Выступление Халлберга

1
Пекка Халлберг,
президент Высшего
административного суда
Финляндии
Верховенство права: перспективы
Предисловие:
Правовые вопросы имеют большое значение для развития международных
отношений. Устойчивое сотрудничество требует знания правопорядка партнеров.
Несмотря на различия в условиях и в культурном наследии разных стран, в
глобализирующемся мире все сильнее ощущается необходимость выработки
единых решений вопросов правового регулирования и процедуры.
В отношениях между соседними странами, Финляндией и Россией, правовые
вопросы, естественно, имеют особое значение. Важную роль играют при этом
исторические, культурные и торговые связи. В управленческих структурах
Финляндии до сих пор сохранились следы реформ, проведенных в период
финляндской автономии.
Раз в Финляндии, как в стране-члене Европейского Союза, для развития
управления и правопорядка имеются условия, отличающиеся прозрачностью и
приближающиеся к лабораторным, думаю, что ученым коллегам и российским
читателям будет интересно узнать, как в соседней стране оценивается значение
правовых вопросов.
_____________________
В сегодняшнем мире больше чем раньше говорят о правовом государстве.
Прошлой осенью Генеральный секретарь Организации Объединенных наций
(ООН) Кофи Аннан говорил о том, как правовое государство находится под
угрозой в кризисных очагах в разных уголках мира. Он подчеркнул, что правовое
государство вырастает из ближайшего окружения и что теоретических понятий
недостаточно, а необходимо реализовать законы на благо жизненных условий
людей.
1. Что такое правовое государство?
Сегодняшний правопорядок представляет собой многослойное целое. На вершине
находятся изменяющиеся правовые нормы, промежуточный слой состоит из
правовых принципов, а внизу лежат общие ценности. Не существует действующего
общества без общих правил игры. Их совокупность часто называют правовым
государством.
Правовое государство – это не только формальный принцип о законности
осуществления власти. Речь идет шире о взаимодействии осуществления власти и
гражданского общества.
2
С исторической точки зрения можем следить за становлением классического,
либерального правового государства, за корнями связанности законом и разделения
властей. Закрепление всеобщего избирательного права в следующей стадии
создавало основу для восприятия идеи демократического правового государства. В
ней подчеркиваются принципы общности законов. Следующим за этим шагом
является общественное правовое государство. Сила права заключается в развитии
социального капитала.
Под социальным капиталом, понятием Роберта Путнама, понимаются структуры,
которые
способствуют
сотрудничеству.
Такими
являются:
доверие,
взаимопонимание, сети и общие ценности. Социальный капитал является
существенным фактором производства, по исследованиям Всемирного банка,
одним из самых важных. Он не является дополнением государственной власти.
Социальный капитал представляет собой усиление основы ценностей. На этой
основе могут строиться легитимитет законодательной власти, участвующее
управление и общее восприятие права. Значит, это – материалы для построения
общественного правового государства.
Основами правового государства являются: связанность законом публичной
власти, разделение государственной власти и основные права граждан. Сверх этих
трех хочу еще добавить четвертую: действенность правового государства.
Принципы правовой защиты должны воплощаться в ежедневной жизни. Через эти
четыре фактора правовое государство можно рассматривать как четыре угла дома.
2. Сравнение становления правового государства
При правовом сравнении скандинавское правовое государство кажется
практическим. Оно подчеркивает значение связанности законом, демократии и
основных
прав.
Характерны
для
немецкого
мышления
являются
конституционность и федеративная структура государства. Земли имеют большое
значение в вопросах культуры, экономики и социального обслуживания. В
британской традиции подчеркиваются положение парламента и право личности на
основные свободы. В странах центральной и восточной Европы после переломов
последних десятилетий особое внимание уделяется структурам правового
государства, восприятию идеи правового государства.
Понятие правового государства (Rechtsstaat) трудно переводить на разные языки.
Английское соответствие – прежде всего “rule of law“. В России употребляется
выражение “правовое государство“. Оно отображает связанность законом. Я
высоко ценю законодательные реформы и целеустремленные мероприятия по
реализации на практике принципов правового государства, осуществленные в
России.
В других континентах сперва обращает на себя внимание процесс перемен в
Китае. В 1988 году в дополнение к социалистической публичной экономике ввели
ограниченную частную экономику, в 1993 году освоили понятие социалистической
3
рыночной экономики, в 1999 году поставили цель построения правового
государства и в 2004 году приняли закон о защите частной собственности,
полученной честным путем.
