Принято на заседании Совета 22 июня 2015 г. № 143-7/2015

Принято на заседании Совета
22 июня 2015 г.
№ 143-7/2015
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту федерального закона «О внесении изменений
в некоторые законодательные акты Российской Федерации
в части установления ответственности за нарушение порядка
совершения сделок государственными (муниципальными)
предприятиями и государственными
(муниципальными) учреждениями»
I. Проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации в части установления
ответственности
за
нарушение
порядка
совершения
сделок
государственными (муниципальными) предприятиями и государственными
(муниципальными)
учреждениями»
(далее
–
Проект)
направлен
на
экспертизу в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации
и
совершенствованию
гражданского
законодательства Министерством
экономического развития Российской Федерации (письмо от 15 мая 2015 г.
№ 12392-ОД/Д08и).
II. Как отмечается в пояснительной записке, Проект разработан в целях
создания возможности применения проекта федерального закона «О
внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях
в
части
повышения
государственным
(муниципальным)
эффективности
имуществом»,
управления
разработанного
в
соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 27
декабря 2013 г. № ИШ-П13-9440 в целях обеспечения эффективности в сфере
управления федеральным имуществом.
Проектом предлагается внести изменения в Федеральный закон от 14
ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных
предприятиях», Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об
2
автономных учреждениях», Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ
«О некоммерческих организациях», которые устанавливают в отношении
унитарных предприятий, автономных учреждений и казенных учреждений
административную ответственность за несоблюдение порядка совершения
сделок
с
государственным
или
муниципальным
имуществом,
предоставленным указанным юридическим лицами на праве хозяйственного
ведения либо оперативного управления.
Как следует из пояснительной записки к Проекту, его разработчики
полагают недостаточными имеющиеся в законодательстве правила об
имущественной ответственности лица, уполномоченного выступать от имени
юридического лица, членов коллегиальных органов юридического лица и
лиц,
определяющих
действия
юридического
лица,
для
обеспечения
эффективного управления государственным и муниципальным имуществом.
По мнению разработчиков, введение наравне с ответственностью физических
лиц, выполняющих функции органов управления названных юридических
лиц
и
нарушивших
административной
установленный
ответственности
порядок
самих
совершения
юридических
лиц
сделок,
создаст
необходимые условия для соблюдения порядка согласования сделок с
государственным и муниципальным имуществом.
III. Проект вызывает следующие замечания.
1. К числу условий формирования благоприятного инвестиционного
климата относится установление стабильных правил об ответственности
юридических
лиц,
предсказуемость
нормативного
регулирования
и
правоприменения, а также эффективное функционирование законодательных
положений, направленных на противодействие коррупции.
Проектом предлагается введение административной ответственности в
отношении юридических лиц за нарушение их руководителями (либо иными
лицами,
определяющими
их
действия)
установленных
процедур
согласования сделок с государственным и муниципальным имуществом,
предоставленным на праве хозяйственного ведения или оперативного
3
управления указанным юридическим лицам.
Представляется, что предлагаемые изменения не способны оказать
положительного влияния на эффективность управления государственным и
муниципальным имуществом, поскольку не предусматривают воздействия
(наступления каких-либо негативных последствий) в отношении лиц,
непосредственно совершающих сделки с имуществом либо в нарушение
порядка их согласования, либо в ущерб интересам представляемого ими
юридического
лица.
Напротив,
установление
административной
ответственности за правонарушения способом, вытекающим из Проекта,
фактически может оказаться формой ухода от ответственности лиц,
виновных
в
коррупционных
действиях.
Элемент
«коррупционной
составляющей» рассматриваемых правонарушений в Проекте не учтен.
Согласно подпункту «а» пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 25
декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» под коррупцией
понимается
«злоупотребление
служебным
положением,
дача
взятки,
получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп
либо
иное
незаконное
должностного положения
использование
физическим
лицом
своего
вопреки законным интересам общества и
государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного
имущества, услуг имущественного характера, иных имущественных прав для
себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды
указанному лицу другими физическими лицами».
Как
показывает
(муниципальными)
практика,
предприятиями,
нарушение
государственными
учреждениями,
некоммерческими
организациями законодательства о таких организациях, связанное с
незаконным отчуждением государственного (муниципального) имущества,
иных ценностей в пользу третьих лиц, нередко имеет коррупционный
характер и подпадает под определение коррупции. Таким образом, борьба с
подобными
коррупцией.
правонарушениями
является
одной
из
форм
борьбы
с
4
2.
В
рассматриваемой
ситуации
применение
института
административной ответственности юридического лица либо подменяет
собой ответственность непосредственных нарушителей (лиц, определяющих
действия юридического лица), либо фактически дублирует ее. Подмена
ответственности непосредственных нарушителей неизбежно приведет к
росту злоупотреблений с их стороны. В свою очередь возложение
ответственности за одно и то же нарушение как на юридическое лицо, так и
на его представителя является избыточным, а по отношению к юридическому
лицу – безосновательным. Установление административной ответственности
для государственных (муниципальных) предприятий и государственных
(муниципальных) учреждений с экономической точки зрения означает
возложение негативных последствий в конечном итоге на государство
(муниципальное образование), права которого и так были нарушены в
результате несоблюдения установленного в законодательстве порядка
совершения сделок.
3. Действующее регулирование содержит определенные и достаточные
положения об ответственности руководителей унитарных предприятий,
автономных
учреждений
и
казенных
учреждений,
нарушивших
установленный порядок совершения сделок с государственным или
муниципальным имуществом.
Так, в соответствии со статьей 25 Федерального закона «О
государственных и муниципальных предприятиях» руководитель унитарного
предприятия несет ответственность за убытки, причиненные унитарному
предприятию его виновными действиями (бездействием), в том числе в
случае утраты имущества унитарного предприятия (пункт 2); собственник
имущества унитарного предприятия вправе предъявить иск о возмещении
убытков,
причиненных
унитарному
предприятию,
к
руководителю
унитарного предприятия (пункт 3).
