Осипян С. * Современные проблемы суверенитета в Российской

С. ОСИПЯН,
ведущий научный сотрудник НИИ проблем
укрепления законности и правопорядка при
Генеральной прокуратуре Российской Федерации
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ
СУВЕРЕНИТЕТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И
ПОЛИТИЧЕСКОГО СТАТУСА ЕЕ СУБЪЕКТОВ
Известно, что классическое понятие суверенитета было разработано Жаном Боденом в его знаменитой работе «Шесть книг о
республике» (1576 г.), в которой он определил государство как политическую организацию, обладающую суверенитетом, т. е. «абсолютной, не связанной никакими законами властью над подданными»1. Введение понятия суверенитета было направлено на юридическое закрепление государственной независимости сложившихся в Европе королевств, на верховенство над которыми претендовали папство, Священная Римская империя и крупные феодалы. Учение Ж. Бодена, с одной стороны, отвергало притязания
пап и императора на верховную власть в том или ином европейском государстве, с другой — противодействовало сепаратизму
крупных феодалов, которые, борясь против централизации государства, постоянно провоцировали междоусобные войны внутри
одной и той же нации2.
Проблема суверенитета породила многочисленные теории,
идеи и определения. Поскольку теория о суверенитете есть теория
не только права, но и политики, в основе теории и идей о суверенитете в федеративном государстве лежали разные подходы, предопределившие характер федеративных соединений. Таковыми быСм.: История политических и правовых учений / Под ред. В.С. Нерсесянца. — М., 1999. — С. 179–183.
2
О возникновении и эволюции понятия суверенитета в федеративных
государствах подробнее см.: Шершеневич История философии права. —
СПб., 1907. — С. 71–81; Жилин А.А. Теория союзного государства. —
Киев, 1912. — С. 15–20; Тойнби А.Дж. Познание истории. — М., 1991. —
С. 485–489; Ященко А. Теория федерализма. — Юрьев, 1912. — С. 195–
220; История политических и правовых учений. — М., 1999. — С. 179–
184.
1
ли теория «делимости суверенитета», связанная с именами Токвилля, Медисона, Гамильтона; теория «ограниченного суверенитета» Еллинека и российских авторов — Коркунова, Новгородцева
и Палиенко; «сепаративная» теория, которую активно отстаивали
американские деятели Джон Калгун, отчасти Джефферсон и Зейдель, «унитарная» теория в лице Еллинека и Лабанда и близкая к
ней теория «участия» Бореля и Леффюра, «дуалистичекая теория»
А. Ященко и др.1 Примечательным обстоятельством для характеристики названных теорий является то, что идеи, выраженные в
них в ХIХ в., не потеряли своей значимости и в наши дни. Многие
ученые и политические деятели вольно или невольно высказывают
идеи той или иной из указанных теорий, на них строятся официальные концепции, идеи эти используются в качестве правовых
положений в официальных документах и даже в конституционных
актах.
Живучесть названных теорий, которые в той или иной мере не
только отстаиваются в современной юридической науке, но и
установлены в конституциях многих современных федеративных
государств, объясняется главным образом тем, что все эти теории,
нередко односторонние, представляют собой поиск существенного
признака федеративного устройства государства, своеобразие федеративного соединения в плане отношений федерального центра
и его составных частей, формы образования суверенитета в федеративном государстве.
В современной юридической науке проблеме суверенитета отведено большое место2. В ней, как и в прошлом, дискутируется
известный вопрос: может ли суверенитет Российской Федерации
быть разделен между Федерацией и ее субъектами и могут ли быть
признаны республики в составе Федерации суверенными. Актуальность вопроса обусловлена тем, что проблема суверенитета в
федеративном государстве является важнейшим аспектом практической политики, так как от концептуального решения его зависит
Подробно о содержании теорий о суверенитете см.: Ященко А. Указ.
соч. — С. 262–358; Жилин А.А. Указ. соч. — С. 78–118; Кокошкин Ф.