В Африке нестабильность политических условий и проблемы, связанные с
бедностью, затрудняли становление правового государства. Более 40 % населения
южнее Сахары все еще живет на уровне дохода ниже одного доллара в день.
Выборы не оказывали влияние на состав правительств. Наследием колониальной
власти является деление на территории писаного закона и системы “ common law“.
Однако, по исследованиям, деление надвое традиции не влияет в такой степени на
действенность правопорядка, как образование и сознание прав и обязанностей.
Для понимания становления правового государства в Соединенных Штатах
необходимо припомнить стремление на стадии зарождения статей о конфедерации
в 1781 –1789 гг. избавиться от проблем европейской аристократии, подчеркивая
демократию и свободы личности. Все еще существуют идеалы свободы, правда,
обернутые в принципы рыночной экономики. В историческом плане можно
объяснять центральное место штатов и значение свободы договора. Однако, в
сегодняшней атмосфере видны последствия террористических актов 11 сентября,
осуществление крупномасштабных мер безопасности и ограничения в идеалах
свободы.
Если рассматривать становление правового государства в мире, значит, трудно
однозначно определить сущность правового государства. Легче сказать, каким не
является правовое государство. В полицейском государстве набирает вес
исполнительная власть без достаточного правового контроля. Законное
государство связано с проблемами изобилия законодательных актов. Конкурентное
государство подчеркивает значение рынка, государство благосостояния со своей
стороны субстанцию услуг. Правовое государство и государство благосостояния –
это разные вещи как понятия. Правовое государство – это образ действий для
достижения целей.
3. Принципы правового государства при расширении Европейского союза ?
В качестве предпосылок расширения Европейского союза на восток на саммите
1993 года в Копенгагене приняли политические и экономические критерии, а также
иные условия. В число политических критериев специально включили и
демократию и правовое государство, в число экономических – прежде всего
действенность рынка.
Критерии представляют прежде всего формальное и институциональное
понимание правового государства. На переговорах о расширении ЕС на практике
подчеркивали ситуации ежедневной жизни. Таким образом, под принципами
правового государства в большей степени понимали требования к развитию
законодательства, деятельности судов и доступности общей правовой защиты.
4
Мы можем найти критерии правового государства и в программах ООН и
подчиненных ей организаций, которые, однако, не образовывают единое понятие.
Содержание принципов находилось в зависимости от ситуации их использования.
В связи с этим высказывались требования о более четкой координации между
принципами правового государства, которые используются, в частности, в
программах ООН и институтов “Bretton Woods“, Всемирного банка и
Международного валютного фонда. Например, отношение к правам человека в
программах Всемирного банка имеет больше рыночных аспектов, чем в прямых
программах ООН.
С целью более четкого обобщения принципов правового государства для
использования при международном сотрудничестве я предложил основание
постоянно действующей научно–исследовательской единицы при ООН. В данный
момент трудно достичь общего представления.
4. Каким образом применялись критерии членства Европейского союза?
Если рассматривать последнюю стадию расширения ЕС, то с правовой точки
зрения, кажется, самыми сложными вопросами были вопросы национальных
меньшинств, действенность механизмов управления, проблемы коррупции и
исправление искажений развивающейся рыночной экономики.
В рапортах Комиссии обращали внимание, в частности, на недостаточную
регламентацию статуса персонала органов публичной власти, несовершенство
осуществления местного управления и его зависимость от органов центрального
управления, а в отношении судов на задерживание судебных процессов и
потребность в совершенствовании статуса судей, на неопределенные полномочия
полиции, статус лиц, ищущих убежища, проблемы защиты детей и недостаточную
защиту меньшинств.
5. Право Европейского союза в практических ситуациях?
Европейский союз (ЕС) сам имеет структуру правового государства. ЕС
первоначально был экономическим сообществом. Римскому договору на
следующей неделе исполнится 50 лет. Силовой потенциал ЕС часто
рассматривался как система, которая основывается на институтах и инновации.
Целью развития является приближение ЕС к европейцам и придание ЕС
действительного значения и при продвижении глобализации. Поэтому уже в
декларации Лаэкена в 2001 году поставили цель уменьшить бюрократию,
добиваться высокой культуры управления и уточнить разграничение компетенции
между союзом и государствами–членами. Хотя устранение препятствий четырем
основным свободам ЕС, т.е. передвижения людей, услуг, товаров и капитала, видно
во всех областях управления, в ежедневной жизни вопросы компетенции все еще
являются сложными.
