Серия: «политичеСкая наука»

Серия:
«политическая наука»
Robert higgs
crisis and leviathan
Critical Episodes in the Growth
of American Government
A Pacific Research Institute
for Public Policy Book
New York
Oxford
OXFORD UNIVERSITY PRESS
1987
Роберт хиггс
Кризис и Левиафан
Поворотные моменты роста
американского правительства
Перевод с английского
Москва 2010
УДК 328(73)"1917/1980"+94(73)06
ББК 66.033(7Сое)+63.3(7Сое)6
X42
Редакционный совет серии:
В. Завадников (председатель),
П. Горелов, Дж. Дорн, М. ван Кревельд, Д. Лал,
Б. Линдси, Я. Романчук, Т. Палмер, Х. Уэрта де Сото
Редколлегия: С. Белоусова, Н. Измайлова,
И. Комарова, А. Куряев, А. Якимчук
Перевод с английского: Б. Пинскера
Научный редактор: А. Куряев
Хиггс Р.
Кризис и Левиафан: Поворотные моменты роста американского
X42
правительства / Роберт Хиггс ; пер. с англ. Б. С. Пинскера под ред.
А. В. Куряева. — М.: ИРИСЭН, Мысль, 2010. 500 с. (Серия «Политическая наука»)
ISBN 978-5-91066-039-1 (ИРИСЭН)
ISBN 978-5-244-01135-7 («Мысль»)
Классический трактат в области современной политики показывает, что
государство растет в период кризиса, к примеру войны или депрессии. Это
утверждение получило название «тезис Хиггса». Оно стало доминирующей
парадигмой для понимания так называемого эффекта храповика: размеры
государства увеличиваются в период кризиса, но после его окончания не
уменьшаются до прежних размеров.
Автор подробно исследует рост американского государственного сектора в критические моменты американской истории и сопутствующие идеологические изменения: во время Первой и Второй мировых войн, Великой
депрессии, «холодной войны». По мере роста государственного аппарата и
размножения правительственных агентств и корпораций эта система обретает определенную автономию и в дальнейшем сопротивляется попыткам
сокращения размеров государственного сектора.
Эта книга совершенно необходима для каждого, кто стремится понять
динамику роста правительства и государственного вмешательства и причины
сокращения сферы свободы в современную эпоху.
УДК 328(73)"1917/1980"+94(73)06
ББК 66.033(7Сое)+63.3(7Сое)6
CRISIS AND LEVIATHAN: CRITICAL EPISODES in the Growth OF AMERICAN GOVERNMENT, FIRST EDITION was originally published in English in 1987. This translation
is published by arrangement with Oxford University Press.
«КРИЗИС И ЛЕВИАФАН: ПОВОРОТНЫЕ МОМЕНТЫ РОСТА АМЕРИКАНСКОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА», ПЕРВОЕ ИЗДАНИЕ вышло в свет на английском языке в 1987 г.
Настоящий перевод опубликован по соглашению
с «Оксфорд юниверсити пресс».
9 785910 660391
ISBN 0-19-505900-Х
Все права защищены. Никакая часть этой книги
не может быть воспроизведена в какой бы то ни было
форме и какими бы то ни было средствами без пись‑
менного разрешения владельца авторских прав.
© 1987 by Robert Higgs
© АНО «Институт распространения
ISBN 978-5-91066-039-1 (ИРИСЭН)
информации по социальным и экономическим наукам», 2010
© ООО Издательство «Мысль», переISBN 978-5-244-01135-7 («Мысль»)
вод 2010
Оглавление
От издателя . .
Предисловие . .
Введение . .
Благодарности .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
. . 8
. . 9
. . 11
. 15
Часть первая
Концептуальная схема
Глава 1.Источники Большого Правительства:
критический обзор гипотез . . . . . . . . . . . . . . . . .
23
Объяснения роста правительства . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Модернизация . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Общественные блага . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Государство благосостояния . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Политическое перераспределение . . . . . . . . . . . . . . . 40
Идеология . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
Кризис . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Глава 2.Насколько выросло правительство?
Традиционные показатели и альтернативный подход . . . . . . 55
Традиционные показатели роста правительства . . . . . . . . . . . 56
Сущность большого правительства: альтернативный подход . . . . . . 64
Храповик: традиционные и фундаментальные
показатели . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Глава 3.
Об идеологии как аналитической концепции . . . . . . . . . . . .
в изучении политической экономии
77
Что такое идеология? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
Идеология и политическая деятельность . . . . . . . . . . . . . . 84
Анализ идеологии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
Идеология и риторика . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
Идеология: экзогенна или эндогенна? . . . . . . . . . . . . . . . 110
Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
Глава 4.Кризис, разрастание государства и идеологический сдвиг:
к пониманию эффекта «храповика» . . . . . . . . . . . . 117
Графическое представление проблемы . . . . . . . . . . . . . . .
Отчего активируется храповик?
Гипотеза сокрытия издержек . . . . . . . . . . . . . . . . .
Отчего сжатие неполное?
(Частичная) гипотеза идеологического сдвига . . . . . . . . . .
Заключение: как возникает эффект храповика? . . . . . . . . . . .
Предстоящая задача . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
121
125
136
146
147
5
Р. Хиггс К ризис и Л евиафан
Часть вторая
История
Глава 5.Кризис при старом порядке, 1893—1896 гг. . . . . . . . . 151
Идеологически обоснованное созидательное
разрушение, 1865—1893 гг. . . . . . . . . . . . . . . . . .
Депрессия и общественные беспорядки, 1893—1896 гг. . . . . . . .
Сбережения и золотой стандарт . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Поддержание закона и порядка на рынке труда . . . . . . . . . . .
Отклонение подоходного налога . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Глава 6.
Прогрессивная эра: мост к современности . . . . . . . . . 199
Экономическое развитие и изменение политики, 1898—1916 гг. . . .
Смена направления идеологических ветров . . . . . . . . . . . . .
Конец и начало: волнения на железных дорогах в 1916—1917 гг. . .
Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Глава 7.
154
164
170
175
185
196
200
212
218
225
Политико-экономическая организация военного времени, 1916—1918 гг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
Нейтралитет, процветание и кризис морских перевозок . . . . . . .
Спор о готовности к войне и новые полномочия государства . . . . .
Война и воинский призыв . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Манипулирование рыночной экономикой: главные ведомства . . . .
Трудовые конфликты и захват железных дорог . . . . . . . . . . .
Решения Верховного суда в связи с военными мерами . . . . . . . .
Наследие: институциональное и идеологическое . . . . . . . . . . .
Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
228
232
239
246
260
268
272
282
Глава 8.Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
Экономический взлет и падение, 1922—1933 гг. . . . . . . . . . .
Что делал Гувер? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Междуцарствие отчаяния . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Чрезвычайная ситуация! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Первый Новый курс: сто дней . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Прополка и обрезка первого Нового курса: Верховный суд . . . . . .
Наследие: институциональное и идеологическое . . . . . . . . . . .
Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Глава 9.
Политэкономия войны . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347
Формальный нейтралитет и фактическое участие в войне,
1939—1941 гг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Дополнительные полномочия и регулирование цен . . . . . . . . .
Вооруженные силы и экономика . . . . . . . . . . . . . . . . .
Работай или воюй . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Верховный суд тоже идет на войну . . . . . . . . . . . . . . . . .
Наследие: институциональное и идеологическое . . . . . . . . . . .
Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6
288
292
300
302
309
322
336
344
350
361
372
378
386
395
409
Оглавление
Глава 10.Кризис и Левиафан: от Второй мировой войны
до 1980‑х годов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413
Смешанная экономика: к социализму или к фашизму? . . . . . . . . 416
Кризис и Левиафан: новейшие эпизоды . . . . . . . . . . . . . . 426
Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447
Глава 11.Взгляд в прошлое и в будущее . . . . . . . . . . . . . . 449
Взгляд в прошлое . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 450
Взгляд в будущее . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 454
Приложение к главе 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 456
Приложение к главе 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464
Избранная библиография . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467
Экономика, политика и государство . . . . . . . . . . . . . .
Рост правительства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Идеология, идентичность и риторика . . . . . . . . . . . . .
Конец XIX века . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Прогрессивная эра . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Первая мировая война . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Великая депрессия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Вторая мировая война . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
После Второй мировой войны . . . . . . . . . . . . . . . . .
Биографические и общеисторические сочинения . . . . . . . . .
Вопросы права и Конституции . . . . . . . . . . . . . . . .
Дела, рассмотренные Верховным судом . . . . . . . . . . . .
Указатель
467
470
471
472
473
475
476
478
479
480
482
483
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 485
От издателя
Конец XIX и весь XX век были периодом беспрецедентного роста полномочий государства, находящихся в его распоряжении
ресурсов и масштабов его вмешательства в экономическую и
частную жизнь граждан. Хотя в разных странах этот процесс
имел существенные различия, нет никакого сомнения в его
однонаправленном характере. Феномен «роста государства»
давно стал предметом исследований, среди которых особое место занимает книга «Кризис и Левиафан» американского экономиста и историка Роберта Хиггса, старшего научного сотрудника исследовательского центра Independent Institute, редактора
журнала The Independent Review и преподавателя ряда университетов, автора нескольких книг и множества статей. Представляемая вниманию читателя работа получила широкую известность и является одной из классических по данной теме.
Опираясь на большое количество подробных исторических
сведений, Хиггс показывает, что рост полномочий и ресурсов в распоряжении американского государства на протяжении всего XX в. происходил в соответствии с повторяющимся типовым сценарием. Тот или иной внутренний или внешний, действительный или воображаемый «кризис», который
даже может быть вызван или спровоцирован действиями самого государства, используется им для развертывания новых программ, призванных смягчить или устранить его последствия.
Они всегда предусматривают расширение полномочий государства и вторжение его в сферы, которые ранее считались не относящимися к его компетенции. Очень часто это сопровождается увеличением количества и доли ресурсов, передаваемых в его
распоряжение посредством налогообложения, государственных
заимствований и денежной эмиссии (инфляции). Когда кризис
заканчивается, эти программы обычно сворачиваются, но, что
самое важное, ситуация никогда не возвращается к докризисному уровню. Размеры государства оказываются немного, а то
и заметно больше, чем до кризиса, — эффект храповика.
Важную роль в этом процессе, как показывает Роберт Хиггс,
играет идеология и социальная психология. В «нормальное»
время в странах с мощной гражданской традицией довольно трудно радикально усилить государство. Однако в ситуации кризиса, когда преобладающей эмоцией в обществе становится страх, у государства появляется возможность для этого.
9
Р. Хиггс К ризис и Л евиафан
Государственные функционеры, обслуживающие их академические интеллектуалы и СМИ подогревают эту атмосферу
страха, стараются внушить публике идею, что только публичная власть способна «вывести страну из кризиса».
Хиггс демонстрирует действие эффекта храповика, используя главным образом факты американской истории конца XIX
и почти всего XX века, рассматривая влияние экономических
кризисов, включая Великую депрессию и кризис 70-х годов, обе
мировые войны, корейскую и вьетнамскую войны и т.д. Уже после того, как данная книга увидела свет, мы могли наблюдать
подобные явления после террористической атаки 11 сентября
2001 г. и финансово-экономического кризиса 2007—2009 гг.
Книга Роберта Хиггса интересна и с методологической точки
зрения. Автор проводит тщательный сопоставительный анализ
имеющихся объяснений процесса роста государства и способов его описания. Кроме того, он посвящает большое внимание
разработке концепции влияния идеологии на политико-экономические процессы.
Интересен вопрос о применении подхода Роберта Хиггса
к процессам, происходившим в других странах. При беглом
наблюдении достаточно легко выявить аналогичные эпизоды
использования «кризиса» в качестве предлога для наращивания
роли и масштабов государства или публичной власти — например, «советская модернизация» конца 20-х — начала 40-х
годов, начальный этап «холодной войны», а из недавних — политическая реформа, последовавшая за серией террористических актов августа-сентября 2004 г. Но более систематическое
применение концепции и инструментария, разработанного в
книге «Кризис и Левиафан» к анализу политико-экономических процессов в России и других странах представляет собой
интересную и нетривиальную творческую задачу.
«Кризис и Левиафан» — одна из ключевых работ в современной политической науке. Принимая решение о ее издании
на русском языке, Редакционный совет надеется, что она станет полезным инструментом в политических и политико-экономических исследованиях, а ее выход стимулирует плодотворную творческую дискуссию.
Председатель Редакционного совета
Валентин Завадников
Май 2010 г.
Предисловие
О возникновении Большого Правительства в Соединенных
Штатах Америки существует огромная литература. Исследованием и истолкованием упадка традиционных американских ценностей и институтов занималось множество историков
и обществоведов, но лишь немногие попытались проделать глубокое эмпирическое исследование роста правительства США,
попытавшись понять, как это случилось, и представить данные, характеризующие перемены. Сосредоточившись на ряде
критических эпизодов американской истории, Роберт Хиггс
продемонстрировал поразительный и пугающий рост Большого Правительства. Его многообещающий труд освещает предмет исследования весьма подробно и таким образом, что книгу с интересом прочтут и ученые, и более широкая аудитория.
В обзоре наиболее популярных гипотез, выдвинутых для
объяснения роста правительства, Хиггс признает, что у Большого Правительства было несколько источников. Но он крайне
убедительно доказывает свое утверждение, что Большое Правительство вскормлено рядом последовательных кризисов прошлого столетия — депрессии и войны, которые создали условия и для значительного увеличения государственных расходов,
и для усиления регламентации жизни и мышления американцев. Кризисы рано или поздно заканчиваются, оставляя осадок
чрезвычайных функций и полномочий правительства. Правительство растет скачкообразно под действием феномена храпового механизма расширения полномочий, сопровождающего каждый кризис. Еще тревожнее то, что кризисы создают
атмосферу, в которой правительство достигает своего рода
автономии. Политические деятели и чиновники теперь могут
позволить себе почти все что угодно, сообразуясь только с политическими страстями момента. Традиционно ограниченное
представительное правление выбрасывается за борт. По знаменитому выражению лорда Актона, пассажиры существуют
ради корабля.
Большим Правительством, к сожалению, очарованы многие. Это, разумеется, многочисленные получатели благ, которые так или иначе числятся в платежной ведомости. Хиггс
11
Р. Хиггс К ризис и Л евиафан
приводит полезный статистический обзор умножения числа
федеральных ведомств, программ и видов деятельности. Но
еще существеннее то, как идеология Большого Правительства
завладела воображением общественности и затемняет реальность. Преемником былого абсолютизма монархии и церкви
стал этатизм. Под видом государства благосостояния утвердилось военизированное государство. Таким образом, Большое Правительство превратилось в своего рода общенациональную лотерею, в которой каждый надеется выиграть и никто
не думает проиграть. Разворачивающийся в Вашингтоне помпезный спектакль Большого Правительства усердно поддерживается преклонением перед великими людьми, которым мы
окружаем верховную президентскую власть. Рядовые граждане редко задумываются о том, что все это стоит денег — их собственных денег. Они жалуются на налоги, но не связывают эти
налоги с ловушками и идеологией Большого Правительства.
Свой анализ Хиггс заключает глубоким и тревожным суждением о возможном будущем Америки. Неизвестно, смогут
ли традиционные конституционные ограничения или своеобразное воздействие смешанной экономики предотвратить то,
чего автор и другие страшатся как движения к социализму или
фашизму. Хиггс предлагает размышлять о будущем не оптимистически, а как подобает просвещенным людям.
Артур Икирч
Университет штата Нью‑Йорк, Олбани
Введение
Давным‑давно средний американец мог заниматься своими
повседневными делами, не замечая правительства, особенно федерального. Как фермер, торговец или промышленник
он мог решать, что, как, когда и где производить и продавать,
будучи ограничен только силами рынка. Только подумайте:
никаких субсидий для фермеров, никакого регулирования цен
или ограничения площади возделываемой земли; ни Федеральной торговой комиссии, ни антитрестовского законодательства,
ни Комитета по торговле между штатами. Как наемный работник, работодатель, потребитель, инвестор, кредитор, заемщик,
студент или преподаватель он мог действовать свободно, полагаясь исключительно на собственное разумение. Только подумайте: ни Национального управления по вопросам трудовых
отношений, ни федеральных законов о «защите» потребителей,
ни Комиссии по ценным бумагам и биржам, ни Комиссии по
соблюдению равноправия при трудоустройстве, ни Министерства здравоохранения и социального обеспечения. В отсутствие центрального банка, эмитирующего бумажные деньги,
люди для покупок обычно использовали золотые монеты. Ни
налогов с продаж, ни подоходных налогов, ни взносов на социальное страхование. Государственные чиновники были такими же продажными, как сегодня, а может, и больше, вот только не было смысла их подкупать. Частные граждане тратили примерно в пятнадцать раз больше, чем все органы власти,
вместе взятые.
Те дни, увы, остались далеко в прошлом. Теперь наша жизнь
буквально во всех измерениях вращается в жестких пределах,
очерченных государством. Мы постоянно и со всех сторон стеснены Большим Правительством. Государственное регулирование заслоняет перспективу. Государственные расходы составляют почти 40% валового национального продукта.
Моя книга представляет собой попытку объяснить рост этой
внушающей благоговейный трепет совокупности сил, программ
и видов деятельности, которую мы знаем как Большое Правительство. Чтобы понять, почему за последнее столетие США
создали Большое Правительство, нужно знать, как оно росло.
13
Р. Хиггс К ризис и Л евиафан
Для понимания процесса, породившего этот рост, недостаточно знать лишь то, насколько выросли государственные расходы, налоги и занятость. Помимо знания того, насколько увеличились общие показатели масштабов государственного вмешательства, важно тщательно изучить динамику роста, потому
что этот процесс шел не равномерно, а эпизодически и скачкообразно. Анализ, игнорирующий время и обстоятельства роста, представляющий его в виде некой общей долгосрочной тенденции, оставляет без внимания важнейшие аспекты вопроса.
Далее, чтобы знать, как росло государственное вмешательство, нужно изучить, в чем именно оно состоит: рост государственного вмешательства стал результатом не того, что органы государственной власти стали делать больше для выполнения традиционных функций государства. Нет. Причина в том,
что государство взяло на себя новые функции и программы —
одни совершенно новые, а за другие прежде несли ответственность частные граждане. Процесс расширения государственного вмешательства нельзя охарактеризовать с помощью
совокупных данных о государственных расходах, налоговых
поступлениях или о числе работников государственного сектора. Собственно говоря, многие формы государственного регулирования экономической и социальной жизни не оставляют
следов в бюджете, но при этом они оказывают сильное влияние на размещение и использование экономических ресурсов.
Чтобы полностью охватить существенные характеристики деятельности государства и ее изменения во времени, необходимо
использовать информацию, содержащуюся в законах, директивах регулирующих органов, президентских указах, постановлениях судов и тому подобных документах. В своем исследовании я попытался свести воедино всевозможные документальные свидетельства, будучи убежден, что нельзя понять,
отчего усилилось государственное вмешательство, не зная, как
это происходило. Поэтому в сравнении с тем, как подходят
к этому же предмету экономисты, мой анализ меньше опирается на агрегированные количественные показатели и больше
на качественные, а потому, можно сказать, менее строг и элегантен. Я надеюсь, однако, что он ближе к существу вопроса.
В отличие от обычных исследований, моя работа ставит
в центр внимания вопрос о том, как политики, чиновники
и граждане реагировали на чрезвычайные ситуации, затрагивавшие всю страну. Многим исследователям такой подход
14
Введение
представляется приписыванием результата событий «случайностям истории». Некоторым образом так оно и есть,
и в этом‑то вся суть. Описания роста американского правительства, рассматривающие его как неуклонное развертывание динамичной замкнутой системы (так, например, подходят к делу те, кто считает, что урбанизация и индустриализация
экономики неизбежно порождают большее правительство), не
в силах объяснить ни того, почему рост имел место в одни периоды, а не в другие, ни существенные характеристики этого роста. Вот пример: не случайно расходы федерального бюджета
резко выросли в 1929—1934 гг., и не случайно подавляющая
часть прироста государственных расходов пошла на помощь
фермерам и городским безработным. Ни одна теория, исходящая из существования долгосрочных тенденций, не в состоянии объяснить ни времени, ни содержания этих изменений.
И такая теория не помогает понять долгую жизнь программ,
созданных для преодоления временных кризисов и унаследованных от этих кризисов.
Главным наследием чрезвычайных государственных программ стали идеологические изменения, и прежде всего глубокая трансформация традиционных американских представлений о надлежащей роли федерального правительства в экономической жизни. В последние годы экономисты и ученые
других специальностей все больше признают фундаментальную
значимость идеологии для функционирования любой политико‑экономической системы, но полезных моделей идеологических изменений я пока не видел. Новизна моей книги
в серьезном отношении к рассмотрению идеологических изменений: целая глава посвящена исследованию природы идеологии и ее соотношению с политической экономией; в другой главе разрабатываются преимущественно рабочие гипотезы того, как кризисы и реакция государства на них породили
характерные идеологические изменения в Америке ХХ века.
Эта модель идеологических изменений в значительной мере
определила форму и направление исторического исследования,
содержащегося в главах с 5‑й по 10‑ю. Мне не известно другое обширное исследование расширения государственного вмешательства, в котором идеологические изменения играли бы
столь же центральную роль в объяснении хода событий. Чрезвычайно трудно выявить связи между политико‑экономическими и идеологическими изменениями и удостовериться в их
15
Р. Хиггс К ризис и Л евиафан
реальности. Пожалуй, во всех общественных науках нет столь
сложной и неуловимой области, как социология знания, — но
нет и ничего более фундаментального. Если моя книга хоть
немного поможет в понимании взаимосвязи политико‑экономических и идеологических изменений, я буду рад, что трудился не напрасно.
Истон, шт. Пенсильвания
Январь 1987 г.
Р. Х.
Благодарности
Несмотря на то что я работаю штатным профессором экономики, последние шесть лет я был поглощен исследованиями,
которые легли в основу этой книги. Рост американского правительства, понимаемый надлежащим образом, — необъятная
тема. Чтобы разобраться в ней, нужно ознакомиться с соответствующими материалами и результатами ряда таких дисциплин, как история, право и ряд других общественных наук. Вряд
ли я достиг бы многого без помощи многих ученых и нескольких организаций.
За чтение и комментирование предварительных вариантов
одной или более глав, и зачастую весьма пространное и детальное, я благодарен Ли Алстону, Артуру Икричу, Прайсу Фишбэку, Полу Готфриду, Джону Хьюзу, Эйлин Крейдитор, Дуайту
Ли, Форресту Макдональду, Дугласу Норту, Уильяму Паркеру, Мюррею Ротбарду, Энди Раттену, Шарлоте Туайт, Джону
Уоллису и Гэри Уолтону. Анонимный рецензент из издательства Oxford University Press тоже в последний момент подал
мне хороший совет об исправлениях.
За предоставленные мне копии опубликованных статей
и еще не завершенных черновых вариантов я благодарен Терри
Андерсону, Бену Бааку, Эдварду Бадду, Йону Элстеру, Максу Хартвеллу, Майклу Хейтеру, Альберту Гиршману, Джозефу Калту, Джеймсу Кау, Аллену Келли, Гэри Лайбкэпу, Карлу‑Дитеру Оппу, Е. Пасур, Эдварду Рэю, Джозефу Рейду,
Хью Рокоффу, Ричарду Роузу, Дэвиду Шапу, Гарри Шейберу
и Ричарду Тимберлейку.
У меня, к счастью, было много возможностей представить мои идеи группам ученых. Каждая такая возможность
была ценной и полезной, и я благодарен участникам семинаров и симпозиумов, проходивших в ряде университетов,
а именно: Вашингтонском, Хьюстонском, Техасском (A&M);
Дьюк, Пенсильванском, Джорджии, штата Пенсильвания,
Лихай, штата Северная Каролина, Майами (Огайо), штата
Аризона, Джорджа Мейсона и Ратджерса, а также в следующих колледжах: Лафайетта, Геттисбергском, Святого Креста и Монтклэр, входящий в университет штата Нью‑Джерси.
17
Р. Хиггс К ризис и Л евиафан
Я также благодарен участникам собраний Ассоциации историков экономики, Общества общественного выбора, Экономической ассоциации южан, Ассоциации частных образовательных
заведений, Летнего института по теории общественного выбора
(финансируемого Советом по философским исследованиям)
и Девятой международной конференции по вопросам истории экономики. Наконец, я благодарен тем, кто участвовал
в семинаре Гуверовского института войны, революции и мира
и в семинаре по экономической истории Большого Вашингтона.
Ранние варианты тех или иных частей книги появились
в виде статей в журналах Pathfinder (1982), Freeman (1983),
Continuity: A Journal of History (1983), Intercollegiate Review
(1984) и Explorations in Economic History (1985). Я благодарен редакторам этих журналов, давших мне возможность
рассказать о своих идеях и представить их критическому вниманию читателей.
С самого начала работа над книгой шла при содействии
и поддержке Тихоокеанского исследовательского института
государственной политики. Я благодарен Уильяму Меллору, Дэвиду Теру, Брюсу Джонсону, Чарльзу Бэрду и Грегори
Кристенсену за их любезность и терпение, превозмогшие все
препятствия. Среди всего хорошего, что сделал для меня Институт, было то, что он познакомил меня с Центром либертарианских исследований. Центр внес существенный финансовый вклад в успех моего проекта, предоставив мне стипендию
им. Людвига фон Мизеса на исследования в области гуманитарных и социальных наук на 1983—1984 гг.
Я начал работу над проектом в Вашингтонском университете и закончил ее в колледже Лафайетт. В первом я многому
научился у студентов и коллег. В частности, дискуссии с Дугласом Нортом на протяжении почти пятнадцати лет подстегивали мой интерес к изучению роста правительства. Кроме того,
Дуг помогал мне так много, что мне никогда с ним не расплатиться. Но я никогда не забуду и не перестану глубоко ценить
все то, что он сделал для меня. Президент колледжа Лафайетт
Дэвид Илз и проректор Сара Бланши великодушно поддерживали мои исследования. Декан экономического факультета Джерри Хиви сделал исключительно много, чтобы помочь
мне с переездом и устройством на новом месте. Рон Роббинс,
Мари Чиофало и другие сотрудники библиотеки Скиллмена
постоянно помогали мне в работе, отыскивая трудноуловимые
18
Благодарности
документы, ускоряя доставку заказанных книг или отвлекаясь от собственных дел, чтобы срочно сделать для меня копии
нужных текстов. Мне очень помогла Мэнди Шейн, мой ассистент в 1983—1984 гг. Мои секретари, Кэрол Рифферт и Элейн
Молчан множеством способов облегчали мою ношу.
После того как я с чувством огромного облегчения завершил
окончательный вариант текста и отправил его для подготовки
к публикации в Тихоокеанский исследовательский институт,
Дональд Макклоски прочел его и убедил меня, что он недостаточно хорош и нужно еще раз его переработать. Я что, должен быть ему благодарен даже за это душераздирающее вмешательство в последнюю минуту? Во всяком случае, читатели в долгу у Макклоски; его совет заставил меня еще покорпеть
над текстом, и книга стала лучше.
Наконец, Кэти и Мэтт, мои самые любимые, из‑за которых
все эти труды представлялись оправданными. Они мирились
с моей одержимостью, с чтением книг за завтраком, с работой
по ночам и по выходным и с постоянным нытьем, что я «ничего не успеваю». Мэтт помог мне справиться с компьютером,
и он же построил графики для глав 2 и 4. В самом начале проекта Кэти работала в качестве моего научного сотрудника.
Позднее, когда на нее навалились другие дела, она никогда
не отказывала мне в поддержке и ободрении и была мне своего рода резонатором. Она знает, почему книга посвящена ей.
Без нее она просто не была бы написана.
Любое общество, которое допускает усиление
государственного механизма, давая ему
неограниченный контроль над экономикой,
и сводит в единое целое государство и экономику,
находится в состоянии упадка. И для его народа,
и для свобод, им поддерживаемых, здесь будущего
не больше, чем было при феодализме.
Олвин У. Гулднер
Часть первая
Концептуальная схема
Глава 1
Источники
Большого Правительства:
критический обзор гипотез
Одним из самых поразительных явлений но‑
вого времени стал неуклонный рост государ‑
ственного сектора. Несмотря на то что все
последовательные шаги к расширению пра‑
вительства сопровождались горячими спо‑
рами, научное понимание сил, порождающих
этот процесс, практически отсутствует.
Дж. Хиршлейфер
Мы нуждаемся в государственном управлении. Известного
рода задачи по силам только государству. Всем нам придется плохо без государства, которое защищает от внешней агрессии, поддерживает внутренний порядок, определяет и охраняет права частной собственности. К сожалению, государству,
достаточно сильному, чтобы защитить нас, может хватить сил
и для того, чтобы нас раздавить. Признавая этот огромный
потенциал разрушения и угнетения, некоторые считают государство необходимым злом. Выдающийся архилибертарианец,
но не анархист Людвиг фон Мизес оспаривал такую характеристику. «Государство как таковое, — провозгласил он, — не
только не является злом, но и представляет собой необходимейший и благотворный институт, без которого невозможно
развитие и сохранение устойчивого общественного сотрудничества и цивилизации». Как и остальные последователи Локка,
Мизес был убежден, что сильное, но ограниченное государство
не только не притесняет своих граждан, но и дает им возможность быть свободными и производительными1.
1
Ludwig von Mises, The Ultimate Foundation of Economic Science:
An Essay on Method (Kansas City, Kans.: Sheed Andrews and
­McMeel, 1978), p. 98. См. также: Frank H. Knight, Freedom and
Reform: Essays in Economics and Social Philosophy (Indianapolis:
Liberty Press, 1982), p. 232.
23
Часть I. Концептуальная схема
На протяжении более ста с лишним лет после своего создания США представляли собой государство, приближавшееся,
насколько это возможно в нашем мире, к идеалу в представлении Мизеса: сильное, но ограниченное. Несмотря на такие
огромные недостатки, как угнетение негров и индейцев, правительство США создало политические и правовые условия
для быстрого экономического развития, поощряло то, что знаменитый историк права Уиллард Хёрст назвал «высвобождением энергии»2. Произошел невиданный расцвет изобретательности, накопления капитала и организационных инноваций. Колоссально выросли специализация и торговля. К концу
XIX столетия США стали самым богатым и свободным обществом мира.
Но в следующие сто лет своего существования страна отошла от идеалов ограниченной государственной власти и незыблемости прав частной собственности. В 1900 г. правительство
США еще было близко к идеалу минимального. Разумеется,
американцы не придерживались принципа полного невмешательства государства (laissez faire) — то же самое справедливо в отношении любого существовавшего в истории общества, —
но в те времена они жестко ограничивали свое правительство
и почти не позволяли ему использовать властные полномочия
для вмешательства в экономическую жизнь частных лиц. За
последние семьдесят лет эта устоявшаяся система ограничений была по большей части разрушена. Сегодня государство
пронизывает все аспекты экономической и общественной жизни; как пишет Уоррен Наттер, сегодня оно может «по своему
желанию отнять или дать что угодно, когда угодно и где угодно». Даже простое перечисление многочисленных полномочий
государства займет несколько томов, потому что его влияние
затрагивает все: фермы, заводы и магазины; жилища, школы
и больницы; науку и технологии; и даже отдых и развлечения.
Государственные расходы, налоги и регулирование, не говоря
2
24
James Willard Hurst, Law and the Conditions of Freedom in the
Nineteenth‑Century United States (Madison: University of Wisconsin Press, 1956), pp. 3—32 passim. Idem., Law and Markets
in United States History: Different Modes of Bargaining Among
Interests (Madison: University of Wisconsin Press, 1982), pp. 96,
124—125; Lawrence M. Friedman, A History of American Law
(New York: Simon & Schuster, 1973).
Глава 1. Источники Большого Правительства
уже о прямом участии государства в экономической деятельности, касаются по сути дела всего и вся3. Представленная на
рис. 1.1 (см. с. 26—27) организационная схема государственных органов дает представление о гигантизме современного
государства, хотя она очерчивает только общие контуры деятельности, осуществляемой только лишь на уровне федеральных органов власти.
Как же происходила столь значительная трансформация
американских политических, правовых и экономических институтов? Какие мотивы и убеждения двигали ею? Какие
социально‑экономические изменения способствовали этим
переменам, а какие тормозили их? Кому эти перемены сулили
выгоды, а кому потери? Какие люди, элиты и группы интересов сыграли решающую роль? Какие обстоятельства помогли
им оказаться на гребне волны исторического процесса? Каким
образом — гладко или скачкообразно — происходило расширение государства, и какие силы определяли его ход? В книге
я попытаюсь ответить на эти вопросы.
Мои ответы будут заведомо неполны. Ведь на этот процесс
повлияло столько людей и событий, что для ответа на все вопросы по существу пришлось бы писать всеобъемлющую социальную, политическую, правовую и экономическую историю
прошлого столетия. Мои цели куда более скромны, в том числе
и потому, что очень многое в этой области уже сделано.
3
G. Warren Nutter, Political Economy and Freedom: A Collection
of Essays (Indianapolis: Liberty Fund, 1983), pp. 51—52. Полезные общие обзоры роста американского государства в XX в.:
Solomon Fabricant, The Trend of Government Activity in the United
States since 1900 (New York; National Bureau of Economic Research, 1952) и Jonathan R. T. Hughes, The Governmental Habit:
Economic Controls from Colonial Times to the Present (New York;
Basic Books, 1977), pp. 126—242. Самые поучительные описания гигантских масштабов современного государства дали не
ученыe, а авторы «полезных пособий» для граждан, нуждающихся
в правительственной помощи. К примеру, см.: William Ruder and
Raymond Nathan, The Businessman’s Guide to Washington (New
York; Collier Books, 1975); см. также: The Encyclopedia of U.S.
Government Benefits, ed. Roy A. Grisham, Jr., and Paul D. McConaughy (New York: Avon Books, 1975). Простое описание ведомств, входящих в федеральное правительство, см. в: The United
States Government Manual, 1983/84 (Washington, D.C.: U.S.
Government Printing Office, 1983).
25
Министерство
внутренних дел
Министерство
сельского
хозяйства
Министерство
юстиции
Министерство
обороны
Конституция
Правительство США
Министерство
труда
Государственный
департамент
Министерство
образования
Министерство
финансов
Министерство
здравоохранения
и социальных услуг
Министерство
жилищного
строительства
и городского
развития
Судебная власть
Верховный суд Соединенных Штатов
Федеральные апелляционные суды
Федеральные суды первой инстанции
(окружные суды)
Федеральный претензионный суд
Апелляционный суд США по
федеральному округу
Суд США по делам международной
торговли
Территориальные суды
Апелляционный суд вооруженных сил
США
Федеральный суд по налоговым делам
Административное управление судов США
Федеральный судебный центр
Министерство
транспорта
Министерство
энергетики
Исполнительная власть
Президент
Исполнительное управление
президента
Личная канцелярия президента США
Административно‑бюджетное управление
Экономический совет при президенте
Совет национальной безопасности
Управление по разработке политики
Управление представителя США на
торговых переговорах
Совет по качеству окружающей среды
Управление по разработке политики
в области науки и техники
Административное управление
Вице‑президент
Министерство
торговли
Законодательная власть
Конгресс
Сенат
Палата представителей
Главный архитектор столицы
Ботанический сад США
Главное бюджетно‑контрольное
управление
Управление правительственной печати
Библиотека Конгресса
Бюро оценки технологий
Бюджетное управление Конгресса
Суд по делам об авторском гонораре
и роялти
В этой диаграмме показаны только
важнейшие правительственные ведомства.
Об остальных см. в тексте.
Рис. 1.1. Структура правительства США
Национальный комитет по вопросам
безопасности транспорта
Комиссия по регулирования атомной
энергетики
Комиссия по технике безопасности
и охране труда
Управление кадровой службы
Комиссия по делам Панамского канала
Корпус мира
Корпорация по строительству
правительственных зданий в столице
Корпорация‑гарант пенсионных выплат
Комиссия по почтовым тарифам
Совет по пенсионному обеспечению
железнодорожников
Комиссия по ценным бумагам и биржам
Система обеспечения воинской
повинности отдельных граждан
Управление по делам малых предприятий
Агентство по контролю над
вооружениями и разоружением
Информационное агентство США
Агентство США по международному
сотрудничеству в интересах развития
Комиссия по международной торговле
США
Почтовая служба США
Управление ресурсами бассейна Теннесси
Управление по делам ветеранов
Источник: Office of the Federal Register, The United States Government Manual, 1983/84 (Washington, D.C.:
U.S. Government Printing Office, 1983), p. 810
Федеральный совет банков жилищного
кредита
Федеральное управление по трудовым
отношениям
Федеральная морская комиссия
Федеральная служба посредничества
и примирения
Совет управляющих Федеральной
резервной системы
Федеральная торговая комиссия
Управление служб общего назначения
Межамериканский фонд
Комиссия по и торговле
и транспортировке грузов между
штатами
Совет по защите конкурсных систем
Национальное управление по
аэронавтике и исследованию
космического пространства
Комиссия по генеральному плану
национальной столицы
Национальная администрация кредитных
союзов
Национальный фонд искусств
и гуманитарных наук
Национальное управление по вопросам
трудовых отношений
Национальная конфликтная комиссия
Национальный научный фонд
Независимые учреждения и государственные корпорации
«Действие», федеральное агентство,
координирующее все добровольческие
программы, спонсором которых
является федеральное правительство
Административная конференция
Соединенных Штатов
Американская комиссия по военным
мемориалам
Комиссия по делам района Аппалачей
Совет по зарубежному вещанию
Центральное разведывательное
управление
Комитет гражданской авиации
Комиссия по гражданским правам
Комиссия по изобразительному искусству
Комиссия по срочным товарным сделкам
Комиссия по безопасности
потребительских товаров
Агентство по охране окружающей среды
Комиссия по обеспечению равных
возможностей для трудоустройства
Экспортно‑импортный банк США
Управление сельскохозяйственного
кредита
Федеральная комиссия по связи
Федеральная корпорация страхования
депозитов
Федеральная избирательная комиссия
Федеральное агентство по управлению
страной в чрезвычайных ситуациях
Часть I. Концептуальная схема
Возрастание роли государства разные исследователи объясняют по‑разному. Но слишком часто сторонник отдельной
гипотезы превозносит ее так, будто только она и дает исчерпывающую картину. Однако многие из предложенных объяснений содержат убедительные идеи, которые вовсе не противоречат другим. Попытки найти единственный источник
«большого правительства» (big government)* ведут в тупик
и абсолютно бесполезны4. Я отвергаю подход, нацеленный на
поиск одной‑единственной причины. Вместо этого я пытаюсь осмыслить, что могут и чего не могут объяснить различные гипотезы, применяя их избирательно и используя их как
отправные точки в развитии моих собственных идей.
К сожалению, некоторые объяснения роста государства
чрезмерно абстрактны, что затемняет саму природу государства. Некоторые говорят о нем так, будто это нечто Единое‑Бесчеловечное, гигантская пожирающая людей машина.
Испанский философ Хосе Ортега‑и‑Гассет, например, писал:
«В наши дни государство стало чудовищной машиной... Это
средоточие общества... государство и массу роднит лишь их безликость и безымянность... И, поскольку это всего лишь машина, исправность и состояние которой зависят от живой силы
окружения, в конце концов государство, высосав из общества
* Общепринятого перевода идиомы «Big Government» на русский
язык по не существует, а все известные способы перевода имеют
определенные недостатки. Слово «правительство», являющееся первым словарным значением слова «government», в русском
языке означает прежде всего исполнительную ветвь власти, а англоязычное выражение подразумевает всю совокупность органов
публичной власти, т.е. то, что в русском языке обычно передается
словом «государство». Однако перевод «большое государство»
неуместен в данном издании. — Прим. ред.
4 James E. Alt and K. Alec Chrystal, Political Economics (Berkeley: University of California Press, 1983), pp. 190, 243. Недавно
опубликовано эконометрическое исследование с проверкой девяти разных объяснений роста государственных расходов в США
в послевоенный период. Обнаружилось, что если рассматривать
их по отдельности, то лишь одно «получило минимальное подтверждение», да и то сомнительное в силу чисто эконометрических
проблем: David Lowery and William D. Berry, „The Growth of Government in the United States: An Empirical Assessment of Competing Explanations,“ American Journal of Political Science 27 (Nov.
1983): 665—694 (приведенная цитата — на с. 686).
28
Глава 1. Источники Большого Правительства
все соки, выдохнется, зачахнет и умрет...» Но государство —
к счастью или к несчастью — вполне человечно: это всего лишь
коллектив лиц, осуществляющих законную власть5.
Если понимать государство как Единое‑Бесчеловечное, т.е.
как существующее отдельно от людей и помимо них, мы придем к неверным представлениям о том, что собой представляет правительство и что оно делает. Ни одно правительство не
в состоянии выжить без помощи и поддержки людей вне правительства или по меньшей мере без их терпимого отношения.
Более того, некоторые постоянно циркулируют между правящими и управляемыми. Американская система органов государственной власти состоит из нескольких уровней — федерального, штатов, местного и смешанного, а также нескольких
ветвей власти — законодательной, исполнительной, судебной
и смешанной. Сама многочисленность отдельных государственных учреждений и структур несовместима с представлением о государстве как о целостном и согласованном механизме. Сегодня в стране насчитывается более 80 тыс. отдельных
органов власти, и из них более 60 тыс. наделены полномочиями вводить налоги и сборы6. Очевидно, что у множества людей,
занимающих властные позиции в этих многочисленных и многообразных учреждениях, отсутствует единая цель. Конфликты
внутри правительства столь же обычны и ­значимы, как и ­между
5
José Ortega y Gasset, The revolt of the Masses (New York: Norton,
1957), pp. 119—121. (См.: Ортега‑и‑Гассет, Хосе. Восстание масс. М.: АСТ, 2008. Гл. XIII.) Ортега‑и‑Гассет отмечает
(c. 122), что «тем не менее состоит оно пока что из частиц этого
общества», но несколькими строками ниже он пишет: «Вот итог
огосударствленности — народ идет в пищу машине, им же и созданной». Я согласен с Джоном Коммонсом, что «действующее
должностное лицо… это и есть действующее государство… [тогда
как] правовые отношения… представляют собой официальные
формулы идеалов, желаний и надежд, которые могут быть реализованы или не реализованы в результате действий должностных
лиц» (John R. Commons, Legal Foundations of Capitalism (Madison: University of Wisconsin Press, 1959), p. 123).
6 Thomas R. Dye and L. Harmon Zeigler, The Irony of Democracy: An
Uncommon Introduction to American Politics, 5th ed. (Monterey,
Calif.: Duxbury Press, 1981), pp. 327, 431; Graham K. Wilson,
Interest Groups in the United States (Oxford: Clarendon Press,
1981), pp. 132—133.
29
Часть I. Концептуальная схема
правителями и управляемыми7. Из‑за того, что в огромной,
фрагментированной структуре власти никто не может навязать
свою волю остальным, политика государства обычно оказывается результатом соперничества и борьбы, разрешаемых переговорами, компромиссами, сделками, мытьем или катаньем.
Следует постоянно помнить, что американское правительство никогда не было Единым‑Бесчеловечным, а было и остается множеством сосуществующих человеческих учреждений
и организаций, различных по функциям, размерам и объему
властных полномочий8. В этой книге меня занимает главным
образом процесс разрастания законодательных, административных и судебных полномочий, отправляемых лицами, из
которых состоит федеральный уровень государственной власти. И следует помнить, что рост федеральных органов власти
всего лишь часть более широкого процесса роста государства.
Объяснения роста правительства
Модернизация
Между строк многих исторических трудов можно вычитать
гипотезу модернизации. Она сводится к тому, что современная городская и промышленная экономика просто не может
существовать без деятельного и обширного правительства, так
что в конце ХХ в. о политике laissez faire нечего и мечтать. Разглагольствования об абсурдности государства на гужевой тяге
в космическую эпоху или о невозможности повернуть вспять
часы истории сообщают этой идее оттенок риторического правдоподобия. Но вопрос о том, почему современной экономике
необходимо Большое Правительство, так и остается без ответа.
7
См. два (крайне пристрастных) методичных отчета о внутренней
борьбе в правительстве: Roberts P. C., The Supply‑Side Revolu‑
tion: An Insider’s Account of Policymaking in Washington. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1984) и David A. Stockman, The Triumph of Politics: How the Reagan Revolution Failed
(New York: Harper & Row, 1986).
8 Eric A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State
(Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1981), p. 15; Lance
T. LeLoup, Budgetary Politics (Brunswick, Ohio: King’s Court
Communications, 1980), p. 21.
30
Глава 1. Источники Большого Правительства
Сторонники модернизационной гипотезы порой утверждают, что в силу своей сложности современная городская промышленная экономика требует активной деятельности со стороны государства. Калвин Гувер настаивал: «Утверждение
о том, что рост усложненности и взаимозависимости современной жизни влечет за собой расширение полномочий государства, стало привычным штампом, но от этого не перестало
быть истиной»9. Никто не отрицает, что экономика стала сложнее. Быстро распространилось множество новых видов продукции, технологий и отраслей промышленности. Выросла численность населения, и оно сконцентрировалось в городах. Возросли
межрегиональные и межгосударственные потоки товаров, денег
и финансовых инструментов. Углубление специализации и разделения труда сделали людей менее самодостаточными и более
зависимыми от сетей распределения и обмена.
И все же вывод о том, что без усиления государственного
вмешательства невозможна эффективная координация усложняющейся экономики, логически некорректен. Многие экономисты, от Адама Смита в XVIII в. до Фридриха Хайека в ХХ в.,
доказывали, что открытый рынок — наиболее эффективная
система координации и согласования социально‑экономиче­
ских процессов, потому что только рынок систематически принимает постоянно меняющиеся сигналы, передаваемые миллионами потребителей и производителей, и отвечает на них10.
9
Calvin B. Hoover, The Economy, Liberty, and the State (New York:
Twentieth Century Fund, 1959), p. 373. Ему вторит Мортон Келлер, заявивший недавно: «Сложная и постоянно меняющаяся
экономика нуждается в плотной и гибкой системе регулирования». См.: Morton Keller, „The Pluralist State: American Economic Regulation In Comparative Perspective, 1900—1930,“ in
Regulation in Perspective: Historical Essays, ed. Thomas K. McCraw (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1981), p. 94.
Среди экономистов модернизационная гипотеза часто выступает
в форме закона Вагнера. Критику этой мутной идеи см.: Alan
T. Peacock and Jack Wiseman, The Growth of Public Expenditure in
the United Kingdom (Princeton, N. J.: Princeton University Press,
1961), pp. 16—20, 24—28.
10 Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов.
М.: ЭКСМО, 2007; Хайек Ф. Право, законодательство и свобода.
М.: ИРИСЭН, 2006. С. 53—72, 68—69. См. также: Sowell, Т.
Knowledge and Decisions. New York: Basic Books, 1980, р. 214—
223; Kirzner, I. Economic Planning and the Knowledge Problem //
31
Часть I. Концептуальная схема
Этот аргумент переворачивает модернизационную гипотезу
вверх ногами: государство может справиться с координацией
экономической деятельности в простой экономике, но в условиях сложной экономики эта задача ему не по силам. Чтобы осознать весомость этого аргумента, достаточно вспомнить
об искусственном дефиците и очередях за бензином в США
в 1970‑х годах, а также о постоянной нехватке потребительских товаров в социалистических странах.
Разумеется, функционирование рыночной экономики зависит от характера и степени конкуренции. Некоторые наблюдатели полагали, что в конце XIX в. возникновение крупных
компаний фундаментально изменило условия конкуренции
и возвестило начало новой эпохи развития. «Превращение конкуренции в монополию, — писал В. И. Ленин в 1916 г., — представляет собой одно из важнейших явлений — если не важнейшее — в экономике новейшего капитализма». Если согласиться
с этим утверждением, можно истолковать рост государственного регулирования в конце XIX и в начале XX в. как реакцию
общества на рост цен, сокращение производства и искажение
паттернов распределения, которые породил бы крупный бизнес в отсутствие регулирования. Наиболее яркими примерами могут служить принятие антитрестовских законов и создание Федеральной комиссии по торговле, а также множества
регулирующих органов в разных отраслях, таких как Комиссия
по торговле между штатами и Федеральная комиссия по связи.
Словом, в соответствии с этим толкованием модернизация экономики привела к росту частной монопольной власти, и чтобы
сдерживать этот губительный и безответственный монополизм,
государство расширило свои полномочия11.
Это объяснение не выдерживает проверки теорией и фактами. В конце XIX в. возникло много крупных корпоративных предприятий, и в начале следующего столетия по Америке прошла волна слияний, приведших к созданию таких
Cato Journal 4. Fall 1984, p. 407—418. Ср.: Hurwicz, L. Economic
Planning and the Knowledge Problem: A Comment. Ibid. P 419—425.
11 Этот тезис выдвинул Дж. Кеннет Гэлбрейт: Galbraith, John Ken‑
neth. American Capitalism: The Concept of Countervailing Power.
2nd ed. Boston: Houghton Mifflin, 1956. P. 135—153. См.: Ленин
В. И. Империализм как высшая стадия капитализма // Полн.
собр. соч. Т. 27. С. 312.
