Отчёт об оценке внедрения кадровых процедур в
advertisement
[Type the document title] Государственная канцелярия Республики Молдова Управление кадровой политики ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления Кишинев, 2012 год ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления ОГЛАВЛЕНИЕ КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ ......................................................... Error! Bookmark not defined. ВВЕДЕНИЕ ..................................................................................... Error! Bookmark not defined. ПРИМЕНЕННАЯ МЕТОДОЛОГИЯ......................................... Error! Bookmark not defined. СВОД КОНСТАТАЦИЙ, ВЫВОДОВ, КЛЮЧЕВЫХ РЕКОМЕНДАЦИЙ ..................... 9 1. Разработка, согласование и утверждение должностной инструкции..........................10 2. Замещение вакантной государственной должности ..... Error! Bookmark not defined. 3. Испытательный срок для начинающего государственного служащего ......................26 ПОСЛЕДУЮЩИЕ ДЕЙСТВИЯ ................................................ Error! Bookmark not defined. ПРИЛОЖЕНИЕ ............................................................................. Error! Bookmark not defined. Страница 2 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ I. Настоящий Отчет об оценке (далее – Отчет) отражает наиболее важные констатации, выводы и рекомендации относительно применения трех кадровых процедур в 24 органах центрального публичного управления (министерствах и центральных административных органах): Разработка, согласование и утверждение должностной инструкции; Замещение вакантной государственной должности; Организация и проведение испытательного срока для начинающего государственного служащего. II. В общих чертах мониторируемые органы центрального публичного управления (далее – мониторируемые ОЦПУ) применяют положения отраслевой нормативной базы частично правильно. В тех случаях, когда положения нормативной базы не применяются соответствующим образом, это происходит под влиянием как внутренних, так и внешних факторов. Наиболее важными из них являются: отношение должностных лиц; сложность и повышенный объем работы; низкая численность персонала в кадровых подразделениях; ограниченные профессиональные компетенции и компетенции по принятию решений в данной области персонала кадровых подразделений (далее – КП); и т.п. III. Разработка, согласование и утверждение должностной инструкции прошли с небольшими отклонениями от положений отраслевой нормативной базы. Для 99,6 % от общего количества государственных должностей были разработаны должностные инструкции, как правило, согласно установленной структуре и требованиям. IV. В течение мониторируемого периода замещение вакантной государственной должности прошло с существенными отклонениями от положений нормативной базы: зарегистрировано несколько случаев (7) незаконного замещения вакантных государственных должностей. Из 264 вакантных государственных должностей, 35,23 % были замещены по конкурсу, 3,79 % – в порядке продвижения по службе, 13,63 % – в порядке перевода, 6,06 % – иными способами изменения служебных отношений, а 41,29 % – находятся в процессе замещения. С процедурной точки зрения этапы, регламентируемые нормативной базой о замещении вакантных государственных должностей по конкурсу, соблюдаются. Но с Страница 3 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления точки зрения качества и сущностных аспектов были отмечены значительные ошибки и отклонения. V. В течение мониторируемого периода организация и проведение испытательного срока для начинающего государственного служащего прошли с небольшими отклонениями от положений отраслевой нормативной базы. VI. Выявленные посредством: проблемы и трудности необходимо преодолеть - дальнейшего предоставления учебных курсов и методологической помощи персоналу КП; - более активного вовлечения должностных лиц органов публичной власти в данную область; - корректировки, при необходимости, отраслевой нормативной базы; - предложения о наложении взысканий в отношении органов публичной власти, в которых повторяются нарушения в той же области. VII. Управление кадровой политики (далее – УКП) продолжит совершать мониторинговые визиты во все органы центрального публичного управления, а также повторные мониторинговые визиты в те ОЦПУ, в которых были допущены значительные нарушения. Страница 4 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления ВВЕДЕНИЕ УКП: общие сведения УКП является подразделением в составе Государственной канцелярии, миссия которого заключается в содействии созданию современной, эффективной и меритократической государственной службы, мотивированного, профессионального корпуса государственных служащих, преданных ценностям государственной службы, посредством разработки национальной политики в сфере менеджмента государственной должности и государственных служащих и содействия ее единообразному/правильному применению. Основными функциями УКП являются: - Разработка/корректировка государственной политики и законодательства в сфере государственной должности и статуса государственного служащего; - Контроль применения в органах законодательства о государственной государственного служащего; публичного должности управления и статусе - Мониторинг мероприятий, касающихся государственной должности и государственных служащих, проводимых органами публичного управления; - Предоставление методологической помощи в данной области; - Координирование процесса государственных служащих; профессионального развития - Учет государственных должностей и государственных служащих. Контекст В период 2008-2010 гг. УКП активно участвовало в разработке и корректировке нормативной базы в сфере менеджмента государственной должности и государственных служащих, где наиболее важными достижениями являются: Закон №158-XVI от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе Страница 5 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления государственного служащего Постановление Правительства №201 от 11 марта 2009 года «О введении в действие положений Закона №158-XVI от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего», которое регламентирует набор кадровых процедур, применяемых органами публичной власти Таким образом, УКП инициировало обширную деятельность по мониторингу и оценке органов центрального публичного управления с точки зрения внедрения нормативной базы в сфере менеджмента государственной должности и государственных служащих. Цель и задачи мониторинга и оценки Общая цель деятельности по мониторингу и оценке заключалась в оценке уровня правильности применения нормативной базы по 3 кадровым процедурам, подвергнутым мониторингу. Основные задачи: 1. Качественный и количественный анализ процесса применения существующей нормативной базы о кадровых