделить целый ряд угроз и
вероятностных сценариев развития сектора, а именно:
Угроза 1) Рост социальной активности граждан опережает рост материального
обеспечения сектора и общественной поддержки НКО. В этом случае сектор не может
принять и направить в конструктивное русло социальную энергетику масс, и она
взрывается протестными движениями, деструктивными акциями и социальным и
религиозным экстремизмом.
Угроза 2) Рост материального обеспечения сильно опережает рост социальной
активности, правовой и организационной компетентности лидеров НКО и
гражданских объединений. В этом случае сектор превращается в бюрократическое и
коррупционногенное болото, надолго лишающее сектор общественной поддержки.
Угроза 3) Рост финансовых ресурсов обеспечивается в основном за счет одного из
спонсоров (государства, бизнеса, иностранных фондов, граждан). В этом случае
сектор становится зависимым от одного из стейкхолдеров, что серьезно сковывает его
инициативу и лишает организации сектора возможности маневра.
Угроза 4) Рост социальной активности опережает развитие демократических
социальных практик и демократической культуры, государство слишком медленно
делегирует полномочия и по-прежнему стремится к тотальному контролю
общественной инициативы. В этом случае третий сектор становится просто придатком
государства без своей собственной энергетики и потенциала самостоятельного
развития. Общественный потенциал уходит во внешнюю или внутреннюю эмиграцию
(«на кухню, в леса, в КСП»). Сектор социального обеспечения по-прежнему остается в
зоне ответственности государства.
Угроза 5) Управление развитием общественных институтов реализуется в
имитационном варианте, государство делает вид, что поддерживает сектор и
осуществляет институциональные изменения, социальная активность проявляется в
показных мероприятиях без реальных результатов. В этом случае сектор обречен на
стагнацию, перерастающую в стихийный и неконтролируемый развал культурных
оснований дальнейшего восстановления (закрепления общества тотального недоверия
всех ко всем), что в свою очередь будет являться фактором, тормозящим
модернизацию, и напротив, провоцирующий социально-политические катаклизмы.
4
Таким образом, управление развитием общественных институтов в ближайшее время
требует очень тонкой настройки, с внимательным отслеживанием нескольких
параллельных социально-политических процессов.
3. Приоритетные задачи краткосрочного, среднесрочного и долгосрочного периодов
и возможных подходов к их решению:
Приоритетные задачи краткосрочного и среднесрочного развития общественного
сектора можно вывести из его главных проблем и противоречий, обозначенных в
предыдущем разделе.
Часть из этих задач должны стать приоритетами
государственной политики, часть сектор должен взять на себя.
Государственные приоритетные зоны:
1) Достижение правовой защищенности сектора. Прекращение постоянного
перекраивания правовых оснований существования как отдельных субъектов, так
сектора в целом (явление сродни постоянному ломанию костей, якобы неправильно
срастающихся). Резкое повышение политических управленческих полномочий
(демократический ренессанс). Повышение правовых возможностей привлечения
других видов ресурсов (финансовых, организационных, социальных и т.п.).
1.1. В краткосрочном плане – завершение связной реформы законодательства
об НКО, включая решение вопросов о прозрачной регистрации и отчетности,
налогообложении, равном доступе к финансовым источникам и т.д., а также
прозрачный механизм участия НКО в обсуждении государственной политики и
законотворчестве на всех уровнях. Публичное обсуждение и согласование с
представителями и экспертами некоммерческого сектора всех планирующихся
законодательных изменений, связанных с деятельностью НКО.
1.2. В среднесрочном плане – развитие эффективной инфраструктуры по
правовой поддержке НКО на всех уровнях.
1.3. В долгосрочной перспективе – саморегулирование сектора как основа его
деятельности.
2) Существенный рост самого сектора и его материальных ресурсов. Причем данный
рост должен быть диверсифицированным (т.е. обеспеченным за счет разных ресурсов),
чтобы не порождать еще большую зависимость сектора от одного главного спонсора.
Комплексный «план Маршалла» для третьего сектора.
2.1. В краткосрочном плане – отработка и законодательное закрепление
различных механизмов финансирования НКО из бюджетных средств (программа
поддержки СО НКО, муниципальный заказ, и др.) и законодательное закрепление
стимулов финансирования НКО из внебюджетных источников.
2.2. В среднесрочном плане – создание долгосрочных устойчивых механизмов
финансирования социальной сферы из бюджетных и внебюджетных источников
(создание тематических фондов, поощрение и поддержка тематических целевых
капиталов и т.д.)
2.3. В долгосрочном плане – государственная политика, обеспечивающая
расходование до __% бюджета через НКО.
5
3) Развитие инфраструктуры третьего сектора, полноценно обеспечивающей его
количественный рост (исследовательские и аналитические институты, учебные центры,
ресурсные центры, институты оценки и аудита, системы мониторинга и т.п.).
Разработка и внедрение новых социальных технологий, модернизация самой системы
социального обеспечения.
3.1. В краткосрочном плане – государственный заказ на создание и поддержку
исследовательских и аналитических институтов про НКО и ГО, адаптация образования в
социальной сфере к нуждам сектора, требования по уровню квалификации для
чиновников, работающих с сектором.
3.2. В среднесрочном плане – государственный заказ на создание и поддержку
исследовательских и аналитических институтов про НКО и ГО.
2.3. В долгосрочном плане – включение инфраструктуры НКО в общий контекст
социальной инфраструктуры.
4) Постепенная передача социальных обязательств государства третьему сектору с
одновременной передачей соответствующих ресурсов.
4.3. В долгосрочном плане - доведение доли третьего сектора в общем объеме
социальных услуг до 30% (до 2020 года).
5) Закрепление и наполнение реальным смыслом функции общественного контроля
за деятельностью государства со стороны граждан: развитие института
уполномоченного по правам человека, изменение полномочий и форматов
деятельности общественных советов и палат, развитие центров публичной политики.
Задачи на стыке государственной политики и работы самого сектора:
1) Рост социальной активности граждан, развитие культуры солидарности и
коллективных действий, генерация новых социальных практик общественного
(гражданского) участия, закрепление этих практик в соответствующих правовых и
социальных нормах.
2) Существенный рост общественной поддержки сектора. Качественный рост числа
занятых в секторе и волонтеров. Укрепление кадрового потенциала, приход в сектор
квалифицированных менеджеров и социальных предпринимателей.
----
6