32
Глава 1. Источники Большого Правительства
индустриальных гигантов, как United States Steel, American
Tobacco и International Harvester. Однако нет доказательств
того, что экономика в целом стала существенно менее конкурентной. Даже в рамках отдельных отраслей ни наличие гигантских фирм, ни высокие значения коэффициентов концентрации производства не доказывают отсутствия эффективной
конкуренции. Создатели крупных компаний стремились стать
монополистами и получать соответствующие прибыли, но им
редко удавалось долго удерживать эти высоты. Важнейшим
аспектом конкуренции является динамизм, создаваемый технологическими и организационными инновациями, и ни размер фирм, ни степень концентрации производства не создают
серьезной угрозы благосостоянию общества12. Более того, хотя
в центре внимания аналитиков из числа сторонников теории
монопольной власти находилась почти исключительно промышленность, этот сектор не является ни единственным, ни
важнейшим; ни в каком разумном смысле его нельзя считать ни
«доминирующим», ни наиболее «стратегическим». В других
отраслях — например, в оптовой и розничной торговле, — конкуренция резко обострилась как раз на рубеже XIX—ХХ столетий. Только представьте, сколько местных бастионов монополизма сокрушило появление таких фирм посылочной торговли,
как Sears, Roebuck & Company и Montgomery Ward. Во многих отраслях монополистические поползновения крупнейших
компаний сдерживались давлением реальных или потенциальных иностранных конкурентов.
Кроме того, действия государства были направлены скорее на поддержку слабых конкурентов, нежели на обеспечение сильной конкуренции. В этом отношении показательна
12
Шумпетер Й. А. Капитализм, социализм и демократия // Шум‑
петер Й. А. Теория экономического развития. Капитализм, социализм и демократия. М.: Эксмо, 2007. Гл. VIII; Israel M. Kirzner,
Competition and Entrepreneurship (Chicago: University of Chicago Press, 1973), esp. pp. 125—131 [Кирцнер И. Конкуренция и предпринимательство. Челябинск: Социум, 2011.]. См.
также: Thomas K. McCraw, „Rethinking the Trust Question,“ in
Regulation in Perspective, ed. McCraw, pp. 1—24. Дж. Р. Т. Хьюз
(J. R. T. Hughes) в разговоре со мной предположил, что даже
если крупный бизнес не представлял собой настоящей угрозы для
общества, люди могли (по ошибке) бояться его и искали помощи
государства.
33
Часть I. Концептуальная схема
деятельность Федеральной комиссии по торговле и других отраслевых регуляторов. Как отметил Джордж Стиглер,
«регулирование и конкуренция союзники только на словах, но
на деле это смертельные враги: над дверью всех регулирующих ведомств, кроме двух, следовало бы выбить слова „Конкуренции вход запрещен“. Над входом в Федеральную торговую комиссию следовало бы выбить „Конкуренция: прием
с черного хода“, а над дверью в Антитрестовский отдел Министерства юстиции» слова „Монополия только по нашему предписанию“13. Государственные регулирующие органы чаще создавали или поддерживали частную монопольную
власть, чем ослабляли или разрушали ее. Именно этого и добивались от государственного регулирования многие заинтересованные группы, хотя, разумеется, они никогда бы не признались в этом на публике. «Общий вывод» историков регулирования сводится к тому, что «политика регулирования была
результатом запутанной сложной борьбы между ожесточенно
соперничавшими между собой заинтересованными группами,
каждая из которых по возможности использовала государственный механизм для достижения своих частных целей, связанных с идеологией „интересов общества“ разве что на тактическом уровне»14. Но антитрестовская политика и регулирование цен, услуг и доступа фирм на рынок — как бы ни оценивать
соответствующие мотивы и результаты — лишь малая часть
разнообразной деятельности современного государства.
Иногда аргументы в пользу модернизационной гипотезы
ссылаются на рост населения. Растущее многолюдство неизбежно создает побочные издержки, которые экономисты называют «отрицательными внешними эффектами (экстерналиями)», — третья сторона, вопреки своему желанию, несет из13
George J. Stigler, The Citizen and the State: Essays on Regulation
(Chicago: University of Chicago Press, 1975), p. 183. Обзор работ, посвященных анализу программ регулирования, см.: Thomas
K. McCraw, „Regulation in America: A Review Article,“ Business
History Review 49 (Summer 1975): 159—183; см. также: Bernard
H. Siegan, Economic Liberties and the Constitution (Chicago: University of Chicago Press, 1980), pp. 283—303. В работе T. K. McCraw, „Rethinking the Trust Question,“ автор делает вывод (с. 55),
что «экономическое регулирование, как правило, было не союзником, а врагом конкуренции».
14 McCraw, „Regulation in America,“ p. 171.
34
Глава 1. Источники Большого Правительства
держки чужой деятельности. Обычный пример отрицательных
внешних эффектов — загрязнение воды и воздуха. Если законы не в состоянии защитить право частной собственности на
все ценные ресурсы, в том числе на чистые воду и воздух, то
в условиях свободного рынка отрицательные внешние эффекты
могут стать причиной неэффективного использования ресурсов и производства. Например, сажа из вашей фабричной трубы может испачкать мое белье, повешенное сушиться на улице, но я не могу добиться, чтобы вы оплатили мне ущерб или
по крайней мере прекратили загрязнять воздух во всей округе.
С точки зрения общества ваша фабрика проявляет чрезмерную
активность, потому что часть издержек, без нашего согласия
или компенсации, переносится на третьи стороны вроде меня,
которые не имеют права решать, как работать фабрике.
Считается, что государственное регулирование может поправить подобные ситуации. Получалось ли у него это в действительности, исторически зависело от структуры регулирования и проведения его в жизнь, что, в свою очередь, отчасти
определяло издержки и выгоды от вмешательства. Сторонники
модернизационной гипотезы принимают как само собой разумеющееся то, что отрицательные внешние эффекты исторически были широко распространены и существенны, что деятельность государства в значительной мере направлялась желанием
исправить положение и что его вмешательство, как правило, обеспечивало более эффективное использование ресурсов.
Каждое из этих предположений можно поставить под сомнение. Некоторые экономисты сомневаются в том, что государство способно успешно бороться с внешними эффектами или
стремится к этому. По словам Леланда Игера, государство само
по себе «эталонный сектор, в котором при принятии решений
не учитываются все издержки каждого вида деятельности, как,
впрочем, и все выгоды»15.
Нет сомнений, что в прошлом существовали значительные
отрицательные внешние эффекты и что вмешательство государства направлялось желанием исправить неудовлетворительную ситуацию. Самые убедительные примеры такого вмеша15
Leland B. Yeager, „Is There a Bias Toward Overregulation?“ in
Rights and Regulation: Ethical, Political, and Economic Issues,
ed. Tibor R. Machan and M. Bruce Johnson (Cambridge, Mass.:
Ballinger, 1983), p. 125.
35
Часть I. Концептуальная схема
тельства — санитарные нормы и правила. Никто не сомневается, что инфекционные болезни порождают внешние издержки.
В прошлом они наносили огромный вред, и для улучшения
положения разрабатывались и внедрялись государственные
санитарные нормы и правила16. Примерами борьбы государства с отрицательными внешними эффектами могут служить
принятые в последние десятилетия законы о борьбе с загрязнением окружающей среды, а также такие новые органы, как
Управление по охране окружающей среды, хотя, с учетом всех
издержек и выгод, постановка задач и проведение в жизнь законов о защите окружающей среды ставят много вопросов о действительных намерениях и реальных успехах17.
Одним словом, как объяснение возникновения Большого
Правительства модернизационная гипотеза не лишена определенных достоинств, пусть и немногочисленных. Регулирование промышленной конкуренции, защита окружающей среды и преодоление соответствующих отрицательных внешних
эффектов составляют лишь часть того, чем занимаются современные органы государственной власти. Бóльшая часть деятельности государства никак не связана с усложнением экономики, поддержанием конкуренции или внешними эффектами, создаваемыми концентрацией населения в городах18.
16
Edward Meeker, „The Social Rate of Return on Investment in Public
Health, 1880—1910,“ Journal of Economic History 34 (June
1974): 392—431; Robert Higgs, The Transformation of the
American Economy, 1865—1914: An Essay in Interpretation
(New York: Wiley, 1971), pp. 67—72; idem, „Cycles and Trends of
Mortality in 18 Large American Cities, 1871—1900,“ Explorations
in Economic History 16 (Oct. 1979): 396—398.
17 Murray L. Weidenbaum, Business, Government, and the Public,
2nd ed. (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice‑Hall, 1981), pp. 92—
113; Douglas F. Greer, Business, Government, and Society (New
York: Macmillan, 1983), pp. 463—489.
18 Thomas E. Borcherding, „The Sources of Growth of Public Expenditures in the United States, 1902—1970,“ in Budgets and Bureau‑
crats: The Sources of Government Growth, ed. Thomas E. Borcherding (Durham, N.C.: Duke University Press, 1977), p. 53; Willliam
A. Niskanen, „The Growth of Government,“ Cato Policy Report
7 (July/Aug. 1985): 8—10; Edgar K. Browning and Jacquelene
M. Browning, Public Finance and the Price System, 2nd ed. (New
York: Macmillan, 1983), pp. 93, 98. См. также источники, приводимые выше в прим. 3, особенно «полезные пособия».
36
Глава 1. Источники Большого Правительства
Модернизационная гипотеза мало что объясняет, особенно
если взять федеральный уровень, который в ХХ в. рос как на
дрожжах.
Общественные блага
Смежная идея, тоже развивающая сюжеты о неисключаемо­
сти или о побочных эффектах, связана с общественными благами. На языке экономической теории «общественное благо»
не означает благо, поставляемое государством (либо которое
должно поставляться государством). Скорее это благо, которому присуще такое свойство, как несостязательность потребления: когда некто потребляет общественное благо, доступность этого блага для всех остальных не уменьшается. Как
только общественное благо произведено, его потребление не
сопряжено с предельными издержками, потому что в этом случае появление дополнительных потребителей не требует дополнительно жертвовать ценными альтернативами. Самый известный пример — национальная оборона. Когда укрепляется
защита от внешней агрессии, благо повышенной безопасности
достается в равной степени всем проживающим на защищаемой территории. Повышение моей защищенности не означает,
что снизилась защищенность всех остальных19.
Общественные блага создают проблему: каждый отдельный
потребитель заинтересован в том, чтобы уклониться от платы за них, потому что выгода от этих благ принадлежит всем
19
Национальная оборона часто служит примером, поясняющим
концепцию общественного блага, и потому стоит заметить, что
«оборонные расходы являются каналом распределения больших
объемов частных благ, что нередко затуманивает вопросы относительно обороны как общественного блага… Величина оборонных
расходов не связана напрямую с уровнем обороноспособности. Но
поскольку оборонные расходы служат источником частных выгод,
всегда будет оказываться сильное давление в пользу их повышения»
(LeLoup, Budgetary Politics, pp. 253, 255). Милтон и Роза Фридманы отметили, что «железный треугольник» — в данном случае
образуемый Пентагоном, его подрядчиками и соответствующими
конгрессменами, — «в военной области столь же могуществен, как
и в гражданской» (Milton Friedman and Rose Friedman, Tyranny of
the Status Quo (New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1984), p. 78).
37
Часть I. Концептуальная схема
потребителям в равной мере. Каждому хочется «прокатиться
зайцем». Частные блага не достаются тому, кто за них не платит, потому что оплатившие могут отказать другим в доступе к купленному ими благу. Однако отказать неплательщикам
в пользовании некоторыми из общественных благ оказывается либо невозможно, либо чрезмерно дорого. Когда иностранных врагов от агрессии против США удерживает страх, в стране каждый получает равную защиту, и ситуацию, когда получение блага объединяет всех без исключения, вряд ли можно
изменить. Если предоставить производство неисключаемых
благ рынку, люди получат мало либо вовсе ничего. Никто не
станет платить, так как каждый будет рассчитывать «проехать
зайцем», т.е. бесплатно воспользоваться неисключаемым благом, и до его производства дело вообще не дойдет.
Государство в состоянии разрешить патовую ситуацию,
создаваемую «проблемой безбилетника». Обложив налогом
всех получателей общественного блага или по меньшей мере
достаточно многих, оно сможет собрать средства для оплаты этого блага. Но щекотливые вопросы остаются даже после
вмешательства государства, потому что не существует четкой
и практичной процедуры для определения объема производства общественного блага и пропорций распределения налогового бремени. На практике и то и другое определяется в ходе
политического процесса20.
Гипотеза общественных благ утверждает, что в ХХ в. выросла стоимость производства неисключаемых (т.е. достающихся всем и каждому) общественных благ — главным образом,
национальной обороны и технологии, связанной с современными вооружениями. Но поскольку обеспечить производство
этих благ может только государство, то в соответственной мере
выросло и оно. Это достойный аргумент, особенно в применении к федеральному уровню органов государственной власти,
который и занимается вопросами национальной обороны. ХХ в.
20
38
Browning and Browning, Public Finance, pp. 29—34, 42—44,
49—50; Joseph P. Kalt, „Public Goods and the Theory of Government,“ Cato Journal 1 (Fall 1981): 565—584; Russell D. Roberts, „A Taxonomy of Public Provision,“ Public Choice 47 (1985):
267—303. Ср.: E. C. Pasour, Jr., „The Free Rider as a Basis for
Government Intervention,“ Journal of Libertarian Studies 5 (Fall
1981): 453—464.
Глава 1. Источники Большого Правительства
был свидетелем чрезвычайной международной нестабильности
и враждебности. Две мировые войны, множество международных конфликтов меньшего масштаба и холодная война довели
спрос на услуги профессиональных военных до высот, неведомых в XIX в. При этом развитие современных военных технологий сделало национальную безопасность чрезвычайно дорогим
благом. Начавшаяся после окончания Второй мировой войны гонка вооружений означала, что невозможно раз и навсегда обеспечить безопасность национальной территории, так как
каждый раунд «действие—противодействие» предъявляет более
высокие требования к эффективному сдерживанию.
Но при всех ее несомненных достоинствах гипотеза общественных благ объясняет рост государства лишь отчасти. Даже на
федеральном уровне бóльшая часть государственных расходов
не имеет прямого отношения к задачам национальной обороны.
Огромные расходы на пенсии по старости, пособия по безработице, социальное жилье, профессиональное обучение, здравоохранение, школьные завтраки, субсидии фермерам и т.д.,
и т.п., не говоря о многоглавой гидре регулирования всего на
свете, от тканей для детских пижам до фьючерсных контрактов на сырьевые товары, не имеют никакого отношения к задачам национальной обороны или другим общественным благам.
Государство благосостояния
В США создано не просто обширное (large) правительство,
а государство благосостояния. Для объяснения этого аспекта роста Большого Правительства можно использовать разновидность модернизационной гипотезы. Экономический рост
и сопутствующие социально‑экономические преобразования различными, зачастую косвенными путями понизили роль
таких частных институтов, как семья, церковь и добровольные объединения, которые прежде были главными поставщиками социальных услуг. Виктор Фукс утверждает, что «плоды рыночной системы — наука, технология, урбанизация, изобилие» — подорвали институты, на которые прежде опирался
общественный порядок. «С упадком семьи и религии неспособность рыночной системы удовлетворить эти нужды делается
очевидной, и в образовавшийся вакуум устремляется государство». Большое Правительство превращается в «заместителя
39
Часть I. Концептуальная схема
семьи или церкви, которые прежде помогали людям в периоды
экономических или социальных бедствий»21. Спору нет, государственные социальные услуги сильно потеснили частные институты. Но Фукс не отвечает на вопрос, как именно это произошло. Хотелось бы знать, кто при этом выигрывает и кто платит, сколько и каким образом.
Подобно Фуксу и многим другим, Вильгельм Рёпке рассматривал современное государство благосостояния как «несомненный ответ на распад общинных связей в течение последнего столетия». Но при этом он признавал, что «сегодняшнее государство благосостояния не просто улучшенный вариант прежних
институтов социального страхования и общественного попечительства». Оно превратилось в «инструмент социальной революции», в результате которой «отнимать стало по меньшей мере
столь же важно, как и отдавать», так что эта социальная революция «вырождается в абсурдную двустороннюю перекачку денег,
когда государство обирает почти всех и платит почти всем, так что
в итоге никто не знает, выиграл он в этой игре или проиграл»22.
Государство благосостояния стало, если не было изначально, государством перераспределения. Государственные меры помощи
самым обездоленным слились в мощный поток политики неограниченного перераспределения доходов и богатства между буквально всеми группами, как бедными, так и богатыми.
Политическое перераспределение
Объяснением того, как «в образовавшийся вакуум устремляется государство», преобразуя государство благосостояния в нечто
гораздо более всеохватное и всепроникающее, служит гипотеза
21
Victor R. Fuchs, „The Economics of Health in a Post‑Industrial Society,“ Public Interest (Summer 1979): 19, 13. Интересный подход
к вопросу см.: Robert Nisbet, Twilight of Authority (New York:
Oxford University Press, 1975), esp. pp. 230—287.
22Wilhelm Röpke, A Humane Economy: The Social Framework of the
Free Market, trans. Elizabeth Henderson (Chicago: Henry Regnery,
1971), pp. 156, 164—165. См. также: Mancur Olson, The Rise and
Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation, and Social Rigid‑
ities (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1982), p. 174. [См.:
Олсон М. Возвышение и упадок народов. Экономический рост,
стагфляция, социальный склероз. Новосибирск: ЭКОР, 1998.]
40
Глава 1. Источники Большого Правительства
политического перераспределения. В рамках ее логики государство представляет собой инструмент принудительного перераспределения богатства. При этом зачастую считается, что избиратели хорошо информированы и крайне эгоистичны, а избираемые государственные деятели чутко реагируют на ясные
сигналы избирателей. Известно несколько разновидностей этой
аргументации.
По версии Алана Мельтцера и Скотта Ричарда, Большое
Правительство «возникает в результате разницы между распределением голосов и распределением дохода. Государство расширяется, когда право голоса получают избиратели с доходом ниже
медианного или когда рост доходов [населения] дает государству
средства для усиленного перераспределения»23. Это объяснение
не согласуется с историческими фактами. Расширение избирательного права не оказало прямого влияния на рост государства,
а наиболее значительный рост полномочий государства приходился на периоды стагнации или падения реальных доходов, во
время мировых войн и в разгар Великой депрессии. Более того,
предположение, что государство всегда перераспределяет доходы в пользу малоимущих, прямо противоречит фактам, слишком
многочисленным и известным, чтобы снова их приводить. Как
писал Манкур Олсон, государственные меры по перераспределению в общем случае «воздействуют на распределение доходов не
уравнительным, а произвольным образом, и совсем не редкость,
когда доходы перераспределяются от малоимущих к более обеспеченным». Многие действия государства «не слишком помогают бедным», а некоторые «в действительности вредят им»24.
23
Allan H. Meltzer and Scott F. Richard, „Why Government Grows
(and Grows) in a Democracy,“ Public Interest (Summer 1978): 116.
См.: Idem., „A Rational Theory of the Size of Government,“ Jour‑
nal of Political Economy 89 (Oct. 1981): 914—927. В последней
статье размер государства измеряется долей перераспределяемых
доходов. Государственная политика влияет на перераспределение
как прямо, так и косвенно, и потому этот показатель не пригоден
для эмпирической проверки гипотезы. В своей следующей статье
Мельтцер и Ричард проигнорировали эту проблему, что делает их
результаты неубедительными. См.: „Tests of a Rational Theory of
the Size of Government,“ Public Choice 41 (1983): 403—418.
24 Olson, Rise and Decline, p. 174. [См.: Олсон М. Возвышение
и упадок народов. Экономический рост, стагфляция, социальный
склероз. Новосибирск: ЭКОР, 1998.]
41
Часть I. Концептуальная схема
Сэм Пельцман развивает несколько иную версию гипотезы
политического перераспределения, согласно которой «государство растет там, где становятся более многочисленными группы, заинтересованные в его росте и способные понять и выразить эту свою заинтересованность». Соответственно исключительным источником роста государства являются требования
граждан, а отзывчивость государства принимается как само
собой разумеющееся. Пельцман утверждает, что «в последние
полстолетия главным источником роста государства в развитых
странах было выравнивание различий в уровне доходов значительной части населения», потому что это выравнивание привело к «расширению политической базы, выигрывающей от перераспределения в целом и тем самым являющейся плодотворным источником политической поддержки для расширения
соответствующих программ. В то же время эти группы улучшили свою способность воспринимать и выражать свою заинтересованность... [и] этот одновременный рост „способности“
послужил политическим катализатором распространения экономической заинтересованности в перераспределении»25.
При ближайшем рассмотрении кажущееся изящество модели Пельцмана, сформулированной на языке математики
и прошедшей эконометрическую проверку, сходит на нет. Он
рассматривает «государственные расходы и налоги как чистое
перераспределение» и «предполагает, что объем государственных расходов определяется исключительно давлением большинства избирателей... что политические предпочтения есть
прямое отражение эгоизма... и что каждый избиратель хорошо понимает детали предложенной политики и ее последствия для его материального благополучия». В другом варианте
модели, якобы более реалистичной, Пельцман слегка ослабляет
эти сковывающие условия, допуская, что полностью информирована только одна группа избирателей, тогда как все остальные полностью некомпетентны и либо не участвуют в выборах,
либо голосуют случайным образом. Исходя из подобных предположений убедительное объяснение роста государства построить невозможно. Использованные Пельцманом для эконометрической проверки сомнительные данные и вспомогательные допущения не помогут убедить читателя, смущенного
25
42
Sam Peltzman, „The Growth of Government,“ Journal of Law and
Economics 23 (Oct. 1980): 285, курсив в оригинале.
Глава 1. Источники Большого Правительства
чрезвычайно нереалистическими допущениями, заложенными в основание модели26.
В отличие от модернизационной гипотезы, гипотез общественных благ и государства благосостояния, которые неявным
образом предполагают, что государство разрастается автоматически, в силу служения широкому, но меняющемуся «общественному интересу», гипотеза политического перераспределения явным образом рассматривает рост государственных
полномочий как результат политических действий. (Политические действия = борьба за использование или использование государственного принуждения для определения того, кто,
когда и как получит то или иное.) Такой ракурс должен быть
присущ любому реалистичному подходу. Но, как мы только
что видели, политика при этом часто предстает в стилизованном, гротескном и нереалистичном виде. При этом обычно
предполагается, что масштаб деятельности государства определяют исключительно выборные должностные лица, заботящиеся о переизбрании. А где Верховный суд, конституционные фундаментальные ограничения и консервативное общественное мнение? Какая роль отводится постоянным служащим
государственного административного аппарата и независимых
регулирующих ведомств?27
26
Ibid., pp. 221—223, 233—234. Политолог Моррис Фиорина
весьма уместно отметил, что «большинство экономистов неплохо
знакомы со статистическими методами и могут выдать анализ,
имеющий все признаки тщательности и изощренности, но… из‑за
незнания предмета их модели опираются на наивные предположения. В эмпирических исследованиях в области теории общественного выбора представление ключевых теоретических переменных зачастую базируется на чудовищных показателях». См.:
Fiorina, „Comments,“ in Collective Decision Making: Applications
from Public Choice Theory, ed. Clifford S. Russell (Baltimore: Johns
Hopkins University Press, 1979), p. 48. Пельцмана это не проняло,
и недавно он предложил еще один образец того, что раскритиковал
Фиорина: „An Economic Interpretation of the History of Congressional Voting in the Twentieth Century,“ American Economic Review
15 (Sept. 1985): 656—675.
27 О Верховном суде см.: Siegan, Economic Liberties, а также: Paul
L. Murphy, The Constitution in Crisis Times, 1918—1969 (New
York: Harper Torchbooks, 1972). О консервативном (и всяком
ином) общественном мнении см. ниже, главы 3 и 4 и приводимые там источники. О бюрократии см.: Browning and Browning,
43
Часть I. Концептуальная схема
Предположение о полностью информированном избирателе, разумеется, несостоятельно и вводит в заблуждение. Ближе к истине предположение, что типичный избиратель совершенно не ориентируется в политике. Авторитетный специалист
по общественному мнению сообщает, что американцы помнят
свой астрологический знак лучше, чем имя своего представителя в конгрессе. Предположить, что политические деятели
точно понимают, как именно результат выборов скажется на
конкретных политических действиях и соответственно на перераспределении богатства, означает довести до абсурда гипотезу полного знания. Как отмечает Джеймс Бьюкенен, «электоральный процесс предлагает в лучшем случае грубую дисциплинарную узду для тех, кто отходит от предпочтений своих
избирателей слишком далеко». Выборы происходят нечасто.
Мало кто обладает точными сведениями о сути политических
проблем или о деятельности политиков, а многие и не хотят об
этом знать. Теоретики общественного выбора, ученые, изучающие политику с использованием методов экономической теории, называют это «рациональным неведением». Рационально
это неведение или нет, результат не меняется: «...почти любой
политик может, причем в довольно широких пределах, действовать вопреки интересам своих избирателей, не опасаясь вроде бы ожидаемого возмездия»28.
Public Finance, pp. 72 75; Dye and Zeigler, Irony of Democracy,
pp. 323—324, 335; Samuel P. Hays, „Political Choice in Regulatory Administration,“ in Regulation in Perspective, ed. McCraw,
pp. 124—154; Francis E. Rourke, Bureaucracy, Politics, and Pub‑
lic Policy, 2nd ed. (Boston: Little, Brown, 1976), pp. 179—184
и в других местах. Разумная, хоть и не до конца проработанная
точка зрения, что бюрократия куда более покорна законодательной власти, чем это может показаться, развита в работе Barry R.
Weingast, „The Congressional‑Bureaucratic System: A Principal
Agent Perspective (with applications to the SEC),“ Public Choice
44(4984): 147—191.
28W. Lance Bennett, Public Opinion in American Politics (New York:
Harcourt Brace Jovanovich, 1980), pp. 43—45, 122—123, 350,
384—390 (quotation from p. 44); James M. Buchanan, „Why Does
Government Grow?“ in Budgets and Bureaucrats, ed. Borcherding, p. 13. См. также: James M. Buchanan, The Limits of Liberty:
Between Anarchy and Leviathan (Chicago: University of Chicago
Press, 1975), pp. 156—161; Browning and Browning, Public Fi‑
nance, pp. 54—72; Alt and Chrystal, Political Economics, pp. 154,
44
Глава 1. Источники Большого Правительства
Вероятнее всего политик будет действовать вразрез с интересами своих избирателей, даже если хотел бы добросовестно
им служить. Дело даже не в разнородности интересов избирателей — из‑за чего невозможно служить интересам всех или
даже, пожалуй, интересам существенного меньшинства, —
а в поистине непреодолимой проблеме знания. Политологи чаще экономистов признают эту проблему и подчеркивают «практические трудности, стоящие перед законодателями,
которые хотят понять, в чем именно заключаются подлинные
интересы их избирателей»29.
Несовпадение интересов избирателей и действий выборных
должностных лиц легко находит подтверждения, причем порой
занятным образом. Очаровательным примером может служить
бывший конгрессмен, первый руководитель Административно‑бюджетного управления президента Рейгана Дэвид Стокман, сделавший печально известное признание: «Я ознакомился с ситуацией и решил действовать самостоятельно, — сообщил
155, 161; Siegan, Economic Liberties and the Constitution, pp. 91,
265—282; Olson, Rise and Decline, p. 52 [см.: Олсон М. Возвышение и упадок народов. Экономический рост, стагфляция, социальный склероз. Новосибирск: ЭКОР, 1998]; Nordlinger, Autono‑
my, pp. 87, 96, 209; Graham K. Wilson, Interest Groups, pp. 110,
117, 125; Dye and Zeigler, Irony of Democracy, pp. 193, 196, 362,
364, 367; Brian Barry, Sociologists, Economists and Democracy
(Chicago: University of Chicago Press, 1978), pp. 127, 135; Joseph D. Reid, Jr., „Understanding Political Events in the New Economic History,“ Journal of Economic History 37 (June 1977): 308,
313—314; Leland B. Yeager, „Rights, Contract, and Utility in Policy
Espousal,“ Cato Journal 5 (Spring/Summer 1985): pp. 284—285.
29Wilson, Interest Groups, p. 117 (also pp. 110, 125). Примером
типичного подхода экономистов может служить недавняя работа
Гэри Беккера, в которой предполагается, что «политиков и бюрократов нанимают для содействия коллективным интересам
групп давления, которые увольняют их или расстаются с ними
в ходе выборов или процедур импичмента, если те слишком далеко
отходят от их интересов». См.: Gary Becker, „A Theory of Competition among Pressure Groups for Political Influence,“ Quarterly
Journal of Economics 98 (Aug. 1983): 396. Подразумевает ли это
утверждение возможность уволить чиновника, служащего в государственном административном аппарате, или импичмент члена
Верховного суда? Если так, то ряд неразрешимых проблем выносится за скобки; если нет, то модель не учитывает группу важных
действующих лиц.
45
Часть I. Концептуальная схема
он, — и никто так и не узнал, что я голосовал против этих чертовых программ». В том же признавался конгрессмен Пит
Макклоски, вспоминая свою первую победу на выборах в конгресс. Когда после выборов был проведен опрос избирателей,
чтобы выявить содержание мандата победившего кандидата,
оказалось, по словам Макклоски, что «5% людей голосовали
за меня, потому что разделяли мои взгляды; 11% голосовали за меня, не одобряя моих взглядов, а 84% вообще не знали,
какие там у меня взгляды»30.
Словом, есть основания согласиться с Йозефом Шумпетером: «Рационально мыслящие, свободно голосующие граждане, осознающие свои (долгосрочные) интересы, и его представитель, действующий согласно этим интересам... — это ли не
прекрасный пример детской сказки?»31 Обычно политическая
деятельность протекает в атмосфере неведения, дезинформации, позерства и накаленных эмоций; долгие периоды апатии
и маневрирования прерываются краткими эпизодами бешеной активности. При проработке мелких деталей экономической политики избиратели почти не принимаются в расчет.
Решающее значение имеет постоянно оцениваемый политический потенциал лидеров, занимающих стратегическое положение, и элиты, имеющей четко очерченные интересы. Более того,
идеологические мотивы могут завести ход политических событий куда дальше, нежели признают сторонники гипотезы политического перераспределения.
Идеология
Многие ученые объясняют рост государственных полномочий некой формой гипотезы идеологии. Идея состоит в том,
что истинные приверженцы некого образа Хорошего Общества добивались расширения полномочий государства для
30William
Greider, „The Education of David Stockman,“ Atlantic
Monthly 248 (Dec. 1981): 30; „Pete McCloskey: Trying to Run on
the Issues,“ Wall Street Journal, June 3, 1982, p. 22.
31 Joseph A. Schumpeter, History of Economic Analysis (New York:
Oxford University Press, 1954), p. 429. [Шумпетер Й. А. История экономического анализа. В 3‑х т. СПб.: Экономическая
школа, 2001. Т. 2. С. 564—565.]
46
Глава 1. Источники Большого Правительства
преобразования общества в соответствии со своим идеалом
и добились успеха. Сторонники этой гипотезы имеют самых
невероятных союзников. Среди них Джон Мейнард Кейнс,
святой покровитель современного либерализма *, утверждавший, что «идеи экономистов и политических мыслителей... имеют гораздо большее значение, чем принято думать.
В действительности только они и правят миром... Рано или
поздно, во благо или во зло, опасны именно идеи, а не корыстные интересы»32. В силу идей твердо верит и Ф. Хайек, вероятно, самый знаменитый правый интеллектуал. Как на конечную
причину отказа от рыночной системы он указал на «определенные новые цели экономической политики», и в частности на
убеждение, что государство должно «определять материальное
* В политическом спектре США термин «либерализм» обозначает «комплекс идей и политических постулатов, во всех отношениях противоположных тому, что под либерализмом понимали
предыдущие поколения. Самозваный американский либерализм
стремится к всемогуществу государства, является твердым противником свободного предпринимательства и отстаивает централизованное всестороннее планирование, т.е. социализм. Любая мера, направленная на конфискацию имущества у тех, кто
располагает большим, чем средний человек, или на ограничение
прав владельцев собственности, рассматривается как либеральная
и прогрессивная. Практически неограниченная свобода применения власти предоставлена правительственным органам, решения
которых не принадлежат судебному пересмотру» (Мизес Л. фон.
Либерализм. Челябинск: Социум, 2007. С. vi; из предисловия
к американскому изданию 1962 г.). Нужно добавить, что слово
«либеральный» не играло заметной роли в американском политическом лексиконе до 1930‑х годов, когда Г. Гувер и Ф. Рузвельт
вдруг одновременно начали утверждать, что являются истинными
либералами. Подробности борьбы за слово «либерал» описаны
в книге Рональда Ротунды «Либерализм как слово и символ» (Rotunda R. D. The Politics of Language: Liberalism as Word and Sym‑
bol. Iowa City: University of Iowa Press, 1986), русское издание
которой выйдет в издательстве «Социум» в 2011 г. Люди, стоящие
на позициях, максимально близких к классическому либерализму
в европейском смысле этого слова, в США называются либертарианцами. См.: Боуз Д. Либертарианство: История, принципы
и политика. Челябинск: Социум, 2004.
32 Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег //
Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. Избранное. М.: Эксмо, 2007. С. 340.
47
Часть I. Концептуальная схема
положение отдельных людей или проводить в жизнь распределительную, или „социальную“ справедливость», для чего «все
ресурсы должна распределять центральная власть»33. Таким
образом, Кейнс, выступавший за «всеобъемлющее обобществление инвестиций», и Хайек, посвятивший долгую профессиональную жизнь борьбе со всеми разновидностями социализма, соглашались, что рост государства, в конечном счете, зависит от идей, или, точнее, от идеологий34.
Идеология, которую порой расплывчато именуют «общественным мнением», должна была играть важную роль, по
меньшей мере решающую потворствующую роль. Как писал
Ортега‑и‑Гассет и как признавали многие другие, «ни одна
власть в мире никогда не покоилась ни на чем, кроме общественного мнения»35. Если бы люди в целом были в принципе
против большого правительства, отказ от свободных рынков
в последние семьдесят лет не состоялся бы. Легко показать,
что в двадцатом веке общественное мнение сильно сдвинулось влево. Изучив данные различных опросов, Герберт Макклоски и Джон Заллер недавно подтвердили, что «за последние пятьдесят или семьдесят пять лет отношение американцев
к рыночной свободе развернулось буквально на сто восемьдесят градусов»36.
Идеологию нельзя пощупать и трудно измерить, и потому
рассуждать о ее влиянии следует осторожно. Впрочем, доказать можно многое, особенно если иметь в виду, что лидеры
общественного мнения умеют управлять убеждениями масс.
Общественное мнение, как отметил один политолог, «зачастую
зыбко, непостоянно и непоследовательно... В той мере, в какой
публика в курсе проблем, она склонна цепляться за сюжеты
33
Friedrich A. Hayek, The Constitution of Liberty (Chicago: University
of Chicago Press, 1960), pp. 231—232.
34 Фридман, занимавший в политическом спектре положение между Кейнсом и Хайеком, также объяснял рост правительства изменением идеологии. (Friedman М., Tyranny of the Status Quo,
pp. 37—38). Об идеологии в связи с изменением роли государства
см. ниже главы 3 и 4 и приведенные там источники.
35 Ортега‑и‑Гассет, Х. «Восстание масс», гл. XIV. См. также Knight,
Freedom and Reform, pp. 235, 414.
36 Herbert McClosky and John Zaller, The American Ethos: Public
Attitudes toward Capitalism and Democracy (Cambridge, Mass:
Harvard University Press, 1984), p. 159.
48
Глава 1. Источники Большого Правительства
и темы, которые продвигают и популяризуют политики и средства массовой информации». Взгляды Уолтера Липпмана или
Уолтера Кронкайта, не говоря о Франклине Рузвельте, влияют на состояние общественного мнения больше, чем взгляды
миллионов людей, менее уважаемых и не имеющих столь же
видных позиций в обществе — вспомните, что Рональд Рейган,
несмотря на хромающую логику и сбивчивость, имел репутацию «великого коммуникатора». «В условиях массовой демократии, — писал Рёпке, — политика должна выдерживать...
давление... массовых мнений, массовых эмоций и массовых
страстей, — а ими управляют, их возбуждают и эксплуатируют
группы давления, демагоги и партии»37. Если взять за основу идеи, распространяемые имеющими стратегические высоты
элитами и влиятельными лицами, получим надежную основу
для обобщающих суждений о преобладающих идеологиях. (Что
заставляет лидеров общественного мнения время от времени совершать идеологические виражи, это отдельный вопрос.)
Но даже если господствующие идеологии идентифицированы, следует помнить, что законодательное собрание «не
фабрика, которая механически преобразует мнение в параграфы законов»38. Разрыв между мнениями или идеологиями
37Wilson, Interest Groups, p. 11; Röpke, A Humane Economy, p. 142.
Ортега‑и‑Гассет полагал, что «у большинства людей мнения нет,
мнение надо дать им, как смазочное масло в машину». Кроме того,
«при всеобщем голосовании массы не решали, а присоединялись
к решению того или другого меньшинства» («Восстание масс»).
См. также: Шумпетер Й. А. Капитализм, социализм и демократия // Шумпетер Й. А. Теория экономического развития. Капитализм, социализм и демократия. М.: Эксмо, 2007. С. 659—660;
Becker, „Competition among Pressure Groups,“ p. 392; Bennett,
Public Opinion, pp. 230—232, 240—241, 306, 311; McClosky
and Zaller, American Ethos, pp. 11—12, 152,234.
38William Letwin, Law and Economic Policy in America: The Evolu‑
tion of the Sherman Antitrust Act (Chicago: University of Chicago
Presss, 1965), p. 54. Томас Дай ссылается на исследование Уоррена Е. Миллера и Доналда Стоукса, которые «обнаружили очень
низкую корреляцию между тем, как голосовали конгрессмены,
и позициями их избирателей по вопросам социального обеспечения, и еще более низкую корреляцию по вопросам внешней политики. Только в вопросах, связанных с гражданскими правами,
конгрессмены вроде бы голосуют в соответствии с мнением большинства своих избирателей». Understanding Public Policy, 2nd ed.
49
Часть I. Концептуальная схема
­ збирателей и действиями их политических представителей
и
куда значительнее разрыва между экономическими интересами избирателей и действиями их политических представителей.
Разобраться в этом означает понять механизм современной
представительной демократии. Отчасти, по‑видимому, причина в том, что некоторые должностные лица пытаются действовать во имя «общественного интереса», который можно
определить как «широкие, всеохватные представления о том,
что именно соответствует наилучшим интересам поддерживающих их социальных групп или общества в целом... нечто иное,
чем суммирование, обработка или опосредование общественных интересов»39. Другой причиной этого разрыва может стать
не что иное, как простая продажность должностных лиц, готовых служить тому, кто больше платит. Можно только гадать
о том, являются ли вспыхивающие время от времени коррупционные скандалы лишь верхушкой айсберга. Некоторые ученые считают, что прямой подкуп представляет собой «существенный механизм» определения деятельности представителей
правительства. Другие сомневаются в важности прямого подкупа, главным образом потому что «куда проще и законнее
подкупать политиков косвенно»40.
(Englewood Cliffs, N.J.: Prentice‑Hall, 1975), p. 309. Противоположные выводы о связи между идеологией и голосованием в Конгрессе см.: Sam Peltzman, „Constituent Interest and Congressional
Voting,“ Journal of Law and Economics 27 (April 1984): 181—210,
а также Keith T. Poole and R. Steven Daniels, „Ideology, Party, and
Voting in the U.S. Congress, 1959—1980,“ American Political Sci‑
ence Review 79 (June 1985): 373—399. Несоответствие между действиями законодателей и предпочтениями их избирателей
может быть отражением того, что теоретики демократических
процедур именуют «феноменом периодического большинства».
В этом случае «не имеет значения, какой выбор сделан, потому
что большинство предпочитает что‑то другое». Обстоятельное
объяснение этого феномена см. в Browning and Browning, Public
Finance, pp. 62—65 (quotation from p. 62).
39 Nordlinger, Autonomy, p. 35. См. также: Joseph P. Kalt and
M. A. Zupan, „Capture and Ideology in the Economic Theory of Politics,“ American Economic Review 74 (June 1984): 279—300.
40 Alvin W. Gouldner, The Dialectic of Ideology and Technology: The
Origins, Grammar, and Future of Ideology (New York: Oxford
University Press, 1976), pp. 234—235; Peter Navarro, The Policy
Game: How Special Interests and Ideologues Are Stealing America
50
Глава 1. Источники Большого Правительства
В любом случае идеология не просто одна из независимых
переменных социально‑политического процесса. Именно это
имел в виду Шумпетер, когда заметил, что «ценностные суждения об эффективности капитализма, положительные или
отрицательные, не представляют интереса. Дело в том, что человечество не свободно выбирать... Экономические и социальные процессы обладают собственными движущими силами, и последующие ситуации принуждают индивидов и социальные группы вести себя определенным образом, хотят они
того или нет, — вынуждают, разумеется, не лишая их свободы
выбора, а формируя мировосприятие, ответственное за этот
выбор, и сужая перечень возможностей, из которых этот выбор
осуществляется»41. Кто‑то возразит, что Шумпетер заходит
слишком далеко, что это неоправданный детерминизм, не
оставляющий места для идеологии как независимой переменной42. Тем не менее в своей провокационной формулировке
социологии знания в связи с вопросом о росте правительства
и государственного вмешательства Шумпетер выявил ключевое звено проблемы и поставил задачу, на которую так или
иначе необходимо ответить.
Кризис
Осталось рассмотреть последнее объяснение роста правительства, представленное здесь гипотезой кризиса. По этой гипотезе в чрезвычайных условиях нужды нации могут потребовать
расширения государственного регулирования либо полного
вытеснения рыночной экономики. Сторонники этой гипотезы
(New York: Wiley, 1984), p. 100. Ср.: John Kenneth Galbraith, The
Anatomy of Power (Boston: Houghton Mifflin, 1983), pp. 48—49,
84—85.
41 Шумпетер Й. А. Капитализм, социализм и демократия // Шум‑
петер Й. А. Теория экономического развития. Капитализм, социализм и демократия. М.: Эксмо, 2007. С. 510.
42 Hendrik Wilm Lambers, „The Vision,“ in Schumpeter’s Vision: Capitalism, Socialism and Democracy after 40 years, ed. Arnold Heertje
(New York: Praeger, 1981), p. 120; Herbert K. Zassenhaus, „Capitalism, Socialism and Democracy: the ‘Vision’ and the ‘Theories,’“
ibid., pp. 189—191; K. R. Popper, The Open Society and Its En‑
emies (New York: Harper Torchbooks, 1963), II, pp. 212—223.
51
Часть I. Концептуальная схема
предполагают, что чрезвычайная ситуация заметно повышает и спрос на государственное регулирование, и его предложение. «Во время экономического кризиса, — отметил Калвин
Гувер, — когда вероятно радикальное увеличение полномочий
правительства... невозможно осмысленно выносить на голосование вопрос о том, желательно ли в принципе расширение
полномочий государства. Куда вероятнее настойчивое требование принятия некого рода решительных мер и безразличие
к долговременным последствиям этих мер»43.
В американской истории самые значительные кризисы проявлялись в форме войны и в форме делового спада. С началом войны правительство развивало бурную военную деятельность, что тут же приводило к ужиманию рыночной системы
размещения ресурсов под давлением растущих налогов, государственных расходов и регулирования оставшихся гражданских секторов экономики. Чем война тяжелее и продолжительнее, тем больший ущерб претерпевает рыночное хозяйство. Современная «тотальная» война, в которой, по общему
мнению, речь идет о выживании страны, понуждает ослабить
самые надежные барьеры, — конституционные ограничения
и отрицательную реакцию общественного мнения, — которые в обычные времена препятствуют росту правительства.
43
52
Hoover, The Economy, Liberty, and the State, pp. 326—327. См.
также: Peacock and Wiseman, Growth of Public Expenditures,
pp. 27—28, 66—67, и в других местах; Knight, Freedom and Re‑
form, p. 404; Friedman and Friedman, Tyranny of the Status Quo,
p. 8; Robert Higgs, „The Effect of National Emergency,“ Pathfinder
4 (April 1982): 1—2; Peter Temin, „Government Actions in Times
of Crisis: Lessons from the History of Drug Regulation,“ Journal of
Social History 18 (Spring 1985): 433—438; Stephen Skowronek,
Building a New American State: The Expansion of National Admin‑
istrative Capacities, 1877—1920 (New York: Cambridge University
Press, 1982), p. 10. Превосходное изложение кризисной гипотезы
политологом, акцентирующим правительственную сторону дела,
но при этом не игнорирующим экономические моменты см.: Clinton L. Rossiter, Constitutional Dictatorship: Crisis Government
in the Modern Democracies (Princeton, N.J.: Princeton University
Press, 1948). Впечатляющую эконометрическую работу, поддерживающую кризисную гипотезу, недавно представили: Karen
A. Rasler and William R. Thompson, „War Making and State Making: Governmental Expenditures, Tax Revenues, and Global Wars,“
American Political Science Review 79 (June 1985): 491—507.
Глава 1. Источники Большого Правительства
В условиях сурового делового спада многие приходят к убеждению, что возможности эффективного функционирования
рыночной экономики исчерпаны и что дела пойдут лучше, если
правительство займется более всесторонним планированием
или регулированием хозяйства. Вследствие этого расширяется
поддержка политических предложений, направленных на расширение правительственных полномочий и круга деятельности. В период депрессии общественное мнение — хоть и в меньшей степени, чем во время войны, — тоже становится благосклоннее к расширению государственного вмешательства, что
находит отражение в требованиях, одобрении или, по меньшей мере, в снисходительном отношении к толкованию Конституции в соответствующем духе. (Заметьте: стоит в период
кризиса ослабить конституционные ограничения, как возникает правовой прецедент, открывающий правительству возможность экспансии и в последующие, некризисные периоды,
особенно в те, которые под благовидным предлогом описываются как кризис.)
Некоторые ученые отвергли кризисную гипотезу, потому
что сама по себе она не объясняет весь рост правительства; по
сути дела гипотезу отвергли, потому что факты свидетельствуют о том, что кризис является достаточным, а не необходимым
условием расширения правительственной деятельности. Но
если применять этот критерий, придется отбросить и остальные гипотезы. Порой кризисную гипотезу отвергали из‑за того,
что рост правительства, измеряемый такими количественными
показателями, как рост государственных расходов или уровень
безработицы, плохо коррелировал с хронологией кризисных
эпизодов. При этом простодушно не учитывался тот факт, что
меры по расширению круга правительственной деятельности
в ответ на кризис могли приниматься с определенной задержкой. Некоторые ученые отвергли эту гипотезу, потому что она
не объясняет рост правительства во всех других странах, а это
все равно что объявить непригодными любые объяснения, не
обладающие универсальной значимостью.
На деле экспансия государственного вмешательства исторически пришлась на ряд драматических ситуаций, прежде всего на мировые войны и Великую депрессию. Главное достоинство кризисной гипотезы, выделяющее ее из прочих, в том,
что ее самым наглядным образом подкрепляет исторический
опыт. Но нельзя ограничиваться простой констатацией этого
53
Часть I. Концептуальная схема
факта. Необходимо понять, почему, расширяясь в период кризиса, круг правительственной деятельности не возвращается
к докризисному состоянию потом, после восстановления нормальной социально‑экономической ситуации. И еще нужно
объяснить, почему кризисы приводили к расширению правительственных полномочий и круга деятельности в ХХ веке, но
не в XIX, которому чрезвычайные ситуации знакомы не хуже.
Чтобы объяснить эти различия, требуется в дополнение к кризисной гипотезе привлечь и другие.
Выводы
У Большого Правительства США несколько источников. Не
все они одинаково значимы, но ученым еще предстоит разработать аналитические процедуры для точной оценки их относительной значимости. С учетом запутанных взаимозависимостей между этими источниками, эта задача может оказаться неразрешимой и теоретически, и эмпирически. Улучшение
ситуации с отрицательными экстерналиями, предоставление
неисключительных общественных благ, обеспечение наиболее
незадачливым гражданам приемлемых условий жизни, перераспределение дохода и богатства, стремление к ускользающим целям, которые ставят перед нами влиятельные идеологии, преодоление кризисных ситуаций — всем этим занимается современное Большое Правительство. Все эти направления
деятельности по‑разному соотносятся с различными стимулами или препятствиями. Помочь в понимании сложных обстоятельств разрастания американского правительства может
только подробное историческое исследование.
Глава 2
Насколько выросло
правительство?
Традиционные показатели
и альтернативный подход
Если знание нельзя выразить в цифрах, это
знание крайне скудно и неудовлетворительно.
Лорд Кельвин
Да и когда можешь выразить знание в цифрах,
это знание крайне скудно и неудовлетворительно.
Джейкоб Винер
Все знают, что за прошлое столетие правительство США
неимоверно разрослось, но никто не знает насколько. Правительство многогранно, и некоторые его грани не поддаются
точному измерению1. К сожалению, то, что легче всего поддается численной оценке, не обязательно самое важное. Изучая только доступные количественные показатели, как обычно поступают экономисты, рискуешь прийти к ложным выводам. Впрочем, и таким показателям следует уделить некоторое
внимание. Если действовать осмотрительно, из них можно
извлечь ценную информацию. Исследуя их, я не стремлюсь
просто установить, что сегодня правительство в Х раз больше,
чем было в прошлом. Меня больше интересует динамика: когда оно росло с наибольшей скоростью, а когда не росло вовсе
1
George F. Break, „Issues in Measuring the Level of Government
Activity,“ American Economic Review 72 (May 1982): 288—295;
idem, „The Role of Government: Taxes, Transfers, and Spending,“
in The American Economy in Transition, ed. Martin Feldstein
(Chicago: University of Chicago Press, 1980), pp. 617—656;
Michael J. Boskin, „Federal Government Deficits: Some Myths and
Realities,“ American Economic Review 72 (May 1982): 296—303;
James E. Alt and K. Alec Chrystal, Political Economics (Berkeley:
University of California Press, 1983), pp. 185—187.