процедурах, подвергнутых мониторингу; 2. Выявление наиболее важных (объективных и субъективных) проблем и трудностей, с которыми мониторируемые ОЦПУ столкнулись в процессе применения нормативной базы о кадровых процедурах, подвергнутых мониторингу; 3. Предоставление методологической помощи «здесь и сейчас» мониторируемым ОЦПУ для преодоления проблем и трудностей, с которыми они столкнулись; 4. Формулирование предложений/рекомендаций для мониторируемых ОЦПУ в целях преодоления проблем и трудностей, с которыми они столкнулись; 5. При необходимости корректировка существующей нормативной базы в целях содействия применению кадровых процедур, подвергнутых мониторингу. Страница 6 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления Предмет мониторинга и оценки Применение процедуры: нормативной базы, регламентирующей три кадровые 1. Разработка, согласование и утверждение должностной инструкции; 2. Замещение вакантной государственной должности; 3. Организация и проведение испытательного срока для начинающего государственного служащего. Мониторируемые органы публичной власти Мониторингу были подвергнуты 24 органа центрального публичного управления: 16 министерств и 8 центральных административных органов. Мониторинговые визиты имели место в период август – декабрь 2011 года, согласно предварительно установленному графику (приложение – Список мониторируемых ОЦПУ и график мониторинговых визитов). Принципы, соблюдаемые в процессе мониторинга и оценки В процессе мониторинга и оценки УКП придерживалось следующих ключевых принципов: Объективность – все сведения, отраженные в мониторинговых карточках и отчете об оценке, основаны на конкретных фактах и данных. Беспристрастность – ко всем органам публичной власти обеспечивается равное и беспристрастное отношение, основанное на одинаковых требованиях и стандартах. Равенство – независимо от статуса и вида органа публичной власти, имиджа органа публичной власти и начальника КП, команда по мониторингу/оценке сохраняет нейтральную позицию, ориентированную строго на законные аспекты. Законность – все действия, связанные с процессом мониторинга и оценки, основаны на положениях отраслевой нормативно-правовой базы. Прозрачность – цель, задачи, методы и предмет мониторинга/оценки известны всем задействованным в данной области лицам. Органу публичной власти, подвергнутому мониторингу/оценке, результаты мониторинга Страница 7 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления сообщаются в письменном виде. Профессионализм – команда УКП компетентна в областях, подвергнутых мониторингу и оценке. Направленность на улучшение/развитие – деятельность по мониторингу и оценке направлена исключительно на улучшение и развитие способности органа публичной власти и КП правильно и единообразно внедрять кадровые процедуры. ПРИМЕНЕННАЯ МЕТОДОЛОГИЯ В ходе мониторинговых визитов сотрудниками УКП использовался ряд качественных и количественных методов, таких как: анализ документов; заполнение мониторинговых карточек с указанием качественных и количественных показателей; проведение полуструктурированных собеседований на основании руководства по собеседованию; наблюдение. Командой сотрудников УКП проанализировано применение кадровых процедур преимущественно за первое полугодие 2011 года. В органах публичной власти с большим объемом документов применялся метод «репрезентативной выборки», то есть было выбрано около 30 % от общего числа соответствующих документов. Анализ документов Административные акты (приказы, протоколы и т.д.) относительно кадровых процедур, подвергнутых мониторингу, были изучены как с точки зрения их соответствия положениям нормативной базы, так и с методологической точки зрения. Заполнение мониторинговых карточек Для каждой кадровой процедуры, подвергнутой мониторингу, были разработаны мониторинговые карточки, содержащие качественные и количественные показатели. Проведение полуструктурированных собеседований В целях проверки содержания административных актов, а также в целях анализа восприятия государственных служащих в областях, подвергнутых мониторингу, были проведены собеседования/беседы с различными категориями государственных служащих, с различными ролями (член Конкурсной комиссии, оценщик, куратор, начинающий государственный служащий). Наблюдение Страница 8 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления Было проведено наблюдение за условиями труда сотрудников КП, материальнотехнической базой, аккуратностью и порядком ведения учета документов по администрированию персонала органа публичной власти. Вследствие мониторинговых визитов сотрудники УКП представили начальникам КП заполненные мониторинговые карточки для их анализа и последующего подписания обеими сторонами: сотрудником/сотрудниками УКП и начальником КП. На основании подписанных мониторинговых карточек сотрудником УКП составлен Отчет об оценке, содержащий наиболее важные констатации, выводы и рекомендации по внедрению кадровых процедур, подвергнутых мониторингу в мониторируемом ОЦПУ. Впоследствии Отчет об оценке был направлен руководству органа публичной власти для ознакомления и соответственно принятия необходимых мер. СВОД КОНСТАТАЦИЙ, ВЫВОДОВ И КЛЮЧЕВЫХ РЕКОМЕНДАЦИЙ В этом разделе представлены наиболее важные констатации, выводы и рекомендации по применению положений нормативной базы, регламентирующей три кадровые процедуры, подвергнутые мониторингу в 24 ОЦПУ. КП: общие аспекты В большинстве мониторируемых ОЦПУ КП осуществляет свою деятельность в качестве самостоятельного подразделения, отвечающего за управление вопросами, связанными с персоналом органа публичной власти. Тем не менее, был зарегистрирован один случай, когда КП не было создано как самостоятельное подразделение, и один случай, когда начальник КП не подчиняется непосредственно руководителю органа публичной власти, так как это предусмотрено отраслевой нормативной базой. Практически во всех случаях миссия и основные функции КП соответствуют Типовому положению о кадровом подразделении органа публичного управления, которое является приложением №9 к Постановлению Правительства №201/2009. Персонал КП работает в адекватных условиях труда. В некоторых случаях КП не располагает достаточными материальными ресурсами, необходимыми для эффективного исполнения возложенных функций. Страница 9 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления Наиболее существенной проблемой, с которой сталкивается КП, является повышение сложности задач и увеличение объема работы с вступлением в силу Закона №158/2008, что не позволяет ему направить свое внимание на более важные стратегические проблемы, имеющие более значительное воздействие на деятельность органа публичной власти. 