Лекции по общему государственному праву. — М., 1912. — С. 193–207.
2
См.: Проблемы суверенитета в Российской Федерации. — М., 1994;
Барциц И.Н. Категория «суверенитет» в правовой теории и практике Российской Федерации. — М., 1995; Крылов Б.С. Понятие суверенитета. Суверенитет государства и суверенитет народа // Проблемы суверенитета в
Российской Федерации. — М., 1994.
1
5
характер властеотношений Федерации и ее субъектов, а также характер и способы разделения власти по вертикали.
Несмотря на различные интерпретации понятия суверенитета
как свойства или признака государства, и в прошлом, и сейчас в
основных чертах оно сводится к следующему: суверенитет — это
свойство государства, выражающееся в верховенстве и независимости государственной власти, не признающей над собой высшей
или конкурирующей на территории данного государства другой
власти; суверенитет един, ибо на одной и той же территории не
могут сосуществовать две или несколько независимых властей;
суверенитет неделим, ибо никакая структура государства не может
быть отмечена какой-либо долей суверенитета; суверенитет не отчуждается, ибо отчуждение суверенитета означает исчезновение
самого государства.
Вместе с тем подавляющее большинство авторов, начиная с
Ж. Бодена, не смешивали формально юридическую (с точки зрения
положительного права) неограниченность суверенитета с произволом и абсолютизмом государства, тиранией, деспотизмом и
т. п.»Напротив, — как справедливо отмечает Б.С. Крылов, — понятие суверенитета власти было направлено против множественности властей»1.
Юридическая неограниченность суверенной власти не абсолютна: во-первых, она ограничена материальными условиями,
нравственными нормами, обычаями общества, разнообразными
связями с внешним миром; во-вторых, она обязана руководствоваться условиями и правилами, закрепленными в международных
договорах и нормах международного права, некоторые из которых
имеют универсальный характер. Наконец, суверенитет государственной власти ограничен суверенной волей народа. Идея признания суверенитета народа в наиболее зрелом виде была выдвинута Томасом Гоббсом спустя более века после разработки Ж. Боденом теории суверенитета как принципа абсолютной, не связанной никакими законами власти монарха над подданными. Начиная
с Гоббса суверенитет народа стал рассматриваться основой правомерности существования суверенитета государства, производного
от суверенитета народа.
1
6
См.: Крылов Б.С. Указ. соч. — С. 13.
Современная политическая теория и конституционная практика
исходят из принадлежности суверенитета народу государства, который может осуществлять свою власть не только через создаваемые им органы государственной власти, но и непосредственно:
выражением своей властной воли референдумом и свободными
выборами. Следовательно, суверенитет народа — категория первичная по отношению к суверенитету государства. Суверенитеты
народа и государства имеют существенные различия, но общее содержание. Суверенитет народа реализуется через суверенитет государства. Таким образом, суверенитеты народа и государства
представляют собой историческое явление национальной метаморфозы. Оно становится возможным в условиях политической
централизации нации и стремления государства сделаться юридическим олицетворением нации.
Определение в юридической литературе государственной власти как суверенной, думается, имело целью выделение государственной власти как верховной в отношении любой другой власти
в обществе и государстве (власти общественных союзов, церковной, различных корпораций и т. п.). На самом деле государственная власть лишь условно может быть названа суверенной, поскольку она выражает не свой суверенитет, а суверенитет государства, от которого она производна. В концептуальном плане это
означает, что суверенитет есть свойство государства. С тех пор
как Ж. Боден определил суверенитет как признак или свойство
государства, понятие суверенитета «положено в основу юридического понимания государства, его отношения к другим государствам и подчиненным государству лицам и союзам»1. Представление о суверенитете как об атрибутивном свойстве государства
общепринято в мировой науке. Такое понимание суверенитета
заключено в теории общественного договора Ж.Ж. Руссо 2. Этой
же позиции придерживался французский юрист Ж.П. Эсмен, писавший, «что государство есть субъект и опора публичной власти,
что суверенитет есть существенное свойство (выделено нами. —
С.О.) государства»3.