55
Доля ВНП, %
Часть I. Концептуальная схема
50
40
30
20
10
0
8
16
24
32
40
48
56
64
72
80 Годы
Рис. 2.1. Государственные расходы (федеральные, штатов и местные) на
закупку товаров и услуг в процентах от валового национального ­продукта,
1900—1984 гг.
или даже сжималось. Короче говоря, я хочу построить исторический профиль роста правительства.
Традиционные показатели роста правительства
В колонке 1 табл. 2.1 и на рис. 2.1 представлен широко используемый показатель: правительственные расходы (федеральные,
штатов и местные) на покупку товаров и услуг, выраженные
в процентах к валовому национальному продукту (ВНП). Этот
показатель был назван «вероятно, самым надежным индикатором относительной величины частного и государственного секторов»2. В начале ХХ века он составлял 6—7% и год от
года слегка колебался в ту или другую сторону. Во время Первой мировой войны федеральные расходы на закупку военных
материалов и мобилизацию подняли долю правительства выше
21% от ВНП. После войны этот показатель сжался с такой же
скоростью, с какой рос в начале войны, и в 1920‑х годах застыл
на уровне, чуть превышающем довоенный.
2
56
Lance T. LeLoup, Budgetary Politics (Brunswick, Ohio: King’s
Court Communications, 1980), p. 41.
Глава 2. Насколько выросло правительство?
Таблица 2.1
Показатели размеров правительства США, 1900—1984 гг.
Доля
государственных
закупок товаров
и услуг в ВНП,
%
Доля
бюджетных
расходов
в ВНП,
%
1
2
3
1900
1901
1902
1903
1904
1905
1906
1907
1908
1909
1910
1911
1912
1913
1914
1915
1916
1917
1918
1919
1920
1921
1922
1923
1924
1925
1926
1927
1928
1929
1930
1931
1932
1933
1934
1935
1936
1937
1938
1939
6,0
5,6
5,7
6,2
6,0
6,1
5,6
6,2
7,6
6,0
6,1
7,2
7,8
6,4
7,4
7,2
5,9
8,9
21,3
12,0
6,6
8,5
8,0
7,2
7,7
7,9
7,5
8,2
8,3
8,1
10,2
12,1
14,0
14,4
15,1
13,9
14,5
13,2
15,3
14,9
Год
Доля гражданских
государственных
служащих в численности
гражданской рабочей
силы (в скобках с учетом
занятых в программах
трудоустройства
безработных), %
4
3,9
5,7
12,1
10,6
21,4
21,2
19,5
18,3
4,3
4,4
4,4
4,5
4,5
4,5
4,6
4,7
4,8
5,0
6,3
6,2
5,7
5,7
5,8
5,8
6,0
6,1
6,3
6,4
6,5
6,4
6,5
6,6 (7,2)
6,4 (7,6)
6,2 (10,5)
6,4 (12,1)
6,7 (12,6)
6,9 (14,0)
7,0 (12,1)
7,1 (13,7)
7,2 (13,1)
57
Часть I. Концептуальная схема
Продолжение табл. 2.1
1
2
3
4
1940
1941
1942
1943
1944
1945
1946
1947
1948
1949
1950
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
14,2
19,9
37,7
46,3
46,1
39,0
13,1
10,9
12,3
14,9
13,4
18,2
21,7
22,5
20,7
18,8
18,8
19,6
21,1
20,0
19,8
20,6
20.9
20,7
20,4
20,0
21,0
22,5
22,8
22,1
22,2
21,8
21,3
20,4
21,2
21,9
21,1
20,6
20,1
19,6
20,4
20,2
21,2
20,7
20,4
18,7
7,6 (12,6)
8,3 (12,3)
9,7 (11,3)
10,9 (11,1)
11,1
11,0
9,7
9,1
9,3
9,6
9,7
10,3
10,6
10,5
10,6
10.6
10,9
11,4
11,6
11,8
12,0
12,2
12,6
12,8
13,1
13,5
14,2
14,7
15,0
15,1
15,1
15,3
15,3
15,4
15,4
15,7
15,5
15,3
15,3
15,2
15,2
14,8
14,3
14,2
14,1
28,1
47,7
31,8
18,4
23,0
27,1
28,5
27,9
25,7
25,6
26,5
28,5
29,6
28,6
29,6
29,8
29,8
29,7
28,2
29,0
31,6
32,5
32,3
33,5
33,5
33,5
32,2
32,6
35,8
36,2
35,2
34,6
33,9
36,0
36,0
38,0
38,2
н.д.
Источники: данные в колонке 1 взяты из John W. Kendrick, Productivi‑
ty Trends in he United States (Princeton, N.J.: Princeton University Press,
1961), pp. 296—297; U.S. Council of Economic Advisers, Annual Report,
1972 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1972), p. 195;
idem, Annual Report, 1982, (Washington, D.C.: U.S. Government Printing
58
Глава 2. Насколько выросло правительство?
Office, 1982), p. 233; idem, Annual Report, 1985 (Washington, D.C.:
U.S. Government Printing Office, 1985), pp. 232—233; данные в колонке 2 взяты из U.S. Bureau of Census, Historical Statistics of the Unit‑
ed States, Colonial Times to 1970 (Washington, D.C.: U.S. Government
Printing Office, 1975), Series Y336, Y671, F1; U.S. Council of Economic
Advisers, Annual Report, 1982, pp. 318, 323, 233; idem, Annual Report,
1985, pp. 232, 318, 324. Данные в колонке 3 взяты из U.S. Council of
Economic Advisers, Annual Report, 1982, pp. 275, 266; idem, Annual
Report, 1985, pp. 266, 275; and Michael R. Darby, „Three‑and‑a‑Half
Million U.S. Employees Have Been Mislaid: Or, an Explanation of Unemployment, 1934—1941,“ Journal of Political Economy 84 (Feb. 1976): 7.
С началом Великой депрессии доля государственного сектора возросла от примерно 8% в конце 1920‑х годов до 14—15%,
и оставалась стабильной на протяжении рузвельтовского Нового курса. Первоначальный рост произошел в 1930—
1932 гг. из‑за того, что ВНП резко упал, а объем государственных расходов на закупку товаров и услуг остался прежним.
После 1933 г. государственные расходы выросли, но примерно теми же темпами рос и ВНП, так что доля государственных
расходов снова стабилизировалась. В период 1932—1940 гг.
она была примерно вдвое выше, чем до начала Депрессии, что
отражает и жизнеспособность начатой в период Нового курса
программы государственных расходов, и отсутствие полного
экономического восстановления до начала наращивания расходов на оборону.
Результатом проведенной в начале 1940‑х годов массовой
мобилизации стало невиданное в истории США увеличение
доли государственных расходов. Пик был достигнут в 1943—
1944 гг., когда государственные расходы на закупки товаров
и услуг поглотили более 46% ВНП. 90% этих средств были связаны с военными усилиями. В 1946—1950 гг. быстрая демобилизация привела к падению доли государственных расходов
в ВНП до 11—15%, чуть выше довоенного уровня.
Начало Корейской войны привело к еще одному взлету государственных расходов — с 13,4% в 1950 г. до 22,5%
в 1953 г. После окончания этой войны доля государственных
расходов несколько сократилась, но осталась высокой и с конца 1950‑х годов уже не опускалась ниже 20% ВНП. В общем
в послевоенный период доля государственных расходов была
втрое выше, чем до Первой мировой войны.
Если судить по этому показателю, в ХХ в. существенное
увеличение государственных расходов происходило дважды:
в начале 1930‑х годов и в начале 1950‑х годов. Первый эпизод
59
Часть I. Концептуальная схема
поднял долю государственных расходов с 6—8% до 13—15%,
а второй — до 19—22% ВНП. Если считать этот показатель
роста правительства адекватным, следует обратить внимание,
во‑первых, на Великую депрессию и Новый курс и, во‑вторых,
на Корейскую войну и холодную войну. Судя по этому показателю, две мировые войны оказали на относительный размер
правительства лишь временное влияние.
Если брать не только оплату товаров и услуг, а все государственные расходы, мы увидим другую картину (столбец 2
табл. 2.1 и рис. 2.2). Этот более широкий показатель, включающий трансфертные платежи, показывает, что после Первой мировой войны государственные расходы слегка выросли:
10—12% ВНП в двадцатых годах в сравнении с 6—7% до войны. В начале 1930‑х годов, еще при президенте Гувере, произошел скачок, и до конца этого десятилетия расходы стабилизировались на уровне 18—21% ВНП. За резким взлетом расходов в период Второй мировой войны последовало их резкое
сокращение к 1948 г.; в 1950—1953 гг. расходы вновь резко
выросли и, в отличие от первого индекса, о котором мы говорили выше, с середины 1950‑х до середины 1980‑х годов бюджетные ассигнования росли с примерно 26% ВНП до примерно 38%. Причиной столь значительного повышения государственных расходов в последние три десятилетия были
трансфертные платежи, главным образом выплаты по социальному страхованию, которые росли быстрее ВНП3.
В соответствии с этим показателем за ХХ в. размеры правительства относительно экономики в целом выросли в 5—6 раз.
И этот рост был более стабильным, чем показывает первый индекс, хотя в период Первой мировой войны и в начале
1930‑х годов и здесь видны всплески значительного повышения
госрасходов, которые впоследствии так и не снизились. (Пробелы в статистике не позволяют получить более полную картину.)
Показатель, отражающий трансфертные платежи и расходы
на приобретение товаров и услуг, дает более адекватное представление о росте современного государства благосостояния.
3
60
John L. Palmer and Isabel V. Sawhill, eds., The Reagan Record: An
Assessment of America’s Changing Domestic Priorities (Cambridge,
Mass.: Ballinger, 1984), pp. 76, 182; Edgar K. Browning and
Jacquelene M. Browning, Public Finance and the Price System (New
York: Macmillan, 1983), pp. 189—190, 232—233.
Доля ВНП, %
Глава 2. Насколько выросло правительство?
50
40
30
20
10
2
10
18
26
34
42
50
58
66
74 Годы
Доля ВНП, %
Рис. 2.2. Доля совокупных государственных расходов (федеральных,
штатов и местных) в ВНП, 1902—1983 гг., %
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
8
15
22
29
36
43
50
57
64
71
78 Годы
Рис. 2.3. Доля гражданских государственных служащих в гражданской
рабочей силе, 1900—1984 гг., %
Неудивительно, что за последние семьдесят лет, особенно за
период после 1956 г., он указывает на стабильный рост.
Другим традиционным показателем размеров правительства
является доля государственных служащих в занятости (столбец 3 табл. 2.1 и рис. 2.3). Этот показатель дает совсем иную
историческую картину динамики, чем два предыдущих. Еще
до начала Первой мировой войны численность работающих
61
Часть I. Концептуальная схема
в государственном секторе росла чуть быстрее общей численности занятых, и накануне войны достигла почти 5%. Во время
войны она превысила 6%, слегка уменьшилась в 1920—1921 гг.,
и затем начала медленно расти, достигнув 6,5% в 1930 г.
Проследить изменения доли занятых в государственном секторе за 1930‑е годы очень сложно. Статистику путает занятость по программам трудоустройства. Множество людей было
занято в программах, организованных такими чрезвычайными агентствами по созданию рабочих мест, как Гражданский
корпус охраны природных ресурсов (в этой структуре работало
около 3 млн человек. — Перев.), Национальная администрация по делам молодежи (обеспечивала профессиональную подготовку молодых людей в возрасте от 16 до 25 лет. — Перев.),
Федеральное агентство по управлению в чрезвычайных ситуациях (в рамках которого в каждом штате действует собственное агентство помощи), Федеральная администрация общественных работ (обеспечивала временную занятость 4 млн человек. — Перев.) и Управление общественных работ (работу
получили около 8 млн. человек. — Перев.). В рассматриваемый период занятые в этих программах не рассматривались как
обычные государственные служащие. Соответственно статистики относили их к числу безработных, что породило путаницу
и споры между экономистами, изучающими функционирование рынка труда в период Великой депрессии4.
Если следовать сложившейся практике и относить занятых
в программах трудоустройства к безработным, то получится,
что доля гражданских госслужащих за 1930‑е годы практически не менялась: слегка снизилась в 1931—1933 гг. и затем
медленно росла до 7,2% в 1939 г. В 1939—1944 гг. эта доля
резко выросла, достигнув невиданных 11,1%. Получается, что
Вторая мировая война стимулировала значительный рост прямого участия государства в гражданском рынке труда.
4
62
Michael R. Darby, „Three‑and‑a‑Half Million U.S. Employees Have
Been Mislaid: Or, an Explanation of Unemployment, 1934—1941,“
Journal of Political Economy 84 (Feb. 1976): 1—16; J. R. Kesselman
and N. E. Savin, „Three‑and‑a‑Half Million Workers Never Were
Lost,“ Economic Inquiry 16 (April 1978): 205—225; John Joseph
Wallis and Daniel K. Benjamin, „Public Relief and Private Employment
in the Great Depression,“ Journal of Economic History 41 (March
1981): 97 102; Gene Smiley, „Recent Unemployment Rate Estimates
for the 1920s and 1930s,“ ibid. 43 June 1983): 487—493.
Глава 2. Насколько выросло правительство?
Если, с другой стороны, считать занятых по программам
трудоустройства государственными служащими — а это куда
уместнее и разумнее, чем считать их безработными, — то динамика приобретает совершенно иной вид (цифры в скобках
в табл. 2.1, столбец 3, и верхняя кривая на рис. 2.3). В этом
случае мы видим резкое увеличение доли нанимаемых государством между 1930 и 1936 гг. и особенно значительный рост
в 1933 и 1934 гг. Пик был достигнут в 1936 г., когда в государственном секторе работало 14% гражданской рабочей
силы, в два с лишним раза больше, чем в 1930 г. После 1938 г.
численность занятых по программам трудоустройства стала
сокращаться, и соответственно понизилась доля государственного сектора на рынке труда. К 1943 г., когда программы занятости были практически свернуты, на государство работало всего 11% гражданской рабочей силы, т.е. доля государства
снизилась на три процентных пункта по сравнению с пиковым
1936 г. Как показывает этот более корректный индекс, активность государства на рынке труда выросла вследствие Великой депрессии. Доля государства на рынке занятости превзошла уровень 1936 г. только в 1966 г., после двух десятилетий
устойчивого послевоенного роста.
Сразу после окончания Второй мировой войны доля государства на рынке занятости упала почти до 9%, и только потом
начался длительный подъем. К концу 1960‑х годов рост сильно замедлился. Пиковое значение 15,7% было достигнуто
в 1975 г., и к середине 1980‑х годов доля работающих в государственном секторе понизилась почти до 14%, т.е. до высшего
уровня периода Великой депрессии. В послевоенный период
особенно быстрыми темпами росло число работающих на правительства штатов и муниципалитеты. За 1947—1981 гг. численность работающих на федеральное правительство увеличилась менее чем на 1 млн человек, тогда как на уровне штатов
и местных органов власти численность служащих выросла почти на 10 млн человек. Одним словом, с начала столетия относительный вес государства на гражданском рынке труда вырос
почти в четыре раза.
Недифференцированные данные о занятости обманчивы,
особенно данные относительно медленного роста численности
федеральных служащих после Второй мировой войны. Джеймс
Беннет и Мануэль Джонсон показали, что за период с конца
1950‑х и до конца 1970‑х годов состав федеральных служащих
63
Часть I. Концептуальная схема
изменился: «доля „синих воротничков“ снизилась, а „белых“ —
выросла, а среди „белых воротничков“ место простых исполнителей заняли работники, участвующие в процессе разработки политики». Они отмечают, что «значительная часть федеральной занятости „невидима“, потому что миллионы людей,
консультантов и подрядчиков, не числятся в зарплатных ведомостях, а привлекаются с помощью грантов, временных договоров и всевозможных программ»5. Понятно, что плановики
и администраторы вытеснили на федеральном уровне простых
клерков и дворников. Эта тенденция заслуживает нашего внимания, потому что в показателе доли работающих в государственном секторе существенно то, чем заняты государственные
служащие, что они делают с частными гражданами или для них.
Мы могли бы продолжить анализ количественных показателей роста правительства (например, посмотреть на налоговые
поступления, на займы, ссуды, гарантии кредитов)6, но пользы от этого немного. Каждый показатель, разумеется, прольет
дополнительный свет на обсуждаемый вопрос, но в фундаментальном смысле они не скажут нам того, что мы действительно
хотим узнать. Проблема в том, что существующие количественные показатели размера правительства не очень близко
соотносятся — а иногда и вовсе никак не соотносятся — с глубинной сущностью государства, т.е. с правом на принуждение.
Сущность большого правительства:
альтернативный подход
Государство может значительно увеличить долю своих расходов в ВНП или долю занятости и при этом все же не стать
Большим Правительством. Левиафана, который пишется
5
James T. Bennett and Manuel H. Johnson, The Political Economy of
Federal Government Growth, 1959—1978 (College Station, Tex.:
Center for Education and Research in Free Enterprise, 1980), p. 54.
6 Массу соответствующей информации можно найти в: U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics of the United States, Colo‑
nial Times to 1970 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing
Office, 1975), pp. 1086—1134 on „Government Employment and
Finances,“ и эту информацию можно продлить до сегодняшнего
дня с помощью ежегодно издаваемых бюро переписей (Census
Bureau): Statistical Abstract of the United States.
64
Глава 2. Насколько выросло правительство?
с прописной буквы, отличает широкий размах влияния на принятие экономических решений, т.е. масштаб, при котором не
частные граждане, а государственные чиновники определяют,
как ресурсы будут размещены, использованы и потреблены.
Как писал Эрик Нордлингер, «государство благосостояния
со смешанной экономикой сильно благодаря широкому размаху своей социальной и экономической деятельности, своей
воистину непомерной способности регулировать, распределять
и (в меньшей степени) перераспределять»7.
Чтобы оценить масштаб деятельности современного правительства, рассмотрим таблицу в приложении к этой главе.
В ней приведен список аббревиатур, обозначающих некоторые
агентства, инструменты и функции федерального правительства. (При добавлении соответствующего материала по правительствам штатов и местным органам власти перечень стал бы
непомерно длинным.) Каждому, кто придерживается любой из
монокаузальных теорий роста правительства, я советую ознакомиться с этим перечнем и спросить себя: объясняет ли моя
теория время возникновения и характер деятельности каждого из этих ведомств и агентств? Убежден, что ни одна монокаузальная теория не пройдет этого испытания.
Размах правительственной деятельности имеет первостепенное значение отчасти потому, что зачастую он подменяет более интенсивную деятельность в фиксированных рамках. С экономической точки зрения не важно, влияет ли государство на распределение ресурсов с помощью традиционных
фискальных инструментов — налогов, расходов и найма служащих — или другими методами, требующими от частных
граждан следовать предписаниям чиновников и предпринимать действия, издержки по которым лягут на самих этих
граждан. (Однако в политическом плане, как мы увидим,
выбор государственными чиновниками тех или иных инструментов для достижения своих экономических целей имеет
чрезвычайное значение.)
Легко представить условия, при которых правительство
будет большим и все же ограниченным. Высокий уровень налогов, государственных расходов и большое число государственных служащих могут понадобиться просто для того, чтобы
7
Eric A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State
(Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1981), p. 21.
65
Часть I. Концептуальная схема
защитить граждан от иностранных врагов и друг от друга. Даже
если правительство ограничится только этим, его деятельность
будет поглощать значительную долю экономических ресурсов
страны. Но при этом частные граждане сохранят полную свободу в определении того, как использовать принадлежащие им
ресурсы и доходы, остающиеся после уплаты налогов. В этом
случае высокий уровень налогов означает лишь то, что сохранение упорядоченного и свободного общества обходится недешево. Примерно таковы были условия периода Гражданской войны, и самым заметным отклонением от этой идеальной модели стал воинский призыв в конце войны.
Современное налогообложение, конечно, уже не просто государственные поборы. В них изъятие частных ресурсов нередко сопряжено с регулированием поведения. Уиллард Хёрст отметил, что «особенно в ХХ в. налоговое законодательство пронизало процесс принятия предпринимательских
решений и превратилось в форму экономического регулирования, определяющего налогооблагаемый доход, устанавливающего условия амортизационных списаний или налоговые
скидки на инвестиции». Государство, налоговые поступления
которого составляли постоянную долю национального дохода, смогло легко усилить свое вторжение в частную экономику простым изменением налогового кодекса. Оно напрямую
поощряло одни виды деятельности и угнетало другие, установив соответствующие налоговые льготы и штрафы. В силу
сложности налоговых обязательств, правил обложения и сферы действия налогов (не говоря об искушении просто уклониться от них) современное налогообложение порождает такие
непредвиденные последствия, как отвлечение ресурсов на бухгалтеров, юристов и инвестиционных консультантов, что истощает потенциал производства товаров, нужных потребителям8. В США, особенно за четыре десятилетия после Второй
8
66
James Willard Hurst, Law and Markets in United States History:
Different Modes of Bargaining Among Interests (Madison: University of Wisconsin Press, 1982), pp. 122 123. См. также: Joseph D. Reid, Jr., „Tax Revolts in Historical Perspective,“ National
Tax Journal 32 (June 1979): 69; John F. Witte, The Politics and
Development of the Federal Income Tax (Madison: University of
Wisconsin Press, 1985), passim. Об издержках, порождаемых
налогообложением, см.: Browning and Browning, Public Finance,
pp. 291—451.
Глава 2. Насколько выросло правительство?
мировой войны, создана постоянно усложняющаяся налоговая система, вопиющая об упрощении.
Все количественные показатели размеров государственного
сектора не только не способны отразить истинную значимость
налогов, государственных расходов и занятости, но и обладают одним общим дефектом: их изменение свидетельствует либо
об изменении размаха полномочий органов государственной
власти, либо всего лишь об изменении уровня, на котором они
действуют в рамках прежних полномочий. С одной стороны,
государство может увеличить свои расходы и численность служащих, чтобы охватить регулированием прежде не охваченные
стороны частной экономической деятельности. С другой стороны, оно может увеличить свои расходы и численность служащих, чтобы улучшить или расширить судебную систему ради
более скорого и эффективного проведения в жизнь существующих прав частной собственности. Два этих случая сильно различаются и по сути, и по своим последствиям для политической
и экономической ситуации в стране, но стандартные количественные показатели этого различия не видят.
Даже при чрезвычайном изменении самого существа государственной власти количественные показатели могут зафиксировать лишь небольшие изменения либо полное отсутствие
изменений. Затраты на содержание Верховного суда не зависят от того, в большей или в меньшей степени он защищает
частную собственность от хищничества государства и других
граждан9. Многие регулирующие органы обходятся казне совсем дешево, но при этом оказывают далеко идущее влияние
на размещение ресурсов10. В ХХ в. американское государство избегало прямой национализации отраслей и предпочитало контролировать использование ресурсов путем регулирования частной промышленности11. Терпимое отношение
к номинальной частной собственности не меняет важнейших
9
James M. Buchanan, The Limits of Liberty: Between Anarchy
and Leviathan (Chicago: University of Chicago Press, 1975),
pp. 163—164.
10 Murray L. Weidenbaum, Business, Government, and the Public,
2nd ed. (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice‑Hall, 1981), pp. 25—26.
11 Edward S. Herman, Corporate Control, Corporate Power (New
York: Cambridge University Press, 1981), pp. 166—168; Douglas
F. Greer, Business, Government, and Society (New York: Macmillan,
1983), pp. 531—534.
67
Часть I. Концептуальная схема
экономических последствий регулирования, но издержки
выглядят совершенно иначе. Когда владельцы промышленных предприятий по требованию Управления по охране окружающей среды или Управления охраны труда тратят миллиарды долларов, издержки классифицируются как частные.
В таких условиях привычная интерпретация частных расходов как свободного выбора совершенно неуместна12. В условиях современного Большого Правительства традиционные
количественные показатели, измеряющие размер правительства, совершенно не отражают эти ключевые особенности экономического регулирования13.
Источником государственных расходов и создаваемой ими
занятости служит государственная власть, но не они ее образуют. Прежде чем государство сможет расходовать средства
или нанимать служащих, ему нужно заручиться полномочиями на достижение определенных общественных целей. Если
соответствующие полномочия невозможно получить (вопрос
законодательства) или сохранить (вопрос судебного разбирательства), то проблема решена: нет полномочий — нет программы. По остроумному замечанию Ричарда Роуза, наде12
Richard B. McKenzie, Bound To Be Free (Stanford, Calif.: Hoover
Institution Press, 1982), p. 18: «С помощью регулирования государство побуждает частные предприятия и граждан расходовать
свои доллары на достижение целей государства». См. также: Lawrence Brown, New Policies, New Politics: Government’s Response
to Government’s Growth (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1983), p. 40; Warren Nutter, Political Economy and Freedom:
A Collection of Essays (Indianapolis: Liberty Press, 1983), p. 104.
13 Лоренс Браун проводит подобное различие между долей государства в ВНП или в занятости и тем, что он называет его «размахом» (scope) («число осуществляемых государством видов деятельности») или «масштабом» (scale) («число граждан и групп,
затрагиваемых деятельностью государства»); он отмечает, что
концепции размаха и масштаба не связаны с традиционными
показателями размера государства. См.: Lawrence Brown, New
Policies, New Politics, pp. 5—6, 40. С героической, но неудачной
попыткой измерить совокупное влияние государства на размещение ресурсов можно познакомиться в: Bernard P. Herber and Paul
U. Pawlik, „Measuring Government’s Role in the Mixed Economy:
A New Approach,“ National Tax Journal 36 (March 1983): 45—
56. Предложенные Гербером и Поликом показатели безнадежно
субъективны, произвольны и негибки.
68
Глава 2. Насколько выросло правительство?
ляющий полномочиями закон — «ресурс sine qua non* современного государства», а его отсутствие «обрекает государство
на бездействие»14.
Без исходных полномочий обойтись нельзя, и потому в смешанной экономике базовым императивом политики становится
обретение официального статуса. Как писал Ланс Лелуп, государственные органы «начинают скромненько, а потом заявляют, что программа в самом разгаре и останавливать ее нельзя...
Легче защитить программу, уже осуществляемую органом власти, нежели обосновать необходимость новой программы»15.
Расширив свои полномочия, государство может реализовать новообретенные возможности на различных уровнях,
но само по себе использование большего объема ресурсов для
реализации прежних полномочий вовсе не обеспечивает расширения масштаба сферы действия государства. К примеру,
за последние три десятилетия расходы системы социального страхования на пенсии по старости увеличились на многие
миллиарды долларов16. И все же тенденция к росту государственных расходов вовсе не означает разрастания Большого
* Непременное условие (лат.). — Прим. перев.
Richard Rose, „Are Laws a Cause, a Constraint, or Irrelevant to the
Growth of Government?“ Studies in Public Policy Number 124—
(Glasgow: Center for the Study of Public Policy, University of Strathclyde, 1984), pp. 5, 23. См. также: W. Mark Crain, Robert D. Tollison, Brian L. Goff, and Dick Carlson, „Legislator Specialization and
the Size of Government,“ Public Choice 46 (1985): 314: «Прежде
чем государство сможет тратить, собирать налоги или расширяться, должен быть принят закон».
15 LeLoup, Budgetary Politics, p. 91. См. также Rose, „Are Laws
a Cause,“ p. 27: «Коалиция интересов, проталкивающая наращивание государственных расходов, становится еще более внушительной, когда нужно защитить закрепленные законом позиции».
16 Еще в 1955 г. расходы системы социального страхования по программе поддержки пенсионеров, вдов/сирот и инвалидов составляли всего 4,3 млрд долл. В 1984 г. они выросли до 178,2 млрд
долл. James R. Storey, „Income Security,“ in The Reagan Experi‑
ment, ed. John L. Palmer and Isabel V. Sawhill (Washington, D.C.:
The Urban Institute Press, 1982), pp. 364—365; U.S. Office of
Management and Budget, The United States Budget in Brief, Fis‑
cal Year 1986 (Washington, D.C: U.S. Government Printing Office,
1985), p. 71. Детальные данные о периоде до 1971 г. см.: U.S.
Bureau of the Census, Historical Statistics, pp. 340—351.
14
69
Часть I. Концептуальная схема
Правительства в послевоенный период. Федеральное правительство обладало полномочиями осуществлять эти выплаты с тех пор, как в 1930‑е годы закон о социальном страховании был принят конгрессом, подписан президентом и одобрен
Верховным судом. Новый потенциал для этого направления
федеральной деятельности создали события 30‑х годов, а последующие события определили лишь объем реализации этого потенциала. Подобно ограниченному правительству, Большое Правительство может действовать в широком коридоре
ресурсных возможностей.
Храповик: традиционные и фундаментальные
показатели
Многие ученые пришли к выводу, что традиционные показатели размера правительства указывают на существование в ХХ в.
эффекта «храповика», т.е. прерывистого повышательного движения: после каждого значительного кризиса размер государства становился хоть и меньше, чем на пике кризиса, но больше, чем был бы, если бы вместо кризиса темпы роста остались
прежними. Этот вывод в целом подтверждают, пусть и не без
исключений, данные табл. 2.1 и рис. 2.1, 2.2 и 2.3. В зависимости от того, какой показатель анализируется и какой кризис
рассматривается, «храповик» то виден, то нет. Однако каждый кризис указывает на эту закономерность если не по одному показателю, то по другому.
Но простые наблюдения не всегда позволяют прийти к убедительным выводам. Выйдет ли показатель после кризиса на
уровень, более высокий, чем был бы в отсутствие кризиса,
зависит от выбора точки отсчета. Тренд можно выявлять разными методами, и не всякий метод указывает на существование эффекта храповика. Подобная неопределенность может
завести нас в трясину споров между статистиками и архитекторами никогда не существовавшего мира17.
17
70
Недавний пример исследования, вдохновленного подобного рода
эконометрическими задачами, см.: Karen A. Rasler and William
R. Thompson, „War Making and State Making: Governmental Expenditures, Tax Revenues, and Global Wars,“ American Political
Science Review 79 (June 1985): esp. 496—499.
Глава 2. Насколько выросло правительство?
Обоснованная корректировка данных тоже может привести к исчезновению того, что вначале принимали за «храповик». Например, если исключить из послекризисных расходов
суммы, предназначенные на пособия ветеранам и проценты
по разросшемуся во время войны государственному долгу , на
том основании, что эти платежи суть не что иное, как отбрасываемые кризисом длинные тени, то эффект храповика, казалось бы, возникающий после каждой из двух мировых войн,
сильно уменьшается или даже вовсе исчезает18. Обоснованны
ли подобные исключения? Все зависит от того, какая гипотеза проверяется, и особенно от того, идет ли речь о возросшем
масштабе деятельности государства или о возросшем участии
государства в формировании доходов индивидов.
Другой распространенный подход заключается в том, чтобы
отделить федеральные расходы на оплату труда от аналогичных расходов низших органов власти и, соединив идею храповика с идеей, что кризис ведет к централизации власти, сосредоточиться исключительно на федеральной деятельности19. Но
эффект храповика и централизация не обязательно связаны
между собой — они могут проявляться и по отдельности. Кроме
того, может не иметь значения и то, растет ли государственный
сектор на федеральном уровне или более низком. В ХХ в. стало
еще труднее различать уровни государственной власти. Федеральные субсидии штатам и местным органам власти поощрили их и позволили расходовать и нанимать людей больше, чем
в отсутствие этих дотаций20. К тому же многое из того, чем
18
Jacob Metzer, „How New Was the New Era? The Public Sector in the
1920’s,“ Journal of Economic History 45 (March 1985): 119—126.
См. также сходное, но куда более обширное исследование: John
Maurice Clark, The Costs of the World War to the American People
(New Haven, Conn.: Yale University Press, 1931). Здравое рассмотрение этого вопроса с использованиеv данных по Британии
см.: Alan T. Peacock and Jack Wiseman, The Growth of Public Ex‑
penditure in the United Kingdom (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1961), pp. 52—61.
19 Bennett and Johnson, Federal Government Growth, pp. 70—76. Соединение идеи храповика и гипотезы о концентрации власти обычно
восходит к чрезвычайно осмотрительному и квалифицированному
исследованию расходов британского правительства: Peacock and
Wiseman, Growth of Public Expenditure, esp. pp. 30, 118—120).
20 Browning and Browning, Public Finance, pp. 475—483; Wallace
E. Oates, „Searching for Leviathan: An Empirical Study,“ American
71
Часть I. Концептуальная схема
занимаются органы власти низших уровней (например, программы штатов по страхованию по безработицы) представляет
собой либо их вынужденное подчинение федеральным требованиям, либо участие в «добровольных» программах, за которые дорого расплачиваются те, кто не принимает в них участия. Когда деятельность и финансирование органов власти
разного уровня переплетены настолько тесно, традиционные
бухгалтерские разграничения могут приобрести искусственный и произвольный характер. Слияние юрисдикций затрудняет проверку гипотезы о централизации и делает сомнительным подход, рассматривающий органы власти какого‑либо
уровня так, будто оно независимо от органов власти других
уровней. Программы, созданные конгрессом, зачастую проводятся в жизнь служащими местных органов власти. Поэтому
в наблюдающемся после Второй мировой войны опережающем
росте численности государственных служащих на низших уровнях власти нет ничего удивительного, да и ничего значимого21.
Несмотря на многочисленные недостатки количественных
показателей, представленных в табл. 2.1, экономисты и политологи, за немногими исключениями, продолжают исследования роста государственного сектора, опираясь на подобный фактический материал. Некоторые осознают проблематичность использования столь неоднозначных данных. Сэм
Пельцман, например, начинает свою работу с замечания, что
«отождествление роли государства в экономической жизни
с величиной бюджета... это очевидная ошибка, так как многие
Economic Review 75 (Sept. 1985): 752. Оутс также делает вывод (с. 756), что «не существует сильной, систематической связи
между размером правительства и степенью централизации государственного сектора».
21 Джон Джозеф Уоллис утверждает, что «содержанием происшедшего в 1930‑е годы фундаментального изменения в структуре
государственной власти было перемещение расходов с местного
уровня на уровень штатов и федерации… что можно объяснить
финансовой организацией программ федерального правительства». См.: John Joseph Wallis, „The Birth of the Old Federalism:
Financing the New Deal, 1932—1940,“ Journal of Economic His‑
tory 44 (March 1984): 139. См. также: Idem, „Why 1933? The
Origins and Timing of National Government Growth,“ in Emergence
of the Modern Political Economy, ed. Robert Higgs (Greenwich,
Conn.: JAI Press, 1985).
72
Глава 2. Насколько выросло правительство?
виды деятельности государства (например, законодательные
акты конгресса и административные требования) перенаправляют ресурсы столь же надежно, как налоги и государственные расходы». Но, обозначив проблему, он тут же отклоняет
ее заявлением, что «имеющиеся данные не оставляют другого выбора»22. Это напоминает историю про пьяного, который
ищет потерянные ключи под уличным фонарем, «потому что
здесь светлее». Экономистам привычны эмпирические исследования, возбуждающие разногласия из‑за отсутствия прямых
показателей, строго соответствующих определяемым теорией
переменным; отсюда бесконечные споры по поводу адекватности эмпирических показателей, об ошибках измерений, контроле трендов и т.п. Иногда раздоров по поводу эконометрических исследований избежать невозможно, потому что не существует подходящей альтернативы.
К счастью, эмпирический анализ роста государства не обязательно привязывать к стандартным количественным показателям, которые в лучшем случае дают неполную и сомнительную картину происходящего, а в худшем просто вводят
в заблуждение. Мы располагаем другими данными, не только менее неоднозначными в эмпирическом плане, но и более
уместными в теоретическом. Как заметил Роуз, «данные всегда найдутся, если постараться и если позволяет предмет»23.
Я утверждаю, что высокий уровень налогов, государственных
расходов и занятости являются результатом Большого Правительства, но не составляют его существа. Сущность же Большого Правительства состоит в масштабе его полномочий по принятию экономических решений. Полномочия — прежде всего:
если нет полномочий, то нет ни налогов, ни расходов, ни армии
государственных служащих. Источником полномочий являются распоряжения исполнительных органов власти, принимаемые конгрессом законы, решения судов и директивы регулирующих ведомств. Все они открыты для исследователей. И они
22
Sam Peltzman, „The Growth of Government,“ Journal of Law and
Economics 23 (Oct. 1980): 209.
23 Rose, „Are Laws a Cause,“ p. 13. См. также: B. Guy Peters and
Martin O. Heisler, „Thinking About Public Sector Growth: Conceptual, Operational, Theoretical, and Policy Considerations,“ in Why
Governments Grow: Measuring Public Sector Size, ed. Charles
Lewis Taylor (Beverly Hills, Calif.: Sage, 1983), pp. 178—181.
73
Часть I. Концептуальная схема
не становятся менее важными оттого, что их нельзя представить в виде ровной колонки цифр, которыми так легко и удобно оперировать, и оттого, что для оценки их смысла и значимости нужно приложить немалые усилия. Если экономист
не расположен к анализу такого рода фактов, ему, возможно, следует сменить сферу деятельности. Ключи, потерянные
в темной подворотне, не найти ни под фонарем, ни даже под
мощным прожектором. Зрелище экономиста, использующего
потрясающую технику математического и статического анализа для обработки в высшей степени сомнительных и вводящих в заблуждение данных, может только отвратить того, кому
важнее понять реалии этого мира, а не изумить коллег аналитической пиротехникой.
Но если сосредоточиться на фундаментальных вещах — на
формах и последовательности расширения власти государства
над размещением ресурсов, — можно получить достаточно
внятное и адекватное представление о процессе роста государственного сектора. При таком подходе важны факты, характеризующие потенциал государства. Экономистам известна
разница между производительным потенциалом экономики
и степенью реализации этого потенциала. Один из разделов
экономической науки, теория экономического роста, посвящен
пониманию первого, а другой, макроэкономика, имеет дело со
вторым. При этом экономисты и многие политологи, занимающиеся изучением государственного сектора, действуют так,
будто масштабы деятельности государства можно понять, не
уделяя внимания базовому потенциалу. Однако демократическое государство не может заниматься тем, на что у него нет
полномочий. Полномочия первичны, а деятельность вторична и проистекает из полномочий. Долгосрочный рост выпуска
в экономике почти целиком зависит от роста производственного потенциала, а не от степени реализации этого потенциала в любой данный период времени. Точно так же и долгосрочный рост экономической активности американского государства зависел преимущественно от возрастания масштаба
полномочий государства по оказанию влияния на принятие
экономических решений, а не от того, в какой степени в то или
иное время этот потенциал был реализован.
Удается ли обнаружить эффект храповика в ходе исследования расширения в ХХ в. полномочий государства по влиянию
на принятие экономических решений? Полагаю, да. Не думаю,
74
Глава 2. Насколько выросло правительство?
что историки станут спорить с моим выводом. Но этот вывод
невозможно убедительно документировать в такой же сжатой и обозримой форме, как при использовании традиционных количественных показателей роста государственного
сектора. Вокруг полным‑полно убедительных иллюстраций:
взять хотя бы глубокую вовлеченность государства в отношения менеджмента и рабочих, в систему социального страхования, сельскохозяйственные рынки, финансовые учреждения или огромный военно‑промышленный комплекс — все это
возникло в ходе прошлых кризисов на основании распоряжений исполнительной власти, законов, принимаемых конгрессом, решений судов и других властных действий. Но иллюстрации — это всего лишь иллюстрации. По‑настоящему убедительные свидетельства в пользу моего тезиса может дать только
обширный исторический анализ. А сейчас я приглашаю читателя принять мои утверждения только в качестве правдоподобного исходного пункта исследования. В свое время я представлю множество доказательств.
Выводы
В ХХ столетии государственный сектор вырос несоизмеримо по сравнению с экономикой в целом. Если оценивать этот
рост с помощью обычных количественных показателей, сегодня государственный сектор то ли в три, то ли в шесть раз больше, чем до Первой мировой войны. Значительная часть этого роста приходится на краткие периоды общенациональных
чрезвычайных ситуаций, и прежде всего на две мировые войны и Великую депрессию. Но зачастую с влиянием предыдущих
кризисов можно увязать даже тот рост, который происходил
в обычные времена. Источником большей части роста государственного сектора является общенациональная чрезвычайная
ситуация, особенно если рассматривать этот рост как распространение полномочий государства на принимаемые в экономике решения. Эффект храповика обнаруживается не только
в многих аспектах роста государственного сектора, измеряемого стандартными количественными показателями; важнее то,
что он проявляется в том, что отражает самую суть возникновения Большого Правительства — в расширении сферы государственного принуждения в экономической жизни. Если бы
75
Часть I. Концептуальная схема
мы смогли измерить то, в какой мере за последние семьдесят
лет способность определять размещение ресурсов перешла от
частных граждан в руки правительственных чиновников, мы
обнаружили бы, что размер правительства увеличился не в три
и не в шесть, а в гораздо большее число раз. Но мы не располагаем такого рода количественными показателями, и вряд
ли они будут созданы. Однако отсутствие надежных количественных показателей для измерения одной простой зависимой переменной вовсе не причина отказываться от исследования. Есть данные иного рода, и их чрезвычайно много. Задача
в том, чтобы на основании этих данных сделать здравые, значимые и убедительные выводы.
Глава 3
Об идеологии как
аналитической концепции
в изучении политической
экономии
Убеждения реют на ветру,
И превращаются в тайные пароли
И разверзаются бездны
С людьми, готовыми умереть
За слово, живущее на языке,
За свет жизни в костях,
За мечты, трепещущие в горсти
Карл Сэндберг
Верования имеют значение. При исследовании человеческой
деятельности нет ничего важнее, чем понять, во что верят действующие лица. Для многих ученых это методологическое рассуждение просто трюизм. Однако экономисты и политологи
нередко им пренебрегают. В экономической теории основой для
теоретизирования о рынках долго служило — и служит до сих
пор — предположение об идеально информированных, совершенно рациональных и узко эгоистичных потребителях и производителях. В политическом анализе часто предполагается,
что избирателям известны все существенные факты о политиках
и политике и что политики точно знают, чего хотят их избиратели, и пытаются дать им желаемое. В действительности, однако, знание всегда и везде ресурс редкий, оно достается недешево
и, следовательно, редко бывает в изобилии. Посему неизбежно,
что люди действуют в более или менее плотном тумане неведения и неопределенности. Признание этой реальности улучшит
понимание социального поведения и институтов1.
1
Thomas Sowell, Knowledge and Decisions (New York: Basic Books,
1980).
77
Часть I. Концептуальная схема
Чтобы справиться с неопределенностью социальной среды, люди избирают различные формы убеждений. Некоторые
убеждения конкретны, как расписание трамвая (продуктовый
магазин на улице Вязов открывается в десять утра), или удостоверены авторитетом науки (воду можно разложить на молекулы кислорода и водорода). Другие расплывчаты, как философское миросозерцание (нужно стремиться к добродетели) или религиозные убеждения (кроткие наследуют землю).
Между этими крайностями располагаются области представлений, в которых факты, ценности и благие пожелания сочетаются в самых разных пропорциях. «Мягкие» формы знания —
знание здесь всего лишь то, во что верят люди, независимо от
того, разделяют ли их представления другие, — направляют
поведение людей порой еще в большей степени, чем «твердые».
Идеология принадлежит к числу важнейших промежуточных
видов мнений или убеждений.
Некоторые ученые, убежденные в том, что идеология является главнейшим из решающих факторов человеческой деятельности, особенно политических действий масс, приложили немало усилий, чтобы разобраться в этом вопросе. Более
ста лет философы, историки, социологи и политологи пытались понять природу и значимость идеологии, выявить ее причины и следствия. Позднее ее значимость признали даже неоклассические экономисты, первоначально брезговавшие областью столь сомнительной и не поддающейся количественному
выражению2. Несмотря на все усилия ученых, связь идеологии и политической экономии остается предметом противоречивым и слабо разработанным.
Для понимания роста государственного сектора важно
понимание идеологии. Для того, чтобы придать смысл поли2
78
Douglass C. North, Structure and Change in Economic History (New
York: Norton, 1981), pp. 45—58; James B. Kau and Paul H. Rubin, Congressmen, Constituents, and Contributors: Determinants
of Roll Call Voting in the House of Representatives (Boston: Nijhoff,
1982); Joseph P. Kalt and M. A. Zupan, „Capture and Ideology in the
Economic Theory of Politics,“ American Economic Review 74 (June
1984): 279—300; idem, „The Ideological Behavior of Legislators: Rational On‑the‑Job Consumption or Just a Residual?“ Harvard Institute
for Economic Research, Discussion Paper Number 1043, March 1984.
Ср.: Sam Peltzman, „Constituent Interest and Congressional Voting,“
Journal of Law and Economics 27 (April 1984): 181—210.
Глава 3. Об идеологии как аналитической концепции...
тическому прошлому, недостаточно простодушной аксиомы,
что люди от природы эгоистичны и стремятся использовать государство для достижения своих личных целей. Эта аксиома
не дает ответа на ключевые вопросы: что люди считают своим
«личным интересом» и как они хотели бы использовать инструментарий государственной власти? Ответы на эти вопросы
дают людям их идеологии. Таким образом, форму и частоту
политических действий, формирующих процесс роста правительства, определяют идеологии — по крайней мере отчасти.
Что такое идеология?
Ученые не достигли согласия по вопросу о том, как следует понимать идеологию. Джованни Сартори написал, что
«само слово идеология указывает на черный ящик... Растущей популярности термина соответствует только его растущая непонятность»3. Вот лишь несколько примеров новейших
определений идеологии:
«Четкая и логически связанная структура ценностей, мнений
и установок, оказывающих влияние на социальную поли­тику»4.
«Набор идей, проясняющих природу хорошего общества...
Система координат, с помощью которых общество определяет
и применяет ценности»5.
«Рациональный механизм, с помощью которого индивиды
приходят к согласию с окружающим миром и получают свое
«мировоззрение», что упрощает процесс принятия решений.
Идеология... неразрывно связана с моральными и этическими суждениями о справедливости воспринимаемого индивидом мира»6.
3
Giovanni Sartori, „Politics, Ideology, and Belief Systems,“ American Po‑
litical Science Review 63 (June 1969): 398. См. также: Homa Katouzian, Ideology and Method in Economics (New York: New York University
Press, 1980), pp. 147—148; Herbert McClosky and John Zaller, The
American Ethos: Public Attitudes toward Capitalism and Democracy
(Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1984), p. 189.
4 A. James Reichley, Conservatives in an Age of Change: The Nixon and
Ford Administrations (Washington, D.C.: The Brookings Institution,
1981), p. 3.
5 George C. Lodge, The New American Ideology (New York: Knopf,
1976), p. 7.
6 North, Structure and Change, p. 49.
79
Часть I. Концептуальная схема
«Совокупность идей и мнений, посредством которых мы
воспринимаем внешний мир и действуем на основании имеющейся у нас информации... Способ, которым мы пытаемся
узнать и понять мир, но, кроме того, источник эмоций, объединяющих людей»7.
«Необоснованная догма, выполняющая социальные функции... Особый вид Weltanschauung*, составная часть социальной психологии»8.
«Сложная совокупность объяснений и обоснований, с помощью которых группа, класс или нация истолковывает мир
и оправдывает свою деятельность в этом мире»9.
Дотошный и проницательный исследователь идеологии
Мартин Зелигер представил «детальное определение», растянувшееся в его трактате более чем на страницу10.
Карл Маркс, чьи труды стали сильным стимулом изучения
идеологии, клеймил идеологией социальные идеи всех тех, кто
не полностью разделял его собственные взгляды. Такое уничижительное («ограничивающее») понимание идеологии, не
обязательно связанное с марксизмом, для некоторых ученых
остается нормой. Это еще и самое распространенное значение этого термина в бытовом языке. Эта концепция приравнивает идеологическое мышление к «искаженному» мышлению. Она и явно и неявно намекает на фанатизм или скрытые
мотивы11. Она если не прямо, то скрыто указывает на то, что
всем, кому не нужно «оттачивать топор идеологии», открыт
путь к неидеологизированному мышлению и даже к «отрицанию идеологии»12. Ограничивающая концепция идеологии
7
*
8
9
10
11
12
80
Roy C. Macridis, Contemporary Political Ideologies: Movements
and Regimes (Cambridge, Mass.: Winthrop 1980), p. 4.
Мировоззрение (нем.). — Прим. перев.
David Joravsky, The Lysenko Affair (Cambridge, Mass.: Harvard
University Press, 1970), p. 3.
G. William Domhoff, Who Rules America Now? (Englewood Cliffs,
N.J.: Prentice—Hall, 1983), p. 99.
M. Seliger, Ideology and Politics (New York: Free Press, 1976),
pp. 119—120.
Edward Shils, „Ideology. I. The Concept and Function of Ideology,“
International Encyclopedia of the Social Sciences 7 (1968): 66—76.
Aileen S. Kraditor, „Introduction“ [to a special issue on Conservatism
and History], Continuity 4—5 (1982): 1—9; idem, The Radical
Persuasion, 1890—1917: Aspects of the Intellectual History and
Глава 3. Об идеологии как аналитической концепции...
при всей ее популярности не слишком плодотворна аналитически. Как показал Зелигер, она внутренне противоречива и необоснованно претендует на то, что некто познал или
может познать Истинную Реальность13. Отвергая ограничивающую концепцию, я воспользуюсь более общим, не уничижительным определением.
Под идеологией я буду понимать до известной степени последовательную, довольно обширную систему мнений или
представлений о социальных отношениях. Называя ее «до известной степени последовательной», я имею в виду то, что
ее составные части связаны между собой, хотя, может, и не
настолько, чтобы удовлетворить строгого логика. Говоря о том,
что эта система довольно обширна, я имею в виду, что отношу
к ней широкий круг социальных категорий и их взаимосвязей.