1. Разработка, согласование и утверждение должностной инструкции …… Нормативно-правовая база Закон №158-XVI от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего, статьи 14 (c), 30 (6). Постановление Правительства №201 от 11 марта 2009 года «О введении в действие положений Закона №158-XVI от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего», приложение №3, Методология разработки, согласования и утверждения должностной инструкции (далее – Методология). Предмет мониторинга и оценки Оценка уровня правильности применения положений нормативной базы в сфере государственной должности и государственных служащих относительно разработки, согласования и утверждения должностной инструкции. Констатации Согласно штатным расписаниям мониторируемых ОЦПУ было зарегистрировано 2 999 государственных/негосударственных должностей (администрируемых КП), из которых 1 704 государственных должностей (56,8 %), подпадающих под действие Закона №158/2008. Были разработаны должностные инструкции для 1 697 государственных должностей, что составляет 99,6 % (смотрите рисунок №1). В ходе мониторинга процедуры составления должностных инструкций были проверены 503 инструкции, отобранные произвольно. Рисунок №1. Государственные должности – Разработанные должностные инструкции, в % Страница 10 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления государственные должности, для которых должностные инструкции были разработаны Для 0,4 % государственных должностей должностные инструкции не были разработаны по объективным причинам. В мониторируемых ОЦПУ, в которых не были разработаны должностные инструкции, проходил процесс структурной и/или функциональной реорганизации. государственные должности, для которых должностные инструкции не были разработаны Участие ответственных лиц в разработке, согласовании и утверждении должностной инструкции В большинстве мониторируемых ОЦПУ должностные инструкции утверждены руководителем органа публичной власти с проставлением печати органа публичной власти. Практически во всех случаях должностные инструкции для исполнительных государственных должностей были разработаны начальником подразделения, в состав которого входят данные государственные должности. В случае руководящих государственных должностей, в большинстве случаев должностные инструкции были разработаны лицом, занимающим соответствующую государственную должность, а затем согласованы вышестоящим руководителем. Были зарегистрированы и некоторые ситуации, когда должностные инструкции были разработаны КП. Командой по мониторингу отмечен повышенный уровень ответственности КП относительно соблюдения нормативной базы в процедуре разработки должностных инструкций. Что касается начальников подразделений, их отношение к данной процедуре отличается. Некоторые осознают целесообразность данной процедуры, Страница 11 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления активно участвуя в разработке/пересмотре должностных инструкций для государственных должностей, входящих в руководимое ими подразделение; используя должностную инструкцию в других управленческих процессах, таких как: набор и профессиональный отбор новых сотрудников; оценка профессиональных достижений государственного служащего; выявление потребностей в обучении и профессиональном развитии и т.д. Другие начальники подразделений не осознали полезности должностных инструкций в своей управленческой деятельности, участвуя в разработке должностных инструкций частично и возлагая ответственность за выполнение этой задачи на персонал КП. Структура и содержание должностных инструкций В большинстве случаев при разработке должностной инструкции исходят из положения об организации и функционировании подразделения, в которого входит государственная должность, а также из организационной структуры органа публичной власти, в которой указаны отношения подчинения и подотчетности. Положение дел относительно соответствия должностных инструкций требованиям, указанным в Методологии, отражено на рисунке №2. Рисунок №2. Соответствие должностных инструкций установленным требованиям, в % полностью соответствуют требованиям частично соответствуют требованиям 413 (82,1 %) должностных инструкций из 503 проверенных полностью соответствуют требованиям их разработки, предусмотренным Методологией: разработаны начальником подразделения в соответствии с функциями подразделения, категорией и уровнем государственной должности, завизированы КП, доведены до сведения лица, занимающего государственную должность. Страница 12 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления Тем не менее, допущены случаи, когда должностные инструкции имеют одинаковое содержание для разных государственных должностей, например: для государственных должностей «Старший консультант» и «Консультант» в том же подразделении. Не во всех случаях соблюдено соотношение между основными задачами и должностными обязанностями, как это предусмотрено Методологией. В результате бесед, проведенных с государственными служащими, установлено, что в большинстве случаев их деятельность соответствует основным задачам и должностным обязанностям, предусмотренным в должностной инструкции. Требования к лицу, занимающему государственную должность Структура минимальных требований к лицу, занимающему государственную должность, соответствует положениям Методологии: на уровне знаний, навыков/способностей, поведения/отношения. На уровне содержания установленных требований были зарегистрированы случаи, когда требования к лицу, занимающему государственную должность, были крайне завышены, слишком специфическими или полностью не соответствующими данной государственной должности. Например: «профессиональный опыт не менее 12 лет в соответствующей области», «стаж работы на государственной службе не менее 15 лет», «обладание данной должностью не менее 10 лет подряд» и т.д. Пересмотр должностных инструкций За мониторируемый период были пересмотрены 123 инструкции (7,2 %) из 1 697 существующих. В большинстве случаев пересмотр должностных инструкций был проведен согласно установленным требованиям. Тем не менее, были обнаружены случаи, когда должностные инструкции были пересмотрены без существования необходимости для этого, например: смена руководителя органа публичной власти; имела место реорганизация учреждения, не повлиявшая на государственные должности, для которых были изменены должностные инструкции, либо должностная инструкция претерпела изменения в объеме менее 30 %, но была пересмотрена. Этот факт не является грубым нарушением, но предполагает дополнительные, неоправданные усилия со стороны задействованных лиц. Страница 13 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления Учет должностных инструкций В соответствии с нормативной базой учет должностных инструкций должен вестись в специальном Регистре с определенной структурой. Из 24 мониторируемых ОЦПУ таким Регистром располагают 18 (75 %). В органах, в которых имеется Регистр учета должностных инструкций, в большинстве случаев утвержденная структура и установленные требования соблюдаются. Тем не менее, были отмечены некоторые отклонения, а именно: регистрация должностных инструкций по лицу, занимающему государственную должность, а не по наименованию государственной должности, для которой была составлена должностная инструкция; некоторые инструкции не были пронумерованы и т.