В соответствии с пунктом 3 статьи 15 Федерального закона «Об
автономных учреждениях» руководитель автономного учреждения несет
5
перед автономным учреждением ответственность в размере убытков,
причиненных автономному учреждению в результате совершения крупной
сделки с нарушением требований настоящей статьи, независимо от того,
была ли эта сделка признана недействительной. В соответствии с пунктами 4,
5 статьи 17 названного Федерального закона заинтересованное лицо,
нарушившее обязанность, предусмотренную частью 4 статьи 16 настоящего
Федерального
закона,
несет
перед
автономным
учреждением
ответственность в размере убытков, причиненных ему в результате
совершения сделки, в совершении которой имеется заинтересованность, с
нарушением требований настоящей статьи, независимо от того, была ли эта
сделка признана недействительной, если не докажет, что оно не знало и не
могло знать о предполагаемой сделке или о своей заинтересованности в ее
совершении. Такую же ответственность несет руководитель автономного
учреждения, не являющийся лицом, заинтересованным в совершении сделки,
в совершении которой имеется заинтересованность, если не докажет, что он
не знал и не мог знать о наличии конфликта интересов в отношении этой
сделки. В случае, если за убытки, причиненные автономному учреждению в
результате
совершения
сделки,
в
совершении
которой
имеется
заинтересованность, с нарушением требований настоящей статьи, отвечают
несколько лиц, их ответственность является солидарной.
Кроме того, в отношении всех рассматриваемых юридических лиц
распространяются общие правила Гражданского
кодекса
Российской
Федерации об обязанности лиц, которые в силу закона, иного правового акта
или учредительного документа юридического лица уполномочены выступать
от его имени, а также членов коллегиальных органов юридического лица
действовать
в
интересах
представляемого
им
юридического
лица
добросовестно и разумно (пункт 3 статьи 53 Гражданского кодекса
Российской Федерации).
В соответствии с пунктом 1 статьи 53.1 Гражданского кодекса
Российской Федерации названные лица обязаны возместить по требованию
6
юридического
интересах
лица, его
юридического
учредителей
лица,
(участников), выступающих
убытки,
причиненные
по
его
в
вине
юридическому лицу.
Таким образом, являясь собственниками имущества, предоставленного
рассматриваемым юридическим лицам, Российская Федерация, субъект
Российской
Федерации
или
муниципальное
образование
обладают
достаточными и эффективными способами защиты своих прав в случае
совершения неправомерных действий в отношении их имущества.
4.
Разработчиками
Проекта
не
учтены
тенденции
развития
антикоррупционного регулирования в зарубежных странах.
Во-первых, противодействие коррупции расширило область действия,
распространившись не только на действие государственных должностных
лиц, но и на субъекты частного права. Так, Закон Великобритании о взятках
(Bribery Act 2010) в равной степени применим как в отношении
государственных служащих, так и в отношении лиц, ответственных за
принятие решений в частных компаниях.
Во-вторых,
направленность
антикоррупционного
регулирования
постепенно приобретает не только карательный характер (наказание
коррупционера), но и характер компенсационный, обязывающий виновного в
коррупции возместить (компенсировать) причиненный вред. В этой связи в
зарубежных странах развивается практика присуждения виновного лица не
только к наказанию в виде штрафа (penalty), но и к одновременной выплате
имущественного возмещения (disgorgement), целью которого является
восстановление
экономического
баланса,
нарушенного
в
результате
коррупционных действий. Данная тенденция проявляется в практике
Министерства юстиции (Генерального прокурора) США по применению
Закона об иностранной коррупции (Foreign Corrupt Practices Act 1978). При
этом штраф (penalty) и возмещение (disgorgement) как последствия одного и
того же нарушения могут быть применены и к физическому и к
юридическому лицу.
7
В отношении ситуаций, на регулирование которых направлен Проект,
важно добиться такого результата, чтобы юридическое лицо, столкнувшееся
с нарушением своих прав, было обязано совершать действия, направленные
на возврат утраченного имущества или получение компенсации (или того и
другого в соответствии с решением суда).
Формально
устанавливая
административную
ответственность
юридического лица, Проект не касается проблемы преследования виновных
лиц, восстановления имущества или нарушенных имущественных прав.
5. Пояснительная записка к Проекту не содержит обоснования
дифференцированного
подхода
к
регулированию
ответственности
за
нарушение порядка совершения сделок в отношении таких юридических лиц,
как государственные (муниципальные) предприятия и государственные
(муниципальные) учреждения.
В соответствии с частью 2 статьи 8 Конституции Российской
Федерации в Российской Федерации признаются и защищаются равным
образом
частная,
государственная,
муниципальная
и
иные
формы
собственности.
В абзаце втором пункта 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской
Федерации
указано,
что
участниками
регулируемых
гражданским
законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В
регулируемых
гражданским
законодательством
отношениях
могут
участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и
муниципальные образования.
В связи с изложенным, учитывая необходимость обеспечения равной
защиты
государственной
(муниципальной)
и
частной
собственности,
представляется необоснованным рассмотрение предлагаемых положений
лишь применительно к государственным (муниципальным) предприятиям и
государственным (муниципальным) учреждениям.
х х х
8
Вывод: проект федерального закона «О внесении изменений в
некоторые
законодательные
акты
Российской
Федерации
в
части
установления ответственности за нарушение порядка совершения сделок
государственными (муниципальными) предприятиями и государственными
(муниципальными)
учреждения»
не
может
быть
поддержан
представленном виде.
Председатель Совета
В.Ф.Яковлев
в