При всей своей обширности эта система представлений построена на небольшом числе центральных ценностей, таких как,
например, личная свобода, социальное равенство или национальная гордость.
Идеология выполняет четыре функции: познавательную,
эмоциональную, программную и сплачивающую. Она структурирует восприятие человека и предопределяет его понимание социальных явлений, снабжает его особыми символами для выражения того, что он узнает или познает; она говорит ему, хорошо, плохо или нравственно нейтрально то, что
он «видит»; она побуждает его действовать в соответствии
со своими представлениями или оценками в качестве лояльного члена политической группы, стремящейся к определенным социальным целям. Идеологии психологически важны,
потому что без них люди не в состоянии знать, оценивать или
реагировать на значительную часть того, что предъявляет им
the Historiography of Three American Radical Organizations (Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1981), p. 102. См.
также: Robert Higgs, „When Ideological Worlds Collide: Reflections
on Kraditor’s ‘Radical Persuasion,’“ Continuity (Fall 1983): 99—
112; Aileen Kraditor, „Robert Higgs on ‘The Radical Persuasion,’“
ibid., pp. 113—123.
13 Seliger, Ideology and Politics; idem, The Marxist Conception of Ide‑
ology: A Critical Essay (Cambridge: Cambridge University Press,
1977). См. также: Alvin W. Gouldner, The Dialectic of Ideology and
Technology: The Origins, Grammar, and Future of Ideology (New
York: Oxford University Press, 1982), pp. 9, 13, 44, 211 and passim.
81
Часть I. Концептуальная схема
безбрежный мир социальных отношений. Идеология упрощает реальность, слишком огромную и сложную, чтобы ее можно было осмыслить, оценить и взаимодействовать с ней чисто
научным, объективным или каким‑либо иным беспристра­
стным образом.
Идеология есть у каждого психически здорового взрослого,
если только он не охвачен непробиваемой политической апатией. Утверждение о том, что идеология есть всего лишь искаженное фанатическое мышление интеллектуальных или политических противников, безосновательно. Разумеется, любая
идеология должна учитывать объективное, научное и иное
«твердое» знание. Ее можно обвинять в «искажении» лишь
в той мере, в какой она выдвигает предположения или притязания, не согласующиеся с таким надежно подтвержденным,
общепринятым знанием. Одни идеологии грешат этим больше, чем другие, а некоторые даже процветают на отъявленной
лжи. Но все они содержат непроверенные и, что гораздо важнее, непроверяемые элементы, в том числе фундаментальную
приверженность определенным ценностям. По отношению
к этим элементам, которые нельзя счесть ни истинными, ни
ложными, упрек в искажении лишен всякого смысла. У идеологий есть как интеллектуальные, так и инстинктивные источники, и ни логика, ни эмпирические наблюдения не в состоянии разрешить внутренние нестыковки.
Значение термина «идеология» отличается от значения
ряда других терминов, порой используемых как синонимы.
Тесно связанное с идеологией понятие мировоззрения отличается большей расплывчатостью и отсутствием двух функций — программной и сплачивающей. Социальная или политическая философия и шире, и иначе мотивирована; подобно
мировоззрению, она не содержит импульса к политической деятельности и не предполагает принадлежности к какому‑либо
сообществу. Социология или социальная теория отличается
сознательным стремлением к отказу от моральных суждений
и, по сравнению с идеологией, больше тяготеет к прагматизму и эмпирической проверке, а также сторонится политики, —
подлинными же идеологиями являются лишь те социальные
теории, которые провозглашают принцип единства теории
и практики. Культура обозначает куда более широкую систему символов, представлений и форм поведения, в том числе и идеологий, являющихся ее подсистемами.
82
Глава 3. Об идеологии как аналитической концепции...
Большинство гипотез об источниках идеологической приверженности являются либо теориями интереса, либо теориями напряженности. Теории интереса предполагают, что
люди стремятся к богатству или власти, а идеи служат оружием в этой борьбе, придавая ей легитимность. Теории напряженности предполагают, что люди бегут от страхов и тревог,
а идеи обеспечивают им чувство товарищества и внутреннее
спокойствие14. К теориям интереса относится и классический
марксизм, согласно которому идеология человека (необходимо
немарксистская) отражает его классовое положение и «ложное
сознание» неизбежной классовой судьбы. (По словам Зелигера, «[марксистское] утверждение о буржуазных заблуждениях сводится к неспособности — или нежеланию — буржуазии
смириться с предсказанием своей обреченности»15). Примером теории напряженности могут служить аргументы, недавно
предложенные Эйлин Крадитор. Она изучала радикалов начала ХХ века, которые, по словам Зелигера, стремились «заполнить пропасть между незрелым сознанием пролетариата, не
ведающего своего исторического предназначения (а потому не
желающего участвовать в борьбе), и предсказанной неизбежностью его победы»16. Они мечтали о солидарности, которую
их предполагаемые товарищи по борьбе уже нашли в другом
месте. Пытаясь избавиться от чувства тревоги, которого массы
вовсе не испытывали, американские социалисты сумели привлечь лишь ничтожное число сторонников17.
14
Clifford Geertz, „Ideology as a Cultural System,“ in Ideology and
Discontent, ed. David E. Apter (New York: Free Press, 1964),
pp. 52—64. См. также: W. Lance Bennett, Public Opinion in
American Politics (New York: Hareourt Brace Jovanovich, 1980),
pp. 158 184, 216—218, 410—412.
15 Seliger, Marxist Conception, p. 56. Олвин У. Гулднер (Alvin
W. Gouldner) остроумно отвечает, что марксизм сам представляет собой «ложное сознание радикализовавшейся культурной
буржуазии». The Future of Intellectuals and the Rise of the New
Class (New York: Seabury Press, 1979), p. 75.
16 Seliger, Marxist Conception, p. 57.
17 Kraditor, Radical Persuasion. См. также: Robert E. Lane, „Personality, Political: I. The Study of Political Personality,“ International
Encyclopedia of the Social Sciences 12 (1968): 19.
83
Часть I. Концептуальная схема
Идеология и политическая деятельность
В той мере, в какой разные объяснения роста сферы действия государства постулируют, что отдельные лица и группы
занимаются политической деятельностью — а это явно или
неявно постулирует любое объяснение, — все они выстроены на сомнительном основании. Любое объяснение указывает на благо, которое ждет всех, если удастся склонить государство к соответствующим действиям: избавление от отрицательных внешних эффектов, предоставление общественных
благ всем и каждому, предоставление неисключаемых общественных благ, поддержание уровня дохода престарелых и беспомощных, перераспределение богатства в пользу опекаемых
групп и т.п. Чтобы добиться от государства нужных действий, люди предпринимают определенные действия, неся соответствующие издержки. Они жертвуют ценным временем,
усилиями, деньгами и другими ресурсами, чтобы рассылать
политикам письма и телеграммы, они агитируют и голосуют за кандидатов и законопроекты, жертвуют деньги в фонды
кандидатов и групп давления — словом, действуют как члены больших политических групп. Подобные виды политической деятельности известны каждому, но первый же теоретик,
который всерьез задался вопросом, рациональна ли такая деятельность, пришел к выводу, что она нерациональна, если
исключить особые ситуации.
В своей новаторской книге «Логика коллективного действия» Манкур Олсон утверждал, что все теории групповой политической деятельности содержат общую ошибку. Теоретики групповой деятельности «предполагают, что если у группы есть основание или стимул для того, чтобы организоваться
ради общего интереса, то у принадлежащих к этой группе рациональных индивидов будет, кроме того, основание или стимул
для поддержки организации, работающей в их общих интересах». Но это предположение, заключил Олсон, «логически
ошибочно, по крайней мере для больших, аморфных групп
с общими экономическими интересами»18.
18
84
Mancur Olson, The Logic of Collective Action: Public Goods and
the Theory of Groups (Cambridge, Mass.: Harvard University Press,
1965), p. 127. [См.: Олсон М. Логика коллективных действий:
Общественные блага и теория групп. М.: Фонд Экономической
Глава 3. Об идеологии как аналитической концепции...
Для выявления этой ошибки достаточно спросить: каковы
ожидаемые выгоды и издержки от подобной политической деятельности для отдельного участника? Издержки достаточно ясны и наглядны. Каждый участник политически активной
группы должен жертвовать своим временем, энергией, деньгами или другими ресурсами. А ожидаемые выгоды? В этом‑то
и проблема — проблема, характерная для всех общественных
(«коллективных») благ, доступных большим группам людей.
Главное здесь то, что в случае большой группы выгоды,
ожидаемые от потребления коллективного блага, не зависят
сколько‑нибудь заметным образом от того, что сделает отдельный человек и чего он не сделает для создания этого блага. Независимо от того, пишет он своему конгрессмену или нет,
этот политик поступит так, как поступит, и не важно, получит
он одним письмом больше или меньше. Если некто не ходит на
выборы, их результат от этого не изменится. У человека всего
один голос из тысяч или даже миллионов, и вероятность того,
что именно его голос решит исход выборов, практически равна нулю. Если человек не сделает взнос в фонд кандидата или
группы политического давления, ничего не изменится: жалкие
несколько долларов лишь капля в море. Ничто из того, что сделает отдельный участник большой группы, и чего он не сделает,
не оказывает сколько‑нибудь заметного влияния на результат.
Но если некое коллективное благо все‑таки будет создано, человек, не приложивший никаких усилий, получит ровно
столько же пользы, сколько и те, кто отдал все силы для победы. Даже тот, кто вообще не участвует в политике, выигрывает от уменьшения загрязнения воздуха в своем городе, от более
эффективного сдерживания внешних врагов страны, от системы социального страхования по старости и инвалидности,
от перераспределения богатства в пользу группы, членом которой он является. Нерационально нести тяготы ради того, что
произойдет в любом случае, независимо от твоего участия или
неучастия. Для участника большой группы рациональна только
одна политическая деятельность — неучастие в политике. Люди
рациональные всегда будут пытаться стать «безбилетниками»,
чтобы получить все выгоды от коллективных действий, ничем
при этом не жертвуя и ни в чем не участвуя.
Инициативы, 1995.] См. также: Russell Hardin, Collective Action
(Baltimore: Johns Hopkins Press, 1982), p. 2 and passim.
85
Часть I. Концептуальная схема
Разумеется, когда «безбилетниками» попытаются стать
все, никто никуда не поедет: массовой коллективной деятельности просто не будет, в том числе и той, что нужна для
создания или поддержания Большого Правительства. Олсон
пишет, что этот железный закон коллективного бездействия
знает только два исключения. Первое относится к ситуациям, в которых с коллективным благом связаны выборочные
(исключающие) стимулы, что отчасти придает ему характер
частного блага. Например, врач платит взносы в Американскую медицинскую ассоциацию, а в обмен получает издаваемые ею журналы, и при этом Ассоциация использует часть
собираемых средств на поддержку своей лоббистской деятельности, нацеленной на создание или поддержание коллективных благ для медиков. Второе исключение возникает в тех
случаях, когда людей принуждают участвовать в предоставлении коллективного блага. Например, правительство заставляет граждан платить налоги, используемые для финансирования национальной обороны. Во всех остальных случаях,
когда нет ни выборочных стимулов, ни принуждения, действует железное правило: разумный человек не участвует в массовой коллективной деятельности19.
Единственный недостаток этого построения состоит в том,
что оно противоречит реальности. Похоже, мы угодили в пропасть между неоспоримой логикой и неопровержимыми фактами. Проблема, как всегда в таких случаях, возникла из‑за
19
86
Olson, Logic of Collective Action, pp. 2, 51, 60—65, 133—134;
Bruno S. Frey, Modern Political Economy (Oxford: Martin Robertson, 1978), pp. 92—93, 97—98. Ср.: John Mark Hansen, „The
Political Economy of Group Membership,“ American Political Sci‑
ence Review 79 (March 1985): esp. 93. Гэри Беккер отмечает,
что «упор на проблему „безбилетника“ во многих дискуссиях об
эффективности групп давления слегка чрезмерен, потому что
политический успех требует не абсолютной, а относительной
степени контроля над „безбилетничеством“». См. Gary Becker,
„A Theory of Competition among Pressure Groups for Political Influence,“ Quarterly Journal of Economics 98 (Aug. 1983): 380.
Но остается вопрос: каким образом большая группа политических активистов держит под контролем «безбилетников»? Все
упоминаемые Беккером средства (с. 377) попадают в одну из
двух категорий Олсона (выборочные материальные стимулы или
принуждение), а потому никак или почти никак не применимы
во многих случаях массовой коллективной деятельности.
Глава 3. Об идеологии как аналитической концепции...
расплывчатости идей и ложных неявных предпосылок. Что
имеет в виду теоретик общественного выбора, заявляя, что
участие каждого отдельного человека в массовой политической акции «иррационально»? Не ставит ли он под сомнение
неявные базовые допущения о действительных или возможных целях и средствах индивида?
Для ответа на этот вопрос нужно обратиться к тому, что
экономисты называют функцией полезности. Это причинное
отношение между индексом полезности U, который измеряет
чувство благополучия, и всеми переменными (С1, С2, ..., Сn),
функцией которых является этот индекс, иными словами,
U = f (С1, С2, ..., Сn).
А что представляют собой эти С ? Экономисты обычно считают, что это товары и услуги, купленные на рынке и потребленные человеком, чью функцию полезности мы рассматриваем20. Это, как не устают отмечать люди, далекие от экономической теории, чрезмерно узкое понимание того, что
определяет чувство благополучия нормального человека; идея
homo oeconomicus — «чуть больше Скруджа, но куда меньше, чем нормальный человек» — вызывает лишь насмешки
у всякого, кто знаком с искусством, литературой и историей,
не говоря о психологии21. Экономисты возражают, что для
анализа множества важных проблем эта функция полезности вполне адекватна и что, изменив ее, мы просто исказим
20
Детально проработанную модель политического поведения, основанную на такой функции полезности, см.: Becker, „Competition among Pressure Groups,“ esp. pp. 372, 374. Превосходное
обсуждение традиционной неоклассической функции полезности и доказательство ее непригодности для анализа политической деятельности см.: Howard Margolis, Selfishness, Altruism,
and Rationality: A Theory of Social Choice (Chicago: University of Chicago Press, 1982), esp. pp. 6—11, 66—69. Марголис
проявил тонкое понимание проблемы социального выбора, но
предложенное им решение, «дарвинистская» модель, представляется неудачной.
21 G. Warren Nutter, Political Economy and Freedom: A Collection
of Essays (Indianapolis: Liberty Press, 1983), p. xiii. Наттер добавляет (с. xiv), что «никакая теория социального поведения не
может считаться полной, если она не учитывает страсти толпы,
рвение мученика, верности дворцового охранника, ненасытности убежденного эгоиста».
87
Часть I. Концептуальная схема
изначальную элегантность замечательно консервативного
аналитического инструмента. В этом возражении есть смысл.
Но остается вопрос: достаточно ли стандартной функции полезности для анализа политической деятельности?
Экономисты начинают понимать, что ответ — «нет». По
словам Амартии Сена, «чисто экономический человек — это
практически социальный идиот». Сен убеждает сторонников
функции полезности «разработать более продуманную конструкцию». Дуглас Норт недавно высказался в том же духе:
«Индивидуальные функции полезности куда сложнее, чем простые допущения, на которые опирается неоклассическая теория. Задача социолога расширить теорию так, чтобы та предсказывала, когда люди будут действовать подобно безбилетникам, а когда — нет. Без расширенной теории мы не сможем
объяснить множество вековых изменений, инициируемых
и осуществляемых в результате деятельности больших групп»22.
Это верно. Но чем заменить традиционный анализ?
Норт утверждает, что избежать аналитического тупика
поможет понимание идеологии. «Ее фундаментальная задача, — заявляет он, — зарядить массы энергией, чтобы они
начали вести себя противно простому, гедонистическому,
индивидуалистическому подсчету издержек и выгод. Это главный пункт всех идеологий, потому что без такого поведения
22
88
Amartya K. Sen, „Rational Fools: A Critique of the Behavioral Foundations of Economic Theory,“ Philosophy & Public Affairs 6 (Summer 1977): 336; North, Structure and Change, p. 46. Амира
Гроссбард‑Шехтман (Amyra Grossbard‑Shechtman) отмечает,
что «экономисты, вообще говоря, понимают, что функции полезности должны включать биологические и культурные факторы, но исследование этих факторов они оставляют ученым
таких дисциплин, как психология, биология или антропология.
В принципе такое разделение труда может оказаться эффективным, но на практике работы с использованием действительно
междисциплинарного подхода крайне редки» (из рецензии на
Microeconomics and Human Behavior: Toward a New Synthe‑
sis of Economics and Psychology by David A. Alhadeff, Journal
of Economic Literature 21 (June 1983): 553—554. См. также
рецензию Роберта Дорфмана (Robert Dorfman)на George Stigler, The Economist as Preacher and Other Essays by (Journal
of Economic Literature 22 (March 1984): 105) и James E. Alt
and K. Alec Chrystal, Political Economics (Berkeley: University of
California Press, 1983), p. 7).
Глава 3. Об идеологии как аналитической концепции...
невозможно ни удержать существующий порядок, ни разрушить его»23. Это наблюдение подсказывает способ согласовать
экономическую теорию с политическими фактами, но не рассеивает туман иррациональности над политической деятельностью масс, поведение которых и было причиной современного
роста государства — либо напрямую, либо через последующую
ратификацию органами власти.
Должны ли мы заключить, что историческая последовательность великих событий есть результат иррационального поведения, т.е. что действия, вдохновленные идеологией, и иррациональные действия — лишь разные названия одних и тех же
явлений? Думаю, нет. Напротив, я полагаю, что мы можем
модифицировать функцию полезности и связать ее с идеологией таким способом, который в то же время сделает ее психологически правдоподобнее и уберет тень, которую отбрасывает на массовую политическую деятельность давнее подозрение
в иррациональности24.
23
North, Structure and Change, p. 53. Буквально о том же говорит
Сартори, когда характеризует «идеологическую политику» как
«ситуацию, в которой шкала полезности каждого агента изменена идеологической шкалой». См.: Sartori, „Politics, Ideology, and
Belief Systems,“ p. 410. Сходное замечание делают Brian Barry,
Sociologists, Economists, and Democracy (Chicago: University
of Chicago Press, 1978), pp. 39—40; Albert O. Hirschman, Es‑
says in Trespassing: Economics to Politics and Beyond (New York:
Cambridge University Press, 1981), pp. 239—240; idem, Shifting
Involvements: Private Interest and Public Action (Princeton, N.J.:
Princeton University Press, 1982), pp. 85—90.
24 Рассел Хардин выступил против этого подхода, названого им «модифицированной теорией коллективной деятельности». Russell
Hardin, Collective Action p. 14. Но после того, как в самом начале
он его отмел, он признал его в превосходной главе 7 (с. 101—124),
которая неизвестно зачем получила оправдывающееся название
«Внерациональные мотивации» („Extrarational Motivations“).
Нет разумных оснований для того, чтобы считать стремление людей к так называемым неэкономическим целям иррациональными
или внерациональными. Быть рациональным значит соотносить
средства и цели. Природа целей ничего не говорит нам о том, рационально ли стремление к ним. Глубокие соображения о рациональности см.: Sen, „Rational Fools,“ pp. 342—344; Jon Elster,
Sour Grapes: Studies in the Subversion of Rationality (Cambridge:
Cambridge University Press, 1983), esp. pp. 1—42. То, что я называю рациональностью, соответствует «узкой» рациональности
89
Часть I. Концептуальная схема
Вспомним, что идеологии выполняют четыре функции: познавательную, эмоциональную, программную и сплачивающую. Не будь этой четвертой функции, у нас не было бы
оснований определять идеологию как основу рационального
участия в массовой политике. В этом случае идеология позволяла бы нам воспринимать и истолковывать социальные явления, давать им нравственную оценку и заключать, что определенные политические позиции или движения заслуживают
поддержки. Но и тогда отсутствовала бы личная заинтересованность в участии в любых политических акциях. Чтобы рационально участвовать в массовых политических акциях, следует
рассчитывать на выгоду от этого участия. Сплоченность, четвертая функция идеологии, и есть та самая выгода.
Если бы функцию полезности индивида постулировали экономисты‑неоклассики в привычном для них духе, сплоченность
оказалась бы бесполезной — «экономический человек» заботится только о собственном потреблении экономических товаров и услуг. Но, разумеется, в реальности большинство людей
ценят и другие вещи. Одним из важнейших источников чувства благополучия является представление человека о самом
себе, то, что я буду называть его самовоспринимаемой идентичностью. Рассел Хардин приводит пример молодого американца, живущего в 1943 г., который «должен пойти в армию,
потому что участие в войне было самым важным испытанием для его поколения мужчин. Не стоит оценивать издержки
и выгоды его выбора — этот выбор слишком принципиален,
чтобы заботиться об издержках и выгодах... здесь дело в том,
чтобы быть мужчиной своего поколения». Имея в виду такого
рода поступки, Ричард Остер и Моррис Силвер призвали экономистов и других обществоведов понять, что «уровни удовлетворенности индивидов зависят от того, в какой степени они
в собственном восприятии соответствуют определенным идеальным типам (или образам)»25. Не обязательно, чтобы идентичность, как в примере Хардина, имела настолько абсолютный приоритет, который заведомо исключает все компромиссы
Элстера. То, что Элстер называет «широкой» рациональностью,
лучше бы назвать иначе.
25 Hardin, Collective Action, p. 109; Richard D. Auster and Morris
Silver, The State as a Firm: Economic Forces in Political Develop‑
ment (Boston: Nijhoff, 1979), p. 50.
90
Глава 3. Об идеологии как аналитической концепции...
с экономической стороной жизни. Для целей данного утверждения достаточно признать идентичность одной из переменных функции полезности26.
Люди обретают и поддерживают свои идентичности в рамках
групп: сначала в семье, потом в разных первичных и вторичных
референтных группах27. Тибор Скитовски заявляет, что «желание принадлежать к группе, утверждение и укрепление своего членства в ней — глубоко укорененное и очень естественное
26
Джон Элстер пишет: «...мое представление о самом себе вовсе не
добродетель: оно есть то, что определяет, что считать добродетелью». Он добавляет, однако, что здесь мы вступаем на «зыбкую
почву, где лучше избегать притязаний на ложную точность», потому что у нас нет «адекватной понятийной схемы для работы
с такими вещами». См.: Jon Elster, „Rationality, Morality and Collective Action,“ неопубликованная лекция, прочитанная под эгидой
фонда George Lurcy, University of Chicago, May 1984, p. 29. Сравни его предположение, что идентичность личности может являться
всего лишь «побочным продуктом» в «Sour Grapes» (с. 93, 100,
107—108). Есть любопытная аналитическая идея (Sen, „Rational Fools,“ pp. 337—341), включающая метаранжирование, т.е.
ранжирование рангов предпочтений (или функций полезности),
возможно, в связи с принадлежностью к определенной группе или
с идеологическими убеждениями. См. также: Albert O. Hirschman,
„Against Parsimony: Three Easy Ways of Complicating Some Categories of Economic Discourse,“ American Economic Review 74 (May
1984): 89—96. Хиршман (с. 92) ссылается на предложение Алессандро Пицорно, согласно которому участие человека в коллективной деятельности следует рассматривать как «вклад в личное
и групповое чувство идентичности». Дополнительное обсуждение
метапредпочтений (metapreferences) см.: Hirschman, Shifting In‑
volvements, pp. 68—71.
27 Murray Webster, Jr., Actions and Actors: Principles of Social Psy‑
chology (Cambridge, Mass.: Winthrop, 1975), pp. 377—396; Elisha Y. Babad, Max Birnbaum, and Kenneth D. Benne, The Social Self:
Group Influences on Personal Identity (Beverly Hills, Calif.: Sage,
1983); Peter L. Berger and Thomas Luckmann, The Social Construc‑
tion of Reality: A Treatise in the Sociology of Knowledge (Garden
City, N.Y.: Anchor Books, 1967), pp. 131—132, 173—174; Erik
H. Erikson, „Identity, Psychosocial,“ International Encyclopedia of
the Social Sciences 7 (1968): 61—63; Muzafer Sherif, “Self Concept,“ ibid. 14: 150—159; Tamotsu Shibutani, „Mead, George Herbert,“ ibid. 10: esp. p. 86; Lane, „Political Personality,“ ibid. 12: 17;
Murray Edelman, The Symbolic Uses of Politics (Urbana: University
of Illinois Press, 1964), pp. 84—87.
91
Часть I. Концептуальная схема
побуждение, свойственное не только человеку и возникшее
раньше него, объяснимое самым базовым из побуждений,
желанием выжить»28. Хотя социобиологический редукционизм Скитовски не бесспорен, стремление принадлежать группе не вызывает сомнений. Виды групп, к которым хочет принадлежать индивид, определяются тем, какого рода личностью
он хочет быть, и для обычного человека это вопрос первостепенной важности. Люди страстно желают поддержки, которую
дает принадлежность к тем, кого они считают «своими». В отсутствие такой принадлежности и участия в решении стоящих
перед группой общих задач люди чувствуют себя отчужденными и подавленными29.
Принять идеологию значит присоединиться к сообществу
людей, близких по мысли и настроению. «Мнения, — пишет
политолог, — это невидимые клубные карты общества. Они
говорят нам, кто похож на нас, а кто может выступить против нас. Общность мнений — узы очень крепкие». Не случайно христиане обращаются друг к другу «брат», а коммунисты — «товарищ». В отличие от неоклассических экономистов,
христиане и коммунисты давно поняли важность идентичности и ее связь со сплоченностью или солидарностью. И вовсе
не случайно, что исторически именно эти две системы верований сумели мобилизовать на массовые политические акции
больше людей, чем любые другие. «Сколь бы абсурдной ни
28
Tibor Scitovsky, The Joyless Economy: An Inquiry into Human Sat‑
isfaction and Consumer Dissatisfaction (New York: Oxford University Press, 1976), p. 115. См. также: Wilhelm Röpke, A Humane
Economy: The Social Framework of the Free Market (Chicago: Henry Regnery, 1971), p. 91. Согласно социологу Амитаи Этциони,
«индивидуумы функционируют как члены социальных групп, а это
значит, что они эмоционально привязаны друг к другу, и эти связи
дополняются когнитивными и нормативными узами… Чем шире
масштаб организации, тем сильнее и глубже ее воздействие на своих членов» [здесь масштаб означает «число социальных областей,
в которые проникла организация»]. Amitai Etzioni, „Societal Turnability: A Theoretical Treatment,“ in The Economic Consequences of
Reduced Military Spending, ed., Bernard Udis (Lexington, Mass.:
Lexington Books, 1972), p. 362.
29 Sherif, „Self Concept,“ p. 154; Babad, Birnbaum, and Benne,
Social Self, esp. pp. 236—237; Peter L. Berger, Brigitte Berger,
and Hansfried Kellner, The Homeless Mind: Modernization and
Consciousness (New York: Vintage Books, 1974), esp. pp. 74—79.
92
Глава 3. Об идеологии как аналитической концепции...
казалась коммунистическая идеология со стороны, она наделяет своих приверженцев непротиворечивым представлением об истории, которое даже самому примитивному гражданину позволяет ощутить, что в его жизни есть смысл; тем
самым, эта идеология... удовлетворяет важнейшую духовную
потребность»30. Усваивая ценности и принципы избранных
ими сообществ, объединяемых убеждениями, люди не только
проникаются уважением к себе, но и превращаются в достойных доверия последователей, которые будут действовать в соответствии с своей идеологией невзирая на внешние материальные соблазны или даже вопреки им.
Мы имеем все основания, для того чтобы переписать функцию полезности для нужд теории общественного выбора в виде:
U = f (С1, С2, ..., Сn, I ),
где I обозначает степень, в какой, по мнению самого человека, его
идентичность соответствует нормам выбранной им (или просто
принятой) референтной группы, т.е. с принципами принятой им
идеологии.
Понятно, что поведение, нацеленное на максимизацию
такой функции полезности, нельзя назвать иррациональным,
даже если время от времени оно требует отказываться от потребления экономических благ и услуг ради того, чтобы подтвердить собственную идентичность через поступки, укрепляющие сплоченность индивида со сходно мыслящими людьми. Идеологически мотивированная деятельность такого рода
совершенно рациональна, и не стоит ставить клеймо иррационализма на тех, кто участвует в политических акциях, даже
в массовых. Истина, как кратко выразился Сэмюель Боулз,
в том, что «люди участвуют в политике и чтобы получить
что‑то, и чтобы быть кем‑то»31.
30
Bennett, Public Opinion, p. 107; David Satter, „Soviet Threat Is One
of Ideas More than Arms,“ Wall Street Journal (May 23, 1983).
Проницательные наблюдения над связью между идентичностью
индивидуума и его идеологией см.: Gouldner, Dialectic of Ideology
and Technology, pp. 31, 47, 56—57, 68, 84, 176.
31 Samuel Bowles, „State Structures and Political Practices: A Reconsideration of the Liberal Democratic Conception of Politics and Accountability,“ in Capitalism and Democracy: Schumpeter Revisited, ed.
Richard D. Coe and Charles K. Wilber (Notre Dame, Ind.: University
of Notre Dame Press, 1985), p. 164. Ср.: Mancur Olson, The Rise
93
Часть I. Концептуальная схема
Признание факта идеологической приверженности позволяет не только объяснить массовое участие в политической деятельности, но и понять, почему одни проблемы вызывают более
массовые и более страстные политические акции, чем другие.
Многие политические вопросы явно не будоражат умы и сердца
населения. Выпустит ли местная электростанция облигации со
сроком погашения двадцать лет или тридцать? Следует ли законодательному собранию штата начинать свою ежегодную сессию в январе или марте? Кому поручить управление казенными
лесами — министерству сельского хозяйства или министерству
внутренних дел? Все это заботит немногих. Но другие вопросы,
напротив, так волнуют граждан, что из‑за вспышек взаимного недоверия и враждебности даже простое публичное обсуждение проходит не без проблем.
Когда предметом споров служат вопросы преимущественно
экономические (оставим в стороне такие взрывоопасные, но не
связанные с экономикой темы, как смертная казнь или аборты), граждане распадаются на два больших класса: один связан
с сохранением существующего экономического строя (зачастую
капитализм против социализма); а другой с конфликтами в сфере распределения (богатые против бедных). Два этих больших
класса вопросов одинаково взывают к моральным соображениям, отличным от инструментальных. Речь заходит не о том, что
лучше или хуже технически, а о проблемах добра и зла32. Те, кто
and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation, and So‑
cial Rigidities (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1982),
pp. 19—25, 85 [см.: Олсон М. Возвышение и упадок народов.
Экономический рост, стагфляция, социальный склероз. Новосибирск: ЭКОР, 1998]; Gouldner, Dialectic of Ideology and Tech‑
nology, p. 211; Amartya Sen, „Goals, Commitments, and Identity,“
Journal of Law, Economics, and Organization 1 (Fall 1985): 348—
349; а также: Robert Higgs, „Identity and Cooperation: A Comment
on Sen’s Alternative Program,“ ibid. 3 (Spring 1987). Хансен проводит различие между «выгодами от сплоченности», которую дает
«единение с товарищами», и «выгодами от публичности», которые
приносит публичный вклад в достойное дело. См.: Hansen, «The
Political Economy of Group Membership“, pp. 79—80. Эти два вида
выгод очевидным образом зачастую проявляются одновременно.
32 Robert Cameron Mitchell, „National Environmental Lobbies and the
Apparent Illogic of Collective Action,“ in Collective Decision Mak‑
ing: Applications from Public Choice Theory, ed. Clifford S. Russell
(Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1979), pp. 110—111;
94
Глава 3. Об идеологии как аналитической концепции...
предлагает решать эти проблемы «прагматически», обречены
на провал, что доказывается поразительным примером неспособности неоклассических экономистов заполучить достаточную политическую поддержку для таких «эффективных» схем,
как единовременные денежные выплаты бедным или рыночные стимулы (налоги/субсидии) в качестве инструмента борьбы с загрязнением окружающей среды33. Оружием неоклассической экономики бастион идеологии не разрушить.
Вопросы о сохранении экономического строя чаще всего
возникают либо когда этому строю серьезно угрожают внешние агрессоры, либо когда он, по мнению масс, функционирует плохо. Большие войны (или угроза такой войны) и глубокие
экономические кризисы неизбежно вызывают Великие Дебаты и соответственно идеологический раздор. Те, кто, подобно Кейнсу в 1936 г., предлагает «спасти капитализм» таким
серьезным расширением полномочий и функций государства,
как «обобществление инвестиций», неизбежно спровоцируют
Karl‑Dieter Opp, „Economics, Sociology, and Political Protest,“ in
Theoretical Models and Empirical Analyses: Contributions to the
Explanation of Individual Actions and Collective Phenomena, ed.
Werner Raub (Utrecht: E.S.—Publications, 1982), pp. 166—185.
Опп отмечает (с. 180), что «действие в соответствии с усвоенными нормами внутренне благотворно, а отклонение от этих норм
приводит к внутренней ущербности». Остается вопрос: что определяет ту степень, в какой человек позволяет моральным нормам
диктовать ему участие в коллективных действиях? Проницательный анализ этого вопроса см.: Michael Hechter, „A Theory of Group
Solidarity,“ in The Micro‑foundations of Macrosociology, ed. Michael
Hechter (Philadelphia: Temple University Press, 1983), pp. 16—57.
33 Стив Келман проинтервьюировал «вашингтонских чиновников
и общественных деятелей, принимающих наиболее активное участие в формировании экологической политики, но не работающих в Управлении по охране окружающей среды» и обнаружил
«в реакции респондентов идеологический раскол между либеральным и консервативным подходами». Экономисты говорят:
«Используйте рынок» — и все сторонники и оппоненты включают
автопилот и начинают выступать за или против «рынка», даже не
пытаясь выслушать то, что экономист пытается рассказать о технической эффективности предлагаемого решения. См.: Steven
Kelman, „Economists and the Environmental Muddle,“ Public Inter‑
est (Summer 1981): 107, 109, 122. См. также: Henry J. Aaron,
Politics and the Professors: The Great Society in Perspective (Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1978), esp. pp. 146 167.
95
Часть I. Концептуальная схема
сопротивление защитников статус‑кво, и не столько потому,
что консерваторы сомневаются в целительной силе предлагаемых решений, сколько потому, что в их глазах столь масштабные реформы «революционны», а значит, морально предосудительны. Поскольку приверженцы соперничающих идеологий считают, что характер экономического строя определяется
тем или иным решением политического вопроса, постольку они
будут рассматривать его с моральной, а не с инструментальной стороны, и ринутся на борьбу, кипя политической страстью
и готовые к боям на баррикадах. На кон, говорят они, поставлена «сама цивилизация» или «само будущее нашего общества».
Споры о распределении в рамках существующего экономического строя не вызывают столь эмоциональной реакции, хотя
и они провоцируют горячие идеологические баталии. Когда последствия предлагаемых реформ особенно серьезны, как в спорах о «прогрессивном» подоходном налоге, дебаты выливаются
в столкновения по поводу природы существующего экономического строя. (Поразительным примером является конфликт по
вопросу о подоходном налоге 1890‑х годов, который мы будем
анализировать ниже.) Но даже в менее значимых случаях, как
в спорах о налоговых лазейках, регулировании предприятий
инфраструктурных отраслей или охране природных ресурсов,
неизбежно всплывают идеологические разногласия, потому
что разные решения этих вопросов по‑разному сказываются на
богатстве, благополучии и общественном статусе разных групп
и потому что при этом неизбежно поднимается вопрос о честности и справедливости. Идеологии охотно берутся за решение этих проблем. С другой стороны, система взглядов и мнений, которую эти проблемы не интересуют, по определению не
является идеологией. Плачевная неспособность общественных
наук наметить ориентиры для «решения» проблем распределения на самом деле неизбежна.
Анализ идеологии
Будь у каждого своя собственная идеология, отличная от идеологии всех остальных людей, социальным наукам не было бы
толку от идеологии как прикладной аналитической концепции.
В этом случае идеологию трактовали бы так же, как экономисты традиционно трактуют вкусы потребителей: признают их
96
Глава 3. Об идеологии как аналитической концепции...
чрезвычайную важность, однако ввиду того, что их нельзя ни
измерить, ни наблюдать непосредственно, предполагают, что
они постоянны, а потому в причинном анализе поведения потребителей ими можно пренебречь. В случае идеологии такой
подход (точнее, отсутствие подхода) неприемлем. Как писал
Сартори, идеология «важная переменная для объяснения конфликта, консенсуса и сплоченности... и решающая переменная
в объяснении манипулирования массами и их мобилизации»34.
Чтобы понять главные события современной политической
истории, в том числе рост правительства, необходимо разработать аналитическую основу для изучения идеологии.
Как и любая другая социальная теория, теория идеологии
нуждается в ряде посылок. Моя первая, самая фундаментальная посылка состоит в том, что, если отбросить тривиальные
различия, идеологий оказывается совсем немного. Идеология
представляет собой до известной степени последовательную,
довольно всеобъемлющую систему мнений, т.е. интеллектуальный продукт, который не рождается в светской беседе, и, значит, для любого данного места и времени число значимых идеологий невелико35.
Во‑вторых, как пишет Сартори, «мнения массовых групп —
зависимая переменная от мнений элитных групп»36. Лидеры
общественного мнения являются производителями и дистрибуторами (ограниченного количества) идеологий, а массы — это,
главным образом, потребители. Этот факт — если, разумеется, посылка верна — открывает возможности для рассмотрения идеологий. Едва ли можно надеяться на то, чтобы проникнуть в умы миллионов, зато можно более или менее достоверно
разобраться в публично высказываемых мнениях видных распространителей идеологических тезисов. К примеру, недавнее
весьма информативное исследование пяти творцов экономической политики покоится на предположении, что «эта выборка индивидов, не только обладавших политической властью, но
34
Sartori, „Politics, Ideology, and Belief Systems,“ p. 409.
Reichley, Conservatives, p. 4.
36 Sartori, „Politics, Ideology, and Belief Systems,“ p. 407. См. также
Seliger, Ideology and Politics, p. 275; McClosky and Zaller, Ameri‑
can Ethos, pp. 11—12, 152—153, 234; Thomas R. Dye and L. Harmon Zeigler, The Irony of Democracy: An Uncommon Introduc‑
tion to American Politics, 5th ed. (Monterey, Calif.: Duxbury Press,
1981), pp. 154, 178, 305.
35
97
Часть I. Концептуальная схема
и оставивших обширные письменные свидетельства своего идеологического развития, открывает превосходную возможность
для анализа того, как идеология влияла на эволюцию американской политической экономии... Жизнь каждого из них отражает
ключевой момент пересечения идей и деятельности»37.
Любопытно, что некоторые политологи не соглашаются
с тем, что в американской политике поведение масс формируется идеологией. Сторонники этой точки зрения обычно придерживаются ограничивающего понимания идеологии, которое
указывает на доктринерство и фанатизм поведения, и соответственно противопоставляют идеологическую политику «прагматической», которая, по их мнению, и является нормой для
США. Но во взглядах политологов очевидна и самая обычная
путаница. Роберт Дал, например, заявляет, что «американцы
крайне идеологизированы». А затем, несколькими страницами
ниже, утверждает, что «большинство американцев... просто не
имеют законченной идеологии»38. Томас Дай и Хармон Зиглер,
вслед за широко известными исследованиями Филиппа Конверса и Герберта Макклоски, заключают, что «за исключением
небольшой, образованной части электората, в идеологических
спорах между элитами смысла немного. У широких масс нет ни
интереса, ни уровня концептуализации, присущих образованным слоям, а потому не стоит ожидать от них обладания идеологией... В лучшем случае, только треть избирателей можно отнести к имеющим идеологию или что‑то вроде идеологии»39. Но
37
Larry G. Gerber, The Limits of Liberalism: Josephus Daniels, Henry
Stimson, Bernard Baruch, Donald Richberg, Felix Frankfurter and
the Development of the Modern American Political Economy (New
York: New York University Press, 1983), p. 11. Тот же подход см.:
Thomas K. McCraw, Prophets of Regulation: Charles Francis Ad‑
ams, Louis D. Brandeis, James M. Landis, and Alfred E. Kahn
(Cambridge, Mass.: Belknap Press, 1984), а также несметное число авторов политических биографий. См. также: Daniel J. Levinson,
„Personality, Political: II. Conservatism and Radicalism,“ Interna‑
tional Encyclopedia of the Social Sciences 12 (1968): 13.
38 Robert A. Dahl, Democracy in the United States: Promise and Per‑
formance, 3rd ed. (Chicago: Rand McNally, 1976), pp. 364, 370.
39 Dye and Zeigler, Irony of Democracy, pp. 194—195; Philip E. Converse, „The Nature of Belief Systems in Mass Publics,“ in Ideology
and Discontent, ed. Apter, pp. 206—261; Herbert McClosky, „Consensus and Ideology in American Politics,“ American Political Sci‑
ence Review 58 June 1964): 361—382.
98
Глава 3. Об идеологии как аналитической концепции...
результаты буквально всех эмпирических исследований, проведенных политологами, подтверждают вывод Дала: «...чем более
активен индивид в политической жизни, тем более вероятно, что
он мыслит в идеологических терминах». Важно добавить, как
это делает Дал, что «это именно те люди, активисты и лидеры,
которые больше любых других формируют не только политику,
партийные платформы и кандидатов, но даже конституционные
и политические нормы». Так что идеологии «оказывают значительное влияние на американскую политическую жизнь»40 вне
зависимости от идеологического состояния масс.
Недавно Уильям Маддокс и Стюарт Лили доказали, что
низкая, казалось бы, доля идеологически ориентированных
людей в американском населении отражает не реальность,
а всего лишь предвзятую позицию политологов и журналистов, которые не хотят знать никаких идеологических позиций,
кроме двух — либеральной и консервативной. Маддокс и Лили
доказали, что для получения более адекватной картины идеологических предпочтений нужно учитывать четыре идеологии.
Предложенные ими категории — популист, консерватор, либерал, либертарианец — отражают четыре вида одобрения или
осуждения государственного вмешательства в экономику (скажем, регулирование цен и заработной платы) и в индивидуальное неэкономическое поведение (скажем, запрет абортов).
В свете данных о том, как люди определяют свое место в этой
четырехчастной классификации, Маддокс и Лили заключают, что «у членов общества действительно есть идеологические взгляды, и даже если они не могут назвать свою позицию
или выразить свои взгляды с определенностью политических
коммуникаторов, в их идеологических взглядах есть смысл»41.
Здесь нам нет нужды вступать в споры о степени идеологизированности взглядов и поведения масс42. Для наших
целей достаточно предположить, что либо идеологические
40
Dahl, Democracy, p. 371. Domhoff, Who Rules America Now?,
p. 128, говорит об «идеологии самообмана, в соответствии с которой в стране нет идеологии».
41William S. Maddox and Stuart A. Lilie, Beyond Liberal and Con‑
servative: Reassessing the Political Spectrum (Washington, D.C.:
Cato Institute, 1984), p. 179. Четырехчастную классификацию
cp.: McClosky and Zaller, American Ethos, pp. 245—258.
42 Обширный обзор литературы и обсуждение данного вопроса см.:
Bennett, Public Opinion, pp. 48—56.
99
Часть I. Концептуальная схема
предпочтения масс в целом формируют идеологические элиты
(модель лидера общественного мнения), либо у масс нет устойчивых и логически последовательных идеологических ориентаций (модель идеологически аморфных масс). Какую бы модель
мы ни выбрали, нам все равно следует сфокусироваться на элитах, чтобы выявить идеологические предпочтения, оказывающие систематическое влияние на политическое поведение.
Моя третья посылка состоит в том, что идеология задает
ограничения и служит движущей силой политических действий.
Сартори заявляет, что «идеологии — тот важнейший рычаг,
с помощью которого элиты обеспечивают политическую мобилизацию и эффективно манипулируют массами», но избранные значимыми элитами идеологии еще и ограничивают диапазон выдвигаемых целей и средств, используемых для политической мобилизации и манипулирования массами. Многие
потенциально привлекательные цели и многие эффективные
средства оказываются явно несовместимы с конкретной идеологией, а потому недопустимы и даже немыслимы. Идеологии
не только рычаг, но и смирительная рубашка. (Ограничивающая роль идеологии бросается в глаза при защите Гровером
Кливлендом золотого стандарта и в реакции Герберта Гувера
на Великую депрессию, о чем речь пойдет ниже.) По словам
Олвина Гулднера, «идеологии ведут к подавлению и сдерживанию одних интересов и способствуют проявлению других»43.
В‑четвертых, идеологии выходят на передний план во время социальных кризисов. Когда распространяется мнение,
что существующий порядок вещей работает плохо, разваливается или столкнулся с серьезной угрозой со стороны внешних или внутренних врагов, по обе стороны баррикад появляются стимулы для перехода на язык идеологий. С одной
стороны, сторонники статус‑кво понимают, что для поддержания и укрепления пошатнувшихся институтов необходимо сформулировать и распространить свои взгляды. С другой стороны, кризис открывает превосходные возможности
для идеологических предпринимателей: растущие ряды недовольных — отличный рынок для сбыта их товара. Как отметил Ричард Хофстедтер, «когда наконец созревает социальный
кризис или революционная ситуация, корректным отражением
43
Sartori, „Politics, Ideology, and Belief Systems,“ p. 411; Gouldner,
Dialectic of Ideology and Technology, p. 28.
100
Глава 3. Об идеологии как аналитической концепции...
реальности становятся резкие противопоставления, направляющие логичный и доктринерский ум агитатора, и внезапно он предстает перед народом как сильный и убедительный
мыслитель»44. В кризисы столкновение идеологий проявляется нагляднее обычного, и потому во время кризисов открываются отличные возможности для исторического изучения этого важного общественного фактора.
Одним словом, определив идеологические императивы, мы
сможем лучше понять действия политических деятелей. При
этом можно использовать анализ слов (лидеров общественного мнения) и дел (элит и политически активных масс). Как
пишет Сартори, «идеология имеет ключевое значение для эмпирической теории политики в той мере и в силу того, что она
способствует изменчивости и разнообразию». Идеология
играет решающую роль во время кризисов, когда открывается окно для коренных социальных изменений, и, «если мы не
разовьем в себе восприимчивость к существованию отчетливо идеологизированных групп населения и систем верований,
мы, скорее всего, упустим из виду саму природу „большого
конфликта“»45. Идеология играет решающую роль, когда она
определяет характер тех политических решений или других политических событий, которые без влияния идеологии развивались бы иначе. К пониманию идеологии естественнее всего
идти через изучение поведения лидеров общественного мнения в периоды кризисов. Но на что следует обращать внимание в их высказываниях?
44
Richard Hofstadter, The American Political Tradition, And the Men
Who Made It (New York: Vintage, 1974), p. 178. См. также: Shils,
„Ideology,“ p. 75; Olson, Rise and Decline, p. 77 [см.: Олсон М.
Возвышение и упадок народов. Экономический рост, стагфляция,
социальный склероз. Новосибирск: ЭКОР, 1998]; Kevin P. Phillips, Post‑Conservative America: People, Politics and Ideology in
a Time of Crisis (New York: Random House, 1982), pp. 4, 240;
Alt and Chrystal, Political Economics, p. 159; Gouldner, Dialectic
of Ideology and Technology, pp. 244—247; Stephen Skowronek,
Building a New American State: The Expansion of National Admin‑
istrative Capacities, 1877—1920 (New York: Cambridge University
Press, 1982), p. 31; William A. Schambra, „Progressive Liberalism
and American Community,“ Public Interest (Summer 1985): 42.
45 Sartori, „Politics, Ideology, and Belief Systems,“ pp. 410—411.
101
Часть I. Концептуальная схема
Идеология и риторика
Ответ: следует тщательно исследовать их риторику. По точному выражению Наварро, «язык и высказывания не нейтральны... Идеологическая позиция обладает собственным языком
(отметаемым противниками как простая риторика), который
придает этой позиции смысл. Изменение языка — не просто
семантический сдвиг. Это навязывание одной позиции вместо другой»46. Как признают некоторые политологи, сам язык
является одним из важнейших политических ресурсов47. Олдос
Хаксли пошел еще дальше. «Поведение и характер, — утверждал он, — во многом определяются природой слов, которые мы
свободно используем для обсуждения самих себя и окружающего нас мира»48. Успешные политики всегда понимали силу
слова. И не следует удивляться, когда один политик называет «человечностью и состраданием» то, что на языке другого
«расточительство, мошенничество и злоупотребление».
Идеологическое высказывание должно убеждать, но не в той
холодной и бесстрастной манере, которую превозносит рассудочный идеал науки и философии. Разумеется, идеологическое высказывание может быть рациональным, по крайней
46
Vicente Navarro, “The Labor Process and Health: A Historical Materialist Interpretation,“ International Journal of Health Services
12 (1982): 8.
47 Edelman, The Symbolic Uses of Politics, esp. pp. 114—151; idem,
Political Language: Words That Succeed and Policies That Fail (New
York: Academic Press, 1977), esp. pp. 41, 109—113; David V. J. Bell,
Power, Influence, and Authority: An Essay in Political Linguistics
(New York: Oxford University Press, 1975), esp. pp. 10, 13, 98; Eric
A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State (Cambridge,
Mass.: Harvard University Press, 1981), p. 90; Francis E. Rourke,
Bureaucracy, Politics, and Public Policy, 2nd ed. (Boston: Little,
Brown, 1976), p. 98; Bennett, Public Opinion, pp. 249, 252, 258.