д. В большинстве мониторируемых ОЦПУ оригинал должностной инструкции прилагается к административному акту о назначении соответствующего лица на должность, а по одной копии передается лицу, занимающему государственную должность, начальнику подразделения, в котором данное лицо осуществляет свою деятельность, а также помещается в личное дело государственного служащего. Выводы В результате анализа фактической ситуации в мониторируемых ОЦПУ в сфере разработки, согласования и утверждения должностной инструкции, исходя из сделанных констатаций, наиболее важными выводами являются следующие: Органами публичной власти «должностные инструкции» институционализированы в качестве инструмента по распределению труда/делегированию обязанностей в рамках подразделения/органа публичной власти. КП и другие задействованные стороны знают и в большинстве случаев применяют процедуру разработки, согласования и утверждения должностной инструкции правильно. КП и начальники подразделений сотрудничают при разработке должностных инструкций относительно конструктивно и эффективно. Лица, занимающие должности, в большинстве своем знают свои основные задачи и должностные обязанности, указанные в должностных инструкциях, их профессиональная деятельность соответствует положениям должностных инструкций. Содержание должностной инструкции нуждается в улучшениях в том, что касается: - правильного определения общей цели государственной должности; Страница 14 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления - - - соблюдения соотношения между основными задачами и должностными обязанностями; рационального и пропорционального разделения обязанностей относительно категории и уровня государственной должности, чтобы избежать «необоснованной загруженности некоторых государственных служащих»; определения «основных задач» и «должностных обязанностей» исключительно в соответствии со спецификой и сложностью государственной должности, а не исходя из профессиональной компетентности лица, занимающего государственную должность; установления релевантных, аргументированных и объективных требований к лицу, занимающему государственную должность, согласно категории и уровню соответствующей должности. Некоторые начальники подразделений частично осознают полезность должностной инструкции в других управленческих процессах, таких как: набор и профессиональный отбор; оценка достижений, определение потребностей в обучении, мотивирование персонала соблюдением положений должностной инструкции и т.д. Таким образом, не всегда уделяют соответствующее внимание при разработке и соблюдении должностных инструкций персоналу из непосредственного подчинения. …….…… Рекомендации ….. Для органов публичной власти: Руководству органа публичной власти содействовать: - обеспечению разработки должностных инструкций для всех государственных должностей, желательно и для других негосударственных должностей в органе публичной власти; - продвижению полезности инструмента «должностная инструкция» при разделении труда в подразделениях, эффективном и объективном распределении задач и обязанностей, оценке и мотивировании государственных служащих и т.д.; - обеспечению соблюдения положений должностных инструкций всеми государственными служащими. КП сосредоточиться на: - предоставлении необходимой методологической и информационной поддержки всем лицам, задействованным в процессе разработки, согласования и утверждения должностной инструкции; - мониторинге и активном участии в разработке/пересмотре должностных инструкций для обеспечения правильности Страница 15 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления применения положений Методологии; Для Управления кадровой политики: - принятии необходимых мер совместно со всеми задействованными лицами для приведения всех должностных инструкций в соответствие с требованиями Методологии; - проведении мероприятий по обучению/информированию для начальников подразделений относительно использования должностных инструкций в различных управленческих процессах; - ведении учета всех должностных инструкций в специальном Регистре согласно требованиям, предусмотренным в Методологии. Инициирование процедуры внесения изменений в соответствующую нормативную базу: ст. 30 (6) Закона №158/2008 и п.19 Методологии разработки, согласования и утверждения должностной инструкции, относительно: - ведения учета всех должностных инструкций в оригинале, за подписью всех задействованных лиц, за исключением лица, занимающего государственную должность, в отдельной папке; - приложения копии должностной инструкции к административному акту о назначении государственного служащего. 2. Замещение вакантной государственной должности Нормативно-правовая база Закон №158-XVI от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего, статьи 27-30. Постановление Правительства №201 от 11 марта 2009 года «О введении в действие положений Закона №158-XVI от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего», приложение №1, Положение о замещении на конкурсной основе вакантной государственной должности (далее – Положение). Предмет мониторинга и оценки Страница 16 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления Оценка уровня правильности применения положений нормативной базы в сфере государственной должности и государственных служащих относительно внедрения процедуры замещения вакантной государственной должности. Констатации В течение мониторируемого периода было зарегистрировано 264 вакантные государственные должности, что составляет 15,5 % от общего количества государственных должностей. В соответствии со статьей 28 Закона №158/2008 замещение вакантной государственной должности осуществляется по конкурсу, в порядке продвижения по службе и в порядке перевода. В общих чертах мониторируемые ОЦПУ применяют процедуру замещения вакантных государственных должностей частично правильно. Из 264 вакантных государственных должностей, 93 государственные должности были замещены по конкурсу, 10 государственных должностей – замещены в порядке продвижения по службе и 36 государственных должностей – в порядке перевода, остальные 16 вакантных государственных должностей были замещены иными способами изменения служебных отношений, такими как обеспечение временного исполнения обязанностей, по совместительству, а 109 – находились в процессе замещения. В то же время было зарегистрировано 7 случаев грубого нарушения действующего законодательства относительно замещения вакантной государственной должности. Таким