См.: Палиенко Н.И. Суверенитет. — Ярославль, 1903. — С. 512.
См.: Руссо Ж.Ж. Об общественном договоре. — СПб., 1907. — С. 30–35.
3
См.: Эсмен Ж.П. Конституционное право. — СПб., 1906. — С. 1.
1
2
7
Г. Еллинек, касаясь вопроса о возможности ограничения государственного суверенитета, писал: «Никакая чужая воля не в состоянии юридически обязать государство, оно не подчинено ничьей другой воле, кроме собственной... Суверенитет есть свойство
(выделено нами. — С.О.) государства, в силу которого оно может
юридически обязываться только через собственную волю». Достаточно аргументированно положение о принадлежности суверенитета государству, но не власти, развивает Б.С. Крылов, замечая, что
суверенитет — свойство лишь государства, а не основанием установления в нем властных полномочий, что власть и олицетворяющие ее органы не обладают суверенитетом, поскольку последний
является свойством государства.
Таким образом, в мировой науке и конституционной практике общепризнанно, что суверенитет — атрибутивное свойство государства, в силу которого он независим, един, неделим и
неотчуждаем.
Научная концепция проблемы суверенитета, означающая независимость, единство, неделимость и неотчуждаемость, зиждется на
объективных факторах федеративных соединений прошлого и
настоящего, на сущностных чертах верховенства государства и
власти на данной территории, для которых с позитивноюридической точки зрения неизбежна дилемма: или юридическая
неограниченность суверенитета государства и олицетворяющей
его власти, или анархия, отсутствие власти, отсутствие правового
строя. Поэтому в мировой конституционной практике федеративные государства в своих конституциях не содержат положений,
определяющих субъектов федераций «суверенными государствами»: федерации, которые в конституциях используют термин «суверенное государство» при определении статуса своих субъектов
(например, в СССР), делали это в сугубо декларативных целях, не
вкладывая в этот термин реального юридического или политического содержания. Если бы субъекты федерации обладали суверенитетом (не мнимым, как в СССР, а действительным), то это означало бы, что мы имеем дело не с федеративным соединением, а с
конфедеративным союзом.
Таким образом, на вопрос о том, кому принадлежит суверенитет в Российской Федерации, кто же обладает свойством суверенитета как независимого, верховного, неделимого института, свобод8
ного в использовании всей совокупности властных полномочий
внутри Федерации и вне ее границ, ответ может быть только
один — единое, суверенное Российское федеративное государство.
Конституционно-правовой статус Российской Федерации —
это ее правовое положение, установленное Конституцией 1993 г.
Конституция закрепляет суверенитет Российской Федерации на
всей ее территории, устанавливает безусловное верховенство Конституции, федеральных законов и в целом федерального права в
системе права всей Федерации, фиксирует и обеспечивает целостность и неприкосновенность территории России (ст. 4). Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу,
прямое действие на всей территории Федерации. Федеральные
конституционные, федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты, конституции, уставы, законы и иные
нормативные правовые акты субъектов России, принимаемые в
Российской Федерации, должны исходить из Конституции страны
и не должны противоречить ей. Выражением суверенитета Российской Федерации является единое конституционное пространство, в
рамках которого сосуществуют конституционно-уставные и правовые системы всех частей государства. Государственно-правовые
отношения между Российской Федерацией и ее субъектами строятся на основе Конституции России, которая устанавливает федеративное устройство страны, ее состав и статус ее субъектов (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов). Территория, на которой расположены субъекты Федерации, в том числе внутренние воды и
территориальное море, воздушное пространство над ними, является территорией России. Из совокупности ст. 1, 4, 5 ч. 1 и 3, 65, 67
вытекает, что территория Российской Федерации как суверенного государства едина, неделима, неотчуждаема и неприкосновенна.