48Цит. по: Vermont Royster, „A Matter of Words,“ Wall Street Jour‑
nal (Oct. 12, 1983). См. также George Orwell, The Collected Es‑
says, Journalism and Letters of George Orwell, ed. Sonia Orwell and
Ian Angus (New York: Harcourt, Brace & World, 1968), IV, esp.
pp. 127—128, 139. Джордж Боус (George Boas) заявил, что «не
существует… препятствий на пути распространения идеологии. Иррациональность, бессмысленность, отсутствие фактов — ничто не
в силах отвратить людей от принятия любой идеи, если та выражена
нужными словами» (Johns Hopkins Magazine 36 (Oct. 1984): 17).
102
Глава 3. Об идеологии как аналитической концепции...
мере отчасти, и может обращаться к бесспорным фактам. Но
источник убедительности идеологического высказывания большей частью не связан с логикой и фактами. Его сила в бесстыдстве полемических приемов. Ленин писал: «Мои слова рассчитаны на то, чтобы вызвать у читателя ненависть, отвращение,
презрение... не на то, чтобы убедить, а на то, чтобы разбить
ряды, — не на то, чтобы поправить ошибку противника, а на
то, чтобы уничтожить»*. Идеолог стремится убедить слушателей не только принять определенное истолкование и оценку
общественных событий, но и подтолкнуть их к политическим
действиям или по меньшей мере к тому, чтобы не противостоять и не мешать тем, кто действует. Он знает, что самый убедительный аргумент не всегда самый логичный или соответствующий фактам. «Нужно быть эмоциональным», — учит
Ричард Виджери, чрезвычайно успешный консервативный
сборщик пожертвований. Другой опытный сборщик средств
в избирательные фонды политиков отмечает, что на политические события ярче всего реагируют «люди, любящие спорить,
безапелляционные и непрощающие. Для них все либо черное,
либо белое», — иными словами, самые идеологизированные49.
Идеологическая риторика обычно принимает крайне живописную и квазипоэтичную форму. Ее обычные механизмы —
метафора, аналогии, ирония, сарказм, сатира, гипербола и
утрированное противопоставление. Для выражения идеологической мысли используется «замысловатая сеть символов,
* Полностью цитата звучит следующим образом: «...эта [моя] формулировка как бы рассчитана на то, чтобы вызвать у читателя ненависть, отвращение, презрение к людям, совершающим такие
поступки. Эта формулировка рассчитана не на то, чтобы убедить,
а на то, чтобы разбить ряды, — не на то, чтобы поправить ошибку
противника, а на то, чтобы уничтожить, стереть с лица земли его
организацию» (Ленин В. И. Доклад V съезду РСДРП по поводу
петербургского раскола и связанного с ним учреждения партийного
суда // Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 15. С. 296).
49 Ленин, цит. по: Paul Eidelberg, „Karl Marx and the Declaration of
Independence: The Meaning of Marxism,“ Intercollegiate Review
20 (Spring/Summer 1984): 3; Виджери и Моррис Дис, цит. по: John
J. Fialka, „Liberals’ Fund‑Raisers Find Their Contributors Are Less
Predictable Than Conservatives’ Donors,“ Wall Street Journal (Dec.
14, 1983). См. также Elizabeth Drew, Politics and Money: The New
Road to Corruption (New York: Macmillan, 1983), pp. 130—131.
103
Часть I. Концептуальная схема
имеющих смутное значение, но заряженных эмоционально»50.
Можно без преувеличения сказать, что для идеологического
высказывания главное — образность.
Ученые и (некоторые) философы пренебрегают этим стилем. Метафору, этот самый важный инструмент идеологов,
они считают злом. Как сказал философ, метафора «ловко прячет предмет, маскируя его другой вещью». Еще хуже, добавляет Клиффорд Гирц, она «особенно убедительна там, где
она особенно „бесчестна„»51. Люди, попадающиеся на уловку
метафор, в лучшем случае интеллектуально глухи.
Гирц утверждает, что такой оценке влияния идеологических
текстов, во всем обвиняющей тупость аудитории, самой недостает тонкости. «Принижающее представление о разуме других людей» приводит нас к выбору между двумя пониманиями действенности символа: «Либо он морочит несведущего
(согласно теории интереса), либо возбуждает нерассудительного (согласно теории напряженности)». Но можно предположить, что сила идеолога заключатся в его «способности схватывать, формулировать и передавать те черты социальной действительности, которые не даются сдержанному языку науки».
Язык — ресурс гораздо более богатый, чем представляют ученые и (некоторые) философы, и идеологи постигли его богатство лучше, чем их критики52.
50
Geertz, „Ideology as a Cultural System,“ pp. 48, 64. См. также:
Joravsky, Lysenko Affair, p. 6. Рассуждая о типичнейшем идеологе — Луисе Брандейсе в связи со статьей последнего, опубликованной еще до Первой мировой войны, Томас Макгроу отмечает, что «он использовал все символы и идеологические призывы,
обращал в свою пользу все мыслимые аргументы и пронизывал
все своей прославленной моральной неудовлетворенностью. Риторика Брандейса своей энергичностью маскировала то, что он
фактически предлагал: освободить мелких торговцев от требований антимонопольного законодательства и позволить им договариваться между собой о ценах на потребительские товары». См.:
Thomas K. McCraw, „Rethinking the Trust Problem,“ in Regulation
in Perspective: Historical Essays, ed. Thomas K. McCraw (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1981), p. 49.
51 Geertz, „Ideology as a Cultural System,“ p. 58.
52 Ibid., p. 58. Я не утверждаю, что в неидеологических текстах,
в том числе научных и философских, не используется риторика.
Одно из значений риторики — «всего лишь слова», а другое —
«исследование мысли в разговоре». Так что риторику исполь104
Глава 3. Об идеологии как аналитической концепции...
В надежде привлечь тех, кому для длительных размышлений недостает времени или способностей, идеологи упаковывают свои послания в энергичные лозунги, изречения и запоминающиеся высказывания. Если эти краткие боевые кличи
дают желаемый эффект, они мобилизуют под знамена идеолога множество разных людей. Секрет успеха кроется частью в экспрессивных моральных призывах, а частью в расплывчатости и многозначности этих призывов, что дает каждому возможность слушать их как стихи, положенные на его
собственную мелодию. Когда Маркс и Энгельс заявляли, что
«пролетариям нечего терять, кроме своих цепей», они, разумеется, понимали, что революционные рабочие могут потерять многое — свою жизнь, если на то пошло, — и что рабочих
никто на работе насильно не удерживает. Но образ скованных
цепями людей, наводящий на мысль не только о мучительных
и неотвратимых тяготах, но и об унизительных оскорблениях,
которым подвергают узников, нес грандиозный полемический
заряд. Американские кандидаты на пост президента обещали Новую свободу, Новый курс, Справедливый курс*, Новый
фронтир и Великое общество — расплывчатые образы, навевающие мысли об огромных положительных моральных и материальных сдвигах. Языковые пуристы и политические циники могут сколько угодно измываться над этими словесными
изысками, обещающими журавля в небе, но они бессильны
умалить их неотразимую привлекательность для масс — ведь
зует каждый, кто рассуждает вслух. См.: Donald N. McCloskey, „The Rhetoric of Economics,“ Journal of Economic Literature
21 (June 1983): 481—517, и подробнее об этом же см.: Donald
N. McCloskey, The Rhetoric of Economics (Madison: University
of Wisconsin Press, 1985). Я всего лишь хочу сказать, что идеологические тексты обладают характерным риторическим стилем,
соответствующим желанию автора побудить людей к политической мобилизации. Пример того, как даже очень хорошие экономисты не понимают смысла идеологической риторики, см.:
Edgar K. Browning and Jacquelene M. Browning, Public Finance
and the Price System, 2nd ed. (New York: Macmillan, 1983), p. 68.
Броунинг утверждает, что «невежество рационального избирателя есть причина низкого в целом уровня политической речи…
[с ее] лозунгами, сверхупрощениями, неадекватными теориями
и вводящими в заблуждение фактами».
* New Deal и Fair Deal буквально переводятся как «Новая сделка»
и «Честная сделка». — Прим. ред.
105
Часть I. Концептуальная схема
даже образованные журналисты подхватывают эти выражения, вводят их в общий оборот и обеспечивают им влияние.
На президентских выборах невозможно победить под умеренным и правдивым девизом: «К Чуть‑Чуть Более Совершенному Обществу».
Все идеологи используют сигнальные слова [flag words].
Я называю их «сигнальными словами», потому что они служат
семантическими знаменами, под которыми собираются верные сторонники, и дают знать аналитику, что текст идеологически заряжен. Сигнальные слова бывают двух видов: дифференцирующие и универсалистские. Дифференцирующие сигнальные слова явно идеологизированы, но все же несут в себе
абсолютно разные образы, воспринимаемые в зависимости от
идеологической ориентации аудитории. Вот, например, «коммунизм». У коммуниста это слова вызывает в уме образы человеческого братства, «каждому по потребности», и славного
будущего, когда государство отомрет, и все люди начнут жить
в соответствии со своей истинной природой. Антикоммуниста,
напротив, это слово наводит на мысли о безжалостной диктатуре, ликвидации гражданских свобод и подневольном лагерном труде. В отличие от дифференцирующих, универсалистские сигнальные слова имеют одну и ту же моральную окраску
независимо от идеологических склонностей аудитории. «Демократия», например, сегодня имеет положительное значение
почти для каждого, хотя реальный смысл ее бывает очень разным. Демократия в Китае не равна демократии в Канаде, хотя
и китайцы, и канадцы равно привержены абстрактной идее демократии как таковой53.
В табл. 3.1 представлен краткий список распространенных идеологических сигнальных слов. Со временем слова часто меняют значение; я их включил в список, имея в виду их
сегодняшние значения. Легко видеть, что некоторые из этих
слов являются идеологическими сигналами только в сочетании с некоторыми другими словами или в определенном контексте. «Корпоративный» не служит идеологическим сигналом
в выражении «корпоративная система бухгалтерского учета»,
53
Мои термины «дифференцирующие» и «универсалистские сигнальные слова» примерно соответствуют тому, что исследователи
общественного мнения именуют «позицией» и «валентностью».
Maddox and Lilie, Beyond Liberal and Conservative, p. 135.
106
Глава 3. Об идеологии как аналитической концепции...
но является им в выражениях типа «корпоративная экономика» или «корпоративное государство»54.
Таблица 3.1
Идеологические сигнальные слова
Дифференцирующие
Государственное
вмешательство
Наемный труд
Классовая борьба
Прибыль
Капитализм
Коммунизм
Свободное
предпринимательство
Социализм
Свобода выбора
Индивидуализм
Революция
Корпорация
Частная собственность
Государство
благосостояния
Империализм
Светский гуманизм
Буржуазия
54
Универсалистские
Демократия
Свобода
Самоопределение
Справедливость
Общественный интерес
Законность
Равенство
Безопасность
Прогресс
Диктатура
Расизм
Надлежащая законная
процедура
Благопристойность
Народ
Угнетение
Насилие
Тирания
Эдвард Тафт дал поучительный анализ риторических приемов, используемых в главных партийных документах, экономических докладах президента и ежегодных докладах Экономического совета
при президенте. Тафт заключает, что идеология «играет большую
роль в определении экономических приоритетов, выраженных»
в этих документах: «Демократы были чувствительны к безработице, республиканцы — к инфляции… Более того, партийная идеология оказывала на экономические приоритеты… куда большее
влияние, чем сложившиеся во время составления этих докладов
объективные экономические условия». Edward Tufte, Political
Control of the Economy (Princeton, N.J.: Princeton University Press,
1978), pp. 74—83 (quotations from pp. 82—83).
107
Часть I. Концептуальная схема
Идеологические сигнальные слова часто несут ту особую
образность, которую они приобрели в лексике великих идеологов прошлого. К примеру, в словаре современных левых радикалов много выражений, заимствованных у Маркса, который
использовал в более или менее точном смысле такие слова, как
«эксплуатация», «отчуждение», «прибавочная стоимость»,
«классовая борьба», «буржуазия» и даже, как мы уже видели, «идеология».
Несмотря на его (а также Энгельса и многих других) притязания на «научность» своего социализма, Маркс был явным
идеологом. Возьмите следующий пассаж:
«При этом само собой разумеется, что рабочий на протяжении всей своей жизни есть не что иное, как рабочая сила... Но
при своем безграничном слепом стремлении, при своей волчьей жадности к прибавочному труду капитал опрокидывает не только моральные, но и чисто физические максимальные пределы рабочего дня... Таким образом, не нормальное
сохранение рабочей силы определяет здесь границы рабочего
дня, а наоборот, возможно большая ежедневная затрата рабочей силы, как бы болезненно насильственна и мучительна она
ни была, ставит границы для отдыха рабочего.
Капитал не спрашивает о продолжительности жизни рабочей силы. Интересует его единственно тот максимум рабочей
силы, который можно привести в движение в течение рабочего дня. Он достигает этой цели сокращением жизни рабочей
силы, подобно тому, как жадный сельский хозяин достигает
повышения доходности земли посредством расхищения плодородия почвы»55.
Без малейшей неловкости Маркс писал о «волчьей жадности [капиталистов] к прибавочному труду» и об их «вампировой жажде живой крови труда»56. Он постоянно использовал сверхэмоциональный язык, который немарксисту кажется
нелепо гиперболизированным. Но великое множество людей
находили убедительной риторику этого «научного» социализма.
Маркс дает великолепные примеры идеологического языка, но мы не станем ограничиваться одной только левой идеологией. Возьмем, например, пассаж из работы великого
55
Маркс К. Капитал // Маркс К., Энгельс Ф. Собр. соч. 2‑е изд.
Т. 23. С. 274, 275.
56 Там же. С. 275.
108
Глава 3. Об идеологии как аналитической концепции...
классического либерала Джона Стюарта Милля: «Но самый
сильный аргумент против общественного вмешательства в сферу индивидуальности состоит в том, что такое вмешательство
оказывается в большей части случаев вредным, обыкновенно
совершается некстати и невпопад... Но когда идет дело о таких
поступках индивидуума, которые касаются только его самого,
то мнение большинства, налагаемое как закон на меньшинство, имеет столько же шансов быть ошибочным, как и быть
правильным; оно в таких случаях не более как мнение одних
о том, что хорошо или дурно для других, а часто даже и менее,
чем это, и публика руководствуется в своем суждении единственно своими собственными наклонностями, относясь с совершенным равнодушием к благу или удобству тех, чьи поступки
судит... Но между чувством, которое имеет человек к своему
собственному мнению, и тем чувством к этому мнению другого человека, который чувствует себя оскорбленным, между
двумя этими чувствами такое же отношение, как между желанием вора взять чужой кошелек, и желанием настоящего владельца сохранить его. Вкус человека есть его личное достояние в такой же степени, как и его мнение или его кошелек»57.
Здесь аналогия соперничества за кошелек между вором
и «настоящим владельцем» исподволь подталкивает читателя
к согласию с Миллем в других, более сомнительных вопросах.
Отметим еще и параллель между вором, похищающим кошелек, у Милля, и сельским хозяином, расхищающим плодородие почвы, у Маркса. Очевидно, метафора воровства настолько красноречива и универсально убедительна, что без нее не
может обойтись ни одна идеология — о чем свидетельствует
Прудон с его «собственность есть кража» и другие бесчисленные декларации обо всех сторонах проблемы собственности.
Как сказал Гулднер, «тот, кто хочет сказать „идеология“ должен также сказать „собственность“»58.
В качестве последнего примера идеологической риторики,
представляющей правую часть политического спектра, рассмотрим следующий отрывок из консервативного кредо Франка Мейера: «Хорошее общество возможно только при двух
условиях: когда социально‑политический порядок гарантирует такое состояние дел, при котором люди могут выбирать
57
58
Милль Дж. С. О свободе.
Gouldner, Dialectic of Ideology and Technology, p. 197.
109
Часть I. Концептуальная схема
свободно, и когда интеллектуальные и моральные лидеры,
„творческое меньшинство“, обладают пониманием и воображением, необходимыми для поддержания престижа традиции и разума, и таким образом сохраняют интеллектуальный
и моральный порядок во всем обществе»59.
Особо отметим ключевое расположение в тексте таких идеологических сигналов, как «хорошее общество», «моральный
порядок», «свобода выбора» и «творческое меньшинство»,
причем последнее выражение, видимо, показалось проблематичным самому Мейеру, заключившему его в кавычки.
Одним словом, путем исследования риторики лидеров общественного мнения в периоды кризиса можно определить,
что представляли собой господствующие идеологии и как они
менялись со временем. Мы увидим, например, что идеология Гровера Кливленда и его ближайших сторонников сильно
отличалась от взглядов Франклина Рузвельта и его наиболее
доверенных советников, что идеология большинства в Верховном суде в деле Поллока (1895) была совершенно иной, чем
в деле о моратории в Миннесоте (1934). Ясно, что идеология и идеологические сдвиги не настолько скрыты и туманны,
чтобы отказаться от их эмпирического изучения. Эти предметы нельзя измерить, как вес и длину, зато о них многое можно
узнать с помощью качественных методов, и для определенных
задач этого знания достаточно.
Идеология: экзогенна или эндогенна?
При анализе политико‑экономической истории идеологию
можно рассматривать как экзогенный фактор, т.е. признавать, что она оказывает существенное влияние на политическое поведение и, следовательно, на экономические институты, но при этом оценивать преобладающие в некий конкретный период идеологии как параметрические, т.е. находящиеся
вне эксплицитных границ аналитической рамки. Недостатки
такого подхода очевидны, но он явно лучше, чем игнорирование идеологии. Традиционно экономисты трактуют начальное распределение прав собственности, вкусы потребителей
59
Frank S. Meyer, In Defense of Freedom: A Conservative Credo (Chicago: Henry Regnery, 1962), p. 69.
110
Глава 3. Об идеологии как аналитической концепции...
и производственные технологии как параметры неоклассической модели. Если считать это обоснованным, то столь же
оправданно будет сделать идеологию параметром модели политической экономии. При таком подходе исследователь не
пытается объяснить причины идеологических изменений,
ограничиваясь признанием того, что такие причины существуют, и попыткой разобраться в их последствиях.
Заведомо понятно превосходство подхода, рассматривающего идеологии как эндогенный фактор. Как писали Петер
Бергер и Томас Лакманн, «взаимосвязь между „идеями“
и поддерживающими их социальными процессами всегда диалектична». Они утверждают: «Теории придумывают, чтобы
легитимировать существующие социальные институты. Но
бывает и так, что социальные институты изменяют, чтобы привести их в соответствие с существующими теориями, т.е. чтобы
сделать их более „легитимными“. Специалисты по легитимизации могут действовать в режиме теоретического обоснования статус‑кво, а могут предстать в роли идеологов революции. Определения действительности обладают потенциальной
возможностью самореализации. История знает случаи реали‑
зации теорий, в том числе теорий, вначале казавшихся крайне невразумительными... Следовательно, социальные перемены всегда следует понимать в диалектической связи с „историей идей“. Как „идеалистическое“, так и „материалистическое“
понимание этой взаимосвязи проходит мимо этой диалектики
и, как следствие, искажает историю»60. Если признать обоснованность соображения о диалектичности, перед нами встает задача выявить то, каким образом реализуется связь между
идеологией и обществом.
Попытка разрешить эту великую проблему уведет нас далеко за рамки этой книги. Можно, однако, отметить ряд факторов, которые ученые определяют как социально‑экономиче­
ские причины идеологических изменений.
Маркс связывал «сознание» с классовой принадлежностью,
хотя при этом допускал и существование таких несообразностей, как «ложное сознание» (на самом деле термин Энгельса) капиталистов и не пробудившееся сознание пролетариев. Не принимая Марксову модель целиком, можно извлечь
из нее пользу. Классовая принадлежность — по Марксу или по
60
Berger and Luckmann, Social Construction of Reality, p. 128.
111
Часть I. Концептуальная схема
другим критериям — связана с идеологической приверженностью, хотя форма, сила и устойчивость этой связи подлежат
эмпирическому изучению. Как утверждает Зелигер, «классовая принадлежность и конкретные экономические условия
являются важными, но не единственными факторами формирования идеологических позиций»61.
Другие авторы ассоциируют идеологию с различными внеклассовыми социальными характеристиками: профессией,
религией, семейным, этническим и географическим положением62. Плюралистический подход предвосхитил марксист‑ревизионист конца XIX — начала XX столетий Эдуард
Бернштейн63. В результате индустриализации, урбанизации
и международной миграции меняется распределение профессиональных, этнических и других характеристик населения и соответственно меняется также идеологическая структура общества, хотя причинно‑следственные связи пока никто
не объяснил. От простого предположения, что здесь действует
«гибкая, конкурентная и множественная конфигурация причинных факторов», пользы не много64. Этот пробел в объяснении необходимо заполнить.
Следует также принимать в расчет «веру и неверие сами по
себе»65. Тот, кому случалось пожить среди социальных философов, знает, что идеи живут собственной жизнью или по крайней мере никак не связаны с социальным положением тех, кто
их выдвигает, принимает и отвергает. Интеллектуалы, специалисты по производству и распространению внятных социальных идей, подвержены причудам моды; время от времени без
всяких видимых причин их вдруг увлекает то одна идея, то другая66. При этом многие идеи выдержали испытание временем,
доказав, что, независимо от породивших их условий, их жизнеспособность не зависит от их давно забытого социального
61
62
63
64
65
66
Seliger, Ideology and Politics, p. 168.
North, Structure and Change, p. 51; Kraditor, Radical Persuasion,
passim.
Seliger, Marxist Conception, pp. 99—104.
Seliger, Ideology and Politics, p. 168.
Ibid.
Tom Wolfe, „Idea Fashions of the Eighties: After Marx, What?“ Im‑
primis 13 (Jan. 1984): 1—6. Вулф рассматривает подверженность
интеллектуалов модам как «ключ к интеллектуальной истории
США ХХ столетия» (p. 1).
112
Глава 3. Об идеологии как аналитической концепции...
происхождения. Многие черты современных идеологий были
знакомы уже Платону и его современникам67. Если идеи развиваются автономно, вне связи с окружающими их социальными
структурами, то диалектика, описанная Бергером и Лакманном, не образует закрытой системы, так что появляется место
для элемента экзогенности, если не чистой случайности.
Каким же фактором политической экономии следует считать идеологию, эндогенным или экзогенным? Предположение о ее эндогенности выглядело бы основательнее, если бы
удалось точно установить связи между идеологическими
и социально‑экономическими изменениями — иными словами, имей мы полезную теорию о причинах и следствиях идеологии. К сожалению, специалисты в области социологии знания не разработали полезной теории, достаточно определенной,
чтобы применять ее на практике. Высказывания вроде «все общественные идеи социально обусловлены» не лишены смысла,
но слишком расплывчаты, абстрактны и не помогают ответить
на конкретные вопросы, поднимаемые в данной книге. Если же
идеологическая мысль живет собственной жизнью — априори
такую возможность нельзя исключить, — то заведомо неполной
окажется любая теория, соотносящая идеологию со структурой общества. В следующей главе я представлю частичную теорию идеологического сдвига, разработанную, в частности, для
углубления нашего понимания того, как в ХХ в. происходил,
неуклонный, хоть и прерывистый, рост правительства в Америке. Что же касается общей теории идеологических сдвигов,
сформулированной на достаточно низком уровне обобщения,
чтобы быть пригодной для эмпирических исследований, я могу
только ждать и надеяться, не слишком рассчитывая на то, что
надежды сбудутся скоро. В этой книге идеологический сдвиг
будет рассматриваться как фактор экзогенный по отношению
к политическим и социально‑экономическим переменам, за
исключением случаев, о которых пойдет речь в следующей главе. Даже если о причинах идеологических сдвигов нам известно
очень мало, мы все же попытаемся учитывать их последствия.
67
K. R. Popper, The Open Society and Its Enemies. Vol. I. The Spell
of Plato (New York: Harper Torchbooks, 1963). [Поппер К. Открытое общество и его враги. М.: Культурная инициатива, 1992.
Т. 1: Чары Платона.]
113
Часть I. Концептуальная схема
Выводы
Убеждения имеют значение, а идеологии — это системы убеждений, оказывающие сильнейшее влияние на политическую
экономию. При всем правдоподобии утверждения, что участие в массовой политической деятельности иррационально, Железный Закон Коллективного Недеяния парализовал
не всех. Многие люди постоянно участвуют в таких массовых
политических мероприятиях, как выборы, или расходуют личные деньги и время на участие в разных политических движениях, а время от времени объединяются, чтобы попытаться
радикально изменить общество и даже насильственно свергнуть
правительство. Я придерживаюсь мнения, что люди делают все
это не вследствие иррациональности, а потому что речь идет об
их собственной идентичности. Действуя совместно с теми, кто
разделяет их идеологию, люди ощущают сплоченность, имеющую важное значение для сохранения их идентичности. Они не
могут получить эту форму полезности иначе как действием —
в изоляции сплоченности не бывает. Чтобы вести себя иначе,
человек должен стать другим. Но, чтобы стать другим, нужно
усвоить другую идеологию. Идеологии порождают личностно‑политический комплекс идентичности, сплоченности и политической деятельности главным образом в силу присущего им нравственного содержания. В конечном итоге многие,
если не большинство, считают выбор между правым и неправым более фундаментальным, чем выбор, который приносит
им всего лишь пользу.
Наиболее рельефно идеологии предстают в высказываниях лидеров общественного мнения в период кризиса. Чтобы
понять идеологию, следует изучать символы, особое внимание уделяя риторике. То, какими выразительными средствами
пользуется идеолог, столь же важно, как и то, что он говорит.
Система образов — ключ к пониманию идеологической мотивации и программы. Язык — важнейший политический ресурс,
более тонкий и более могущественный, чем обычно представляют себе такие упрямые реалисты, как, скажем, экономисты‑математики. Серьезное внимание к языковым символам
открывает окно, через которое видна идеология в действии.
Но окно это не слишком прозрачно. Идеологический анализ является необходимой частью исследования политической экономии, но это чрезвычайно трудная часть. Ситуацию
114
Глава 3. Об идеологии как аналитической концепции...
затрудняет и отсутствие полноценной теории идеологии:
набора связей, на эмпирически полезном уровне обобщения
характеризующих взаимодействия идеологии с политической
и социально‑экономической структурой. Понимание идеологического сдвига как явления экзогенного по отношению
к политико‑экономическому изменению создает риск спутать
причины со следствиями. Ко всему прочему тому же предположение о том, что причины идеологических сдвигов заключены
в самой идеологии, еще больше усложняет анализ. Если проблемы определения параметров, наблюдения и качественной
оценки вполне преодолимы, то анализ идеологического изменения остается сложным и тонким искусством.
К сожалению, мастерство аналитика повышает вероятность
превращения идеологии в deus ex machina*, который является
при всяком анализе изменения в политической экономии, если
не установлены иные причины, правдоподобные либо убедительные. Избежать этой опасности нелегко. Главной защитой от нее должна стать компетентность и честность аналитика (и критика) в ходе исследования, а особенно при работе
с символическими артефактами. Исследователям, изучающим
идеологию, придется решать непростые проблемы оценки репрезентативности фактов и разрешения неоднозначностей в их
истолковании.
Наконец, нужно четко представлять себе самую большую опасность: исследователь может превратиться в идеолога. В области общественной мысли идеологию от науки отделяет лишь тонкая грань, «поскольку и корни, и плоды последней очень часто бывают пронизаны идеологией»68. Но при всей
своей близости идеология и общественная наука не одно и то же,
и существование идеологии не исключает возможность общественной науки. Как подчеркивает Гирц, они используют разные
символические стратегии:
«Наука описывает структуру ситуаций таким образом, чтобы отношение к ним не выходило из границ беспристрастности. Она использует стиль сдержанный, сухой, предельно аналитический; избегая семантических средств, которые
* Бог из машины (лат.), неожиданная (искусственная) развязка
ситуации с привлечением внешнего фактора. — Прим. ред.
68 Seliger, Ideology and Politics, p. 156. См. также: Gouldner, Dia‑
lectic of Ideology and Technology, pp. 17, 19, 34—36, 112, 115.
115
Часть I. Концептуальная схема
гарантированно возбуждают нравственные чувства, она стремится к предельной интеллектуальной ясности. Идеология же
описывает структуру ситуаций так, чтобы отношение к ним
отражало приверженность. Она использует стиль витиеватый,
живой, гипнотический. Описывая нравственные чувства теми
средствами, которых избегает наука, она стремится побудить
к действию.
Общественная наука диагностирует и критикует; идеология
оправдывает и извиняет»69.
Дэвид Джоравски пишет, что «анализ идеологических
убеждений не устраняет высказываний, тревожно сходных
с обвинениями»70. Изучение социальных ценностей и мнений исподволь подталкивает к аргументам ad hominem*. Но
все же практику общественной науки и профессию идеолога
разделяет резкая граница. Нормы общественной науки — подчеркнуто нейтральная терминология, открытость для критики,
эмпирическая проверка и положительное отношение к новым
(и потенциально разрушительным) фактам. Идеологию отличает уход в оценочную защиту, эмоциональность выражений
и постоянная ориентация на действие. Наука в своей чистой
форме стремится просто понять. Идеология стремится прежде
всего создать политическую вовлеченность и толкнуть на политическое действие. Поэтому наука и идеология выполняют
разные функции. Бдительное отношение к фундаментальным
различиям их символического слога защищает потенциального потребителя общественной науки от подмены ее идеологией.
69
Geertz, „Ideology as a Cultural System,“ pp. 71—72. См. также:
Seliger, Ideology and Politics, pp. 154—159; North, Structure and
Change, p. 55.
70 Joravsky, Lysenko Affair, p. 195 (см. также p. 3, 358, n. 7).
* Ответ на аргумент, основанный не на его сути и объективных
рассуждениях, а на личности того, кто выдвинул этот аргумент
(лат.). — Прим. перев.
Глава 4
Кризис, разрастание
государства
и идеологический сдвиг:
к пониманию эффекта «храповика»
Не бойся звать врага врагом,
Ведь Рим падет бесславно
Коль зверя агнцем мы сочтем;
Простыми, грубыми словами
Скажи: Дракон стоит у стен.
А если спросят о цене,
В ответ пожми плечами:
Не меряй, Папа иль король,
Деньгами честь и веру.
У. Х. Оден*
Чтобы понять рост Большого Правительства, нужно изучить
последовательность ключевых событий, приведших к расширению масштаба полномочий государства. Суть вопроса заключается во времени событий, а его сущность — право на принуждение. Рост государственных доходов, расходов и занятости — всего лишь производные явления, происходившие с той
или иной задержкой по времени, а порой знавшие и краткосрочные попятные движения. Глубинный же процесс заключается в нарастании власти государства в сфере принятия экономических решений.
Смешанная экономика возникла в результате политического процесса. Поэтому ее возникновение следует анализировать конкретно. По словам Джозефа Рейда, «нельзя пренебрегать сроками и мотивацией... Объяснение исторических
* Перевод стихотворения взят на сайте http://liberty‑belarus.info,
перевод статьи Хиггса «Кризис, разрастание государства и идеологические сдвиги: две гипотезы об «инерционном феномене». —
Прим. перев.
117
Часть I. Концептуальная схема
событий следует строить в динамике, а не выводить из одних
только последствий». Джеральд Уолтмэн соглашается, что «ни
одна модель, пытающаяся „объяснить“ государственную политику, не должна игнорировать процесс выработки решений»1.
Чтобы понять, как политическая экономия перешла из начального состояния (скажем, в 1900 г.) к конечному (скажем,
в 1985 г.), следует рассмотреть, как она менялась в этом промежутке. Если изображать эти изменения как единый большой скачок или поступательное движение по фиксированной
линии тренда, мы получим искаженную картину. Напротив,
если понять смысл изменений в каждом большом временнóм
отрезке этого периода (1900—1915, 1916—1918, 1919—
1931 и т.д.), а отрезки разметить по аналитически релевантным ключевым событиями, то интересующие нас изменения
станут понятны ipso facto* без дальнейшей суеты. Попытка
понять почти вековой процесс без рассмотрения составляющих его ключевых отрезков времени не просто неуместна, но
и вводит в заблуждение.
Если расширение полномочий государства вызвано кризисом, новые в фундаментальном смысле полномочия от этого
не становятся преходящими. Поскольку посткризисное общество неизбежно сильно отличается от докризисного, кризисы вполне заслуженно признаны ключевыми историческими
событиями; они заметно меняют ход исторического развития. Как заметил Уильям Грэм Самнер, «невозможно ставить на обществе эксперимент и прекращать его по желанию.
Эксперимент проникает в жизнь общества, и извлечь его уже
невозможно»2. Чтобы понять последовательность событий,
сыгравших решающую роль в становлении в США современной смешанной экономики, следует поместить в фокус нашего исследования ряд ключевых кризисных эпизодов, три из
1
Joseph D. Reid, Jr., „Understanding Political Events in the New
Economic History,“ Journal of Economic History 37 (June 1977):
303, 328; Jerold Waltman, „Origins of the Federal Income Tax,“
Mid‑America 62 (Oct. 1980): 158. См. также: James E. Alt and
K. Alec Chrystal, Political Economics (Berkeley: University of California Press, 1983), p. 126.
* В силу самого факта (лат.). — Прим. перев.
2 Essays of William Graham Sumner, ed. Albert G. Keller and Maurice
R. Davie (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1934), II,
p. 473.
118
Глава 4. Кризис, разрастание государства и идеологический сдвиг...
которых были исключительно важными — две мировые войны и пропасть Великой депрессии.
Эта методологическая перспектива принципиально отличается от квазистатистического подхода многих экономистов
(и немногих политологов), занимавшихся изучением роста
правительства. Обычно они трактуют все происходившее как
проявление монотонного тренда, включая временны́е ряды
индекса размеров правительства, как если бы это был результат
единой базовой инвариантной структуры поведенческих отношений. Любое сколь угодно значительное кратковременное
отклонение от тренда они рассматривают как временное или
даже случайное, т.е. как преходящее нарушение естественного
хода вещей, не затрагивающее базовой структуры. Иногда они
просто исключают из анализа всю информацию о кризисных
периодах3. Такой подход, возможно, уместен при изучении
совокупных инвестиционных расходов, совокупных семейных
сбережений или других показателей экономического поведения за длительные периоды, но в исследовании роста Большого Правительства он недопустим и обманчив.
Расширение масштаба полномочий государства зависело
от предшествующего пути, где каждый шаг политической экономии определялся тем, где она находилась в данный момент.
Политические сторонники роста правительства на каждом этапе черпали мотивы и ограничения в своих собственных представлениях о потенциальных возможностях и опасностях,
о выгодах и издержках альтернативных решений в сложившихся обстоятельствах. В свою очередь, их представления определялись их пониманием прошлых событий. После того как
кризис заставил расширить масштабы полномочий государства, подлинный «возврат к нормальности» стал невозможен.
3
Например, Алан Г. Мельтцер и Скот Ричард, исследовавшие рост
правительственных расходов в 1937—1977 гг., полностью выбросили данные за 1941—1945 гг. См.: Allan H. Meltzer and Scott
F. Richard, „Tests of a Rational Theory of the Size of the Government,“
Public Choice 41 (1983): 403—418. Дамодар Гуджарати представил перечень шестидесяти принятых конгрессом законов, чтобы
продемонстрировать «усиление регулирования в США», но за период 1939—1953 гг., на который пришлись Вторая мировая война
и Корейская война, в этом перечне представлен лишь один закон
(закон Тафта—Хартли 1947 г.). См.: Damodar Gujarati, Govern‑
ment and Business (New York: McGraw—Hill, 1984), pp. 7—9.
119
Часть I. Концептуальная схема
Необратимость обеспечивается не только «сухим остатком»
институтов, вызванных к жизни кризисом (скажем, административных органов и правовых прецедентов): лишь немногие из них учитываются в традиционных измерениях размера правительства. Куда важнее то, что нельзя вернуть назад
базовую структуру поведения, потому что кризисные события создали новое понимание правительственной деятельности и новое отношение к ней. Иными словами, каждый кризис изменял идеологический климат4. Может показаться, что
посткризисные экономика и общество возвращались в докризисное состояние, но это лишь видимость. Менялась основа
умов и сердец тех, кто прошел через кризис и обрел опыт расширенных полномочий государства (т.е. источник поведенческой реакции на будущие чрезвычайные ситуации). Эксперимент, как признавал Самнер, всегда проникает в жизнь общества, и удалить его уже невозможно.
Несколько ученых рассматривали идею исторической зависимости от предшествующего пути в другом контексте.
Например, Пол Дейвид высказывается в ее поддержку в своем исследовании технологических изменений. Дейвид критикует «механистический подход, в соответствии с которым
прошлое играет в формировании будущего в лучшем случае
преходящую роль». Он подчеркивает историческую необратимость: «...прежние экономические формы необратимо утрачиваются». Уже в 1942 г. Йозеф Шумпетер предостерегал от
совершения «статистического преступления», т.е. механистической экстраполяции сложившихся трендов: «Это в принципе
относится к любой исторической статистике, поскольку
само понятие исторического процесса предполагает необратимые изменения в структуре экономики, которые неизбежно затрагивают любые существующие в ней количественные
закономерности»5. Мало кто из экономистов открыто принял
4
Рассел Хардин в другом контексте отмечает, что «во многих ситуациях выбора то, что случилось в прошлом, имеет фундаментальное значение… потому что прошлая жизнь… могла изменить
вкусы» (Russell Hardin, Collective Action (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1982), pp. 82—83).
5 Paul A. David, Technical Choice, Innovation, and Economic
Growth: Essays on American and British Experience in the Nine‑
teenth Century (New York: Cambridge University Press, 1975),
pp. 11, 15; Шумпетер Й. А. Капитализм, социализм и демокра-
120
Глава 4. Кризис, разрастание государства и идеологический сдвиг...
этот подход в своих исследованиях расширения роста влияния государства в экономике, но среди историков политики
эта идея прижилась6.
Графическое представление проблемы
Как мы уже видели, несколько традиционно используемых
индексов размера правительства показывают в ХХ в. эффект
храповика: с началом каждого кризиса правительство вдруг
резко расширялось, а после кризиса не сжималось до докризисного уровня или даже до уровня, который был бы достигнут при сохранении докризисных темпов роста. Согласно по
меньшей мере одному стандартному показателю, большой
кризис ведет не к временному, а к устойчивому росту размера правительства.
Далее, у нас достаточно оснований полагать, что более
информативный показатель размера правительства, идеально оценивающий масштаб полномочий государства по влиянию на принятие экономических решений, тоже покажет наличие эффекта храповика. В дальнейшем я буду просто исходить
из того, что именно таков был паттерн роста правительства
в США в ХХ в.
На рис. 4.1 схематически представлен эффект храповика
на протяжении одного полного эпизода. Разумеется, в американской истории ХХ столетия таких эпизодов было несколько.
тия // Шумпетер Й. А. Теория экономического развития. Капитализм, социализм и демократия. М.: Эксмо, 2007. С. 450 сн.
См. также: Paul A. David, „Clio and the Economics of QWERTY,“
American Economic Review 75 (May 1985): 332.
6 Идею зависимости от предшествующего пути приняли в том числе:
Alt and Chrystal, Political Economics, p. 248; G. Warren Nutter, Po‑
litical Economy and Freedom: A Collection of Essays (Indianapolis:
Liberty Press, 1983), pp. 44, 97; а также Jonathan R. T. Hughes,
The Governmental Habit: Economic Controls from Colonial Times
to the Present (New York: Basic Books, 1977), passim. Гэри Беккер
в другом, хотя и родственном контексте и совсем с другой целью
очень близко подошел к этой идее, когда сказал, что в политическом секторе необратимые издержки вполне обратимы. См.: Gary
Becker, „A Theory of Competition among Pressure Groups for Political
Influence,“ Quarterly Journal of Economics 98 (Aug. 1983): 383.
121
Часть I. Концептуальная схема
G = логарифм истинного
размера правительства
C
D
F
E
F'
E'
B
F"
A
t1
t2
t3
t4
Время
Рис. 4.1 Схематическое изображение эффекта храповика
Однако их можно изучать изолированно. Эмпирические детали всех этих эпизодов резко различаются, и существенные черты развития внутри каждого из них зависели от предыдущих,
но в каждом эпизоде процесс, о котором идет речь, совпадает,
поэтому для объяснения модели достаточно рассмотреть один
эпизод. Каждый случай состоит из пяти стадий: I — докризисное нормальное состояние (на рис. 4.1 отрезок AB); II — расширение (отрезок BC); III — зрелость (отрезок CD); IV — сжатие (отрезок DE); и V — послекризисное нормальное состояние (отрезок EF). На вертикальной оси координат графика
отложен логарифм идеального индекса размера правительства,
на горизонтальной — время. Таким образом, наклон прямой
показывает темпы роста государства.
При построении этого графика предполагалось, что на этапах I и V, в нормальные периоды до начала кризиса и после его
окончания, темпы роста правительства одинаковы; на стадии
IV оно сжимается почти с такой же скоростью, с какой расширяется на стадии II, и почти не изменяется на стадии III, в период зрелости. Все эти предположения не очень важны и эмпирически сомнительны. На мое доказательство они не влияют.
Я принял их лишь для простоты изложения и их в принципе
можно изменить, что никак не повлияет на суть доказательства.
Все, что я хочу сказать в своем аналитическом представлении эффекта храповика заключается в следующем: 1) точка С лежит выше точки В, т.е. происходит внезапный рост
истинного размера правительства; 2) точка Е лежит ниже
122
Глава 4. Кризис, разрастание государства и идеологический сдвиг...
точки D, т.е. произошло настоящее сокращение; 3) точка Е лежит выше гипотетической точки Е', которой она достигла бы в момент t4, если бы сохранился докризисный темп роста
правительства (что означает, что сокращение было неполным);
4) после окончания кризиса и восстановления нормального
состояния темпы роста остаются достаточно высокими, так что
любая точка F будет неопределенно долгое время (предположительно, до наступления следующего кризиса) выше гипотетически соответствующей ей точки F'. Последнее предположение существенно, потому что иначе точки F и F' могли бы
совместиться и тогда профиль, намеченный точками BCDEF
(кризис плюс посткризисное состояние), описывался бы как
временное отклонение от тренда, а истинный размер правительства в конечном итоге оказался бы точно таким же, как
если бы никакого кризиса и не было.
Идея эффекта храповика не подразумевает, что весь рост
правительства проистекает из кризиса. Напротив, предполагается, что правительство росло и до кризиса. В отсутствие кризиса оно предположительно продолжило бы расти по гипотетической траектории BE'F' (рис. 4.1). Как писал Эдвард Херман, разрастание правительства, «которое было очевидным
на протяжении многих десятилетий и во многих странах, явно
представляет собой результат работы неких истинно фундаментальных общественных сил и давления со стороны важнейших групп интересов»7. Гипотеза кризиса вовсе не исключает
идею, что за ростом правительства стоят долговременные силы.
Намного плодотворнее считать, что эти два подхода к объяснению возникновения смешанной экономики взаимно дополняют друг друга.
Кризис, возможно, не только приводит к устойчивому увеличению истинных размеров правительства по сравнению
с теми, которые были бы достигнуты в результате действия
7
Edward S. Herman, Corporate Control, Corporate Power (New
York: Cambridge University Press, 1981), pp. 299—300. Сравнительные международные данные о росте правительства см.: Simon
Kuznets, Modern Economic Growth: Rate, Structure, and Spread
(New Haven, Conn.: Yale University Press, 1966), pp. 236—239;
Leila Pathirane and Derek W. Blades, „Defining and Measuring the
Public Sector: Some International Comparisons,“ Review of Income
and Wealth 28 (Sept. 1982): 261—289; Alt and Chrystal, Political
Economics, pp. 199—219.
123
Часть I. Концептуальная схема
вековых сил, но и влияет на действие самих этих вековых сил.
В конце концов, различение между преходящими и вековыми силами скорее аналитическое, нежели содержательное; оно
характеризует устойчивость действия причинных факторов,
а вовсе не то, чтó они собой представляют или как работают.
Если бы кризис не сокрушил некие препятствия на пути постоянного роста правительства, вековые силы могли бы ослабеть,
и тогда истинный рост правительства в конце концов замедлился бы или прекратился. Несколько ученых утверждают,
например, что высокие ставки налогообложения, действовавшие в период мировых войн, подготовили граждан к безропотному принятию чудовищных налогов, которые потребовались
после войны для финансирования роста государства благосостояния8. Возможно, в отсутствие кризиса траектория роста
была бы не BE'F', а BF' (рис. 4.1). Возможно, именно кризисы обеспечивают живучесть того феномена, который многие аналитики неявно воспринимают как процесс непрерывной вековой экспансии государства.
Гипотеза кризиса, независимо от того, считать ли кризис
событием экстраординарной важности, должна ответить на
два вопроса. Первый: почему полномочия государства внезапно быстро растут на стадии II, особенно если кризис принимает форму военной мобилизации? Мало кто из исследователей относится к этому вопросу серьезно; большинство просто предполагает, что в этих условиях государство обязано
быстро нарастить полномочия. Они предполагают не только
8
James T. Bennett and Manuel H. Johnson, The Political Economy
of Federal Government Growth: 1959—1978 (College Station,
Tex.: Center for Education and Research in Free Enterprise, 1980),
pp. 70—72, citing Moses Abramovitz and Vera F. Eliasberg, The
Growth of Public Employment in Great Britain (Princeton, N.J.:
Princeton University Press, 1957) and Alan T. Peacock and Jack
Wiseman, The Growth of Public Expenditure in the United King‑
dom (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1961). В своем
объяснении эффекта храповика, воздействующего на государственные расходы в британской истории, Пикок и Уайзман учитывают и другие элементы; см. особ. с. 27—28, 66—67. См. также:
Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, 2nd ed. (Englewood
Cliffs, N.J.: Prentice‑Hall, 1975), pp. 197—199; Frances Fox Piven
and Richard A. Cloward, The New Class War (New York: Pantheon
Books, 1982), p. 133.
124
Глава 4. Кризис, разрастание государства и идеологический сдвиг...
то, что государство должно выполнять традиционную функцию
(обеспечение национальной обороны) на более высоком уровне, но и, что существеннее, что оно должно расширить масштаб своих полномочий (заменив, например, до известной степени рыночную экономику командной). Можно доказать, что
это предположение ошибочно. Анализ этого вопроса проясняет
гипотезу кризиса и вместе с тем проливает свет на природу государства в условиях современной представительной демократии. Второе: почему неполно посткризисное сжатие? Ответив
на этот вопрос, мы проясним характер современной политической экономии, а также связь между изменением идеологии
и ростом правительства.
Отчего активируется храповик?
Гипотеза сокрытия издержек
Отчего возникает стадия II, фаза экспансии эффекта храповика? Ответ на этот вопрос может показаться ненужным, так
как многие считают быстрый рост правительства неотъемлемым аспектом великого социального кризиса. Но логика моего подхода требует отнестись к этому вопросу серьезно. Чтобы
понять почему, достаточно помнить о том, чтó именно я пытаюсь объяснить и не путать это с тем, что (совершенно согласен) вовсе не требует объяснений.
Разница заключается в проводимом мною различении
Большого Правительства, предполагающего широкий объем
полномочий по распоряжению экономическими ресурсами,
и просто большого правительства, указывающего на большой
объем ресурсов, задействованных в выполнении традиционных
функций государства (возможно, только традиционных функций защиты). Эффект храповика, о котором здесь идет речь,
имеет отношение только к истинному росту правительства,
т.е. к росту правительства исключительно в первом смысле.
Очевидно, что при мобилизации на большую войну государство исполняет традиционную функцию национальной обороны, и это требует более высокого уровня потребления ресурсов. Но для достижения этой цели ему нет нужды расширять
размах полномочий по вмешательству в принятие экономических решений. Для содержания армии мирного времени государство и без того взимало налоги, тратило деньги и нанимало
125
Часть I. Концептуальная схема
служащих. Война требует лишь усиления привычной деятельности в сфере налогов и военного строительства. В результате последнего правительство станет больше, но не превратится
в Большое Правительство9.
Если же, приступив к мобилизации, правительство не просто наращивает масштаб традиционной деятельности, а расширяет размах своих полномочий на управление экономическими решениями — призывает людей в вооруженные силы,
вместо того чтобы нанимать их, или законом закрепляет за
собой право на использование сырья вместо того, чтобы покупать его на биржах, — тогда происходит сдвиг к системе Большого Правительства. Никакая техническая необходимость
не заставляет правительство наращивать объем полномочий
в ответ на кризис, даже если последний требует мобилизации
всех сил для ведения большой войны. Некоторая экономическая необходимость в том может быть, но может и отсутствовать. В ХХ в. кризис действительно породил Большое Правительство. Но причины этого были не техническими и экономическими, а исключительно политическими.
Чтобы дальше развить свою линию аргументации, я должен
сделать одно предположение об американской политической
системе, которое противоречит как популярной мифологии,
так и большей части теоретизирования политологов и представителей теории общественного выбора: я предполагаю, что
правительство обладает существенной автономией в разработке
9
Введенное мной различение между большим правительством
и Большим Правительством, а также внимание исключительно
к последнему объясняет, почему в этой книге не рассматриваются
вопросы фискальной и денежной политики, бюджетного дефицита,
инфляции, кейнсианства и всего того, что в ХХ в. ассоциируется
с макроэкономической политикой как в периоды кризисов, так
и в другие времена. С самого начала своего существования американское государство [в лице конгресса. — Ред.] обладало полномочиями на проведение фискальной и денежной политики, в том
числе и правом на сведение бюджета с дефицитом или на инфляцию денежной массы. Разумеется, до 1930‑х годов (а особенно до
рецессии 1937—1938 гг.) государство не было замечено в постоянном и обдуманном использовании этих полномочий для целей
макроэкономической политики. Но это изменение означало лишь
новый способ использования давно утвержденных полномочий,
а не вклад в разрастание Большого Правительства в отмеченном
выше смысле.