образом, 4 (1,51 %) государственные должности были замещены путем прямого назначения, 1 (0,38 %) государственная должность была замещена в порядке перевода с негосударственной должности без статуса государственной должности и 2 (0,75 %) государственные должности замещены в порядке продвижения по службе, при этом государственные служащие не отвечали требованиям, указанным в ст. 45 (4) Закона №158/2008. Процентное представление способов замещения вакантных государственных должностей указано на рисунке №3. Страница 17 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления Рисунок №3. Формы замещения вакантных государственных должностей, в % конкурс продвижение по службе перевод иные способы в процессе замещения Замещение вакантной государственной должности по конкурсу 35,22 % от общего количества вакантных государственных должностей были замещены по конкурсу. Конкурсная комиссия В большинстве мониторируемых ОЦПУ конкурсная комиссия была создана в установленном порядке, как правило, сроком на 4 года. Конкурсные комиссии были созданы административным актом в установленном порядке. Председателем конкурсной комиссии назначен заместитель руководителя органа публичной власти, а секретарем – сотрудник КП. В большинстве мониторируемых ОЦПУ были назначены постоянные члены и членызаместители конкурсной комиссии. Члены конкурсной комиссии получили со стороны КП консультативную и информационную поддержку относительно Положения. Тем не менее, некоторые члены конкурсной комиссии отметили, что нуждаются в более комплексном обучении и методологической поддержке со стороны КП. В большинстве мониторируемых ОЦПУ члены конкурсной комиссии отметили, что «конкурс» занимает очень много времени и требует Страница 18 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления заполнения многих видов документов. Подчеркивая, что эти усилия не оправдываются в тех случаях, когда зарегистрировалось мало кандидатов или победитель конкурса отказывается от замещения соответствующей должности, на замещение которой подавал документы, и необходимо повторить процедуру. Были установлены случаи субъективного отношения со стороны конкурсной комиссии к проведению собеседования с кандидатами на вакантную государственную должность. Что касается состава конкурсной комиссии, наиболее значительными нарушениями являются: - были назначены лица, которые больше не работают в данном органе публичной власти; - были сменены члены конкурсной комиссии дополнительного административного акта. без принятия Организация и проведение конкурса Объявление о проведении конкурса. Как правило, объявление содержит сведения об одной или нескольких вакантных государственных должностях, объявленных органом публичной власти. Содержание публикуемого объявления, как правило, является кратким и включает основные сведения. Краткие объявления опубликованы в одной из ежедневных газет. Развернутые объявления были размещены на веб-странице органа публичной власти, в некоторых случаях и на информационном стенде органа публичной власти. Хотя органы публичной власти диверсифицируют каналы распространения, на замещение в особенности исполнительных государственных должностей подают документы очень мало кандидатов. Библиография. Библиографии, составленные для объявленных конкурсов, в большинстве случаев были разработаны согласно требованиям Положения. Варианты работ. Мониторируемые ОЦПУ разработали 3 варианта работ для письменного испытания по каждой вакантной государственной должности. Только в некоторых ОЦПУ варианты работ, которые не были отобраны, остались нераспечатанными и были сохранены. На уровне структуры варианты работ соответствуют требованиям, установленным в Положении. Страница 19 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления В большинстве случаев на уровне содержания варианты работ не отвечают соответствующим стандартам и требованиям. В этом контексте наиболее значительными нарушениями были: - некоторые вопросы повторялись во всех трех вариантах работ, при этом их лишь поменяли местами; - подготовленные вопросы не относились к области компетенции вакантной государственной должности; - подготовленные вопросы не были дифференцированы по руководящим и исполнительным государственным должностям, а сосредоточены исключительно на оценке знаний, и меньше на профессиональных управленческих навыках или соответственно на управленческих навыках; - ответы на вопросы были включены в содержание варианта работы (обнаружен один случай); - вопросы были сформулированы расплывчато или неправильно, что может коренным образом повлиять на качество ответа, данного кандидатом. Шкала оценки. Структура шкалы оценки для каждого варианта работы соответствует требованиям Положения о замещении на конкурсной основе вакантной государственной должности и Методических рекомендаций по проведению конкурса на замещение вакантной государственной должности (далее – Методические рекомендации). Список основных вопросов. При проведении собеседования все члены комиссии руководствуются списком основных вопросов, которые задаются с целью получения информации о профессиональных и личных качествах, относящихся к должности, факторах, которые мотивируют и демотивируют кандидата, поведении в различных ситуациях, в том числе в кризисных ситуациях. В большинстве случаев члены конкурсной комиссии руководствуются списком основных вопросов, предложенных в Методических рекомендациях, которые охватывают все необходимые разделы. В то же время члены конкурсной комиссии используют тот же список основных вопросов для проведения собеседования с кандидатами, подавшими документы на замещение как руководящих, так и исполнительных государственных должностей. Страница 20 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления В некоторых случаях список основных вопросов не утвержден конкурсной комиссией, как это предусмотрено Положением (п.32-33). Завершение конкурса Во всех мониторируемых ОЦПУ со дня опубликования объявления до дня проведения письменного испытания проходит в среднем 25-30 дней. В большинстве случаев административные акты о назначении победителей конкурсов на должность соответствуют по структуре и содержанию Методическим рекомендациям. В административных актах о назначении на должность победителя конкурса, который впервые поступает на государственную должность, указывается испытательный срок, назначается куратор, утверждается программа проведения испытательного срока. Учет документов, относящихся к конкурсу В большинстве случаев протоколы заседаний конкурсных комиссий пронумерованы, на уровне структуры и содержания Положению и Методическим рекомендациям соответствуют. Тем не менее, допущены случаи, когда протоколы заседаний не охватывают всей гаммы вопросов, которые должны быть вынесены на обсуждение и утверждение согласно требованиям Методических