Несмотря на однозначное установление в Конституции Российской Федерации единства ее суверенитета на всей территории России и международно-правовое признание суверенитета только за
единым федеративным государством и отказ от признания суверенитета субъектов Федерации, независимо от того, признают ли себя суверенными в своих конституциях субъекты Федерации, в российской юридической литературе и государственно-правовой
практике ряда субъектов Федерации идея суверенитета республик
9
имеет идеологических сторонников, а в ряде республик она зафиксирована на конституционном уровне. Идея и практика признания
за республиками суверенитета, как уместно замечает И.А. Умнова,
имеет корни в советской теоретической и официальной доктрине
сочетания суверенитета СССР и суверенитета союзных республик.
Советское государственное право в лице его идеологов А.И. Лепешкина, Д.Л. Златопольского и других развивало идею об органическом единстве суверенитета СССР и суверенитета союзных
республик, о «неограниченности суверенитета союзных республик». При этом идея суверенитета республик приобрела догматическое значение, так как была выдвинута В.И. Лениным в критике
сталинского проекта автономизации1.
Именно со времен В.И. Ленина и развития государственноправовой науки вольность в употреблении в литературе и политической практике таких понятий применительно к субъектам СССР
и РСФСР, как «государство», «суверенитет», «право сецессии»,
заведомое искажение этих понятий в рамках коммунистической
идеологии воспринимались как истины «вне критики». Кстати, эта
вольность в употреблении важнейших государственно-правовых
терминов сыграла не последнюю роль в процессе начавшегося
распада СССР. «Парад суверенитетов», в основу которого была
положена практика вольного обращения с названными понятиями,
юридически способствовал «обоснованию» разрушительных политических притязаний местных элит, серьезно дестабилизировал
политическую обстановку в процессе распада.
Конституция Российской Федерации, исходя из общепризнанных норм международного права и мировой конституционной
практики, определяя Россию как федеративное государство, состав
ее субъектов и их статус, не содержит положения о суверенитете
республик. Если бы Конституция по примеру конституций СССР и
содержала бы положение, признающее за республиками суверенитет, то это было бы не только пустой декларацией, но и признанием того, что Россия не федеративное государство, а конфедерация.
То, что ряд республик в составе Федерации в своих конституциях
провозглашают себя суверенными, является произвольным употреблением термина, не имеющего никакого юридического значе1
См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. — Т. 45. — С. 212, 213.
10
ния. Ссылки этих республик на Федеративный договор между органами государственной власти Российской Федерации и органами
власти ее субъектов, в котором республики обозначены как суверенные, во-первых, не признаны Конституцией России, и, вовторых, в заключительных и переходных положениях указание на
суверенитет республик, закрепленное в Федеративном договоре,
провозглашается недействующим как противоречащее положениям Конституции России. Провозглашение конституциями республик суверенитета последних произвольно и юридически несостоятельно, ибо не соответствует ни одному сущностному признаку
суверенитета, получившему мировое признание в науке и практике.
Конституционный Суд Российской Федерации, рассмотрев запрос группы депутатов Государственной Думы, своим определением от 27 июня 2000 г. признал не соответствующими Конституции Российской Федерации, утратившими силу, не подлежащими
применению судами, другими органами, должностными лицами и
подлежащими отмене положения конституций республик Адыгея,
Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия — Алания, Татарстан, Алтай о государственном суверенитете этих республик1.
Несмотря на то что постановления и определения Конституционного Суда после их опубликования должны быть исполнены немедленно, до сих пор конституции названных республик, за исключением частичных изменений, не полностью приведены в соответствие с постановлением Суда и Конституцией России. Это
означает, что механизмы, которые должны обеспечить исполнение
Конституционного Суда, бездействуют, а федеральные органы
надлежащих мер не принимают.
Исходя из постулата о том, что суверенитет является атрибутивным свойством государства и Конституция России устанавливает единый государственный суверенитет Российской Федерации,
возникает вопрос: каков же статус субъектов Федерации, в частности статус республик, которые именуются государствами? В отличие от всех конституций СССР и РСФСР, которые пусть и формально, но обстоятельно обозначали мнимые характеристики автономных республик как государств, Конституция Российской Федерации не содержит положений, характеризующих республики
1
СЗ РФ. — 2000. — № 29. — Ст. 3117.