126
Глава 4. Кризис, разрастание государства и идеологический сдвиг...
экономической политики. По словам Питера Наварро, «государство не только объект давления групп особых интересов, но
и один из крупнейших зачинщиков этого давления», а Сэмюель Боулз пишет, что «при некоторых условиях оно способно
из всего лишь производной силы стать главным действующим
лицом истории»10. Альтернативное и более распространенное
предположение состоит в том, что государство представляет
и действует в соответствии с равнодействующей взвешенных
по влиятельности векторов частных и общественных (не правительственных) интересов. В зависимости от принимаемой
политической модели приходится исходить из того, что действия государства отражают желания большинства избирателей, т.е. либо организованных групп давления, либо большого
бизнеса, или буржуазии, или некоторых других групп, классов
или коалиций. Но все эти модели исключают возможность того,
что образующие государство лица могут действовать и действуют в собственных интересах, которые необходимо не представляют то, чего хочет какая‑либо группа, не связанная с государственными органами.
Предположение о существенной автономности государства
не означает, что чиновники могут делать все что им заблагорассудится. Они сталкиваются с множеством ограничений, подробно изученных политологами. И нужно отметить,
что мое предположение не подразумевает заговоры и злоупотребления. Государственные чиновники могут руководствоваться как самыми благородными, так и самыми низменными побуждениями. Было бы наивным не признавать, что в их
расчеты входят и собственные интересы. Но нет необходимости предполагать, что ими руководит только узкий материальный или политический эгоизм. Некоторые государственные
служащие могут действовать в соответствии со своими идеологическими представлениями об общественных интересах. При
этом они действуют автономно в той степени, в какой эти их
10
Peter Navarro, The Policy Game: How Special Interests and Ideo‑
logues Are Stealing America (New York: Wiley, 1984), p. 45; Samuel
Bowles, „State Structures and Political Practices: A Reconsideration
of the Liberal Democratic Conception of Politics and Accountability,“
in Capitalism and Democracy: Schumpeter Revisited, ed. Richard
D. Coe and Charles K. Wilber (Notre Dame, Ind. University of Notre
Dame Press, 1985), p. 178.
127
Часть I. Концептуальная схема
представления отличаются от представлений об общественных интересах людей вне государственного аппарата. Подобно
Эрику Нордлингеру, я предполагаю лишь, что «государственные чиновники оказывают по меньшей мере такое же независимое воздействие на политику демократического государства
или столь же важны для ее объяснения, как любой из или все
вместе частные агенты», при том что демократическое государство «вполне автономно, хотя никоим образом не полностью, в трансляции своих предпочтений во властные действия
и заметно автономно даже в случаях, когда его предпочтения
расходятся с общественными»11.
Степень автономности органов государственной власти
зависит от ситуации в обществе. Особенно велика она во время
кризисов. Как пишет Нордлингер, «в период отдельных кри11
Eric A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1981), p. 8. См. также Joseph P. Kalt, „Public Goods and the Theory of Government,“ Cato Jour‑
nal 1 (Fall 1981): 580—583; Lawrence D. Brown, New Policies, New
Politics: Government’s Response to Government’s Growth (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1983), p. 45; Bruno S. Frey,
Modern Political Economy (Oxford: Martin Robertson, 1978), pp. 95,
155; Gordon Tullock, review of The Rise and Decline of Nations by
Mancur Olson, in Public Choice 40 (1983): 114; Alvin W. Gouldner,
The Dialectic of Ideology and Technology: The Origins, Grammar,
and Future of Ideology (New York: Oxford University Press, 1982),
pp. 238—239; Stanley Reiter and Jonathan Hughes, „A Preface on
Modeling the Regulated United States Economy,“ Hofstra Law Review
9 (Summer 1981): 1404 («Наличие издержек и другие трудности
создания коалиций… дают тем, кто держит руки на рычагах государственного управления, такую степень свободы действий, которая
превращает их в поистине стратегических участников игры». Более
сорока лет назад Фрэнк Найт отметил, что, «создавая законы, а особенно толкуя их и применяя, государственный аппарат, а особенно
те, кто занимает ключевые позиции, по необходимости обладают
ощутимой дискреционной властью» (Frank Knight, Freedom and
Reform: Essays in Economics and Social Philosophy (Indianapolis:
Liberty Press, 1982), p. 231). Исключительно полное и тщательное рассмотрение этого важного вопроса наряду с ценным обзором
соответствующей экономической литературы см.: Charlotte Twight,
„Government Manipulation of Constitutional‑Level Transaction Costs:
An Economic Theory and Its Application to Off‑Budget Expenditure
through the Federal Financing Bank,“ (Ph.D. diss., University of
Washington, 1983).
128
Глава 4. Кризис, разрастание государства и идеологический сдвиг...
зисов... преобладает уважительное отношение к предпочтениям государства»12. Когда все согласны в том, что сложилась
чрезвычайная ситуация, особенно в периоды больших войн или
чего‑нибудь сходного по характеру или серьезности, американцы ХХ в. и ждут и хотят, чтобы правительство «что‑нибудь
сделало», и немедленно13.
Вне государственных органов власти мало кто в достаточной мере информирован, чтобы распознать точные контуры
чрезвычайной ситуации и сформулировать всесторонние планы выхода из нее. Граждане склонны одновременно требовать
а) большей активности государства и б) поменьше исследований, совещаний, споров об альтернативах и вообще «надлежащего порядка» в принятии решений на государственном уровне. В 1932 г., ровно за год до фейерверка мероприятий Нового курса, которым разразился Франклин Рузвельт в первые
сто дней своего первого президентства, Феликс Франкфуртер
сожалел, что «в спешке стряпается... одна мера за другой... Их
именуют экстренными мерами, и любая просьба действовать
обдуманно, любое предложение детально обсудить, исследовать альтернативы воспринимались как помеха, или доктринерство, или то и другое одновременно»14. Чтобы привлечь
к принятию решений людей со стороны, нужно время, а во время кризиса его крайне мало. Вследствие этого властям удобнее действовать в соответствии с собственными предпочтениями (которые, возможно, расходятся с предпочтениями общества). Так они и поступают.
12
Nordlinger, Autonomy, p. 76. См. также: Dye, Understanding Public
Policy, pp. 197—199; W. Lance Bennett, Public Opinion in Ameri‑
can Politics (New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1980), pp. 218,
269; Barry D. Karl, The Uneasy State: The United States from 1915
to 1945 (Chicago: University of Chicago Press, 1983), p. 211.
13 Современный императив, требующий, чтобы правительство «сделало что-то» во время кризиса пустил глубокие корни. Brown, New Pol‑
icies, New Politics, pp. 21, 28; Bennett, Public Opinion, pp. 353—354;
Edelman, The Symbolic Uses of Politics, pp. 78—83; Dye and Zeigler,
The Irony of Democracy, 5th ed., pp. 283—284, 296, 313; Shultz and
Dam, Economic Policy Beyond the Headlines, pp. 2, 155, 205.
14 Frankfurter to Walter Lippmann, April 12, 1932, цит. по: Larry
G. Gerber, The Limits of Liberalism: Josephus Daniels, Henry Stim‑
son, Bernard Baruch, Donald Richberg, Felix Frankfurter and the
Development of the Modern American Political Economy (New York:
New York University Press, 1983), pp. 267—268.
129
Часть I. Концептуальная схема
Но для государственных чиновников одно дело выбрать
план действий, и совсем другое — выполнить этот план, требующий широкого согласия или жертв со стороны общества,
которое, узнав, что происходит, может и заартачиться. Политика связана с издержками. Издержки эти ложатся главным
образом на людей, не работающих в государственном аппарате, которые зачастую должны идти на огромные жертвы. Многие призывники, например, замечают, что войны никогда не
выливаются в дуэли между главами государств. Они замечают
и то, что платят солдатам мало, рисковать им приходится много, часто и недобровольно, а их юридическое положение лишает
их большинства свобод, которые гражданские принимают как
само собой разумеющееся. Конечно, не каждого в кризисные
времена призывают в армию. Но для многих граждан политика государства оборачивается необходимостью платить, причем не только деньгами, но и упущенными возможностями.
Готовность граждан терпеть тяготы, которые приходится
нести ради политических целей, уменьшается по мере того как
бремя этих тягот растет. Эта обратная пропорциональность
всего лишь следствие экономического закона спроса и предложения. Даже самые популярные (поначалу) войны теряют поддержку по мере того как растут потери, растут налоги,
а молох войны пожирает все больше ресурсов, нужных для производства гражданских благ и услуг.
Много пушек и мало жратвы —
Это не каждому по вкусу.
Глотая газ, как говорят,
Не заливаешь жажды,
А без теплых подштанников
Солдат бывает лишь летом хоть куда15.
Государственные чиновники знают, что терпение граждан
имеет предел. Если злоупотребить их терпением, под угрозой
окажется не только успех проводимой политики, но и политическое выживание парламента и правительства16.
15
16
Bertolt Brecht, „Guns Before Butter,“ 1939.
Richard D. Auster and Morris Silver, The State as a Firm: Economic
Forces in Political Development (Boston: Martinus Nijhoff, 1979),
pp. 57—62. Джон Или говорит о «мобилизации внутри общенациональной мобилизации», т.е. о «согласованных усилиях заин-
130
Глава 4. Кризис, разрастание государства и идеологический сдвиг...
Понятно, что граждане не отреагируют на возложенные на
них издержки, если не будут о них знать. Возможность создать
зазор между реальными расходами и теми, о которых будет известно публике, — сильное искушение для государства, проводящего дорогостоящий политический курс в дни общенациональной чрезвычайной ситуации. Оставляя за скобками
принесенные в жертву жизни, проще всего считать денежные
издержки. Их может подсчитать каждый (в собственной налоговой декларации), их легко суммировать (совокупные налоговые поступления государства). Если государство намерено
упорствовать в проведении политики, сопряженной с неожиданно высокими издержками, ему следует найти способ заместить денежные издержки неденежными. Такое замещение
ослабит понимание гражданами того, как велики их жертвы
на самом деле, и, следовательно, они будут меньше протестовать и сопротивляться17.
Специалисты в области государственных финансов говорят о «фискальной иллюзии». Как писал Нордлингер, эта идея
«неявно предполагает, что государственные чиновники периодически идут на расходование бóльших сумм, чем одобрили избиратели, что они зачастую наращивают долю доходов,
собираемых с помощью косвенного налогообложения, чтобы „скрыть“ часть расходов, ложащихся на избирателей, и что
таким образом они транслируют собственные предпочтения
тересованных групп распорядиться своими политическими и материальными ресурсами таким образом, чтобы предотвратить или
уменьшить отрицательные последствия проводимой государством
политики» «John W. Eley, „Management Structures for Industrial
Mobilization in the 1980s: Lessons from World War II,“ in Mobili‑
zation and the National Defense, ed. Hardy L. Merritt and Luther
F. Carter (Washington, D.C.: National Defense University Press,
1985), p. 33).
17 Мюррей Вейденбаум отмечает, что федеральное правительство,
использовавшее начиная с Нового курса и Второй мировой войны
политику государственных закупок для достижения вспомогательных социально‑экономических целей, получило «преимущество»,
так как ему не нужно было запрашивать «у Министерства финансов дополнительных прямых ассигнований», а потому «казалось,
что ограничительные правила государственных закупок ничего не
стоят». «Косвенный ущерб не привлекал особого внимания». См.:
Murray Weidenbaum, Business, Government, and the Public, 2nd
ed. (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice‑Hall, 1981), pp. 176—177.
131
Часть I. Концептуальная схема
в государственную политику»18. Благодаря этому в распоряжении демократического государства оказывается больше
ресурсов, чем оно имело бы, будь граждане по‑настоящему
хорошо информированы. Фискальная иллюзия, обеспечиваемая лишь такими стратагемами, как подоходный налог, взимаемый путем вычетов из зарплаты, или вызванный инфляцией переход граждан в категории, подлежащие обложению
подходным налогом по более высоким ставкам, делают правительство всего лишь больше, но не обязательно продвигают
его к Большому Правительству.
Другой способ сокрытия государственных расходов, который замещает рыночную экономику командной, на самом деле
порождает Большое Правительство. Экономисты проанализировали такой тип сокрытия государственных расходов на примере воинского призыва19. Сходным образом можно подвергнуть анализу все уловки, используемые государством, чтобы
распоряжаться ресурсами по своему усмотрению, не покупая
их на открытом рынке20.
Многие операции по сокрытию государственных расходов остаются незамеченными, потому что государство платит гражданам вроде бы в обмен на полученные от них ресурсы. Платят даже солдатам, призванным на воинскую службу.
Но когда государство вводит регулирование цен или «обходит»
рынок другим способом — скажем, наделив покровительствуемые отрасли первоочередным правом на получение сырья, —
цены перестают отражать полную величину альтернативных
издержек, связанных с закупаемыми товарами и услугами.
Не платя полной рыночной цены, государство часть товаров
и услуг получает по сути даром. В результате таких государственных поборов частные поставщики и пользователи ресурсов
18
Nordlinger, Autonomy, p. 57. См. также: Alt and Chrystal, Political
Economics, p. 194; James E. Alt, „The Evolution of Tax Structures,“
Public Choice 41 (1983): 183, 208—210; Edgar K. Browning and
Jacquelene M. Browning, Public Finance and the Price System, 2nd
ed. (New York: Macmillan, 1983), p. 72.
19Walter Y. Oi, „The Economic Cost of the Draft,“ American Eco‑
nomic Review 51 (May 1967): 39—62; Martin Anderson, ed., The
Military Draft: Selected Readings on Conscription (Stanford, Calif.:
Hoover Institution Press, 1982), esp. pp. 347—389; Browning and
Browning, Public Finance, pp. 412—416.
20 Frey, Modern Political Economy, pp. 30, 109, 117, 120.
132
Глава 4. Кризис, разрастание государства и идеологический сдвиг...
несут дополнительные издержки неопределенной величины.
(Эти издержки не входят в «балластные» издержки [deadweight
cost], связанные с «неэффективным» размещением ресурсов
в экономике, приспособившейся к «искаженной» структуре
относительных цен. Существование балластных издержек признают только экономисты21.)
А как быть с утверждением, что у государства нет иного выбора, кроме как заместить, хотя бы отчасти, рыночную
(обнажающую издержки) экономику на командную (скрывающую издержки)? Часто предполагают, что в условиях кризиса рыночная экономика не работает, особенно если речь идет
о кризисе крупномасштабной военной мобилизации. Рынок,
говорят нам, слишком медлителен, а когда на кон поставлено
выживание страны, необходимо мобилизовать ресурсы со всей
мыслимой скоростью. Рынок, говорят нам, не пойдет на риски,
связанные с переоснащением производства и перемещением
капитала под нужды оборонного заказа в условиях временнóй
неопределенности. Рынок, говорят нам, не в состоянии собрать
те гигантские деньги, которые могут потребоваться для реализации конкретных огромных военно‑промышленных проектов.
Поэтому в кризис у государства нет выбора, кроме как потеснить рыночную экономику. Принятые в свободной рыночной
экономике методы налогообложения и государственных расходов просто не позволят достичь нужных целей. «Считалось, что
для мобилизации национальных ресурсов на оборонные нужды... рынок и соответствующие методы регулирования безнадежно непригодны. Требовалась административная сеть, способная осуществлять комплексное планирование и директивное исполнение»22.
21
Ср.: Becker, „Competition among Pressure Groups,“ pp. 373, 381—
388. В модели Беккера предполагается, что люди не только не
знают о балластных издержках, но и основывают на этом знании
свое политическое поведение. Беккер не приводит эмпирических
свидетельств в поддержку этого предположения, которое мне
представляется притянутым за уши.
22 Ellis Hawley, „Three Facets of Hooverian Associationalism: Lumber, Aviation, and Movies, 1921—1930,“ in Regulation in Perspec‑
tive: Historical Essays, ed. Thomas K. McCraw (Cambridge, Mass.:
Harvard University Press, 1981), p. 98. Каталог всех аргументов
в пользу отказа от рыночной экономики в период крупномасштабной войны см.: Donald H. Wallace, Economic Controls and Defense
133
Часть I. Концептуальная схема
Но если этот аргумент верен, он говорит совсем иное, чем
хотели бы сказать его сторонники. Приходится признать —
даже рискуя впасть в тавтологию, — что все, чего государство пытается достичь с помощью командно‑административной системы, действительно совершается. Иными словами,
труд, организационные ресурсы, сырье и капитал в самом деле
направляются в производство товаров и услуг, на которые появился новый спрос в соответствии с перечнем государственных
закупок. А раз это происходит, значит, такое возможно. Значит, проблема не в чисто технических ограничениях.
Разоблачающий вопрос таков: может ли государство побудить частных владельцев нужных ему ресурсов предоставить
их добровольно, не прибегая к принуждению и вмешательству
в систему ценообразования? Ответ: возможно, да. Но ясно
одно: общество покрывает полные издержки государственной политики. Никакие трюки с дефицитным бюджетом, или
инфляционным финансированием, или фискальными выкрутасами не меняют того факта, что возможности, упущенные
обществом из‑за изъятия реальных ресурсов из производства
частных благ и передачи их на производство государственных
благ, представляют собой реальные, прямые и неперекладываемые издержки. Вполне возможно, что если бы государство попыталось выплатить приемлемую денежную компенсацию каждому солдату, инвестору и владельцу сырья, требуемые суммы превзошли бы максимально возможные налоговые
поступления, т.е. все то, что можно изъять у населения сверх
необходимого для выживания23. В этом случае государству не
хватит никаких фискальных поборов на покупку всего нужного
на открытом рынке, где за ускоренное перемещение ресурсов
и за все формы риска приходится платить так же, как и за приобретаемые товары и услуги24. То есть либо государство сумеет
(New York: Twentieth Century Fund, 1953). Современный вариант
этого подхода см.: Sir Alec Cairncross, „Economics in Theory and
Practice,“ American Economic Review 75 (May 1985): 3—5.
23 J. M. Clark, „Basic Problems and Policies,“ in Wallace, Economic
Controls and Defense, p. 245: «Никакая налоговая система… не
смогла бы отвлечь на государственные нужды столь же большую
долю долларовых доходов страны, какой составляют реальные ресурсы, требуемые для тотальной войны».
24 О более высоких затратах на ускоренное переразмещение ресурсов см.: Armen A. Alchian and William R. Allen, University
134
Глава 4. Кризис, разрастание государства и идеологический сдвиг...
профинансировать покупку товаров и услуг в условиях чрезвычайной ситуации из налоговых поступлений — и тогда аргумент
в пользу необходимости перехода на время кризиса к командной экономике терпит крах, — либо не сумеет.
Неспособность собрать налоги и купить на открытом рынке все желаемое для проведения политики показывает, что государство ценит свою деятельность выше, чем граждане, что
оно силой изымает у них больше, чем они готовы предоставить добровольно по рыночной цене. Все это удается государству по следующим причинам: 1) его монополия на насилие
лишает граждан возможности сопротивления, хотя в обществе с функционирующими демократическими институтами
это и представляется маловероятным; 2) издержки распределяются так, что бóльшая их часть ложится на политически
слабых людей, что представляется приемлемым даже в условиях демократии, хотя принуждение может потребовать больших расходов; 3) издержки скрываются, так что политически
влиятельные граждане не в силах оценить масштабы бремени,
даже если значительная часть этого бремени ложится именно
на них. Мне представляется, что эти три возможности выглядят правдоподобнее в обратном порядке, от последней к первой. Иными словами, сокрытие полной стоимости мер, предпринимаемых государством в условиях кризиса, убедительнее всего объясняет то, почему в демократическом обществе
в условиях чрезвычайной ситуации на место рынка приходит
командная экономика.
Одним словом, современные демократические государства
расширяют сферу своих полномочий по влиянию на принятие
Economics: Elements of Inquiry, 3rd ed. (Belmont, Calif.: Wadsworth, 1972), pp. 265—268. Я нашел только одно высказывание государственного чиновника с признанием этого базового
экономического факта. Это был Джесси Джонс, глава Корпорации финансирования реконструкции, сообщивший, что во время
Второй мировой войны «нам приходилось спешить. А спешка,
разумеется, увеличивала издержки». См.: Jesse Jones, Fifty Bil‑
lion Dollars: My Thirteen Years with the RFC (New York: Macmillan, 1951), p. 419. О связи между рыночными ценами и риском
см.: J. R. Hicks, Value and Capital: An Inquiry into Some Fun‑
damental Principles of Economic Theory, 2nd ed. (Oxford: At the
Clarendon Press, 1946), pp. 125, 126, 143, или любой современный учебник по теории финансов.
135
Часть I. Концептуальная схема
экономических решений в период кризиса, потому что граждане требуют, чтобы они «что‑нибудь сделали», а альтернативные средства проведения выбранной политики, т.е. использование только денежных фискальных и рыночных механизмов,
обнажили бы все издержки государственной политики с такой
ясностью, что это поставило бы под угрозу и саму политику,
и власть самих парламентов и правительств, действующих до
некоторой степени автономно. В результате на графике появляется стадия II — храповой механизм запускается. Во многом
он возникает из‑за того, что гражданам не хватает информации
и понимания, плюс влияние этатистской идеологии, которая
и лежит в основе требований к государству «что‑нибудь сделать», какая бы проблема ни возникала. Со временем, конечно, граждане узнают обо всех издержках политики государства.
Почему же тогда предпринимаемые в условиях кризиса инициативы государства не рассеиваются как дым, а получают долгую институциональную жизнь?
Отчего сжатие неполное?
(Частичная) гипотеза идеологического сдвига
Многие ученые считают неполноту послекризисного сжатия
результатом деятельности государственной бюрократии, их
клиентов из частного сектора и связанных с ними политиков.
Лаконичное объяснение Фрэнсиса Рурка таково: «...бюрократические услуги создают клиентуру, которая препятствует их
ликвидации». Брюс Портер полагает, что после войны «бюрократия сохраняет значительную часть своего прироста... потому что конгрессу не хватает политической воли, чтобы принудить ее к радикальному сокращению, когда обстоятельства не
требуют этого настоятельным образом». Джек Хиршлейфер
считает, что «военные кризисы, требующие гигантского раздувания бюджета, оставляют после себя массу чиновников, обладающих достаточным политическим влиянием, чтобы помешать сокращению бюджета после окончания кризиса». Фридрих Хайек подчеркивает стратегическое положение матерых
бюрократов, которые, в силу своей квазимонополии на опыт
и умение оценить издержки и выгоды руководимых ими программ, имеют превосходные возможности привести убедительные доказательства в пользу увековечения того, чем они
136
Глава 4. Кризис, разрастание государства и идеологический сдвиг...
занимаются: ну что вы, все эксперты согласны!25 Каждый из
этих вариантов сводится к тому, что создать бюрократию легче,
чем избавиться от нее, а потому бюро, бюрократов и выпускаемых ими регламентов со временем все больше и больше.
Эта гипотеза не лишена достоинств. Согласующиеся с ней
факты найти легко, и ученые собрали немало таких фактов26.
Но она не полностью объясняет неполноту послекризисного сжатия. Становление Большого Правительства не сводится к умножению числа бюрократов и их декретов. Этот процесс включает в себя важные перемены в судебном толковании
конституционных прав и обязанностей, а также новые законодательные ограничения свободы частных экономических агентов, принятые конгрессом без создания новых регулирующих
ведомств и без дополнительных государственных служащих27.
Гипотезы о влиянии блока бюрократов и их клиентуры не объясняют эти и другие аспекты роста правительства.
25
Francis E. Rourke, Bureaucracy, Politics, and Public Policy, 2nd
ed. (Boston: Little, Brown, 1976), p. 30; Bruce D. Porter, „Parkinson’s Law Revisited: War and the Growth of American Government,“
Public Interest (Summer 1980): 68; Jack Hirshleifer, Price Theory
and Its Applications (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice‑Hall, 1976),
p. 486; F. A. Hayek, The Constitution of Liberty (Chicago: Henry
Regnery, 1972), pp. 290—291. Что касается «технического контекста регулирования», Сэмюель Хейз писал, что «обилие деталей
образует барьер для принятия решений и мешает заинтересованным
сторонам, включая законодателей, судей, других администраторов,
специалистов и публику в целом». Samuel Hays, „Political Choice
in Regulatory Administration,“ in Regulation in Perspective, ed. McCraw, p. 145. О том же пишут Рейтер и Хьюз, см.: Reiter and Hughes,
„A Preface,“ p. 1417. Есть восхитительный пример того, как бюрократы из Министерства здравоохранения и социальных услуг проявили склонность к «сотрудничеству», когда их попросили проработать
варианты урезания пособий по системе социального страхования.
См.: David A. Stockman, The Triumph of Politics: How the Reagan
Revolution Failed (New York: Harper & Row, 1986), p. 186.
26 Rourke, Bureaucracy, passim; Richard B. McKenzie and Gordon Tullock, The New World of Economics: Explorations into the
Human Experience (Homewood, Ill.: Richard D. Irwin, 1975),
pp. 204—207.
27 Bernard H. Siegan, Economic Liberties and the Constitution (Chicago: University of Chicago Press, 1980); Paul L. Murphy, The Con‑
stitution in Crisis Times, 1918—1969 (New York: Harper Torchbooks, 1972).
137
Часть I. Концептуальная схема
Порой создается впечатление, что эта идея граничит с теорией заговора. Предполагается, что ведомство и его сравнительно малочисленные, но страстно заинтересованные клиенты извлекают существенную выгоду для себя, а издержки
тонким слоем распределяют среди куда более многочисленной группы налогоплательщиков или тех, на кого издержки
ложатся косвенным образом (скажем, на потенциальных
участников прибыльных отраслей или профессий, не допущенных на рынок официально, или на потребителей, которые платят дороже за товары фирм, защищенных государством от конкуренции). Очевидно, что те, кто страдает в этой
ситуации, либо не знают, что на них ложатся соответствующие
издержки, либо не считают их достаточно значительными,
чтобы ввязываться в политическую деятельность в надежде ликвидировать их. Без организованного политического
сопротивления ведомство так и будет заниматься своим делом
или даже расширит его.
Нет сомнений, что такого рода квазизаговоров предостаточно. Их экономическая логика совершенно непробиваема.
Но мы уже видели, что для понимания политического поведения недостаточно экономической логики в ее традиционной интерпретации. Возможно, политический предприниматель мог бы сделать карьеру, предав гласности «ведомственный грабеж» и затеяв борьбу с ним (в духе сенатора Уильяма
Проксмайра с его премиями «Золотого руна»)28. Жирного
борова, пристроившегося к государственной кормушке, трудно
спрятать. Если известно, что некая группа присосалась к потоку благ и ей никто в этом не мешает, пусть даже об этом знают лишь наиболее информированные политические деятели, значит, никто не видит здесь политической перспективы.
28
Наварро приводит примеры других политических предпринимателей, которые «помогли преодолеть хорошо известную инертность
американских потребителей, налогоплательщиков и граждан».
См.: Navarro, Policy Game, pp. 48, 164—165, 207 (quotation from
p. 164). См. также: Theodore E. Keeler, „Theories of Regulation
and the Deregulation Movement,“ Public Choice 44 (1984): 130;
Hardin, Collective Action, pp. 35—37. Позднее даже могущественный Пентагон потерпел поражение от рук решительно настроенных конгрессменов. См.: John J. Fialka, „Oregon Congressman
Outflanks the Pentagon In Single‑Minded, Single‑Handed Weapon
War,“ Wall Street Journal (Sept. 13, 1985): 54.
138
Глава 4. Кризис, разрастание государства и идеологический сдвиг...
Инициативному политику, который предаст ситуацию гласности, это разоблачение не принесет политического «навара».
Одна из причин безразличия к таким разоблачениям заключается в том, что люди, несмотря на негативное воздействие
на них проводимой государством экономической политики
(обычно слабое), могут одобрять ее или по меньшей мере не
выступать против нее активно. Сказанное Виктором Фуксом
о политике в области национального здравоохранения можно отнести к любой сфере деятельности государства: «Постоянные утверждения, что то или иное регулирование или та
или иная субсидия иррациональны и неэффективны, зачастую остаются не услышанными просто потому, что большинство смотрит на это иначе». Обсуждая налоговую реформу,
Джордж Шульц и Кеннет Дам заметили, что пропагандистские группы «играли на негодовании, вызванном крушением
[укоренившихся] ожиданий», и оттого «в отстаивании своих
налоговых льгот [становились] даже эффективнее, чем в былой
борьбе за их получение». Джон Марк Хансен утверждает, что
в общем «людей легче мобилизовать указанием на угрозу, чем
на будущие перспективы», потому что «политические выгоды,
которые помогают избежать убытков, ценятся выше, чем политические выгоды, сулящие выигрыш»29. Против укоренившейся политики, проводимой группой бюрократов и зависящих от них бенефициаров, люди протестуют менее охотно, чем
против проекта такой же расточительной политики. Возможно, они думают: «Ладно, нынче все мы получаем от государства больше, чем прежде, и эти люди заслужили свою долю»30.
Эта идеологическая позиция — назовем ее «собесовская терпимость» [wellfare latitudianarism] или «вульгарная справедливость» — выражает установку, более благосклонную к утвердившимся государственным программам, чем к предлагаемым,
29
Victor R. Fuchs, „The Economics of Health in a Post‑Industrial
Society,“ Public Interest (Summer 1979): 16; Shultz and Dam,
Economic Policy Beyond the Headlines, pp. 51—52; John Mark
Hansen, „The Political Economy of Group Membership,“ American
Political Science Review 79 (March 1985): 81.
30 См. близкие по теме обсуждения «эффекта пожертвования» [endowment effect] (Richard H. Thaler, „Illusions and Mirages in Public
Policy,“ Public Interest (Fall 1983): 64—65), «запаздывания»
(Hardin, Collective Action, pp. 82—83) и «универсализма и взаимности» (Alt and Chrystal, Political Economics, pp. 196—197).
139
Часть I. Концептуальная схема
а кризис, как было показано выше, вызывает к жизни множество новых государственных программ. Следовательно,
имеется связь между кризисом и переменами в преобладающих идеологических позициях относительно расширения сферы государственного вмешательства в экономику.
Наличие такой связи ученые подтвердили различными методами. Нордлингер заявляет, что кризисы прошлого «оказывают влияние на установки нынешних поколений»,
в том числе на установки нынешних государственных деятелей. Томас Дай и Хармон Зиглер пишут, что «Великая депрессия подорвала веру элит и неэлит в идеалы старого порядка»
и «оказала весьма сильное влияние на мышление американских правящих элит... Личная философия Рузвельта — noblesse
oblige, ответственность элиты за благополучие масс, — вскоре стала господствующим этосом нового либерального истеблишмента... [Это было отчасти] данью эффективности самого Рузвельта, сумевшего мобилизовать мнение элит и масс».
Дай также утверждает, что война «приучает граждан терпимо
относиться к росту государственного вмешательства, и потому сфера ответственности государства после войны отличается бóльшим размахом, чем до войны». Барри Карл заключает, что «Новый курс преобразил... пожалуй, заметнее всего
отношение американцев к роли федерального правительства».
Манкур Олсон соглашается, что «межвоенная депрессия, Вторая мировая война и другие события стали причиной глубоких идеологических сдвигов, приведших к увеличению сферы
деятельности государства». Карен Раслер и Уильям Томпсон
утверждают, что большие войны ослабили «общее сопротивление социально‑политическим переменам». Лоуренс Браун
отмечает, что «сегодня большое правительство стало фактом
жизни, а битвы вокруг государства благосостояния остались
большей частью позади... Послевоенные поколения, выросшие под сенью большого правительства, воспринимают его как
само собой разумеющееся и не захотят с ним расставаться»31.
31
Nordlinger, Autonomy, p. 38; Dye and Zeigler, The Irony of Democ‑
racy, pp. 98—99, 101—102; Dye, Understanding Public Policy,
p. 199; Karl, Uneasy State, p. 226; Mancur Olson, The Rise and De‑
cline of Nations: Economic Growth, Stagflation and Social Rigidi‑
ties (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1982), p. 71 [см.:
Олсон М. Возвышение и упадок народов. Экономический рост,
140
Глава 4. Кризис, разрастание государства и идеологический сдвиг...
Хотя эти высказывания по‑разному указывают на изменение распространенных установок, веры, идеалов, мышления,
философии, духа, мнения, терпимости, сопротивления переменам, факта жизни и вещей, принимаемых за данность, в том
числе и самой идеологии, все они относятся к тому, что я называю идеологическим сдвигом [ideological change]. Все процитированные выше авторы согласны, что в ХХ в. основные американские кризисы тем или иным образом вызвали изменения в идеологии, а это так или иначе облегчило разрастание
правительства.
Но как именно кризис привел к такому идеологическому
сдвигу, что люди возжелали расширить полномочия государства в сфере принятия экономических решений или стали более
терпимы к такому расширению? Для ответа на этот вопрос
обратимся к доселе не замечаемым параллелям между идеологическим сдвигом и теорией технологических изменений32.
Идеология и технология имеют отношение к знанию. Технология связана с довольно «твердой» формой убеждений, тогда
как идеология занимает место между твердым знанием (таким
как естественные науки) и такими «мягкими» мнениями, как
религия и метафизика; но обе, каждая в своей области, связаны с убеждениями в том, как устроен этот мир. Обе формы
убеждений крайне важны для практики; одна формирует технологию производства, а другая — политическую организацию и деятельность. Обе плохо поддаются непосредственному
наблюдению; в тестах на влияние они часто предстают в форме «остатка». Вследствие этого повышение производительности экономики, которое не удается объяснить наблюдаемыми
стагфляция, социальный склероз. Новосибирск: ЭКОР, 1998];
Karen A. Rasler and William R. Thompson, „War Making and State
Making: Governmental Expenditures, Tax Revenues, and Global
Wars,“ American Political Science Review 79 (June 1985): 494;
and Brown, New Policies, New Politics, p. 58. См. также: Herbert
McClosky and John Zaller, The American Ethos: Popular Attitudes
toward Capitalism and Democracy (Cambridge, Mass.: Harvard
University Press, 1984), pp. 292—293, 298—299.
32 Edwin Mansfield, The Economics of Technological Change (New
York: Norton, 1968); Nathan Rosenberg, ed., The Economics of
Technological Change: Selected Readings (Harmondsworth, Middlesex: Penguin, 1971); idem, Perspectives on Technology (New
York: Cambridge University Press, 1976).
141
Часть I. Концептуальная схема
явными изменениями затрат капитала и других факторов производства, приписывают технологическим изменениям; сдвиги в политическом поведении, которые не удается объяснить
наблюдаемыми изменениями узко понимаемых политических
интересов, приписывают идеологическим сдвигам33. В обоих случаях учет качественных изменений делает это отнесение
более правдоподобным и смягчает подозрение, что это просто эвфемизм неведения. Технологическое изменение проявляется в новых формулах, уравнениях, чертежах, диаграммах
и т.п.; идеологический сдвиг проявляется в изменении риторики лидеров общественного мнения.
Подобно любым другим видам знания, технологию и идеологию следует изучать. Источником знания могут быть книжные хранилища (технические руководства или работы классиков
общественно‑политической мысли) или опыт. Технология опирается на опыт производства, идеология — на социально‑экономический и политический опыт. Дискретные сдвиги в технологических или идеологических верованиях чаще всего отражают опыт экстраординарных событий: решающих экспериментов
(обдуманных или стихийных) в случае технологии и общественных кризисов и политических реакций на них в случае идеологии. И в той и в другой области убеждений есть свои изобретатели и предприниматели: в технологии такие, как Уитни, Эдисон
и Форд, а в идеологии такие, как Смит, Маркс и Кейнс, проложившие путь к радикальному переформатированию убеждений и практик.
Рассматриваемые в широкой перспективе, идеологические
и технологические изменения развиваются в условиях конкуренции. В каждый данный момент происходит противостояние альтернативных видов теории и практики: линии электропередачи
переменного или постоянного тока, организация экономики на
основе свободных рынков или коллективистского планирова33
О технологическом изменении как остаточном явлении см.:
M. Ishaq Nadiri, „Some Approaches to the Theory and Measurement of Total Factor Productivity: A Survey,“ Journal of Economic
Literature 8 (Dec. 1970): 1137—1177. Об идеологическом изменении как остаточном явлении см.: Douglass C. North, „Structure and Performance: The Task of Economic History,“ ibid. 16
(Sept. 1978): 973; Joseph P. Kaltand, M. A. Zupan, „Capture and
Ideology in the Economic Theory of Politics,“ American Economic
Review 74 (June 1984): 291—295.
142
Глава 4. Кризис, разрастание государства и идеологический сдвиг...
ния. Некоторые комплексы убеждений и практик оказываются нежизнеспособными. Экономические или технические условия могут предоставить линиям электропередачи с переменным током преимущество перед линиями с постоянным током,
а демографические или культурные условия могут дать коллективизму преимущество перед свободным рынком. Но направление, в котором эволюционно движутся комплексы убеждений и практик, не случайно, а зависит от предшествующего пути.
Рассмотрим сначала зависимость от предшествующего пути
в области технологий. При повсеместном использовании капиталоемких производственных технологий развитие, скорее всего,
примет форму их совершенствования. Эта тенденция задает системе определенное направление. (Разумеется, любой процесс
обучения подвержен воздействию экзогенных, или случайных,
потрясений, а потому не всегда приводит к однозначно заданному результату34.) Если, например, труд становится относительно более дорогим, производители будут стремиться заменить трудоемкие технологии капиталоемкими. Опыт использования новых капиталоемких технологий ведет к пониманию
того, как их усовершенствовать. Научные открытия повышают
преимущества капиталоемких технологий, что ведет в том же
направлении — к дальнейшему вытеснению трудоемких методов производства35.
Подобное автоусиление мы можем наблюдать и в процессах идеологических перемен. Представим, например, что в ходе
глубокого социального кризиса командно‑административная
система вытесняет свободный рынок. Опыт жизни в условиях
нового режима породит разнообразное новое знание. Государственные плановики и бюрократы до известной степени усовершенствуют средства манипулирования экономикой: появятся
новые информационные системы, правила размещения ресурсов, процедуры разрешения споров между ведомствами и устранения рассогласованности планов. Эти улучшения сделают
34
Karl R. Popper, The Poverty of Historicism (New York: Harper
Torchbooks, 1964) [Поппер К. Нищета историцизма. М.: Издательская группа «Прогресс», 1993]; Ronald A. Heiner, „The Origin of Predictable Behavior,“ American Economic Review 83 (Sept.
1983): 560—595.
35 David, Technical Choice, pp. 60—86; Nadiri, „Some Approaches,“
p. 1148.
143
Часть I. Концептуальная схема
практику управления менее оскорбительной для проигравших.
Тем временем изучение того, как усовершенствовать работу
рыночной системы, более или менее прекращается, потому что
большой отдачи этот сектор уже не сулит.
Граждане также усваивают, что их прежние представления
о невозможности или опасностях правительственного контроля
оказались беспочвенными. Правительство может решать, кто
может использовать алюминий, сталь и резину, какие потребительские товары не следует производить в условиях кризиса
и т.п., но оно не отменяет свободу вероисповедания и не национализирует средства массовой информации. Всеобщие выборы
проходят в сроки, предусмотренные законом. Многие из предостережений консерваторов об ужасах, к которым все это приведет, воспринимаются как преувеличение и массами, и элитами.
В то же время многие обнаруживают, что нет худа без добра. Командная экономика открывает новые возможности для
карьеры, причем не только в рядах бюрократии, но и на сохранившихся островках «рыночной» экономики. Те, кому удалось
занять привилегированные позиции, не только ценят личные
преимущества своего положения, но и начинают воспринимать весь механизм государственного регулирования как дело
по преимуществу благотворное. Как выразился Карл Сэндберг,
«когда возишься с медом, смолой или навозом, что‑то всегда
прилипнет к пальцам»36. Вот так по разным причинам многие
научатся любить или по меньшей мере терпеть, не протестуя,
социально‑экономическое и политическое устройство, которое поначалу воспринималось как зло неизбежное и, конечно же, временное, ставшее необходимым вследствие глубокого социального кризиса37.
36
37
Carl Sandburg, The People, Yes, 1936.
Гай Питерс и Мартин Хейслер говорят другим языком, но примерно о том же: «Реакция на исполнение множества надежд граждан
со стороны современного государства благосостояния [sic] легитимизировала вмешательство государства в рыночную экономику.
Вмешательство зачастую начиналось в виде временных мер или
ad hoc реакции на кризис, либо представляло собой политически
вынужденное перераспределение дохода. Получатели выгод от
таких мер, однако, связывали их не с конкретной ситуацией или
с конкретным политическим характером правительства, а с государством вообще. В этом смысле основы общественного договора
стали иными, так что если правительство и парламент попробуют
144
Глава 4. Кризис, разрастание государства и идеологический сдвиг...
Тем временем правительство, разумеется, активно работает
над оправданием своей политики, превознося ее достоинства
и выгоды и умаляя ее издержки и недостатки.
Политики разливают из бочки
Все новые порции лжи,
А их восхваляют за благую мудрость38.
Пропагандистский огневой вал всегда накрывает какие‑то
цели, пусть даже самых простодушных или благочестиво патриотичных, — возможно, сбившихся в огромную толпу 39.
Затем в результате социального кризиса и сопутствующего движения к Большому Правительству происходит дискретный идеологический скачок. Именно так, по словам Самнера, «эксперимент проникает в жизнь общества, и извлечь его
оттуда невозможно».
Конечно, в идеологии возможны и попятные движения.
Консерваторы, видя, как их ночные кошмары обретают плоть
и кровь, могут удвоить усилия по распространению «Старинной веры»* и, возможно, не без успеха. Им, разумеется,
свернуть давно ставшие привычными программы выплат или льгот,
граждане, пожалуй, не признают легитимность этого шага».
См.: B. Guy Peters and Martin O. Heisler, „Thinking about Public
Sector Growth: Conceptual, Operational, Theoretical, and Policy Considerations,“ in Why Governments Grow: Measuring Public Sector
Size, ed. Charles Lewis Taylor (Beverly Hills, Calif.: Sage, 1983),
pp. 181—182. Такое же по сути истолкование содержится в классической анархистской полемике. См.: Albert Jay Nock, Our Enemy,
The State (New York: Free Life Editions, 1973), esp. pp. 3—6. См.
также Wallace, Economic Controls and Defense, p. 46; Olson, Rise
and Decline, pp. 69, 71, 73 [см.: Олсон М. Возвышение и упадок
народов. Экономический рост, стагфляция, социальный склероз.
Новосибирск: ЭКОР, 1998]. Некоторые психологи утверждают,
что «приспособленческое поведение других, особенно принадлежащих к группе сверстников, и даже собственное приспособленчество
может породить одобрительное отношение». Samuel Mermin, Law
and the Legal System, 2nd ed. (Boston: Little, Brown, 1982), p. 55.
38 Robinson Jeffers, „Cassandra,“ 1948. (Прошу прощения за то, что
поменял местами строчки. — Р. Х.)
39 Knight, Freedom and Reform, p. 236; Karl, Uneasy State, pp. 39—
40, 106—107, 114,172,216.
* Отсылка к «Old Time Religion», старинному спиричуэлу последних
лет рабства и Гражданской войны. По сей день является церковным песнопением в ритуалах протестантского Возрождения. —
Прим. перев.
145
Часть I. Концептуальная схема
несложно набрать массу убедительных примеров в поддержку
своих аргументов. Из вкратце изложенной выше теории следует, что «прогрессивные» изменения идеологии перекрывают
реакционные, но не стоит гадать о том, каким окажется будущее равновесное состояние. Какая из противоборствующих сил
имела больший вес в американском опыте, покажет историческое исследование.
Заключение: как возникает эффект храповика?
Большое Правительство возникло в Америке ХХ века во время сравнительно кратких эпизодов великих социальных кризисов, т.е. войн и депрессии. Поэтому нужна теория, объясняющая: 1) почему с началом кризиса государство расширяет
сферу своих полномочий по влиянию на принятие экономических решений и 2) почему послекризисное сжатие неполно, так
что государство в результате оказывается больше, чем было бы,
не случись кризиса. Таковы основные элементы теории, которая рассматривает рост правительства не просто как проявление некого тренда, а как исторический процесс, зависящий от
пройденного ранее пути.
Фаза активации эффекта храповика отражает решения квазиавтономного правительства, откликающегося на настойчивое и расплывчатое требование общества «что‑то сделать»
с кризисом. Какую бы политику оно ни выбрало, платить придется тем, кто в правительство не входит. Чем выше издержки,
тем меньше готовность народа их терпеть. Когда тяготы становятся труднопереносимыми, сопротивление граждан ставит
под угрозу не только политику, но и нормально действующую
представительную демократию, само государство. Предвидя
эту реакцию, государство предпринимает шаги для сокрытия
истинных издержек своей политики. Самое главное, оно заменяет (обнажающую издержки) рыночную систему с ее в высшей степени наглядным мерилом, деньгами, скрывающей издержки командно‑административной системой размещения
ресурсов.
Неполноту обратного хода храповика обычно объясняют
противодействием так называемого «железного треугольника» — обросших связями бюрократов, их клиентов и связанных с ними политиков. Объяснение обоснованное, но неполное.
146
Глава 4. Кризис, разрастание государства и идеологический сдвиг...
Оно объясняет лишь часть процесса становления Большого
Правительства. Его можно и нужно дополнить (частной) теорией идеологического сдвига.
Эта теория имеет отношение лишь к одному аспекту идеологического климата — к представлениям элит (и, предположительно, народных масс, мнения и представления которых можно в известной мере считать зависимыми переменными) о надлежащих границах полномочий государства по влиянию на
принятие экономических решений. Кризис ведет к перманентному расширению приемлемых пределов истинного размера
правительства. Кризис разрушает идеологическое сопротивление Большому Правительству тем, что 1) создает возможности для совершенствования механизмов командно‑административной системы, что делает их менее отвратительными;
2) дискредитирует консервативную теорию домино, согласно которой в смешанной экономике будут утрачены все гражданские и политические свободы; и 3) создает для множества
людей, в правительстве и за его пределами, возможности хорошей жизни и, следовательно, более благосклонного отношения
к новому устройству жизни. Во всех этих отношениях идеологическое развитие — разумеется, непрестанно сдабриваемое
усилиями правительственной пропаганды, — тоже определяется зависимостью от пройденного пути, и важной чертой этого
развития идеологии является ослабление сопротивления Большому Правительству, обусловленное кризисом.
Предстоящая задача
У исследования, направляемого намеченной выше аналитической основой, есть и соответствующая программа исторического анализа. В каждом ключевом эпизоде важно разобраться, каким образом социально‑экономические и идеологические силы побуждали политических агентов расширять
масштаб власти государства над экономикой. Требуют изучения по меньшей мере восемь вопросов:
1) социально‑экономические и политические условия до, во
время и после кризиса;
2) преобладающие идеологии до, во время и после кризиса;
3) ведущие деятели, а также элиты и группы интересов, которые они представляли или которым покровительствовали;
147
Часть I. Концептуальная схема
4) чрезвычайное законодательство и постановления правительства;
5) созданные в период чрезвычайного положения ведомства
и их руководство;
6) принятие чрезвычайных мер и реакция на них;
7) судебные проблемы и судебные решения, а также обновление правовых доктрин, особенно конституционных;
8) институциональное наследие и выученные «уроки» эпизода.
Таковы исходные данные для объяснения обстоятельств,
действующих лиц, мотивов и деятельности, которые породили
и сохранили разрастание власти государства над экономикой
в ходе каждого кризиса и после него.
Часть вторая
История
Глава 5
Кризис при старом порядке,
1893—1896 гг.
Если учесть, что теория наших институтов
гарантирует каждому гражданину возможность
наслаждаться всеми плодами своего усердия
и предприимчивости за вычетом только
того, что составляет его долю в бережливом
и экономном содержании защищающего его
правительства, становится ясно, что изъятие
большего, чем эта доля, представляет собой
неоправданное вымогательство и преступное
предательство американской честности
и справедливости.
Гровер Кливленд
Не считая Гражданской войны, ни один кризис XIX века
не пошатнул политическую и экономическую жизнь Америки так сильно, как кризис середины 1890‑х годов. Никогда
прежде экономика не переживала такой глубокой, всепроникающей и длительной депрессии. На такие яростно враждующие
группировки страна была расколота только в кровавые 60‑е.
С небывалым возбуждением соперничающие партии спорили
о том, как правительству вмешаться в экономическую жизнь
страны. Консервативный редактор еженедельника Nation
Э. Л. Годкин чувствовал, как «маниакальное отрицание собственности... охватывает всю страну». Популизм, требования
которого заставляли консерваторов трепетать от мрачных предчувствий и отвращения, распространил свое влияние на Юге
и Западе, где страстные агитаторы извергали брань перед растущими толпами избирателей. Вскоре, быть может, они перетянут на свою сторону трудовые массы Востока. «Недовольные, — писал молодой историк Фредерик Тернер, — требовали, чтобы государство больше заботилось об их интересах»1.