рекомендаций. Соответствующие материалы прилагаются к протоколам не во всех случаях. Установлены случаи, когда материалы конкурса не систематизированы и не хранятся соответствующим образом в отдельной папке. Были обнаружены случаи, когда анкета участника конкурса на замещение вакантной государственной должности помещена в его личное дело. Не во всех ОЦПУ составлялся акт приемки-передачи материалов конкурса. Замещение вакантной продвижения по службе государственной должности в порядке 3,79 % от общего количества вакантных государственных должностей были замещены в порядке продвижения по службе. Ограниченное количество государственных должностей, замещенных таким способом, объясняется обязательностью соответствия требованиям, указанным в статье 45(4) Закона №158/2008, которая предусматривает, что «может быть выдвинут на более высокую государственную должность государственный служащий, Страница 21 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления получивший оценку «очень хорошо» в ходе последней оценки профессиональных достижений или оценку «хорошо» в ходе 2 последних оценок». Тем не менее, было зарегистрировано несколько случаев, когда государственные служащие, которые были продвинуты по службе, не отвечали вышеуказанным условиям. Было установлено, что выдвижение на более высокую должность чаще всего применяется в случае вакантных исполнительных государственных должностей. Не во всех случаях административный акт о продвижении государственного служащего по службе сопровождается копией оценочной карточки/карточек государственного служащего, подтверждающей/подтверждающих законность процедуры продвижения по службе. Замещение государственной должности в порядке перевода 13,64 % от общего количества вакантных государственных должностей были замещены в порядке перевода. В большинстве мониторируемых ОЦПУ, процедура замещения вакантных государственных должностей в порядке перевода осуществляется согласно условиям, предусмотренным ст. 48 Закона №158/2008. В некоторых мониторируемых ОЦПУ применен перевод государственных служащих из подведомственных органов публичной власти в центральный аппарат. Тем не менее, были обнаружены случаи, когда на государственные должности были переведены лица без статуса государственного служащего. Допущены случаи перевода на более высокую государственную должность, чем ранее занимаемая, в рамках той же категории, например: с должности «Главный специалист» на должность «Старший консультант», что фактически является продвижением на более высокую должность, чем осуществляемая ранее. Выводы В результате анализа фактической ситуации в мониторируемых ОЦПУ в сфере замещения вакантных государственных должностей, исходя из сделанных констатаций, наиболее важными выводами являются следующие: Страница 22 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления В большинстве случаев положения законодательства о замещении вакантных государственных должностей по конкурсу, в порядке продвижения по службе и в порядке перевода органами публичной власти соблюдаются. Некоторыми мониторируемыми ОЦПУ еще применяется незаконное назначение на государственную должность (по решению руководителя органа публичной власти). Замещение вакантной государственной должности по конкурсу Мониторируемые ОЦПУ достаточно часто применяют «конкурс» как способ замещения вакантной государственной должности. Используются различные источники медиатизации объявлений о вакантных государственных должностях. В большинстве случаев соответствующие административные акты составляются надлежащим образом. Созданные конкурсные комиссии относительно эффективно осуществляют свою деятельность с точки зрения соблюдения всех процедурных аспектов, но менее эффективно с точки зрения качества процесса реализации данной процедуры. Отношение членов конкурсной комиссии к процедуре замещения вакантной государственной должности по конкурсу является формализованной. Члены конкурсной комиссии нуждаются в дополнительном обучении в данной области. Качество документов, относящихся к организации и проведению конкурса, является удовлетворительным. Выявленные случаи неправомерности при проведении письменного испытания и/или собеседования могут привести к принятию неправильных решений в отношении кандидатов, зарегистрированных на конкурс. Замещение государственной должности в порядке продвижения по службе Принимая во внимание, что продвижение по службе является способом развития карьеры путем замещения более высокой государственной должности, чем осуществляемая должность, в замещении вакантной государственной должности этим способом наблюдается положительная, но медленная тенденция. Объективной причиной является всего лишь 2-летний опыт применения процедуры оценки профессиональных достижений государственного служащего. Органы публичной власти достаточно редко применяют замещение вакантной руководящей государственной должности посредством «выдвижения на должность» государственного служащего-исполнителя. Замещение государственной должности в порядке перевода Повышенный уровень замещения вакантных государственных должностей в порядке перевода свидетельствует о положительной практике внутренней мобильности на государственной службе, что является шагом вперед в использовании внутренних человеческих ресурсов государственной службы. В некоторых случаях органы публичной власти применяют процедуру перевода неправильно, по незнанию либо намеренно. Перевод с негосударственной должности на государственную должность является грубым нарушением, что имеет отрицательные последствия для системы менеджмента государственных служащих. Страница 23 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления …. Рекомендации … Для органов публичной власти: Руководству органа публичной власти содействовать: - Продвижению и активному участию в создании и сохранении профессионального корпуса государственных служащих; - Обеспечению замещения вакантных государственных должностей только законными формами, регламентированными отраслевой нормативной базой; - Поощрению замещения вакантных государственных должностей путем продвижения успешных государственных служащих; - Продвижению принципа «зачисление/продвижение на основании заслуг» и обеспечению его применения в процессе замещения вакантных государственных должностей. КП сосредоточиться на: - Развитии и консолидации роли «эксперта» и активного проводника положений нормативно-правовой базы в сфере менеджмента государственной должности и государственных служащих, чтобы избежать возможных нарушений из-за незнания отраслевой нормативной базы; - Укреплении роли «информатора» и «внутреннего консультанта» для членов конкурсной комиссии в целях улучшения качества процесса организации и проведения конкурсов; - Внутреннем мониторинге относительно правильности применения нормативной базы в процессе замещения вакантных и