5
Соотношение права Сообществ и национального права определяется двумя
принципами: во–первых, в случае противоречия отдается приоритет праву
Сообществ перед национальным правом. Второй ведущий принцип заключается в
прямом действии права Сообществ. Оно относится к первичному праву, которое
имеется в виду в учредительных договорах, регламентам и таким директивам,
которые являются достаточно однозначными и категоричными, и которые
непосредственно создают права и преимущества для частных лиц. Это определение
вызывает множество проблем толкования.
Хотя право Сообществ пользуется приоритетом перед национальным
правопорядком, тем не менее следует иметь в виду, что центр тяжести все–таки
остается на национальном уровне. Хотя нормы права Сообществ действуют в
государствах–членах, только часть из них имеют прямое действие. Директивы
определяют только цель, а их нужно ввести в действие в национальном
законодательном порядке.
Правосудие в делах, в которых применяется право Сообществ, все еще
осуществляют национальные суды. Тем не менее важно, чтобы суды разных стран
применяли право Сообществ по единым принципам. Национальным судам
предоставлена возможность, а высшим национальным судебным инстанциям
наложена обязанность запрашивать предварительные решения Суда Европейских
сообществ в вопросах толкования.
6. Принцип близости, субсидиарность в развитии Европейского союза?
Принцип субсидиарности является основным принципом. В соответствии с ним
союз действует в областях, которые не подпадают под его исключительную
компетенцию, лишь поскольку цели предполагаемого действия не могут быть
достигнуты в достаточной мере государствами–членами и они могут быть более
успешно достигнуты на уровне союза.
Субсидиарность в 1970–ые годы встала на европейскую политическую агенду с
целью расширения компетенции Комиссии. В настоящее время она служит прежде
всего гарантией компетенции государств–членов.
На фоне субсидиарности можно заметить три идеологических позиции: 1)
Христиан–демократическая позиция связана с социальными концепциями
католической
церкви,
согласно
которым
необходимо
предотвращать
вмешательство государства в дела гражданского общества. 2) В сфере германского
федерализма принцип субсидиарности связана с соотношением между землями и
федерацией. 3) Британский консерватизм обосновывает субсидиарность
сохранением традиций системы “common law“.
С точки зрения небольших государств–членов союза принцип субсидиарности
обеспечивает рациональность принятия решений. На уровне союза следует
сосредоточить только те задачи, которые имеют значение для единства,
экономической конкурентноспособности и развития ЕС.
6
7. Выдержит ли правовое государство при продвижении глобализации?
Продвижение глобализации находится на новой стадии с появлением новой
технологии. До сих пор исследовали прежде всего экономические последствия
глобализации, а только в последние годы влияние глобализации на роль
национальных государств. Экономисты–либералы высказывали предположения,
что в будущем рыночные силы будут царить в мире. Другие исследователи
считают, что глобализация видна прежде всего внутри государств в виде изменения
властных структур.
Я лично считаю, что глобализация не может привести к исчезновению роли
национальных государств, а к их изменению как субъект на глобальном рынке.
Законодательство в большей степени будет регламентировать экономические
вопросы. Решение проблем требует принятия решений государствами. Государство
является своего рода “организацией, способной выучить“. Его развитие зависит от
прочности основных ценностей, правовой защиты и действенности демократии.
Слабое государство – риск, действенное правовое государство – конкурентное
преимущество.
8. Правовое государство в кризисных условиях?
При чрезвычайных условиях правительство и власти должны иметь полномочия на
принятие и чрезвычайных мер. Требуются различные правила в зависимости от
характера чрезвычайных ситуаций. Существенным для достижения равновесия
является, чтобы схемы действий были подготовлены во время нормальных
условий. Тогда будет возможным избежать мероприятий, которые нарушают
принципы правового государства и требования к правам человека.
Правовое государство связано и с проектами миротворчества и восстановления,
которые осуществляются на всех континентах, в Африке Намибия, в Европе
ситуация на Балканском полуострове и нынче Ирак. Требуется ряд измерений:
безопасность, возрождение экономического развития, создание политической
стабильности и достижение примирения. Существенным является привлечение
местного населения в проекты и его преданность реформам. На этот вопрос
обращали внимание в сфере ООН в т.н. рапорте Brahimi. Если местное население
останется в стороне, период временного управления станет длительным.