1
Годкин, цит. по: Samuel Rezneck, „Unemployment, Unrest, and Relief in the United States during the Depression of 1893—97,“ Journal
of Political Economy 61 (August 1953): 339; Frederick Jackson
151
Часть II. История
Соединив свои силы с симпатизировавшей им фракцией Демократической партии, в 1896 г. популисты отправили своего свежеобретенного героя Уильяма Дженнингса Брайана на
битву за пост президента, чтобы уничтожить золотой стандарт и демонтировать исконные ограничения экономических
полномочий государства. Демократическая платформа требовала «свободной и неограниченной чеканки золотой и серебряной монеты по существующему законному курсу 16 к 1»,
что гарантированно привело бы к инфляции. Эта платформа
призывала запретить «выпуск процентных облигаций США
в мирный период», что лишило бы Министерство финансов
важного источника средств на поддержание золотого запаса и соответственно золотого стандарта. Она требовала «расширения полномочий Комиссии по торговле между штатами»
и дополнительных ограничений на деловые решения железнодорожных компаний. Подобно своим сторонникам‑популистам, Брайан выступал за подоходный налог. На президентские гонки его выдвинула Демократическая партия, но, помимо того, он пользовался полной поддержкой Народной партии,
что усилило исходящую от него ауру радикализма. Платформа
популистов на выборах 1892 г. предлагала не только неограниченную чеканку серебряных монет и введение прогрессивного подоходного налога, но и призывала к национализации
железных дорог, телеграфных и телефонных компаний, а также заявляла о поддержке профсоюзов и их требований. Американцы всех политических взглядов чувствовали, что речь
Turner, „The Problem of the West,“ Atlantic Monthly 78 (September 1896): 296. Джон Типпл описывает популистов как «политическую фракцию, состоявшую преимущественно из фермеров,
но имевшую значительную поддержку промышленных рабочих, социальных реформаторов и интеллектуалов» (John Tipple,
The Capitalist Revolution: A History of American Social Thought,
1890—1919 (New York: Pegasus, 1970), p. 21). Джеймс Тернер
заключает, что среди фермеров популисты «составляли социальное
и экономическое большинство. [Они были] не просто сельскими
жителями, но сельскими жителями, не затронутыми влиянием городов». См.: James Turner, „Understanding the Populists,“ Journal
of American History 67 (September 1980): 359. См. также: Jeffrey
C. Williams, „Economics and Politics: Voting Behavior in Kansas during the Populist Decade,“ Explorations in Economic History 18 July
1981): 233—256.
152
Глава 5. Кризис при старом порядке, 1893—1896 гг.
идет о судьбах будущего политико‑экономического устройства
страны. «Выборы, — писал журналист Уильям Ален Уайт, —
либо защитят американизм, либо насадят социализм»2.
Когда Брайан и популизм проиграли выборы в ноябре
1896 г., их поражение стало разрешением социально‑политического конфликта, который разгорелся десятилетием ранее
и достиг высшего накала сразу после того, как в марте 1893 г.
в должность президента вступил консервативный демократ
Гровер Кливленд. Он утратил поддержку своей партии задолго до того, как оставил Белый дом, потому что большинство
демократов сместилось влево, а Кливленд продолжал гнуть
свою линию. У Кливленда было мало общего с радикальным
кандидатом своей партии на выборах 1896 г., не считая его
оппозиции протекционистским тарифам. Осмеянный своими
однопартийцами, которые отвернулись от президента, Кливленд все же добился ряда важных политических целей. Четыре
изнурительных года он сражался, защищая политико‑экономические устои от нападок радикалов, ради спасения золотого
стандарта от инфляционистов с их требованием неограниченной чеканки серебряной монеты и ради сохранения спокойного и свободного рынка труда, которому угрожали профсоюзы,
зачинщики беспорядков и сторонники общественных работ
для безработных. В тот же период федеральная юстиция проявила беспримерное мужество, подавив разрушительную деятельность профсоюзов и оградив права частной собственности от истощения подоходным налогом. Таким образом, заняв
президентский кабинет, Уильям Маккинли унаследовал политико‑экономический строй с надежно защищенным золотым
стандартом, рынки труда, огражденные от наиболее разрушительных притязаний профсоюзов, и нулевой подоходный налог.
Если бы администрация Кливленда и федеральные судьи стояли на иных идеологических позициях, Маккинли, вероятно,
досталась бы совсем другая страна.
Отсюда моя задача: доказать, что сам по себе кризис не обязательно порождает Большое Правительство. Это происходит
2Цит.
по: Rezneck, „Unemployment,“ p. 344. О популистской и демократической платформах и о знаменитой речи Брайана «Золотой крест» см.: Documents of American History, ed. Henry Steele
Commager (New York: Appleton—Century—Crofts, 1948), II,
pp. 143—146, 174—180.
153
Часть II. История
только при благоприятных идеологических условиях, а в 1890‑х
годах таких условий не было. Для правящих элит идеология является не только рычагом, но и смирительной рубашкой. Даже в условиях представительной демократии органы
государственной власти, располагая достаточной автономией, могут захватить власти больше, чем хотело бы предоставить
им большинство граждан. Но точно так же органы государственной власти могут и отказаться от принятия или реализации
полномочий, которыми очень многие хотели бы их наделить.
В ХХ в. конгресс и президент, понуждаемые «прогрессивной»
идеологией, охотно приняли расширенные полномочия, к которым рвались и сами. Кризис 1890‑х годов — последнее крупное
сражение, в котором силы классического либерализма одержали
несомненную победу, как подсвеченный задник сцены, на фоне
которого рельефно выступают кризисы ХХ в.
Идеологически обоснованное созидательное
разрушение, 1865—1893 гг.
Когда Йозеф Шумпетер для обозначения динамики «сравнительно нестесненного капитализма» сформулировал выражение «созидательное разрушение», он, должно быть, имел
в виду США конца XIX в. Никогда экономическое развитие
страны не бывало столь быстрым, столь причудливым и разрушительным. Американец, изучающий статистику социальных
и экономических изменений своей страны, писал промышленник Эндрю Карнеги в начале 1890‑х годов, «чуть ли не столбенеет от стремительности перемен». Нет сомнений, что богатство самого Карнеги накапливалось с головокружительной
скоростью. Мало кто мог похвастаться такими же баснословными достижениями, как он, но значительного успеха добились многие. На фоне горячечного экономического развития многие люди, некоторые профессии, отрасли и даже целые
регионы остались далеко позади. «Жизнь одних стала бесконечно лучше и легче, — отметил Генри Джордж, — а другим
стало трудно заработать хотя бы на жизнь»3.
3
Andrew Carnegie, Triumphant Democracy: Sixty Years’ March of
the Republic, rev. ed. (New York: Charles Scribner‘s Sons, 1893),
p. 494; Henry George, Progress and Poverty (New York: Modern
154
Глава 5. Кризис при старом порядке, 1893—1896 гг.
После Гражданской войны уровень сбережений и инвестиций в стране подскочил до небывалой высоты и закрепился на
ней до конца XIX столетия: средства производства превышали пятую часть валового национального продукта. С окончания Гражданской войны до конца столетия объем средств производства вырос вчетверо, намного больше, чем численность
рабочей силы, которая увеличилась менее чем на 150%. Поэтому быстро выросла и величина производственного капитала
на одного рабочего, примерно на 80% всего за три десятилетия4.
Кроме того, улучшилось качество трудовых ресурсов: средний
рабочий стал более здоровым, образованным и лучше обученным, а изобретательность и освоение новых методов производства обеспечивали стремительное накопление интеллектуального капитала. Результатом стремления к росту производительности был экономический рост — очень устойчивый при общей
хаотичности, — который вызвал рост реального дохода на душу
населения. С конца 60‑х и до начала 90‑х годов реальный ВНП
на душу населения рос в среднем более чем на 2% в год5.
Экономический рост был и причиной, и отчасти следствием постоянных сдвигов в относительной значимости отраслей, секторов и регионов. Он питал урбанизацию и, в свою очередь, подпитывался ею. В 1870 г. только 26% американцев
проживали в городах и поселках городского типа с населением
более 2500 человек; к 1890 г. их стало 35%. За эти два десятилетия число городов с населением более 100 000 увеличилось вдвое — с 14 до 28. Шло перераспределение трудовых
ресурсов между секторами. Занятость в сельском хозяйстве
Library, n.d.), p. 7. [См.: Джордж Г. Прогресс и бедность. СПб.,
1906.]
4 Simon Kuznets, Capital in the American Economy, Its Formation
and Financing (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1961),
p. 64; Stanley Lebergott, „Labor Force and Employment, 1800—
1960,“ in National Bureau of Economic Research, Conference
on Research in Income and Wealth, Output, Employment, and
Productivity in the United States after 1800 (New York: Columbia
University Press, 1966), p. 118.
5 Robert E. Gallman, „Gross National Product in the United States,
1834—1909,“ in National Bureau of Economic Research, Output,
Employment, and Productivity, p. 30; Robert Higgs, The
Transformation of the American Economy, 1865—1914: An Essay
in Interpretation (New York: Wiley, 1971), pp. 18—47.
155
Часть II. История
росла медленно, а в строительстве, торговле и на транспорте — с ошеломительной скоростью. Численность работающих
на предприятиях обрабатывающей промышленности держалась на уровне 19% от общего числа занятых, но благодаря
быстрому росту производительности объем производства промышленной продукции вырос с 33% всего объема товарного производства в 1869 г. до 53% в 1894 г.6 Мало кто остался
незатронутым процессами урбанизации и индустриализации
страны. В таких динамичных условиях освоение новых стилей
жизни и новых видов производства было дорогой к богатству,
а для менее удачливых — магистральным путем к выживанию.
В эту эпоху появилось множество гигантских корпораций
и возникла «проблема трестов» как главный вопрос экономической политики. Первыми гигантскими предприятиями были
межрегиональные железные дороги, вышедшие на американскую сцену в середине столетия. После Гражданской войны
завершилось строительство нескольких трансконтинентальных железных дорог, и все они, кроме «Великой северной»,
бесплатно получили государственную землю. С 1871 г., после скандалов, связанных с государственным субсидированием
этих предприятий, конгресс перестал раздавать землю железнодорожным компаниям, но атмосфера еще несколько десятилетий пахла гнилью — коррупцией и особыми, незаконными
привилегиями за счет общества в целом. После 1870‑х годов
на первый план выдвинулись гигантские промышленные корпорации, в том числе и такие известные по сей день, как Stan‑
dard Oil, Bethlehem Steel, American Tobacco и Armour. Те, кто
привык иметь дело с мелкими местными фирмами, с трудом
привыкали к экономике, в которой значительная часть бизнеса оказалась в руках таких корпоративных монстров7.
6
Lebergott, „Labor Force and Employment,“ p. 119; Higgs, The
Transformation, pp. 47—49, 58—67; idem, „Urbanization and
Invention in the Process of Economic Growth: Simultaneous‑Equations
Estimates for the United States, 1880—1920,“ Research in Population
Economics 2 (1980): 3—20; Robert Gallman, „Commodity Output,
1839—1899,“ in National Bureau of Economic Research, Conference
on Research in Income and Wealth, Trends in the American Economy
in the Nineteenth Century (Princeton, N.J.: Princeton University Press,
1960), p. 26.
7 Лучшую работу о гигантских корпорациях см.: Alfred D. Chandler,
The Visible Hand: The Managerial Revolution in American Business
156
Глава 5. Кризис при старом порядке, 1893—1896 гг.
Большие корпорации, известные современникам как «тресты», хотя в строго юридическом смысле трестами были лишь
немногие из них, породили призрак рыночной монополии. Американское общественное мнение и правовые традиции издавна были враждебны монополиям. С точки зрения общего права
сговоры о торговых ограничениях всегда были незаконны8. Но
редко когда гигантская корпорация оказывалась единственным
поставщиком определенных товаров или услуг. Чаще монополистом объявляли агрессивно новаторскую фирму, которая поставляла более совершенную и качественную продукцию, снижала себестоимость производства и цены, в результате увеличивая
свою долю на рынке. Неудачливые конкуренты жаловались, что
«монополисты» загоняют их в угол9. Потребители протестовали против действительной или воображаемой ценовой дискриминации. Особую ярость у грузоотправителей Среднего Запада
вызывали дифференцированные тарифы железных дорог. Зачастую критику в адрес мнимого монополизма большой корпорации можно было отразить, продемонстрировав, что фирма производит более качественную продукцию или услуги, в растущем
объеме и по все более низким ценам.
Но такая защита, даже совершенно обоснованная, не снимала обвинения в том, что большие компании подминают под себя
политическую демократию. «Коррупция, — обвиняли популисты в преамбуле к своей платформе 1892 г., — господствует на
избирательных участках, в законодательных собраниях, в конгрессе и оскверняет даже судейскую мантию». С этим соглашались
наблюдатели с самой безукоризненной репутацией. В 1895 г.
член Верховного суда США Генри Браун рассказывал студентам‑юристам Йельского университета, что «взятки и коррупция получили такое распространение, что угрожают самим основам общества». Он заявил, что, «вероятно, ни в одной стране
(Cambridge, Mass.: Belknap Press, 1977). О политической остроте
«вопроса о трестах» в 1880‑х годах см.: William Letwin, Law and
Economic Policy in America: The Evolution of the Sherman Antitrust
Act (Chicago: University of Chicago Press, 1965), pp. 58—59, 69—70.
8 Общее право не было одинаково враждебно ко всем аспектам монополии. Подробнее об этом см.: Letwin, Law and Economic Policy,
pp. 77—85.
9 Thomas K. McCraw, „Rethinking the Trust Question,“ in Regulation in
Perspective: Historical Essays, ed. Thomas K. McCraw (Cambridge,
Mass.: Harvard University Press, 1981), pp. 1—55.
157
Часть II. История
мира богатство не обладает таким влиянием, как у нас, и никогда в истории оно не было могущественнее, чем в наши дни»10.
Несомненно, тресты имели влияние в законодательных собраниях штатов, в залах конгресса и в судах. По словам Ричарда
Хофстедтера, «прежде чем бизнес научился скупать государственных деятелей оптом, ему приходилось выкупать привилегии
в розницу. Тратились баснословные суммы». Ходатаи железных дорог активно пробивали на всех уровнях власти землеотводы и другие субсидии. Хор промышленников требовал покровительственных тарифов. Крупные дельцы постоянно искали
в судах защиты в своей борьбе с профсоюзами. В эпоху политики
без правил и зачастую продажных политических деятелей крупные дельцы бесподобно овладели искусством оказывать влияние
на политический процесс и занимались этим с немалым успехом.
Вопреки обвинениям радикальных критиков, политическая система все же не превратилась в откровенную плутократию, но
политическая активность крупных корпораций пошатнула веру
в политические институты страны, отравляя существование значительного числа граждан11. Рабочие организации, достигшие
10
Documents, ed. Commager, II, p. 113; „Justice Brown on the Social
Outlook,“ Public Opinion 19 (1895): 78. О коррумпированно­
сти политики в конце XIX века см.: Morton Keller, Affairs of State:
Public Life in Late Nineteenth Century America (Cambridge, Mass.:
Belknap Press, 1977), pp. 524—530, 542—543. Келлер отмечает
(р. 543), что «это были взаимовыгодные отношения. Политики
вымогали деньги у компаний, угрожая им враждебным законодательством, а компании покупали благосклонность и услуги политиков». См. также: Edmund Morris, The Rise of Theodore Roosevelt
(New York: Ballantine Books, 1979), pp. 171—172, 261—262,
434—435, 485—487, 499—500. Моррис пишет (с. 171), что
«главной формой коррупции в законодательном собрании штата
Нью‑Йорк была не взятка, а шантаж».
11 Richard Hofstadter, The American Political Tradition, And the Men
Who Made It (New York: Vintage, 1974), p. 219: «Между 1866
и 1872 гг. железная дорога Union Pacific истратила на взятки
400 000 долл.; в период 1875—1885 гг. ее конкурент Central
Pacific тратил на взятки по 500 000 долл. в год». По мнению Эйлин Крейдитор, «в среде рабочих и среднего класса сложилось
убеждение, что по меньшей мере отчасти капиталисты занимаются полезным делом — накапливают капитал, занимаются надзором, организацией; их критиковали за то, что они действуют не по
правилам и незаконно используют свое богатство для влияния на
неэкономические сферы жизни». См.: Aileen Kraditor, The Radi‑
158
Глава 5. Кризис при старом порядке, 1893—1896 гг.
в конце XIX в. первых устойчивых успехов, стали заклятыми
врагами большого бизнеса.
Фермеры западных штатов, которые тогда были многочисленнее организованных рабочих, тоже внесли серьезный вклад
в ненависть к крупным промышленникам и железнодорожным
корпорациям. После Гражданской войны поселенцы вслед за
железными дорогами двинулись за Миссисипи. Осваивая степи и равнины Среднего Запада и плодородные долины Дальнего Запада, поселенцы за 1870—1900 гг. более чем удвоили
площадь сельскохозяйственных угодий страны. Незнание особенностей хозяйствования на новых территориях делало первопроходцев заложниками серьезных природных опасностей.
Неопределенность усугублялась нестабильностью отечественного и международных рынков основных сельскохозяйственных культур. Удаленность от рынков восточного побережья
усиливала влияние рыночных колебаний на их доход. Но, становясь жертвой природной стихии или безличных рыночных
сил, они кляли не небеса и не свое невезение, а тех, с кем постоянно сталкивались на рынках. И самыми излюбленными объектами их ненависти были железные дороги и промышленники.
В конце XIX в. фермеры объединялись в массовые движения
протеста там, где были особенно велики природные и экономические риски, но гнев их изливался не на небеса, насылавшие на них всякие бедствия, а на земных злодеев12.
Фермерские протестные движения не добились успеха.
Принятые в начале 1870‑х годов законы о грейнджерах* оказались эфемерными. Верховный суд США в своем знаменитом
решении по делу «Манн против штата Иллинойс» (1877 г.)
cal Persuasion, 1890—1917: Aspects of the Intellectual History
and the Historiography of Three American Radical Organizations
(Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1981), p. 74.
12 Higgs, The Transformation, pp. 86—102; Robert A. McGuire,
„Economic Causes of Late Nineteenth—Century Agrarian Unrest,“
Journal of Economic History 41 (December 1981): 835—852;
Williams, „Economics and Politics,“ pp. 248—249; Bradley G. Lewis,
„Economic Causes of Late Nineteenth‑Century Agrarian Unrest:
Comment,“ Journal of Economic History 42 (September 1982):
688—696 and the „Reply“ by Robert A. McGuire, pp. 697—699.
* Granger laws защищали фермеров от высоких цен монополистов
(железнодорожных компаний, владельцев элеваторов). — Прим.
перев.
159
Часть II. История
подтвердил конституционность регулирования штатом деятельности частных предприятий, когда эта деятельность затрагивает интересы населения, в том числе право властей устанавливать потолок цен, но влияние железных дорог в законодательных собраниях штатов оказалось фактором более весомым,
чем жажда регулирования, и законы о регулировании были
отменены или выхолощены с помощью разных поправок13.
Решение по делу Манна, которое часто называли поворотным, не дало заметного эффекта. В 1887 г. конгресс принял
закон о торговле между штатами, но этот расплывчатый правовой акт, который сенатор Нельсон Олдрич счел «обманом
и мистификацией», не получил уверенной поддержки и способствовал скорее стабилизации железнодорожных картелей,
чем защите грузоотправителей. К концу 90‑х годов Комиссия
по торговле между штатами стала почти декоративным органом14. Попытки фермеров протолкнуть через конгресс инфляционные меры плодов не принесли. Сторонники неразменных бумажных денег (гринбекеры*), пользовавшиеся влиянием среди фермеров Среднего Запада и Юга и требовавшие
запустить эмиссию бумажных денег с целью повышения цен
на сельскохозяйственную продукцию, потерпели поражение.
закон Блэнда—Эллисона 1878 г. и Закон Шермана 1890 г.
о государственных закупках серебра обязали Министерство
финансов закупать небольшие объемы серебра для увеличения денежной массы — первый для дополнительной чеканки
серебряных долларов или эмиссии серебряных сертификатов,
13
George H. Miller, Railroads and the Granger Laws (Madison:
University of Wisconsin Press, 1971).
14 Олдрич, цит. по: Hofstadter, The American Political Tradition,
p. 230. См. также: Gabriel Kolko, Railroads and Regulation,
1877—1916 (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1965);
Paul W. MacAvoy, The Economic Effects of Regulation: The Trunk—
Line Railroad Cartels and the Interstate Commerce Commission
(Cambridge, Mass.: M.I.T. Press, 1965); Stephen Skowronek,
Building a New American State: The Expansion of National Admin‑
istrative Capacities, 1877—1920 (New York: Cambridge University
Press, 1982), pp. 121—162, esp. 148—149.
* Партия гринбекеров (Greenback Party) выступала против отказа от «дешевых» бумажных денег (greenbacks) в пользу золотых.
Партия гринбекеров обличала железные дороги, а популистское
крыло партии требовало их конфискации. — Прим. ред.
160
Глава 5. Кризис при старом порядке, 1893—1896 гг.
а второй только для эмиссии сертификатов, — но их прямое
влияние на уровень цен оказалось ничтожным. Антитрестовский закон Шермана 1890 г. был лицемерной подачкой общественному мнению. По словам сенатора Орвилла Платта,
«всё было затеяно ради того, чтобы протолкнуть законопроект
под названием «Закон о наказании трестов» и поставить страну перед фактом»15. Закон применялся ограниченно и произвольно, и в 90‑е годы от него было больше неприятностей
профсоюзам, нежели трестам. Можно уверенно сказать, что
разочарование фермеров после политических неудач 70—80‑х
годов способствовало росту их симпатий к Популистской партии в начале 90‑х.
Правительство по большей части сохраняло невозмутимо‑безразличное отношение к радикалам, атаковавшим его
со всех сторон. Местные власти занимались полицией, судами,
школами, улицами и дорогами. В нескольких больших городах были построены водопроводы и канализация. Федеральное
правительство обеспечивало ветеранов пенсиями и погашало
проценты по долгу, возникшему в период Гражданской войны,
содержало крошечные вооруженные силы, доставляло почту,
раздаривало и распродавало государственную собственность,
сохраняло высокие ввозные пошлины, добавило несколько акцизных налогов и проводило дефляционную денежную
политику, которая позволила восстановить довоенный золотой курс бумажных долларов в 1865—1878 гг. и с 1878 г. поддерживать этот стандарт и курс. Все прочие виды правительственной деятельности не имели серьезных последствий и не
требовали значительных расходов. В эпоху после Гражданской
войны режим экономической свободы в США был не вполне
идеален, но это время было свидетелем ограниченного правительства и экономики, в которой люди обладали весьма обширной свободой заниматься любыми экономическими операциями на условиях, которые устанавливали и выбирали сами их
участники. Как выразился историк права Лоуренс Фридман,
«каждый новый закон, имевший отношение к экономике, был
кружкой воды, зачерпнутой из океана договорного права»16.
15
16
Congressional Record, Senate, 51st Cong., 1st Sess. (1890), p. 2731.
Lawrence M. Friedman, A History of American Law (New York:
Simon and Schuster, 1973), p. 466. См. также: Skowronek, New
American State, pp. 16, 46, and passim.
161
Часть II. История
Несмотря на то что популистские и другие идеи расширения экономических полномочий государства насчитывали
миллионы сторонников, большинство американцев, и среди
них, несомненно, большинство фермеров и рабочих, высказывались против подобных реформ17. Джеймс Брайс (самый,
пожалуй, наблюдательный иностранец, описывавший американское общество конца XIX в.) отмечал, что широкая общественность лелеяла «определенные догмы или максимы» в политических, правовых и экономических вопросах. Одной из
догм было убеждение, что определенные права человека, такие
как «право самому распоряжаться заработанным... считаются
исконными и священными». Более того, все полномочия государства «должны быть строго ограничены», и «чем меньше
государства, тем лучше... Функции государства должны быть
сведены к минимуму»18.
Воспользовавшись концепцией «общественного мнения»,
Брайс по сути утверждал, что идеология была главной силой,
противостоявшей желанию наделить государство полномочиями по перераспределению богатства. «Неимущие граждане
давно составляют численное большинство, наделенное политической властью», — писал он. Поэтому следовало бы опасаться «того, что бедные захотят перевести стрелки на богатых, переложить на них все бремя налогов во имя интересов
масс, проигнорировав так называемые права собственности. Однако такой попытки не только не предпринималось —
ничего подобного даже не предлагалось... и эта перспектива не
вызывает серьезных опасений. На случай если массы захотят
17
Крейдитор (Kraditor, The Radical Persuasion, p. 299) отмечает,
что «миллионы средних рабочих проигнорировали радикалов».
Конечно, она имела в виду социалистов, но то же самое можно
сказать и о популистах. Характеристику того, как «политически
и социально действенное мнение» в конце XIX в. благоволило
идее ограниченной роли государства в экономической жизни, см.:
James Willard Hurst, Law and Markets in United States History:
Different Modes of Bargaining Among Interests (Madison: University of Wisconsin Press, 1982), pp. 20—22; Herbert McClosky and
John Zaller, The American Ethos: Public Attitudes toward Capital‑
ism and Democracy (Cambridge, Mass.: Harvard University Press,
1984), pp. 113, 127, 144, 150.
18 James Bryce, The American Commonwealth, 3rd ed. (London:
Macmillan, 1895), II, pp. 536—537.
162
Глава 5. Кризис при старом порядке, 1893—1896 гг.
этого, государство располагает разве что средствами на время
оттянуть развязку. Мешают этому честность и здравый смысл
граждан, которые убеждены, что интересы всех классов в сущности одинаковы и что наивысшим из этих интересов является справедливость. Равенство, честная конкуренция, рынок,
открытый для каждого, все стимулы для усердия и надежная
защищенность его плодов — вот что они считают самоочевидными принципами национального процветания».
Если считать достоверными описание и анализ Брайса,
а они подкрепляются свидетельствами многих современников
и историков, следует заключить, что в конце XIX в. основным
препятствием, сдерживающим рост правительства, была господствовавшая идеология. Большинство людей противостояло радикальным призывам к Большему Правительству, так как
верило, что такое правительство было бы не только разрушительным, но и аморальным19.
Нация, большинство которой было ориентировано на идеологию ограниченного правительства, в 1892 г. избрала идеального лидера. Гровер Кливленд уже доказал свою привержен19
Ibid., p. 369. Ср. то, что говорится о «Защитных мифах капитализма» в David McCord Wright, Capitalism (Chicago: Henry
Regnery, 1962), esp. p. 83; высказывания Й. Шумпетера о «капиталистической цивилизации» в Капитализм, социализм
и демократия, стр. 159, 170; и «каталог добродетелей середины девятнадцатого века» в Robert H. Wiebe, The Search for Or‑
der, 1877—1920 (New York: Hill & Wang, 1967), pp. 136, 159.
Крейдитор (Kraditor, The Radical Persuasion, p. 64) пишет, что
в 1890—1917 гг. не существовало «господствующей капита‑
листической идеологии… хотя были общие ценности» (курсив
в оригинале); см. также с. 74—75, 334 сн. 41. Келлер (Keller,
Affairs of State, pp. 131, 161—162,297, 318, 409 and passim)
подчеркивает «широко распространенную враждебность к любой
активности государства». Следует понимать, однако, как это делал и сам Брайс, что конец XIX века не был золотым веком laissez
faire, поскольку органы власти штатов все больше и больше уже
вмешивались в экономические дела. Но в издании 1895 г. Брайс
отметил, что движение к интервенционизму происходит с такой
постепенностью, что «кроме юристов и экономистов, мало кто
замечает это» (American Commonwealth, II, p. 542). Дело в том,
что хотя семена возникшей позднее системы государственного регулирования были брошены в почву в конце XIX в., в тот период
интервенционизм был еще весьма ограниченным.
163
Часть II. История
ность идее ограниченной роли государства в экономической
жизни. Наиболее запоминающимся образом убеждения Кливленда проявились во время его первого срока на посту президента в 1887 г., после того как конгресс принял так называемый Билль о семенах для Техаса. Закон обязывал уполномоченного США по сельскому хозяйству распределить семенное
зерно среди фермеров в районах Техаса, пострадавших от засухи. Было выделено всего 10 000 долл., сумма пустяковая даже
по тем временам, и получатели, как казалось, действительно
нуждались в помощи. Но Кливленд наложил вето на билль,
потому что не смог «найти в конституции оснований для этого ассигнования». Далее, «следует непреклонно противостоять набирающей силу тенденции игнорировать ограниченность
задач [правительственной] власти и службы, чтобы закрепить
урок: хотя люди и содержат государство, государство не будет
содержать людей»20. Как писал Роберт Уибе, «Кливленд и его
близкие сотрудники, выходцы из весьма уважаемых кругов Демократической партии, выражали ту же глубокую заботу о собственности, законе и порядке, которая владела всеми состоятельными гражданами. Он был сильным человеком, на которого можно было положиться в том, что он выступит против
радикального законодательства и незамедлительно вмешается
в случае необходимости»21. Но, когда в марте 1893 г. Кливленд вступил в должность, он и не подозревал, насколько трудно ему придется в следующие четыре года.
Депрессия и общественные беспорядки,
1893—1896 гг.
Едва Кливленд обосновался в Белом доме, как экономика начала рушиться. В начале мая банкротство компании National
Cordage спровоцировало панику на Нью‑йоркской фондовой
20
„Veto Message — Distribution of Seeds,“ Congressional Record,
49th Cong., 2nd Sess., Vol. 28, Pt. II, p. 1875. Кливленд повторил
этот принцип в своей второй инаугурационной речи, заявив, что
«следует забыть уроки патернализма». Inaugural Addresses of the
Presidents of the United States, 89th Cong., 1st Sess., House Doc.
No. 51 (1965), p. 165.
21Wiebe, The Search for Order, p. 80.
164
Глава 5. Кризис при старом порядке, 1893—1896 гг.
бирже. Последовало несколько волн банковских крахов, что
вызвало временную нехватку ликвидности. К середине лета
установилась глубокая депрессия. Газета The Commercial and
Financial Chronicle сообщила о «внезапном и поразительном
прекращении промышленной деятельности... Почти повсеместно закрылись металлургические заводы, фабрики, печи,
шахты, так что торговля и производство испытали чрезвычайный и беспрецедентный спад... Внутренняя торговля свелась к минимуму... и сотни тысяч человек потеряли работу».
К концу года разорились более 15 000 торговых предприятий,
несколько сот банков и шестая часть железных дорог страны22.
В 1893 г. ухудшились все макроэкономические показатели.
Инвестиции, как и всегда в начале суровой депрессии, резко
упали, на этот раз на 20% (в постоянных долларах) к уровню
предыдущего года. Реальный ВНП на душу населения снизился
на 7%. С приближением зимы безработица все нарастала, грозя масштабными бедами в промышленных городах.
В следующем году экономический спад продолжился. Реальные инвестиционные расходы понизились еще на 6%. Реальный ВНП на душу населения упал еще на 5%. Безработица
достигла 18% от общей численности работающих. Поскольку
40% рабочей силы все еще было занято в сельском хозяйстве,
где работники практически не сталкивались с цикличной безработицей, можно предположить, что в несельскохозяйственном секторе безработица превысила 30%. В первые месяцы 1894 г., когда безработица, по‑видимому, достигла пика,
работы не было примерно у половины ищущих работы в промышленности и строительстве.
В следующие четыре года экономика работала существенно
ниже своих потенциальных возможностей. Резкое, но короткое восстановление в 1895 г. не смогло значительно сократить
безработицу, а повторный спад 1896 г. снова привел к росту
уровня безработицы выше 14% общего числа занятых. Инвестиционные расходы болтались словно на американских горках: в 1895 г. вверх, в 1896 г. вниз, в 1897 г. вверх, в 1898 г.
22
Gerald T. White, The United States and the Problem of Recovery
after 1893 (University: University of Alabama Press, 1982),
pp. 1—5; Commercial and Financial Chronicle 51 (Sept. 16, 1893):
446; R. Hal Williams, Years of Decision: American Politics in the
1890’s (New York: Wiley, 1978), pp. 75—77.
165
Часть II. История
вниз, и только после этого начался устойчивый рост. Реальный ВНП на душу населения вел себя так же, как инвестиции,
так что устойчивый существенный рост начался только после
1898 г., и лишь в следующем году удалось превысить уровень
1892 г. По оценкам, уровень безработицы в 1893—1898 гг.
был в среднем выше 14% общей рабочей силы, т.е. более 20%
от числа занятых в промышленности23.
Тяжелее депрессии 1890‑х годов оказалась только Великая депрессия 1930‑х годов. Но из‑за того, что кризис конца XIX в. случился при гораздо более низком уровне доходов —
реальный ВНП на душу населения в 1892 г. составлял всего
55% от соответствующего показателя 1929 г., — он отбросил
своих жертв на куда более низкий уровень материальной обеспеченности по сравнению с дном Великой депрессии. Даже
в условиях циклического спада 1933 г. реальный ВНП на душу
более чем на 20% превосходил соответствующий показатель
благополучного 1892 г.24 Нет сомнений, что середина 1890‑х
годов была свидетелем тяжелейших мук и страданий, особенно в крупных промышленных городах в ужасную первую зиму
депрессии 1893—1894 гг.
Неудивительно, что тяжелые условия породили массовые социальные беспорядки и протесты. Весной 1894 г. недовольство приняло форму «промышленных армий» — группы безработных мужчин пешком отправлялись в столицу, чтобы представить свои «пешие петиции» [petition with boots on]
23
Charles Hoffmann, The Depression of the Nineties: An Economic
History (Westport, Conn.: Greenwood, 1970), pp. xxvi—xxxi; U.S.
Bureau of the Census, Historical Statistics of the United States, Co‑
lonial Times to 1970 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing
Office, 1975), pp. 127, 135, 224. Недавние оценки уровня безработицы в 1890‑е гг. несколько ниже: в 1893—1898 гг. уровень
безработицы составил 10,5—10,7%, а на пике, в 1896 г., 12%;
для несельскохозяйственного сектора средний уровень безработицы был 17%, а на пике, в 1894 и 1896 гг., более 19%. См.: David
R. Weir, „Okun’s Law and the Curious Stability of Historical Unemployment Estimates,“ доклад, представленный на собрании Ассоциации историков экономики, Нью‑Йорк, 20 сентября 1985 г.
Согласно другой недавней оценке, общий уровень безработицы
в 1894—1898 гг. составил около 12%. См.: Christina Romer,
„Spurious Volatility in Historical Unemployment Data,“ Journal of
Political Economy 94 (Feb. 1986): 31.
24 U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, p. 224.
166
Глава 5. Кризис при старом порядке, 1893—1896 гг.
с требованиями помощи. Самой известной была Армия процветания Кокси, отряд в несколько сот человек, которых радикальный бизнесмен Джейкоб Кокси в апреле привел в Вашингтон из Огайо. Устроенная Кокси первомайская демонстрация
окончилась разочарованием: вашингтонская полиция встретила демонстрантов дубинками, а его самого арестовала за хождение по газонам. Более дюжины других групп протеста — на
Западе одна из них объединила около 5000 человек — бродили
по стране, пугая и развлекая встречных. Многие комментаторы высмеивали промышленные армии и их требование работы,
но другие видели в них потенциальную угрозу со стороны недовольного рабочего класса, переходящего на более радикальные
позиции. Фрэнсис Линд Стетсон, юрист с Уолл‑стрит, близкий друг и советник президента Кливленда, предупреждал его
в 1894 г., что «если оживление торговли не развеет массовое
недовольство, нас ждет очень мрачное будущее»25.
Чтобы рассеять сгущающийся мрак, несколько уважаемых
сторонников реформ потребовали от правительства ответить
на требования оборванных промышленных армий расширением проектов общественных работ, чтобы занять безработных. В Массачусетсе Эдвард Беллами, автор романа‑утопии
«Взгляд назад»* и вдохновитель создания сети Национальных
клубов, заявил, что государство должно создавать мастерские
для безработных. В Калифорнии с аналогичной программой
выступил сенатор от этого штата. Всевозможные планы действий для федерального правительства сыпались со всех сторон,
а среди их сторонников были редакторы Journal of the Knights
of Labor и глава Американской федерации труда Сэмюель Гомперс. Редактор журнала Arena Бенджамин Флауэр заявил, что
«дошедший до предела кризис требует быстрых и чрезвычайных
мер, и долг правительства быть на уровне с чрезвычайностью
этого кризиса, конца которому пока не видно». Он предложил,
чтобы федеральное правительство нанимало безработных для
25
Rezneck, „Unemployment,“ pp. 333—334; Carl N. Degler, The Age
of the Economic Revolution, 1876—1900, 2nd ed. (Glenview, 111.:
Scott, Foresman, 1977), pp. 123—124; Стетсон, цит. по: Ray Ginger, Age of Excess: The United States from 1877 to 1914, 2nd ed.
(New York: Macmillan, 1975), p. 164.
* На русском языке выходил под названиями «Через сто лет» (пер.
Ф. Зинин. СПб.: Ф. Павленков, 1891), «Будущий век» (пер.
Л. Гей. СПб.: Тип. А. С. Суворина, 1891) и др.
167
Часть II. История
таких проектов, как ремонт дамб вдоль Миссисипи, и платило бы им вновь напечатанными бумажными деньгами. Никогда прежде предложения об организации общественных работ
не вызывали такого брожения26.
Но лишь небольшая часть общества и горстка политиков
положительно отнеслись к предложениям о запуске штатами
или федеральным центром программ общественных работ для
облегчения безработицы. Озвучивая господствующую идеологию, конгрессмен М. Д. Хартер заявил, что «не дело государства поднимать цены, предоставлять работу, регулировать заработную плату или каким‑либо образом вмешиваться в частный бизнес или личные дела людей»27. Летом 1893 г.
губернатор Нью‑Йорка демократ Росуэлл Флауэр, выразив сочувствие «тысячам лиц, которых оставили без работы», заявил, что государственная программа создания рабочих мест породит «опасный прецедент на будущее и станет
оправданием всевозможных патерналистских законов и крайней расточительности»28. Сенатор от Арканзаса Джеймс Берри, бывший конфедерат, потерявший на войне ногу, выразил
в сенате свое изумление самой мыслью о том, «что теперь из‑за
того, что время нелегкое, это государство должно с большей
свободой раздавать деньги. У меня другая теория конституции. Я считаю, что каждый отдельный гражданин США сам
позаботится о себе, и не дело государства предоставлять работу людям по всей стране, раздавая деньги, которые принадлежат другим и не принадлежат сенату»29. Подчинившись
26
Rezneck, „Unemployment,“ pp. 332—333; White, Recovery after
1893, pp. 23—25; B. O. Flower, „Emergency Measures Which
Would Have Maintained Self‑Respecting Manhood,“ Arena 9 (May
1894): 823.
27Цит. по: William Nelson Black, „The Coxey Crusade and Its Meaning: A Menace to Republican Institutions,“ Engineering Magazine 7
(June 1894): 313. Блэк добавил (с. 309), что «мы простые граждане Соединенных Штатов, и нам не по душе величественные
и полезные идеи государственного патернализма».
28 State of New York, Public Papers of Roswell P. Flower, Governor,
1893 (Albany, N.Y.: Argus, 1894), pp. 346, 451.
29 Congressional Record, Senate, 53rd Cong., 2nd Sess., January
18, 1894, p. 979. Замечания Берри звучат еще более странно,
если учесть повод: пустяковое предложение воздвигнуть в штате Нью‑Гэмпшир памятник в честь двух героев революционной
войны.
168
Глава 5. Кризис при старом порядке, 1893—1896 гг.
господствующей идеологии, в 1890‑х годах ни федеральное
правительство, ни власти штатов не оказывали безработным
никакой помощи. Вся помощь поступала только из традиционных источников — из средств частной благотворительности
и от местных властей.
От безработицы страдали города, а в сельской местности
де­прессия приняла форму крайне низких сельскохозяйственных цен и доходов. Кукуруза, которая в начале 90‑х стоила
40 центов за бушель, в 1895 г. упала до 25 центов, а в следующем году еще ниже. Пшеница, которая в 1890—1891 гг. стоила дороже 80 центов за бушель, в 1893—1895 гг. упала до
50 центов. Хлопок в 1894 г. упал до менее 5 центов за фунт, что
составляло едва ли половину того, что он приносил в 1892 г.30
Но налоги, проценты по кредитам и цены на то, что фермерам
приходилось покупать, снизились куда меньше, и сельскохозяйственные производители страдали из‑за мучительного разрыва между ценами и издержками.
Отчаянно нуждаясь в средствах, чтобы выпутаться, некоторые из наиболее пострадавших фермеров поддержали такие
популистские рецепты спасения, как инфляционный выпуск
серебряных денег или более жесткое регулирование железнодорожных тарифов. Платформа популистов 1892 г. предложила план, по которому федеральное правительство должно
было выдавать фермерам кредиты под залог запасов зерна по
ставкам ниже, чем на финансовых рынках31. (Спустя четыре
десятилетия конгресс узаконил аналогичную схему, и с тех пор
она стала существенным элементом системы государственного
субсидирования фермеров.)
В 1896 г. из неожиданного источника, от российского посланника в Вашингтоне, появилось новое предложение о повышении цен на пшеницу. Этот план призывал все страны, являвшиеся крупными экспортерами пшеницы, сформировать картель для регулирования международной торговли пшеницей,
чтобы поддерживать высокий уровень цен на нее. Государственный секретарь Ричард Олни передал это предложение министру сельского хозяйства Стерлингу Мортону, ответ которого был образцовым выражением идеологической верности
30
U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, pp. 512, 518.
„Economics and Politics,“ pp. 247—251; Documents, ed.
Commager, II, pp. 144—145.
31Williams,
169
Часть II. История
свободному рынку. «По моему мнению, — ответил он, — не
дело государства пытаться, с помощью законов или международных соглашений, переписать непреложные законы экономики, да государство и не в силах отменить, дополнить или
смягчить эти законы»32. В 1890‑х годах власти США, разумеется, и не подумали о создании подобного картеля. Для этого политикам пришлось бы сначала освободиться от жестких
идеологических ограничений.
Сбережения и золотой стандарт
После Реконструкции* ни один вопрос национальной политики,
за исключением, пожалуй, таможенных пошлин, не возбуждал
таких горячих политических споров, как вопрос о денежном
стандарте. Начиная с 1878 г. правительство де‑факто придерживалось золотого стандарта, но де‑юре делать этого было
не обязано. Закон Блэнда—Эллисона 1878 г. и закон Шермана о закупках серебра 1890 г. оживили надежды сторонников серебряного стандарта. Причем закон 1890 г. имел далеко
не символическое значение. Милтон Фридман и Анна Шварц
пришли к выводу, что в 1891—1893 фискальных годах «масштабы действий Министерства финансов были достаточно большими... что если бы их можно было бы поддерживать на протяжении неопределенного периода времени, [это], напрямую
влияя на объем денежной массы, заставило бы США выйти из
32
Morton to Olney, November 5, 1896, printed in J. D. Whelpley,
„An International Wheat Corner,“ McClure’s Magazine 15 (August 1900): 364. Уэлпли отмечает (pp. 368, 367), что «аграрии
США уже требовали от государства помочь фермерам в качестве
некоторой компенсации за покровительственные тарифы, установленные в пользу промышленников». Однако «маловероятно, что США, по крайней мере при жизни нынешнего поколения,
стали бы всерьез рассматривать подобный план [вроде предложенного русскими]. Он противоречит признанным принципам
республики, которая, по крайней мере теоретически, не вторгается
в дела частных лиц, избегает патернализма и, будучи властью народа, осуществляемой волей народа, отвергает притязания любой
отрасли на особые меры в ее поддержку».
* Государственно‑правового переустройства мятежных штатов
в ходе и по окончании Гражданской войны 1861—1865 гг. —
Прим. перев.
170
Глава 5. Кризис при старом порядке, 1893—1896 гг.
золотого стандарта»33. Многие современники предчувствовали
такую возможность и действовали соответствующим образом,
накапливая или вывозя золото из страны. Неясные перспективы золотого стандарта и последующий отток золота угрожали более серьезными потрясениями. Некоторые наблюдатели именно в этом видят причину депрессии, которая к лету
1893 г. стала мучительной реальностью.
Никто не понимал этого глубже, чем Кливленд. «Очевидно, — сказал новый президент в своей инаугурационной речи
4 марта 1893 г., — ничто не имеет такой жизненной важности для нашего национального величия и для благотворных
намерений нашего правительства, как надежная и стабильная валюта... в пределах допустимого вмешательства исполнительной власти, — пообещал он, — будут осуществлены любые
ее полномочия в случае необходимости поддержать наш государственный кредит или предотвратить финансовый крах»34.
На протяжении 1893 г. необходимость такого вмешательства делалась все более настоятельной. Многие из серебряных
сертификатов, эмитированных министерством финансов в соответствии с законом Шермана о закупках серебра, а также
многие обращавшиеся банкноты США («гринбеки» времен
Гражданской войны) были скуплены Министерством финансов и заменены золотом. С тех пор как в 1879 г. был восстановлен паритет между бумажными деньгами и золотом, Министерство финансов стремилось поддерживать золотой запас на
уровне не менее 100 млн долл. В конце апреля золотые запасы впервые упали ниже этой величины, и распространился
слух, что правительство вскоре будет вынуждено отказаться от
золотого стандарта. Подбадриваемый письмами бизнесменов
и банкиров, Кливленд решил в июне 1893 г. созвать специальную сессию конгресса для отмены закона Шермана о закупках серебра. Сессия открылась 7 августа. Из‑за решительного сопротивления сторонников серебра дискуссии затянулись,
но к концу октября конгресс принял билль об отмене закона
33
Milton Friedman and Anna Jacobson Schwartz, A Monetary History
of the United States, 1867—1960 (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1963), p. 133. [Фридман М., Шварц А. Монетарная история Соединенных Штатов, 1867—1960. Киев: Ваклер,
2007. С. 123.]
34 Inaugural Addresses of the Presidents, p. 164.
171
Часть II. История
Шермана, который президент подписал 1 ноября. Хотя экономическая ситуация в конце 1893 г. и не давала оснований для
радости, сторонники золотого стандарта верили, что их законодательный успех служит предзнаменованием как сохранения золотого стандарта, так и быстрого выхода из депрессии.
Но достижение обеих целей далось непросто. С приходом зимы экономическая ситуация еще больше ухудшилась,
и страх за будущее золотого стандарта продолжал усиливаться. К концу года золотой запас снизился до всего лишь 81 млн
долл., в основном из‑за того, что по мере углубления депрессии государственные доходы падали и приходилось запускать
руку в золотую казну. Администрация потребовала полномочий на использование новых методов покрытия дефицита бюджета, но конгресс отмолчался. Министр финансов Джон Карлайл, убежденный сторонник идеи «твердых денег», обратился к единственному средству, имевшемуся в его распоряжении.
17 января 1894 г. он объявил о том, что выпуск облигаций на 50 млн долл. будет продан за золото. Сначала публика не проявила интереса к этому предложению, но переговоры
между Министерством финансов и ведущими нью‑йоркскими
банкирами в конце концов позволили разместить эти облигации на рынке на достаточно хороших условиях. К сожалению,
примерно треть золота, вырученного Министерством финансов
от этой операции, было его собственным: оно было изъято из
Министерства финансов в обмен на бумажные деньги, а затем
использовано для покупки облигаций. Тем не менее продажа
облигаций подняла золотой запас до 107 с лишним миллионов
долларов, что обеспечило хотя бы временную защиту золотого
стандарта от спекуляций, которые могли привести к его краху.
За эмиссию облигаций Кливленд и Карлайл заплатили высокую политическую цену. По сведениям биографа Кливленда,
их засыпали письмами, в которых проклинали как «предателей, иуд, орудия разжиревших богатеев, дружков финансовых
кровососов». Авторы писем, искренне убежденные в волшебных свойствах серебряного стандарта, «верили, что объединение с богатыми банкирами для поддержания дорогостоящего
золотого доллара было сговором ради того, чтобы загнать бедных еще глубже в трясину»35.
35
Allan Nevins, Grover Cleveland: A Study in Courage (New York:
Dodd, Mead, 1932), p. 599.
172
Глава 5. Кризис при старом порядке, 1893—1896 гг.
В свете бранной реакции на выпуск облигаций Кливленд
и Карлайл должны были сильно переживать по поводу необходимости еще одного выпуска, когда в ноябре золотой запас
сократился примерно до 60 млн долл. Второй пятидесятимиллионный выпуск золотых облигаций был на корню скуплен синдикатом нью‑йоркских банков. Правительство снова оплатило сохранение золотого стандарта огромной ценой
политической поддержки, особенно среди жителей западных
и южных штатов.
Но проблема не рассасывалась. Преисполненные решимости сохранить золотой стандарт и убежденные в том, что
отказ от него приведет к «внезапному и катастрофическому
несчастью», Кливленд и Карлайл вступили в тайные переговоры с титанами Уолл‑стрит Дж. П. Морганом и Августом
Белмонтом. Предстояло найти способ восстановления золотого запаса, не потеряв при этом части первоначального золотого запаса. Правительству было необходимо также развеять
опасения общественности и побудить спекулянтов, игравших
против доллара, перестать тезаврировать золото и вывозить его
за границу. Синдикат во главе с Морганом и Белмонтом пообещал достичь этих целей путем установления контроля над
валютным рынком. В феврале 1895 г. Министерство финансов и синдикат подписали договор, обязавший правительство
выпустить 62 млн долл. в тридцатилетних облигациях с доходом 3,75% в обмен на примерно 65 млн долл. золотом и обещание банкиров защитить казну от набегов на золото. Соглашение сработало. В следующие пять месяцев отток золота из
Министерства финансов прекратился и вера в способность правительства удержать золотой стандарт была восстановлена36.
Это снова вызвало гневную реакцию. «Сотни тысяч непримиримых американцев, — пишет Алан Невинз, — считали, что
Кливленд и Карлайл продали честь страны Морганам и Ротшильдам... этим еврейским кровососам и чужакам... этой стае
вампиров... [доверили] нашу судьбу»37. Западные и южные
демагоги и легионы их последователей кипели яростью.
36
Ibid., p. 658; White, Recovery after 1893, p. 49; Friedman and
Schwartz, Monetary History, pp. 111—112 [Фридман М.,
Шварц А. Монетарная история Соединенных Штатов, 1867—
1960. Киев: Ваклер, 2007. С. 104.].