временно вакантных государственных должностей посредством различных форм и способов, предусмотренных законом; - Информировании руководителя органа публичной власти о возможных нарушениях в сфере персонала и об их последствиях; - Диверсификации каналов распространения объявлений о вакантных государственных должностях и выявлении целевых групп потенциальных кандидатов, в целях набора большего числа кандидатов на вакантные государственные должности; Страница 24 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления Для Управления кадровой политики: - Проверке качества разработанных вариантов работ для обеспечения их правильного составления в целях предупреждения ошибок при проведении письменного испытания; - Ведении строгого, правильного учета, в порядке, установленном нормативной базой, всех материалов/документов, относящихся к конкурсам, в отдельных папках; - Обеспечении составления акта приемки-передачи материалов конкурса. Инициирование процедуры внесения изменений в соответствующую нормативную базу: Закон №158/2008 и Постановление Правительства №201/2009, приложение №1, Положение о замещении на конкурсной основе вакантной государственной должности, относительно: - включения в качестве члена конкурсной комиссии начальника подразделения, в котором объявлена вакантная государственная должность; - организации повторного письменного испытания для кандидата, который не явился на письменное испытание конкурса по причине болезни; - предоставления возможности назначения на вакантные государственные должности, аналогичные тем, для которых был организован конкурс, при условии, что назначение будет осуществлено не позднее 6 месяцев со дня завершения конкурса (использование резерва кандидатов); - создания решением местного/муниципального/районного совета единой конкурсной комиссии для всех руководящих и исполнительных государственных должностей, подчиненных районному/местному совету, аппарату председателя/примара, и должностей из подразделений, подведомственных районному/муниципальному совету. Инициирование внесения необходимых дополнений Методические рекомендации по проведению конкурса замещение вакантной государственной должности: в на - детальная конкретизация процедуры оценки вопросов для письменного испытания; - предоставление примеров вопросов для письменного испытания, оценивающих управленческие и/или Страница 25 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления профессиональные навыки; - детализация/иллюстрирование примерами списка отдельных основных вопросов для руководящих и исполнительных государственных должностей. 3. Испытательный срок для начинающего государственного служащего Нормативно-правовая база Закон №158-XVI от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего, статья 31. Постановление Правительства №201 от 11 марта 2009 года «О введении в действие положений Закона №158-XVI от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего», приложение №2, Положение об испытательном сроке для начинающего государственного служащего (далее – Положение). Предмет мониторинга и оценки Оценка уровня правильности применения положений нормативной базы в сфере государственной должности и государственных служащих относительно организации и проведения испытательного срока для начинающего государственного служащего. Констатации В 24 мониторируемых ОЦПУ в результате проведенных конкурсов 92 победителя были назначены начинающими государственными служащими с установлением им испытательного срока. Во всех случаях куратор назначался административным актом. В большинстве случаев куратор также является непосредственным руководителем начинающего государственного служащего. Выявлено несколько случаев обоснованного продления испытательного срока (по болезни), а также несколько случаев необоснованного продления испытательного срока. Страница 26 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления В большинстве случаев обеспечивались оптимальные условия для эффективного проведения испытательного срока начинающих государственных служащих и осуществления их специфических прав. Большинство начинающих государственных служащих довольны условиями труда. Индивидуальная программа проведения испытательного срока Для 100 % начинающих государственных служащих была составлена Индивидуальная программа проведения испытательного срока (далее – Программа). В большинстве случаев испытательный срок начинающих государственных служащих проходил на основании Программы, разработанной КП совместно с непосредственными руководителями начинающих государственных служащих и их кураторами и утвержденной руководителями органов публичной власти. В большинстве случаев структура и содержание Программы соответствуют требованиям. Тем не менее, были выявлены Программы без участия всех предусмотренных лиц в выполнении запланированных действий. Начинающие государственные служащие подчеркнули роль Программы, которая лучше структурирует их деятельность и помогает им лучше интегрироваться с социально-профессиональной точки зрения. Обучение начинающего государственного служащего В течение испытательного срока начинающие государственные служащие были охвачены различными формами внутреннего и внешнего обучения. Большинство начинающих государственных служащих приняли участие в 10-дневнем внешнем обучении в Академии публичного управления при Президенте Республики Молдова (далее – АПУ). В более 95 % мониторируемых ОЦПУ не разработаны индивидуальные планы обучения начинающих государственных служащих или в годовой План обучения персонала органа публичной власти не были включены мероприятия по обучению этой категории государственных служащих. Во многих случаях начальники подразделений, в которых осуществляют свою деятельность начинающие государственные служащие, отметили необходимость их дополнительного обучения, так как очень многие из них о Страница 27 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления публичном управлении и специфике государственной должности имеют поверхностные знания. Оценка деятельности начинающего государственного служащего В общих чертах оценка испытательного срока начинающего государственного служащего инициируется в сроки, предусмотренные в Положении. Тем не менее, допущены случаи, когда процедура оценки завершалась за 7-14 дней раньше срока завершения испытательного срока. В большинстве случаев структура и содержание документов, относящихся к процедуре оценки деятельности начинающих государственных служащих, соответствуют требованиям и положениям законодательства. Был обнаружен случай, когда процедуру оценки деятельности начинающего государственного служащего перепутали с процедурой оценки профессиональных достижений государственного служащего. Кроме того, некоторым начинающим государственным служащим были установлены индивидуальные цели деятельности, что не соответствует