Заключение на законопроект №417505-4

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
По результатам проведения совещания с Фондом «Институт экономики
города» предлагаем следующую правовую позицию для поддержки внесения
изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и поддержки
законопроекта №417505-4 «О внесении изменений в Градостроительный
кодекс
Российской
Федерации
и
отдельные
законодательные
акты
Российской Федерации» в части предложений необходимости срочного
дополнения ГрК РФ вопросами ответственной эксплуатации объектов
капитального строительства, создания здоровой конкурентной среды м/у
государственной и негосударственной экспертизами и необходимость
введения в системы саморегулирования в ЖКХ и эксплуатацию ОКС
сообщаем следующее.
На рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания
Российской Федерации уже длительное время и безо всякого результата
находится
законопроект
Градостроительный
законодательные
кодекс
акты
417505-4
«О
Российской
Российской
внесении
Федерации
Федерации
(в
изменений
в
и
отдельные
части
повышения
безопасности зданий и сооружений)».
Проект
федерального
Градостроительный
кодекс
закона
«О
Российской
внесении
Федерации
изменений
и
в
отдельные
законодательные акты Российской Федерации» направлен на повышение
безопасности объектов капитального строительства. Участившиеся случаи
обрушений зданий и сооружений и иные аварийные ситуации, повлекшие
человеческие жертвы, свидетельствуют о том, что система обеспечения
безопасности при строительстве и эксплуатации объектов капитального
строительства нуждается в незамедлительной корректировке.
В целях повышения безопасности зданий и сооружений необходимо:
-
создать
механизмы
повышения
качества
проектной
документации через введение здоровой конкурентной среды м/у
государственной и негосударственной экспертизами, через уравнивание
юридического значения заключений таких экспертиз, по крайней мере,
для объектов «без участия государственного бюджета»;
- устранить недостаточность правового регулирования вопросов
эксплуатации зданий и сооружений через введение как имущественной
ответственности собственников и иных титульных владельцев зданий и
сооружений, так и ответственности эксплуатирующих организаций;
- необходимо последовательно завершить выстраиваемую систему
саморегулирования в градостроительной деятельности, а именно: СРО
изыскателей, СРО проектировщиков, СРО строителей и, как следствие,
СРО
эксплуататоров
капитального
(эксплуатирующих
строительства),
в
том
организаций
числе
СРО
объектов
управляющих
компаний.
К сожалению, указанный законопроект не учитывает последнюю из
указанных — необходимость создания системы СРО эксплуатирующих
организаций объектов капитального строительства, но это можно уточнить и
в последующих законопроектах.
Существующая система ответственности за причинение вреда жизни,
здоровью граждан не способствует повышению безопасности зданий и
сооружений. Компенсации, выплачиваемые в связи с нанесением вреда
жизни и здоровью человека в Российской Федерации в настоящее время, как
правило, крайне малы.
Кроме того, в рамках общего подхода
к возмещению вреда
Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает лишь
ответственность
инженерным
Ответственность
лица,
выполнившего
изысканиям,
за
вред,
соответствующие
проектированию
причиненный
и
вследствие
работы
по
строительству.
неправильной
эксплуатации зданий и сооружений, не имеет специального правового
регулирования.
Следует учитывать, что для установления конкретного вида работ, в
результате осуществления которых причинен вред, требуется достаточно
длительное время и значительное количество экспертиз и исследований,
результаты которых представляются в суд. Кроме того, потерпевшему
достаточно сложно получить информацию, какое именно лицо осуществляло
работы, вследствие недостатков которых был причинен вред.
Как показывает практика, такой подход не является эффективным,
поскольку
не
обеспечивает
в
должной
мере
заинтересованности
собственника в повышении безопасности зданий и сооружений.
В связи с этим необходимо ввести имущественную ответственность за
вред, причиненный в результате разрушения или повреждения здания или
сооружения, нарушения требований безопасности при эксплуатации зданий
или сооружений, собственника здания, сооружения или лица, которое
владеет зданием, сооружением на ином законном основании (на праве
аренды, в доверительном управлении, в срочном пользовании) в случае, если
соответствующим договором предусмотрена обязанность такого лица
возместить причиненный вред. При этом предусмотрено, что указанные лица
возмещают вред в соответствии с гражданским законодательством (в связи с
потерей кормильца, утратой здоровья и т.д.), а также выплачивают
компенсацию:
- родственникам потерпевшего (родителям, супругу (супруге), детям) в
случае смерти потерпевшего;
- потерпевшему в случае причинения тяжкого вреда здоровью;
- потерпевшему в случае причинения вреда здоровью средней тяжести.
В случае причинения вреда в результате разрушения или повреждения
объекта незавершенного строительства аналогичную ответственность несет
застройщик или заказчик в случае, если соответствующим договором
предусмотрена обязанность заказчика возместить причиненный вред.
Указанный подход не противоречит гражданскому законодательству.
Так, согласно пункту 1 статьи 1064 Гражданского кодекса Российской
Федерации законом обязанность возмещения вреда может быть возложена на
лицо, не являющееся причинителем вреда. Законом или договором может
быть установлена обязанность причинителя вреда выплатить потерпевшим
компенсацию сверх возмещения вреда.
Указанная конструкция возмещения вреда будет стимулировать
собственников зданий и сооружений соблюдать повышенные требования к
качеству и безопасности зданий и сооружений, в том числе при их
эксплуатации, закладывать повышенные требования к разработке проектной
документации, тщательно отбирать лиц, выполняющих конкретные виды
работы, разрабатывать новые стандарты, чтобы не допустить причинения
вреда, и, следовательно, наступления ответственности.