11
как государства. Лишь в ст. 5 ч. 2 основного закона страны употребляется формула «республика (государство)». Однако эту формулу вряд ли можно считать определением статуса республики как
государства. Скорее это означает вынужденную уступку силам периода «парада суверенитетов», когда слабый центр, переоценивая
силы местных этнократий, спекулировавших на угрозе распада
России, нередко шел на компромиссы, чреватые потерей элементов
суверенитета Российской Федерации.
О том что республики в составе Российской Федерации, как
и союзные республики в составе СССР, не являются государствами, свидетельствует то, что они просто лишены признаков, характеризующих политические образования как государство.
Для того чтобы считаться государством, политическая организация должна обладать и осуществлять властвование самостоятельно и юридически неограниченно. Такая политическая организация обладает свойством верховенства, независимости и неограниченности, т. е. обладает свойством государственного суверенитета. Он и составляет признак, дающий объективное основание
признать за политической организацией статус государства. «Формальный признак совершенной политической власти, т. е. суверенитет, — пишет автор известного исследования «Теория федерализма» А. Ященко, — есть основное характерное свойство, отличающее государство от ряда других негосударственных политических союзов. Государство есть союз суверенный, т. е. юридически
самостоятельно и окончательно решающий вопросы права как
внутри, так и вне, внутри — как верховный, вне — как независимый»1.
По результатам анализа положений международного права,
мирового опыта федерации и конституционной практики федеративных государств и доктринальных теорий автором сделаны выводы:
— обозначение двадцати одного национального образования термином «республика (государство)» является произвольно употребляемым термином, юридически не соответствующим сущностному понятию «государство»;
— данная концепция по существу означает, что республики
Российской Федерации по своему статусу являются не государ1
См.: Ященко А. Указ. соч. — С. 219.
12
ствами, а национально-политическими образованиями, наделенными правами политической автономий, т. е. определенной
политической и юридической самостоятельностью на своей территории с некоторыми условными признаками государственности в
пределах прав и компетенции (предметов ведения и полномочий),
установленных в Конституции Российской Федерации;
— национальные (автономная область, автономные округа) и
административно-территориальные образования (край, область,
города
федерального
значения)
являются
национальнополитическими и территориально-политическими образованиями
России, наделенными правами автономии, пределы полномочий
которых определяются нормами Конституции России. Конституции республик и уставы других субъектов Федерации, несмотря на
различия в названиях, по своей юридической силе равнозначны;
— «республики» как национально-политические образования,
наделенные правами автономии, и края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа, как территориально-политические и национально-политические образования, наделенные правами автономии, — юридически равнозначные части Российской Федерации, наделенные статусом субъекта
Российской Федерации. В соответствии с Конституцией во взаимоотношениях между собой и с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равноправны. По смыслу ч. 1 ст. 65 Конституции все они «находятся в составе Российской Федерации», но не создают ее. Иными словами,
Конституция законодательным путем создала федерацию в России
«сверху», т. е. создала тип федерации, основанной на автономии:
центр своими актами, а потом и Конституцией наделил части России статусом автономий разного уровня и разного характера и,
установив федеративное устройство государства, признал их субъектами Российской Федерации, т. е., в известной мере, децентрализовал государственную власть по вертикали на началах федерализма.
Федерализм является средством соединения, а не разделения
унитарного государства. Поэтому областной федерализм, превращающий унитарное государство, в частности Россию, в федерацию, — исключение. РСФСР была своего рода полуфедерацией,
где федерализм (в отношениях с национальными автономиями)
сочетался с унитаризмом (в отношениях с краями, областями). В
13
Российской Федерации федеративные отношения распространяются на всю территорию России: и национальные автономии, и территориальные автономии являются частями Российской Федерации в «ранге» субъектов Федерации.
14