Хочу обратить внимание на одно обстоятельство. Часто в проектах первое место
занимает развитие военной безопасности, работы полиции и пенитенциарной
системы. Следовало бы больше обратить внимание на действенность управления,
строительство будничной жизни, организацию основных услуг и защиту
предпринимательства. Организация публичного управления имела бы больше
спроса в кризисных очагах мира.
Красной нитью моего выступления проходит доказывание того, что правовое
государство является наилучшей стратегией для контролирования изменения мира.
7
Сила вырастает из ближайшего окружения. На вещи следует смотреть снизу
наверх, а не со стороны глобализации в сторону национального государства.
Существенными вопросами являются: развитие национального законодательства,
улучшение действенности управления и построение крепкой судебной системы.
9. Повышение качества законодательства
Вопрос о повышении качества законодательства часто рассматривается в рапортах
ОЭСР. В них подтверждается, что осуществлением действенной законодательной
политики можно достичь экономической и социальной пользы, улучшения
конкурентноспособности и инноваций. В Западной Европе главное внимание
раньше уделялось сокращению количества правовых актов. Сегодня внимание
уделяют повышению качества подготовки правовых актов и альтернативным
законодательным решениям. Существенными являются вопросы о том,
использовать ли императивные или диспозитивные нормы, общие или подробные
указания, какими являются санкции, вместо наказаний денежные сборы или
разрешительные системы. Практической проблемой является раздробленность
законодательства по разным отраслям и невозможность его целостного восприятия.
Как пример инновации в Финляндии можно привести законодательство об
окружающей среде, в частности, система временных лицензий на сброс сточных
вод. В соответствии с ней на сброс промышленных и иных сточных вод в водоем
выдается временная лицензия, условия которой будут ужесточены в следующей
лицензии. Вторым примером пусть будет законодательство о конкуренции, при
реформировании
которого ввели
вместо
уголовно–правовых
санкций
административно–правовые сборы. Материальные санкции являются более
эффективными.
10. Квалифицированное управление
При становлении правового государства управление имеет ключевое место. В
Конституции Финляндии в качестве принципов квалифицированного управления
указаны: гласность рассмотрения вопросов, право быть заслушанным, требование
об обосновании решения и право обжаловать решение. Это только перечень
примеров и основа для развития участвующего управления.
В международной литературе часто разделяют две традиции: одна – традиция
демократического управления, в которой квалифицированное управление
определяют прежде всего как культура управления, которая обслуживает
демократию и участие. Другая традиция – традиция эффективного управления, в
которой подчеркивают хозяйственный расчет. Построение взаимодействия
является наилучшим путем достижения преданности людей целям управления.
С 1995 года проект такого типа по развитию управления ведется и в Европейском
союзе (Sound and Efficient Management, SEM 2000). При нем подчеркивают
управление делами, прозрачность, запреты коррупции и гласность процедуры.
8
11. Доступность правосудия
Действенность правового государства лучше всего можно измерить через
отдельные судебные споры и доступность правовой защиты. Сегодня во многих
западных странах имеются проблемы в связи с увеличением числа требований к
форме и повышением судебных расходов. Деньги не должны становиться
препятствием к доступности правосудия.
В таких условиях доступность правосудия “acces to court“ не реализует достижения
справедливости “acces to justicе“ в обществе. Ключевым вопросом является ясное и
подробное обоснование решений. Через него можно укрепить доверие к
осуществлению власти. Таким же образом существенным является рассматривать
управление и правосудие в судах как одно целое. Решение вопросов толкования
создает и основу для действенности и законности управления.
Уважаемые слушатели!
В заключение своего выступления хочу поблагодарить за успешное правовое
сотрудничество между нашими странами. Я имел возможность многократно
побывать здесь и знакомиться с московскими судами, в последний раз в декабре
2005 года на семинаре, на котором рассматривали теоретические и практические
проблемы административного правосудия, ознакомился и с проектом
Административно–процессуального кодекса Российской Федерации. Следующей
совместной встречей будет посещение г. Хельсинки Председателем Верховного
суда, хорошим моим другом Вячеславом Лебедевым. Сотрудничество для нас
важное дело.