положениям законодательства. Утверждение в государственной должности Большинство начинающих государственных служащих были утверждены в соответствующей должности. Административные акты об утверждении в должности начинающих государственных служащих полностью соответствуют требованиям. Одновременно с утверждением в государственной должности государственным служащим был присвоен классный чин, соответствующий категории занимаемой должности. Выводы В результате анализа фактической ситуации в мониторируемых ОЦПУ в сфере организации и проведения испытательного срока для начинающих государственных служащих, исходя из сделанных констатаций, наиболее важными выводами являются следующие: Органы публичной власти применяют положения, касающиеся регламентирования деятельности начинающих государственных служащих, относительно правильно. С точки зрения процедуры, процессы, документы и соответствующие административные акты в большинстве случаев соответствуют предусмотренным требованиям. С точки зрения качества и участия всех заинтересованных сторон требуется улучшение ситуации. Страница 28 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления Органы публичной власти не уделяют должного внимания обучению начинающих государственных служащих. Рассчитывается на обучение, проводимое в АПУ, которое охватывает лишь общие вопросы. Начинающий государственный служащий нуждается в обучении на рабочем месте, которое охватывало бы и аспекты, характерные для деятельности органа публичной власти и/или занимаемой должности. Рекомендации Для органов публичной власти: Руководству органа публичной власти содействовать: - Обеспечению правильного и единообразного применения нормативной базы в сфере начинающих государственных служащих; - Обеспечению оптимальных условий для нормальной деятельности начинающих государственных служащих. КП сосредоточиться на: - Обеспечении разработки программы проведения испытательного срока для всех начинающих государственных служащих с планированием соответствующих действий всех лиц, задействованных в проведении испытательного срока; - Обеспечении разработки индивидуальных планов обучения начинающих, совместно с лицами, выступающими в качестве оценщика; - Постоянном внутреннем мониторинге деятельности оценщиков и кураторов в целях обеспечения правильного и полного внедрения программы проведения испытательного срока, а также исключения случаев субъективизма в процессе оценки деятельности начинающих. Для Управления кадровой политики: Инициирование процедуры внесения изменений в соответствующую нормативную базу: Постановление Правительства №201/2009, приложение №2, Положение об испытательном сроке для начинающего государственного служащего, относительно: - регламентирования прерывания испытательного срока в результате перевода начинающего государственного служащего и прохождения конкурса на другую государственную должность. Страница 29 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления ПОСЛЕДУЮЩИЕ ДЕЙСТВИЯ На основе деятельности по мониторингу и оценке, проведенной в 24 мониторируемых ОЦПУ, УКП планирует предпринять в 2012 году следующие действия: 1. Информирование органов центрального публичного управления и партнеров по развитию о результатах деятельности по мониторингу и оценке нормативной базы о 3 кадровых процедурах, подвергнутых мониторингу; 2. Совершение повторных мониторинговых визитов в ОЦПУ, в которых были выявлены значительные нарушения, чтобы проверить, если и как изменилась ситуация; 3. Продолжение деятельности по мониторингу и оценке уровня правильности применения 3 кадровых процедур в органах публичной власти, подведомственных министерствам и центральным административным органам; 4. Инициирование разработки необходимых изменений к существующей нормативной базе на основании результатов, полученных вследствие проведения мероприятий по мониторингу и оценке; 5. При необходимости инициирование мероприятий по мониторингу и оценке уровня правильности применения 3 кадровых процедур в органах местного публичного управления второго уровня. Страница 30 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления ПРИЛОЖЕНИЕ СПИСОК мониторируемых ОЦПУ и график визитов на места № п/п Орган публичной власти Мониторинговая команда Дата мониторингово го визита 1 2 3 4 1. Министерство экономики Мелник Лилия, главный консультант 21-27.09.2011 г. 2. Министерство финансов Бэлэнуцэ Михаил, главный консультант 23-24.11.2011 г. 3. Министерство юстиции Бэлэнуцэ Михаил, главный консультант 29.09.2011 г. 4. Министерство внутренних дел Мелник Лилия, главный консультант 20.12.2011 г. 5. Министерство иностранных дел и европейской интеграции Мелник Лилия, главный консультант 09.12.2011 г. 6. Министерство обороны Бэлэнуцэ Михаил, главный консультант 04.11.2011 г. 7. Бэлэнуцэ Михаил, главный Министерство регионального консультант развития и строительства Левинца-Перчун Елена, местный консультант 16.08.2011 г. 8. Министерство сельского хозяйства и пищевой промышленности 07.12.2011 г. Бэлэнуцэ Михаил, главный консультант УКП Мелник Лилия, главный консультант УКП 9. Министерство транспорта и дорожной инфраструктуры 10. Министерство окружающей среды Бэлэнуцэ Михаил, главный консультант 08.09.2011 г. 11. Министерство просвещения Бэлэнуцэ Михаил, главный консультант 16.11.2011 г. Левинца-Перчун Елена, местный консультант 24.08.2011 г. Страница 31 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления № п/п Орган публичной власти Мониторинговая команда Дата мониторингово го визита 1 2 3 4 12. Министерство культуры 13. Министерство труда, социальной защиты и семьи 14. Министерство здравоохранения 15. Министерство молодежи и спорта Министерство 16. информационной технологии и связи Мелник Лилия, главный консультант Бэлэнуцэ Михаил, главный консультант Левинца-Перчун Елена, местный консультант Бэлэнуцэ Михаил, главный консультант Левинца-Перчун Елена, местный консультант Мелник Лилия, главный консультант 10.09.2011 г. 18.08.2011 г. 06.09.2011 г. 6-11.10.2011 г. Бэлэнуцэ Михаил, главный консультант 02.11.2011 г. 17. Национальное бюро статистики Бэлэнуцэ Михаил, главный консультант 09.11.2011 г. 18. Агентство земельных отношений и кадастра Бэлэнуцэ Михаил, главный консультант 23.08.2011 г. 19. Бюро межэтнических отношений Мелник Лилия, главный консультант 24.10.2011 г. 20. Пограничная служба Мелник Лилия, главный консультант 30.11.2011 г. 21. Агентство «Moldsilva» Бэлэнуцэ Михаил, главный консультант 23.09.2011 г. Бэлэнуцэ Михаил, главный консультант 25.08.2011 г. 23. Агентство по туризму Мелник Лилия, главный консультант 11.11.2011 г. Центр по борьбе с экономическими 24. преступлениями и коррупцией Мелник Лилия, главный консультант 07.12.2011 г. 22. Агентство материальных резервов Страница 32 ОТЧЕТ ОБ ОЦЕНКЕ внедрения кадровых процедур в органах центрального публичного управления Страница 33