Необходимость введения негосударственной экспертизы проектной
документации и результатов инженерных изысканий как альтернативы
государственной экспертизе обусловлена во многом тем, что органы и
учреждения, осуществляющие государственную экспертизу результатов
инженерных изысканий и проектной документации, перегружены и
патологически коррумпированы. К тому же они не несут практически
никакой
ответственности
за
свою
деятельность,
прикрываясь
т.н.
«административным ресурсом», в то время как негосударственная экспертиза
несет ответственность всем своим имуществом, а специалисты-эксперты
несут, в том числе, уголовную ответственность.
Выступая 20 апреля 2010 года в Государственной Думе Федерального
Собрания Российской Федерации с отчетом Правительства Российской
Федерации о результатах его деятельности за 2009 год, Председатель
Правительства Российской Федерации В.В. Путин особое внимание уделил
вопросам государственного контроля в строительстве, отметив, что «будет
ликвидирована
монополия
государственных
структур
на
проведение
экспертизы проектов». Однако, «воз и ныне там», хотя прошел уже год.
В связи с введением негосударственной экспертизы проектной
документации и результатов инженерных изысканий как альтернативы
государственной экспертизы, соответствующие изменения необходимо
внести в некоторые федеральные законы («О промышленной безопасности»,
«О безопасности гидротехнических сооружений», «О мелиорации земель»,
«Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и др.).
Государственная политика в области строительства и эксплуатации
объектов капитального строительства должна основываться, прежде всего, на
единообразном
правовом
регулировании
всего
цикла
создания
и
эксплуатации зданий и сооружений, а также на участии государства и
негосударственных субъектов в этих процессах в целях обеспечения
безопасности объектов капитального строительства, их эксплуатационной
надежности, и, соответственно, защиты жизненно важных интересов граждан
– их жизни и здоровья, имущества.
В настоящее время требования к строительству (реконструкции,
капитальному ремонту) любых объектов недвижимости (включая объекты
незавершенного строительства) установлены Градостроительным кодексом
Российской Федерации.
Вопросы
законодательстве
эксплуатации
Российской
зданий,
Федерации
строений,
должным
сооружений
образом
в
не
урегулированы. Вместе с тем большая доля обрушений и повреждения
зданий и сооружений относится именно к стадии эксплуатации зданий.
Отдельными Федеральными законами (Жилищный кодекс Российской
Федерации, Федеральные законы «Об использовании атомной энергии», «О
промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О
безопасности гидротехнических сооружений», «Об электроэнергетике», «О
связи», «О газоснабжении в Российской Федерации» и др.) установлены
отдельные требования к эксплуатации объектов капитального строительства.
Однако, указанные требования установлены, в основном, для технических
устройств и оборудования, находящегося в соответствующих зданиях,
строениях и сооружениях. Перечисленные
законодательные акты не
содержат или содержат недостаточный объем требований к эксплуатации
самих зданий и сооружений.
Недостатком
существующего
подхода
в
актах
действующего
законодательства является то, что отсутствует единый (единообразный)
механизм обеспечения безопасности при строительстве и эксплуатации
объектов капитального строительства, их строительных конструкций, систем
и сетей инженерно-технического обеспечения, которые неразрывны как
стадии единого жизненного цикла объекта недвижимости. Залог безопасной
эксплуатации зданий, строений и сооружений одновременно и в соблюдении
требований, предъявляемых к их созданию, и в соблюдении требований,
регламентирующих эксплуатацию таких объектов (в части строительных
конструкций, систем и сетей инженерно-технического обеспечения).
В настоящее время по причине существенного износа подавляющей
части зданий и сооружений, включая жилые дома, именно требования к
эксплуатации объектов и их соблюдения становятся ключевыми для
предотвращения разрушения зданий и объектов, недопущения человеческих
жертв.
Федеральный закон от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ «Технический
регламент о безопасности зданий и сооружений» устанавливает только
общие требования безопасности при эксплуатации зданий и сооружений.
Вопросы
разграничения
ответственности
между
собственником
и
пользователем объекта, управляющими организациями, контролирующими
органами, институты непрерывного и регулярного контроля за условиями
эксплуатации зданий и сооружений, оценки выполнения вынесенных
предписаний,
обязанность
ведения
технической
документации
при
эксплуатации зданий и сооружений в целом остаются за рамками
законодательного регулирования.
В связи с этим, необходимо определить лицо, ответственное за
эксплуатацию здания и сооружения, установить обязанность такого лица
проводить мероприятия по осмотру строительных конструкций, систем и
сетей инженерно-технического обеспечения, по проведению работ в целях
поддержания объекта в надлежащем техническом состоянии в соответствии с
требованиями проектной документации и технического регламента, а также
обязанность по ведению журнала эксплуатации здания и сооружения и
другой документации, позволяющей оценить техническое состояние здания
или сооружения, основные условия его эксплуатации.
Основные
параметры
эксплуатации
того
или
иного
объекта
капитального строительства с учетом его функционального назначения,
конструктивных
особенностей
и
иных
обстоятельств
должны
быть
определены проектной документацией. В связи с этим, необходимо
дополнить перечень разделов проектной документации требованиями к
эксплуатации
объекта
капитального
строительства
с
учетом
его
функционального назначения, конструктивных особенностей, природных,
географических и иных условий в процессе всего жизненного цикла объекта
капитального строительства.
Также целесообразно рассмотреть вопрос введения государственного
надзора при эксплуатации зданий, сооружений и/или негосударственного
контроля со стороны СРО эксплуатирующих организаций.
За нарушение установленного порядка эксплуатации зданий и
сооружений законопроектом должна быть введена административная, а
возможно и уголовная, ответственность.