37 Nevins, Grover Cleveland, pp. 665—666.
173
Часть II. История
Кливленд и Карлайл ни разу не усомнились в том, что
поступили правильно — как в техническом смысле, так и
в моральном. К изумлению скептиков, убежденных, что никто
не станет покупать облигации на условиях, приемлемых для
правительства, синдикат Моргана—Белмонта получил большую прибыль от перепродажи облигаций (облигации, выкупленные у правительства 8 февраля по 104,50, 20 февраля
были проданы на рынке по 112,25). Как минимум некоторые считали, что чрезвычайность ситуации оправдывала тайную сделку правительства с синдикатом. «Не было времени
для долгих переговоров... — Писала нью‑йоркская Evening
Post. — Если государственные финансы и находились в чрезвычайной ситуации... то именно в последнюю неделю января [1895 г.]»38.
В конце 1895 г. Министерство финансов провело еще
одну операцию для укрепления золотого стандарта, выпустив облигаций на 100 млн долл. для непосредственной продажи инвесторам. Все прошло как по маслу, и золотой стандарт
выбрался из опасной зоны. Позднее закон о золотом стандарте от 1900 г. создал правовую базу для денежной политики,
в которой так отчаянно нуждалась администрация Кливленда в мрачные дни середины 1890‑х годов.
Сегодня трудно оценить степень идеологизированно­
сти споров по поводу денежной системы конца XIX столетия. Возьмем, например, знаменитую речь Брайана «Золотой крест», которая околдовала делегатов национального
съезда Демократической партии в 1896 г. и бросила оратора в борьбу за пост президента. Эта речь, известная как одна
из самых успешных в американской истории, превосходно демонстрирует саму суть идеологического высказывания. Риторика строилась на двух могущественных метафорах — священная война и сам Иисус Христос: «Смиреннейший гражданин страны, облекшись в броню правого дела, сильнее всех
воинств, ратующих за заблуждения. Я пришел призвать вас на
защиту дела столь же святого, как дело свободы, — на защиту
человечности... Наша война не завоевательная; мы сражаемся, чтобы защитить наши дома, наши семьи и грядущие поколения... Если покровительственные тарифы поразили тысячи, то золотой стандарт поражает десятки тысяч... Здесь поле
38
Evening Post, Feb. 21, 1895, цит. по: ibid., p. 664.
174
Глава 5. Кризис при старом порядке, 1893—1896 гг.
битвы... Вы не возложите на чело труда этот терновый венец,
вы не распнете человечество на золотом кресте»39.
На самом деле эта образцовая идеологическая риторика
связана (как сказал бы современный экономист) с выбором
между серебром и золотом в качестве металла, поддерживающего цены, выраженные в бумажных деньгах. Но для современников, разделившихся по этому вопросу на два лагеря, речь
шла о базовых ценностях. Противопоставление «золото против серебра» символизировало целый комплекс вопросов, разделивших общество.
Для Кливленда, Карлайла и их товарищей сохранение золотого стандарта означало сохранение «твердых денег». Они
считали, что победа над сторонниками серебряного стандарта восстановит доверие инвесторов и вытащит экономику из
депрессии. Но твердые деньги означали для них и нечто большее. Как писал Уибе, Кливленд полагал, что его долг «спасти
цивилизацию». Центром его идеологии была финансовая добросовестность — и такова же была идеология его противников,
видевших ситуацию в противоположном ключе. «Золото было
защитной броней цивилизованной жизни», и он защищал золотой стандарт, чтобы «оттащить общество от края пропасти»40.
Поддержание закона и порядка на рынке труда
В конце XIX века быстрые технические и организационные
перемены создали для работодателей и работников новую
39
Documents, ed. Commager, II, pp. 174—178. Брайан был законченным идеологом. По воспоминания Уильяма Дж. Макаду, который позднее служил с ним в администрации Вильсона, «любой
общественный вопрос он разворачивал в моральную проблему…
Он все время толковал о людях, придавленных тяжким бременем,
о порочных и жестоких людях, занимающих высокое положение,
или о жертвенных алтарях» (William G. McAdoo, Crowded Years
(Boston: Houghton Mifflin, 1931), p. 338). Макаду также заявил
в 1931 г. (с. 337), что Брайан «в последние сорок лет оказывал
большее влияние на политику, чем любой другой американский
гражданин», — утверждение сильное, но правдоподобное. Подробнее см.: Hofstadter, The American Political Tradition, pp. 256—257.
40Wiebe, Search for Order, pp. 94—99. Также см.: Keller, Affairs of
State, p. 383; Williams, Years of Decision, pp. 78, 86, 96.
175
Часть II. История
среду. Все больше наемных работников трудилось на корпоративных нанимателей. Все больше было нанимателей, использовавших многочисленных наемных работников, которыми
управляла иерархия менеджеров и технических специалистов.
Освобождение рабов и мощный приток иммигрантов увеличили расовые и этнические трения на рынке труда, и без того
напряженном. Былые личные и соседские отношения, делавшие отношения между работниками и нанимателями чем‑то
бóльшим, чем «чисто денежные связи», выветривались все
быстрее. Прежние, неформально патерналистские отношения слабели, а динамичный и безличный рынок труда год от
года вел себя все менее предсказуемо, что вело к установлению атмосферы взаимного непонимания и враждебности41.
Работодателям сильно досаждали профсоюзы с их организационными хитростями, попытками вести коллективные переговоры и эпизодическими забастовками. Многие
хозяева, да и другие, в том числе многие рабочие, сомневались в праве профсоюзов представлять интересы работников. Работодателей возмущало наступление на их прерогативы управлять своей частной собственностью и договорными
отношениями. Ко второй половине XIX в. суды в целом держались того, что само существование профсоюзов и практика коллективных переговоров не нарушают закон. Но важные юридические вопросы оставались неотрегулированными,
особенно вопросы о допустимых границах стачек, пикетирования и бойкотов. В условиях постоянного изменения экономических и правовых условий рабочие и наниматели часто
брали дело в свои руки, и каждая сторона пыталась добиться своего за счет другой. «Промышленный конфликт в Америке, как он воспринимался европейцами на рубеже столетий, был схваткой один на один, в которой пощады никто не
давал и не просил, — схваткой, не смягченной традициями
субординации у одной стороны или благожелательностью
и ответственностью — у другой»42.
41
Крейдитор [Kraditor, The Radical Persuasion, p. 310] пишет
о «большей рельефности классовых различий в период после
Гражданской войны».
42 Robert W. Smuts, European Impressions of the American Worker
(1953), pp. 26—28, цит. по: Kraditor, The Radical Persuasion,
p. 334, n. 41.
176
Глава 5. Кризис при старом порядке, 1893—1896 гг.
Когда обе стороны конфликта отказывались уступить, дело
нередко кончалось насилием. «В отсутствие правил и норм
только сила может решить спор, и... в том поколении в США
трудовые споры отличались особой жестокостью»43. Прошедшие летом 1877 г. массовые стачки железнодорожников и связанные с ними беспорядки сопровождались убийствами и разрушениями в нескольких районах страны и были подавлены
только благодаря вмешательству федеральных войск, пришедших на помощь милицейским формированиям штата*. Хеймаркетская бойня 1886 года в Чикаго, унесшая не столь много жизней и собственности, породила опасения за стабильность
и порядок в обществе. В июле 1892 г. забастовка на сталелитейном заводе Карнеги в Хомстеде, близ Питсбурга, вылилась
в небольшую войну частных армий; до появления милиции,
восстановившей порядок, было убито шестнадцать и ранено
шестьдесят человек. Одновременно на Дальнем Западе бастующие горняки схлестнулись с штрейкбрехерами на серебряных
рудниках в Кер‑д’Ален, штат Айдахо. И вновь пришлось вызывать войска. В Буффало в августе 1892 г. тысячи милиционеров вынуждены были вмешаться в стачку железнодорожников.
По стране ширилось предчувствие надвигающейся анархии.
Возмущение общества сосредоточилось на двух аспектах
дезорганизации отношений в промышленности, особенно на
железных дорогах: само насилие, прямо угрожавшее жизни
и собственности, и его побочные издержки. «Пагубной и возмутительной чертой этих забастовок, — писала Minneapolis
Times, — является полное пренебрежение правами общественности, которой, как правило, достается больше всех... Даже не
обсуждается вопрос об адекватном возмещении потерь населения, страдающего от нарушения обычного хода дел и косвенных
последствий беспорядков»44. Для силового наведения порядка
43
Kraditor, The Radical Persuasion, p. 79. Сковронек пишет об «эпохе [1877—1898 гг.] насилия со стороны рабочих, какого не знала
ни одна другая страна». Skowronek, New American State, p. 87.
* Со времен Войны за независимость в США существовали добровольные вооруженные отряды, народное ополчение, militiamen,
которое в 1903 г. было преобразовано в Национальную гвардию. — Прим. перев.
44 Times (Миннеаполис) цит. по Public Opinion 14 (1893): 620.
Крейдитор пишет о том, что на рубеже столетий «общественное
мнение опасалось одной совершенно нетерпимой формы общест177
Часть II. История
можно было привлекать части милиции штатов и федеральных войск, но их вмешательство в трудовые конфликты в качестве последнего средства было сигналом того, что ситуация
совершенно вышла из‑под контроля. Большинство граждан
одобряло использование войск в крайних ситуациях, но мало
кто желал полагаться исключительно на грубое принуждение45.
Казалось более экономным, да и просто более цивилизованным, придумать способ не доводить до опасной черты чреватые
насилием трудовые споры. В начале 90‑х годов частные поверенные и федеральные судьи в поиске таких средств нащупывали новые правовые инструменты.
Найденное ими решение заключалось в новом способе
использования судебного запрета, инструмента права справедливости. Федеральные судьи начали запрещать железнодорожным рабочим без предупреждения массово покидать рабочие места и навязывать бойкотирование, способное ограничить
или полностью прервать торговлю между штатами. Понимая
новизну ситуации, окружной судья Огастес Рикс исходил из
того, что «каждое справедливое предписание или правило, известное судам справедливости, возникло в некой чрезвычайной ситуации в ответ на некие новые условия, а потому в то
время не имело прецедента». Судья Верховного суда США
Дэвид Бруэр согласился, что «полномочия суда справедливости достаточно обширны, а его процедуры и методы достаточно эластичны, чтобы отвечать требованиям защиты прав
в условиях меняющихся чрезвычайных ситуаций при постоянно усложняющихся деловых отношениях». Представитель
железной дороги Олдос Уокер полагал судебные запреты единственным новым средством защиты законных прав. «Единственное расширение, обнаруживаемое в последних судебных
процессах, — писал он, — заключается в использовании непреложного судебного запрета для ограждения известных прав
и обязательств; такое решение поддерживается прецедентами
в других областях и может быть использовано без возражений,
венных беспорядков — насилия», и полагает «вероятным, что
если бы власти не обуздали тех, кто нарушал правила закона и порядка, большинство политически активных людей, включая рабочих, наказали бы этих должностных лиц на ближайших выборах»
(Kraditor, The Radical Persuasion, pp. 82, 97; also pp. 101—103).
45 Kraditor, The Radical Persuasion, pp. 80—81.
178
Глава 5. Кризис при старом порядке, 1893—1896 гг.
поскольку оно находилось целиком в русле сохранения личных прав и защиты общественных интересов»46. Несмотря на
ряд оговорок о желательности такого расширения полномочий
судов, первая реакция на новое применение судебных запретов была положительной. Наблюдатели разных политических
убеждений выражали надежду, что новая правовая процедура
поможет сохранить порядок и предотвратить вспышки насилия в ходе трудовых конфликтов47.
В 1894 г. депрессия привела к массовым увольнениям и резкому падению заработной платы, что вызвало беспрецедентные волнения рабочих. Произошло около 1400 забастовок,
в которых участвовало более полумиллиона рабочих. Весной
более 100 000 шахтеров прекратили добычу битуминозного
угля в Северном угольном бассейне. То там, то здесь случались вспышки насилия. С наступлением лета страсти накалились еще больше.
Искрой, разжегшей чудовищное насилие, стал трудовой
конфликт в «типичном городке» Пульман, близ Чикаго. Рабочие вагоностроительного завода компании Pullman Palace Car,
которым сократили заработную плату, но сохранили прежнюю арендную плату за предоставляемое компанией жилье,
обратились за помощью к только что созданному профсоюзу
железнодорожников (American Railway Union). Руководителем профсоюза был Юджин Дебс, позднее ведущий американский социалист, неоднократно выдвигавшийся кандидатом на пост президента страны. Профсоюз был уверен в близкой победе; в апреле железнодорожники победили в забастовке
против «Великой северной железной дороги», принадлежавшей Джеймсу Хиллу. Профсоюз решил с 26 июня начать бойкот обслуживания всех поездов с пульмановскими вагонами. В ответ железнодорожные компании, которые по договору обязаны были обеспечивать прохождение пульмановских
вагонов и в любом случае не имели никакого отношения к конфликту в Пульмане, немедленно уволили всех членов профсоюза и наняли рабочих, не состоявших в профсоюзе. Вскоре
46
Ricks, Brewer, and Walker as quoted in Public Opinion 15 (1893):
128—129.
47 Arnold M. Paul, Conservative Crisis and the Rule of Law: Attitudes
of Bar and Bench, 1887—1895 (New York: Harper Torchbooks,
1969), pp. 104—130.
179
Часть II. История
забастовка охватила около 60 тыс. железнодорожных рабочих
в Чикаго и во всем регионе к югу и западу от него. «Для консервативного сознания 1890‑х годов, охваченного страхом перед
буйным большинством и классовым конфликтом, решение
профсоюза железнодорожников продолжить бойкот и стачку,
наплевав на все договоры, права собственности и общественную необходимость, отдавало самым безответственным радикализмом, „анархией“ и „коммунизмом“»48.
Население, как всегда, больше всего опасалось потенциального насилия. Дебс публично призвал своих последователей воздерживаться от актов насилия. Но многие — особенно
большинство консервативно настроенных современников — не
могли не согласиться с мнением федерального судьи Джеймса Дженкинса, который едко заметил: «Бессмысленно говорить о мирной стачке. Таких никогда не было. Само предположение о подобном оскорбляет разум. Принуждение и беспорядки, насилие и произвол, поджоги и убийства с самого
начала сопутствовали стачкам как их естественные и неизбежные спутники»49.
Опасаясь насилия со стороны забастовщиков и сочувствующих им членов профсоюза, консерваторы приготовились к массированному противодействию. В последние дни июня генеральный прокурор Ричард Олни пристально следил за событиями в Чикаго из Вашингтона. Он предполагал, что судебный
запрет может сработать, — так как сам прибегал к этому приему в ситуации с «промышленными армиями» на Западе, —
но понимал, что могут потребоваться войска. Основываясь на
том, что федеральное правительство могло вмешаться в ситуацию только по обязанности устранить препятствия для торговли между штатами, в том числе для перевозки почты между штатами, Олни стал ждать, пока местные власти обратятся за помощью. Симпатизировавший профсоюзу губернатор
Иллинойса Джон Олгелд тянул с обращением за федеральной
помощью до тех пор, пока ситуация не выйдет из‑под контроля.
«Я чувствую, — телеграфировал Олни своему специальному
агенту в Чикаго, — что здесь не обойтись без применения силы,
48
49
Ibid., p. 136.
Из особого мнения судьи Дженкинса (6 апреля 1894 г.) в процессе Farmers’ Loan and Trust Co. v. Northern Pac. R. Co. et al,
60 Fed. 803 (E. D. Wise.) at 821.
180
Глава 5. Кризис при старом порядке, 1893—1896 гг.
причем превосходящей, чтобы предотвратить любые попытки
сопротивления»50.
К началу июля встали железные дороги между Чикаго и
Техасом и по всему тихоокеанскому побережью. Чикаго, этот
важнейший железнодорожный узел, практически прекратил
работу. Крупный рогатый скот, продовольствие, топливо и
другие жизненно важные продукты больше не доставлялись
к местам назначения. 2 июля в Блю‑Айленд, к югу от Чикаго,
разразились массовые беспорядки.
За дело взялись федеральные власти. По разрешению Олни,
распоряжения которого были одобрены президентом, окружной прокурор Чикаго попросил окружной суд издать судебный запрет, что было немедленно исполнено. Запрет был
сформулирован чрезвычайно широко. Суд приказал нескольким поименованным лицам (Дебсу и другим руководителям
профсоюза железнодорожников), «а также всем лицам, действующим совместно и по сговору с ними, а также всем другим лицам, кто бы они ни были, прекратить и воздерживаться
впредь от любых видов или способов мешать, препятствовать,
блокировать или останавливать любые операции любой из
ниже перечисленных железных дорог [перечень дорог]... а также от принуждения, или побуждения, или попыток принудить
или побудить угрозами, устрашением, убеждением, силой или
насилием в отношении любого работника любой из поименованных выше железных дорог к отказу от исполнения или
ненадлежащему исполнению любых их обязанностей в качестве
работников любой из поименованных выше железных дорог...
[или] к увольнению с работы на этих железных дорогах; а также
от препятствования любому лицу, кем бы оно ни было, угрозами, устрашением, силой или насилием в устройстве на работу
в любую из поименованных выше железных дорог и от исполнения в дальнейшем своих рабочих обязанностей»51.
Чтобы гарантировать надлежащее проведение судебного запрета в жизнь, 3 июля Олни убедил президента послать
в Чикаго федеральные войска. Против этого поначалу выступили по меньшей мере два члена кабинета, а также представитель министерства обороны, отвечавший за западные территории, но Олни развеял их сомнения, показав телеграмму
50Цит.
51Цит.
по: Nevins, Grover Cleveland, p. 617.
по: In re Debs, 158 U.S. 564 (1895) at 570—572.
181
Часть II. История
начальника полиции, который накануне видел действия толпы в Блю‑Айленд. «У нас чрезвычайная ситуация», — значилось в телеграмме с просьбой о присылке федеральных частей для помощи в сдерживании растущего массового насилия.
Кливленд распорядился об отправке солдат, и 4 июля подразделение численностью около 2000 человек из форта Шеридан
заняло позиции в Чикаго и окрестностях52.
Губернатор Олгелд, не просивший о присылке солдат,
отправил президенту длинную телеграмму с протестом. «Все
беспорядки носили местный характер, — писал он, — и власти
штата могли легко с ними справиться». Назвав односторонние
действие федеральной власти «нарушением базовых принципов наших установлений», он просил о немедленном отзыве
войск. Кливленд ответил, что послал их «в строгом соответствии с Конституцией и законами Соединенных Штатов Америки» для восстановления беспрепятственной торговли между
штатами и что у него не было «намерения препятствовать местным властям в исполнении их прямого долга по поддержанию мира в городе». Когда на следующий день Олгелд прислал
еще одну длинную телеграмму, президент, не желая продолжать эту переписку, ответил коротко: «Хотя я по‑прежнему
убежден, что не вышел за пределы моих полномочий или долга в условиях сложившейся чрезвычайной ситуации, мне представляется, что в этот час нависшей угрозы и затруднительного
общественного положения дискуссия вполне может уступить
место прямым усилиям со стороны всех властей по восстановлению соблюдения закона и защите жизни и собственности»53.
Пока федеральные войска занимали позиции в Чикаго,
«командиры» оппозиции высказывали весьма разноречивые
оценки будущего. В Вашингтоне Олни сообщил репортерам,
что страна стоит «на грани анархии». Он выразил надежду,
что силы закона и порядка смогут восстановить мир в обществе.
В то же время Дебс сделал зажигательное заявление чикагскому журналисту. «Первые выстрелы, которые регулярные войска направят в толпу, — вещал он, — станут сигналом
52
53
Nevins, Grover Cleveland, pp. 620—621.
Переписка Олгелда и Кливленда цит. по: Public Opinion
17 (1894): 330—331. Губернаторы Миссури и Колорадо также
выразили протест, когда Кливленд без их просьбы распорядился
отправить федеральные войска.
182
Глава 5. Кризис при старом порядке, 1893—1896 гг.
к гражданской войне... Последует кровопролитие, и 90% народа США выступят против остальных 10%»54.
Дебс ошибся в своем пророчестве, но, хотя гражданской
войны и не последовало, начались свирепые бесчинства толпы.
Охваченный, по выражению Невинза, «почти царством террора», Чикаго стал ареной мародерства, пожаров и массового
уничтожения собственности. Шли перестрелки. Юнцы, хулиганье и перевозбужденные люмпены присоединились к беспорядкам и умножили масштаб событий. 6 июля Олгелд приказал наконец ввести в город милицейские формирования
штата. На следующий день насилие достигло апогея. Уильям Тафт, будущий президент и председатель Верховного суда
США, писал в личном письме, что «ситуация в Чикаго крайне
тревожна и мучительна, и без большого кровопускания улучшений не будет... Сегодня стало известно, что федеральные части убили тридцать человек. Грязное дело, но все надеются, что
это правда»55. Новости, дошедшие до Тафта, были неточны —
убитых было меньше. Впрочем, беспорядки привели к потере
многих жизней и уничтожению собственности: более двадцати
человек было убито, намного больше получили ранения, приведено в негодность около двух тысяч железнодорожных вагонов и много другого имущества. В конце концов 14 тыс. солдат в Чикаго и окрестностях при поддержке милицейских подразделений и федеральных частей в двадцати других штатах
подавили насилие и восстановили порядок. Железнодорожники начали возвращаться на свои рабочие места, забастовка
окончилась, а профсоюз железнодорожников фактически был
уничтожен. К 13 июля по стране вновь пошли поезда. 19 июля
федеральные части покинули Чикаго.
Подавляющее большинство населения одобрило действия
администрации Кливленда56. Одобрение сохранялось даже после того, как разожженные кризисом страсти остыли. Консерваторы, разумеется, были счастливы, но довольны были и многие другие. «Прогрессивный» редактор American Law Review
54Цит.
по: Nevins, Grover Cleveland, pp. 622—623.
Из письма У. Тафта Элен Тафт, 7 июля, 1894, цит. по: Henry
F. Pringle, The Life and Times of William Howard Taft: A Biogra‑
phy (New York: Farrar and Rinehart, 1939), p. 128.
56 См. большую подборку газетных высказываний в Public Opinion
17 (1894): 331—332.
55
183
Часть II. История
Сеймур Томпсон пришел к выводу, что «консервативные и патриотические круги повсеместно одобрили действия президента и гордятся тем, что во время этого поразительного кризиса у нас был президент, обладающий мужеством взять на себя
ответственность... [Железнодорожные компании] вступили
в схватку с неизвестной и пугающей силой, угрожавшей подорвать самые основания общества и обратить вспять все процессы, приведшие к созданию нашей великолепной промышленной
системы. Приняв вызов, они представляли право каждого человека управлять собственным бизнесом и выполнять заключенные договоры, не подчиняясь диктату третьих лиц»57.
Самое известное из этих «третьих лиц», Юджин Дебс, был
арестован 17 июля вместе с несколькими другими лидерами
профсоюза железнодорожников за нарушение судебного запрета. Его признали виновным в неуважении к суду и приговорили к шести месяцам тюремного заключения. 27 мая 1895 г.
Верховный суд США поддержал решение суда низшей инстанции, одобрившего действия правительства. Адвокат Дебса, как
и губернатор Олгелд до того, попытался оспорить правомочность действий федеральных властей, которые без приглашения
вмешались в «местные» дела. Суд отклонил обвинение. Зачитывая единогласное решение, судья Бруэр заявил, что «национальное правительство не настолько беспомощно. Вся сила
нации может быть использована в любой части страны для полного и беспрепятственного осуществления всех государственных
полномочий и защиты всех прав, которые Конституция доверила
ее защите. Национальное правительство может напрячь мускулы, чтобы смести все препятствия для торговли между штатами
или доставки почты. При возникновении чрезвычайной ситуации армия страны и все ее добровольные вооруженные отряды
служат ей, чтобы принудить к подчинению ее законам»58.
Наложенный на профсоюз судебный запрет, опробованный
в атмосфере кризиса и доказавший свою действенность в условиях настоящей чрезвычайной ситуации, почти на четыре десятилетия превратился в главный инструмент влияния федеральных
57
„President Cleveland and ‘President Debs,’“ American Law Review
28 (July—August 1894): 592, а также: „Cogley on Strikes and Boycotts [a book review],“ ibid., p. 633.
58 In re Debs, 158 U.S. 564 (1895) at 582; другую формулировку
доктрины чрезвычайного положения см. на с. 592.
184
Глава 5. Кризис при старом порядке, 1893—1896 гг.
органов власти на рынки труда. За судебным запретом стояли
вооруженные люди, готовые служить последней опорой закона
и порядка в трудовых конфликтах. Таким образом, учиненный
Дебсом мятеж и спешно изобретенное правительством средство
отпора имели долгосрочные последствия59.
Кое‑кого, особенно в юридических кругах, встревожило
расширение судебных правомочий в форме судебного запрета,
получившее законную силу после одобрения Верховным судом
решения по процессу против Дебса. Но большинство современников одобрило такое развитие событий. Нью‑йоркский Voice
сообщал о плохих новостях: «Решение Верховного суда отдает в руки федеральных судей огромную власть на случай любых
будущих помех в торговле между штатами». Хорошей новостью
было то, что «повторение сцен прошлого лета [1894 г.] впредь
будет почти невозможно». Редактор нью‑йоркского Nation
выразил мнение, что решение суда, «полностью поддерживающее курс президента и утверждающее верховенство власти федерального правительства в подобной чрезвычайной ситуации»,
означает, что «Дебс, Олгелд и компания, сами того не желая,
оказали стране большую услугу... колоссальный выигрыш состоит в том, что ясно утвержден столь важный принцип конституционного строительства»60.
Отклонение подоходного налога
На протяжении трех десятилетий после Гражданской войны
федеральное правительство стояло перед фискальной проблемой, в наши дни почти немыслимой: хроническое превышение доходов бюджета над расходами. Причиной превышения
стало сочетание быстрого экономического роста, сопровождавшегося повышением объема импорта, с политикой высоких ввозных пошлин, проводившейся республиканскими администрациями, которые почти неизменно оставались у власти на
протяжении всей этой эпохи. В отсутствие политического давления в пользу понижения тарифов правительство направляло
привычный избыток доходов на повышение пенсий ветеранам
Гражданской войны и их (все более отдаленным) материально
59
60
Paul, Conservative Crisis, pp. 139, 227—230, 235—237.
Voice и Nation цит. по: Public Opinion 18 (1895): 629.
185
Часть II. История
зависимым родственникам. Пенсии ветеранам, о которых говорили как о «первой широкомасштабной федеральной системе
социального обеспечения», к 1890 г. поглощали более трети
бюджета61. Несмотря на избыточную щедрость пенсий, бюджет сводился с профицитом, и в 1866—1893 гг. излишки ежегодно пополняли казну.
Комфортное состояние послевоенных финансов лишило
изначального raison d’être* закон о подоходном налоге, впервые принятый конгрессом в 1861 г., а затем принимавшийся еще несколько раз во время и после войны. Налог с доходов
взимался ежегодно в 1862—1871 гг. и был отменен конгрессом в 1872 г. Но идея не умерла. За 1874—1894 гг. сторонники подоходного налога в конгрессе внесли 68 законопроектов
о его восстановлении. Они намеревались заменить подоходным налогом, которым предполагалось облагать преимущественно или даже только богатых, ввозные пошлины, которые,
как считалось, ложатся преимущественно, а то и полностью
на бедных. И сторонники, и противники подоходного налога
видели в нем главным образом инструмент перераспределения; на языке того времени это было «классовое законодательство». Неудивительно, что в авангарде сторонников подоходного налога были такие группы недовольных, как партия гринбекеров, фермерские союзы и партия популистов.
После двух десятилетий неудач в 1894 г. сторонникам подоходного налога в конгрессе удалось включить его в закон о государственных доходах (часто называемый законом о таможенном тарифе Уилсона—Гормана в честь его инициаторов,
конгрессмена Уильяма Уилсона и сенатора Артура Гормана). Президент хотел совсем не этого. Главной целью Кливленда, по сути центральным пунктом его платформы, было
значительное понижение пошлин. Понимая, что уменьшение пошлин сократит доходы федерального бюджета, президент в своем ежегодном послании в декабре 1893 г. поддержал в виде компенсации «несколько дополнительных внутренних налогов, включая небольшой налог на доходы, получаемые
от определенных корпоративных инвестиций», что ­весьма
­далеко от идеи ­всеобщего подоходного налога62. Гораздо
61
Keller, Affairs of State, p. 311.
* Разумное основание, смысл существования (лат.). — Прим. ред.
62 James D. Richardson, ed. and comp., Messages and Papers of the
186
Глава 5. Кризис при старом порядке, 1893—1896 гг.
более всеобъемлющие положения о подоходном налоге проникли в билль Уилсона из‑за настойчивости двух из трех членов подкомитета конгресса по внутреннему налогообложению:
демократа и давнишнего сторонника подоходного налога Бентона Макмиллана и демократа Уильяма Брайана, вскоре сблизившегося с популистами. Впоследствии сенат убрал из билля
Уилсона положение о широкомасштабном снижении пошлин,
но оставил раздел о подоходном налоге. Кливленд, раздраженный тем, что закон, одобренный конгрессом 15 августа 1894 г.,
произвел лишь незначительное сокращение пошлин, позволил
ему стать законом без своей подписи.
Современный исследователь заметил, что «подоходный
налог не рассматривался как в первую очередь фискальная
мера. Мало что было известно о том, сколько он принесет, и
никого это особенно не интересовало. Прежде чем доходы от
введения этого налога потекут в казну, должно было пройти
полтора года. Следовательно, подоходный налог как инструмент пополнения бюджета не считали эффективным»63. Очевидно, что закон о подоходном налоге должен был прежде
всего уравновесить налоговое бремя существовавших ввозных
тарифов, которые, как считалось тогда, ложатся непропорционально тяжким бременем на малоимущих.
Пошлины считались и географически несправедливыми,
обременяющими Юг и Запад, и помогающими Северо‑Востоку, где была сосредоточена промышленность, защищенная
покровительственными пошлинами. Географическое разделение дало себя знать, когда конгресс голосовал за поправки
к биллю о тарифе, из поданных за поправки о внутреннем налогообложении 182 голосов 177 принадлежали представителям
Юга и Запада. При голосовании в сенате ни один сенатор из
северо‑восточных штатов не поддержал подоходный налог64.
Presidents (Washington, D.C.: Government Printing Office, 1898),
IX, p. 460.
63 George Tunell, „The Legislative History of the Second Income‑Tax
Law,“ Journal of Political Economy 3 (June 1985): 314. См. также:
Jerold Waltman, „Origins of the Federal Income Tax,“ Mid‑America
62 (Oct. 1980): 151—154.
64 Tunell, „Legislative History,“ p. 333; John F. Witte, The Politics
and Development of the Federal Income Tax (Madison: University
of Wisconsin Press, 1985), p. 73. См. также: Bennett D. Baack
and Edward John Ray, „Special Interests and the Adoption of the
187
Часть II. История
Игнорируя предполагаемую регрессивность пошлин, противники подоходного налога в конгрессе ополчились на него
как на «уступку социализму». В условиях экономических,
социальных и политических потрясений того времени (год после 1 июля 1894 г. Невинз назвал «самым страшным годом
американской истории от окончания Гражданской и до начала Мировой войны») многие неизбежно увидели в подоходном
налоге еще один аспект революционного разрушения привычного порядка вещей65. Выступая перед Ассоциацией юристов
штата Нью‑Йорк, ведущий прокурор и бывший федеральный
судья Джон Диллон осудил новый закон как «насильственное изъятие у богатых в пользу бедных... [Это] классовое законодательство самого явного и порочного типа... нарушающее конституционные права владельцев собственности, подрывающее существующий общественный строй и по сути своей
революционное»66. Конечно, не все сочли этот налог неконституционным; решение предстояло вынести Верховному суду.
По современным стандартам подоходный налог 1894 г.
установил очень низкую ставку и затронул ничтожную часть
населения. Частные лица должны были платить 2% с дохода,
превышающего 4000 долл. в год, включая подарки и наследуемое имущество. Корпоративные налогоплательщики должны
были уплачивать 2% со всей прибыли фирмы, т.е. правило об
исключении из облагаемых сумм первых 4000 долл. на корпорации не распространялось. Двойное налогообложение выплачиваемых корпорациями дивидендов было исключено соответствующими корректировками облагаемого дохода частных
лиц. Многие учреждения, и в том числе благотворительные,
Income Tax in the United States,“ Journal of Economic History 45
(Sept. 1985): 608—610.
65 Nevins, Grover Cleveland, p. 649.
66Цит. по: Paul, Conservative Crisis, p. 164. У. Малок писал, что
«подобный налог вполне может быть назван социалистическим
в том смысле, что теоретически его можно использовать как средство для экономического перехода, который надеются осуществить
социалисты, от существующей системы к социализму; но это налог,
который при таком способе обложения окажется по своей природе
временным, потому что его целью и итогом будет уничтожение тех
источников, которые его питают, т.е. больших частных доходов».
См.: W. H. Mallock, „Is an Income Tax Socialistic?“ Public Opinion
19 (1895): 239—240.
188
Глава 5. Кризис при старом порядке, 1893—1896 гг.
религиозные и образовательные ассоциации, кредитно‑строительные общества, взаимно‑сберегательные банки и ассоциации взаимного страхования, не подлежали обложению подоходным налогом.
Противников налога возмущали не только двухпроцентные
поборы, но и перспектива того, что со временем налог может
стать куда тяжелее и, возможно, даже станет конфискационным. (Многие сторонники налога, кстати говоря, именно это и
имели в виду67.) Поэтому они поспешили оспорить конституционность налога в Верховном суде. При содействии генерального солиситора США и с использованием весьма сомнительной юридической уловки дело «Поллок против Фермерской
ссудной и трастовой компании» было направлено непосредственно в Верховный суд США, где его объединили с двумя
другими делами — «Хайд против Континентальной трастовой
компании» и «Мур против Миллера». Судебные прения шли
с 7 по 13 марта, а решение было вынесено 8 апреля 1895 г.68
Это был настоящий процесс века. По оценке Невинза, он
«бесспорно, возбудил больше волнений, чем любое решение Верховного суда со времен процесса „Дред Скотт против
Сэнфорда“»*. Согласно историку права, процесс «привлек
внимание прессы по всей стране как никакой другой в истории Верховного суда». Многие газеты ежедневно сообщали
о ходе прений в мельчайших подробностях69. Процесс привлек
такое внимание, потому что в нем нашли отражение главные
67
Tunell, „Legislative History,“ pp. 324—325; Paul, Conservative
Crisis, p. 163.
68 Pollock v. Farmers’ Loan and Trust Company, 157 U.S. 429 (1895).
* Решение Верховного суда США (1857 г.), подтвердившее предыдущие постановления суда о том, что негры не имеют права на
получение гражданства и соответственно на предъявление исков
к своим хозяевам и что США не должны запрещать рабство на
незаселенных территориях. Дред Скотт вместе с хозяином уехал
из рабовладельческого штата Миссури на свободную территорию
(штат Иллинойс и территория Висконсин), но через 4 года был
возвращен в родной штат. Скотт подал в суд и потребовал свободы,
заявив, что въехал из свободного штата как свободный гражданин.
Решение было аннулировано с принятием Тринадцатой и Четырнадцатой поправок. — Прим. перев.
69 Nevins, Grover Cleveland, p. 666; Robert T. Swaine, The Cravath
Firm and Its Predecessors (1946), I, p. 522, цит. по: Paul, Con‑
servative Crisis, p. 185.
189
Часть II. История
социально‑политические конфликты той эпохи: бедные против
богатых, сельское хозяйство против промышленности, конкуренция против монополии, деревня против города, неразвитая глубинка против промышленного Северо‑Востока. Страна затаила дыхание, прислушиваясь к тому, как соперничавшие
адвокаты аргументируют свои позиции перед восемью членами
Верховного суда (один отсутствовал по болезни).
Строго юридические аргументы касались в основном двух
вопросов. Во‑первых, в рекомендации против подоходного налога говорилось, что это прямой налог и, следовательно,
неконституционный, потому что он не распределяется между штатами пропорционально их населению, как того требует Конституция (статья I, раздел 2). Во‑вторых, даже не будь
подоходный налог прямым налогом, он все равно неконституционен, потому что его различные исключения и льготы нарушают требование Конституции о том, что «все сборы, пошлины и акцизы должны быть единообразны на всей территории
Соединенных Штатов» (статья I, раздел 8). Правительственные юристы во главе с генеральным прокурором Олни ответили на это, что Верховный суд всегда исходил из того, что прямыми являются только подушный налог и налог на все виды
имущества*, а требование единообразия для косвенных налогов относится к распределению не между классами налогоплательщиков, а между несколькими штатами.
Аргумент Олни, рассчитанный на консерватизм правового
сознания судей, строился на том, что различия между прямыми и косвенными налогами, проводимые экономистами и другими учеными, не имеют отношения к данному делу. Имеют
значение только предыдущие решения Верховного суда, который никогда прежде не отказывал конгрессу в неограниченном праве устанавливать налоги и определял как прямые только подушный налог и налоги на все виды имущества. Это предыдущее «толкование конституции» Олни охарактеризовал
как «возникшее практически одновременно с самой Конституцией... Отказ от него после ста лет его применения стал бы
* В США к налогооблагаемым видам имущества относятся: недвижимое имущество [real estate] — земля и строения и движимое
имущество [personal property], в которое входят материальное
имущество [tangible property] и «неосязаемое» имущество [intangibles]. — Прим. перев.
190
Глава 5. Кризис при старом порядке, 1893—1896 гг.
пагубным прецедентом, а в пределе стал бы доказательством
того, что управление по писаной конституции руководствуется не устойчивыми принципами, а изменчивыми взглядами
и желаниями конкретного периода и конкретных судей, когда от них зависит ее толкование». В заключение генеральный
прокурор призвал суд оставаться в поле, очерченном Конституцией: судебная ветвь власти не должна «вытеснять политическую в осуществлении права устанавливать налоги»; она не
должна «замещать своим выбором решения конгресса в отношении объектов налогообложения, схемы налогообложения
и всех различий и разделений, посредством которых налогообложение стремится справедливо соответствовать ресурсам
и возможностям разных классов общества»70.
Выступления обеих сторон, особенно в последние дни прений, излучали идеологической энергии столько же, сколько правового света. Джеймс Картер, выступавший в защиту
подоходного налога, открыто признал, что речь идет о классовом законодательстве. При этом он утверждал, что существующая налоговая система тоже опирается на классовое законодательство, но «направленное не туда». Он предостерег суд, что
забраковать закон о подоходном налоге будет неразумно и что
необходимо «признать голос большинства решающим»71.
Открытое обращение Картера к праву большинства вызвало взрыв праведного негодования адвоката противной стороны Джозефа Чоута. «Я убежден, — начиналось его заявление, —
что речь идет о защите прав частной собственности... Решение
конгресса, которое мы оспариваем здесь перед вами, коммунистическое по своим задачам и замыслу, да и защищают его
здесь, опираясь на коммунистические, социалистические, как
я их называю, принципы, самые популистские из всех выступлений в политических собраниях всего мира». Тревожно вглядываясь в будущее, Чоут изложил суду апокалиптическое предупреждение: «Защита теперь или никогда... Если сегодня вы скажете, что конгресс свободен от ограничений и контроля, вы тем
самым лишите себя возможности остановить его в будущем»72.
Свою идеологическую иеремиаду Чоут продолжил ловким аргументом в доказательство того, что подоходный налог
70
157 U.S. at 502, 513.
Ibid., at 518, 533.
72 Ibid., at 532—533.
71
191
Часть II. История
является прямым: доход, приносимый имуществом, по сути
неотделим от самого имущества, а потому налог на доходы
эквивалентен налогу на имущество, в силу чего оба являются прямыми налогами. Он также пытался выявить микроскопические различия между рассматриваемым вопросом и вопросами, затронутыми в предшествующих решениях, в надежде
снять Верховный суд с крючка доктрины stare decisis*, согласно которой суд связан прежними решениями, вынесенными
тем же судом по принципиально сходным вопросам.
В завершение своей речи Чоут напомнил судьям об огромном значении рассматриваемого ими дела: «Полагаю, —
заявил он, — что из членов этого суда никому и никогда не
приходилось и не придется заслушивать и принимать решение по делу со столь же далеко идущими последствиями, как
это». Рассматриваемое дело затрагивает вопросы о «сохранении фундаментальных прав частной собственности, равенства
перед законом и способности народа Соединенных Штатов
Америки полагаться на гарантии Конституции». Наконец, он
попросил судей воспользоваться своим правом судебного надзора. Суд, настаивал он, «обладает властью отменить решение
конгресса, нарушающее конституцию»73.
Дело Поллока поставило суд, особенно наиболее консервативных судей, в затруднительное положение. С одной стороны,
следовало уважить принцип stare decisis. Прежние решения
суда, восходящие к решению по делу Хилтона 1796 г., вроде бы явно требовали утвердить право конгресса вводить подоходный налог без пропорционального распределения. С другой стороны, согласно Чоуту, суд мог постановить, что ни одно
из прежних решений не затрагивало те же самые существенные вопросы, которые рассматривались ныне, и что прежние
решения суда, имевшие прямую применимость, были, таким
образом, только мнениями, а не установленными принципами.
Юридически консервативный аргумент Олни в пользу преемственности решений по конституционным вопросам, независимо от того, как решено характеризовать факты, имевшие
место в прежних процессах, был весьма весом. Однако идеологически наиболее консервативные судьи — достопочтенный
* Стоять на решенном (лат.), т.е. держаться прецедента. — Прим.
перев.
73 Ibid., at 553.
192
Глава 5. Кризис при старом порядке, 1893—1896 гг.
Стивен Филд, его племянник Дэвид Бруэр и, возможно, председатель суда Мелвилл Фуллер — несомненно разделяли мрачные предчувствия Чоута об угрозе правам частной собственности, если будет поддержан закон о подоходном налоге.
Не сумев примирить противоположные соображения, суд
в решении, оглашенном 8 апреля 1895 г., попытался пойти на компромисс. Согласившись с логикой аргумента Чоута,
но ограничив ее применимость, суд постановил, что налог на
доходы от недвижимости, будучи неотделим от налога на саму
недвижимость, является прямым налогом, а потому неконсти­
туционен, поскольку не распределен среди штатов пропорционально численности населения. Суд также постановил —
и в этом вопросе судьи были единодушны, — что конгресс не
имеет права облагать налогом доходы от облигаций штатов или
муниципалитетов. По остальным вопросам голоса судей распределились поровну, и потому решение принято не было.
Мнение большинства, представленное председателем суда
Фуллером, оказалось недостаточно принципиальным и не
удовлетворило седовласого судью Филда, члена Верховного
суда с 1863 г. Объявив закон о подоходном налоге классовым
законодательством и осудив проводимые им «грубые и произвольные разграничения», Филд заключил свое мнение, совпадавшее с мнением большинства, часто с тех пор цитируемым
предсказанием, что «нынешняя атака на капитал лишь начало. Она станет трамплином для других атак, более значительных и масштабных, и так до тех пор, пока наши политические
споры не превратятся в войну бедных против богатых, в войну все более напряженную и ожесточенную»74. Он полагал,
что закон о подоходном налоге необходимо отменить целиком.
Судьи Эдвард Уайт и Джон Харлан выступили решительно против. Отметив, что суд дезавуировал свое собственное,
давно устоявшееся и прежде не оспаривавшееся толкование,
Уайт написал, что принятое решение «представляет опасность для суда, для каждого гражданина и для республики».
Проявив то, что сегодня выглядит великим предвидением, он
целиком и полностью поддержал аргумент Олни и предостерег, что «если постоянство решений [суда] окажется зависимым от личных мнений тех, кто время от времени может влиять
на его состав, суд неизбежно превратится в арену политической
74
Ibid., at 596, 600, 607.
193
Часть II. История
борьбы, а в его решениях не будет ни последовательности, ни
согласованности»75.
Половинчатое решение суда не удовлетворило никого. Противники подоходного налога немедленно потребовали повторно
заслушать дело полным составом суда (т.е. с участием судьи
Хауэлла Джексона, который из‑за болезни не участвовал в первых слушаниях), чтобы принять решения по неурегулированным вопросам. Тогда генеральный прокурор внес ходатайство,
чтобы при повторном слушании были заново приняты решения по всем вопросам. Суд принял его предложение и назначил
краткие прения на период с 6 по 8 мая. При повторном слушании ни одна из сторон не представила новых аргументов.
20 мая 1895 г. большинством 5 против 4 суд объявил неконституционным весь закон о подоходном налоге. Председатель суда, выступая от имени большинства, объяснил, что
«хотя наши прежние выводы остались неизменными, принятие
их логических последствий требует расширить их масштаб»76.
Фактически суд лишь расширил аргумент, использованный
прежде для аннулирования налогообложения доходов от недвижимости, так чтобы он охватил и налогообложение доходов от личного (материального) имущества. Несмотря на это,
многие формы дохода (и, разумеется, все выплаты за услуги
или труд, неквалифицированный, квалифицированный или
профессиональный) можно было бы обложить налогом, не
вступая в противоречие с Конституцией. Но раз подавляющая
часть закона о подоходном налоге стала недействительной, суд
объявил, что следует отклонить весь закон, а не только положения, ущербность которых доказана.
Каждый из судей, оказавшихся в меньшинстве, представил особое мнение, сформулированое в сильных выражениях.
В официальном отчете мнение Харлана занимает почти пятьдесят страниц. Он пророчил, что «отход этого состава суда от
установленного курса решений по серьезным конституционным вопросам, в соответствии с которыми выносились решения
по огромному количеству дел и которыми руководствовались,
управляя государством в период тяжелых кризисов, пошатнет
веру общественности в непреложность закона». Второе решение
75
76
Ibid., at 650—651.
Pollock v. Farmers’ Loan and Trust Company (rehearing), 158 U.S.
(1895) at 617.
194
Глава 5. Кризис при старом порядке, 1893—1896 гг.
по делу Поллока, опасался он, «наносит удар по самим основам государственной власти, отказывая центральному правительству в полномочиях, которые уже сейчас или в будущем
могут оказаться жизненно важными для самого существования
и сохранения нашей федерации в условиях общенационального
чрезвычайного положения». Харлан заявил, что американский
народ не сможет достаточно быстро дополнить Конституцию,
чтобы аннулировать решение по делу Поллока, последствия
которого он охарактеризовал как «катастрофу для страны»77.
Все судьи, оставшиеся в меньшинстве, сокрушались о последствиях этого решения для распределения богатства. По
мнению обычно умеренного судьи Брауна, оно влечет за собой
«не менее чем передачу права устанавливать налоги классу
богачей». Браун высмеял «призрак социализма... призванный,
чтобы, напугав конгресс, удержать его от установления налогов пропорционально способности людей платить», и выразил надежду, что это решение «не окажется первой ступенькой к подчинению народных свобод отвратительному деспотизму богатства». Судья Джексон назвал решение большинства
«самым гибельным ударом, когда‑либо нанесенным по Конституционным полномочиям конгресса». Уайт, который уже
очень подробно изложил свое особое мнение, еще раз зафиксировал свое неприятие решения, которое в итоге «выставляет Конституцию в смешном виде, превращая ее в инструмент
самой прискорбной несправедливости»78.
Окончательное решение по делу Поллока было одновременно
и консервативным, и революционным: консервативным в отношении существовавшей структуры прав частной собственности,
но революционным по той отваге, с какой Верховный суд вышел
за традиционные пределы конституционных полномочий, чтобы помешать тому, в чем большинство членов суда усмотрело роковой и бесповоротный первый шаг к политическому разрушению сложившегося социально‑экономического строя. Это
решение имело глубокие последствия. Почти двадцать лет оно
предотвращало «атаку на капитал», которой страшились судья
Филд и миллионы состоятельных собственников, от чьего лица
он выступал. Только после ратификации в 1913 г. Шестнадцатой поправки и последующего установления высоких налогов
77
78
Ibid., at 663, 671, 684.
Ibid., at 685, 695, 706.
195
Часть II. История
в период Первой мировой войны ночной кошмар Чоута воплотился в реальность. Консервативные защитники всесторонних и надежно защищенных прав частной собственности ликовали, но лучше им было поежиться от недобрых предчувствий.
Как и предвидели Олни и Уайт, решение по делу Поллока указало, что Верховный суд поставил под удар неизменность своих
решений. Вынося решение по явно идеологическим основаниям,
а не в соответствии с традиционной судебной доктриной, большинство судей направило Верховный суд на путь превращения
в в «арену политической борьбы», то, чего так опасался Уайт.
Позднее представления в этом театре нередко будут доставлять
куда меньше удовольствия (а вернее, причинять много страданий) консерваторам, оказавшимся среди зрителей.
Выводы
Пожалуй, верно, что «очевиднейшим примером господствующей роли идеологии служит... [поведение] независимого
суда»79. Но другие ветви государственной власти, более непосредственно подверженные давлению материальных интересов
и требованиям политического выживания, тоже движутся в соответствии с идеологическим притяжением и отталкиванием.
Законодатели пользуются изрядной свободой выражения своих идеологических убеждений. Действия исполнительной ветви
власти тоже несут на себе клеймо идеологии, потому что клятве «исполнять законы» можно следовать по‑разному, и рвение, с которым глава исполнительной власти и его подчиненные проявляют верность своему «долгу», сильно зависит от их
реальных идеологических императивов.
В 1890‑х годах идеология решающим образом определяла
реакцию всех трех ветвей власти на общенациональную чрезвычайную ситуацию. Господствующая идеология учила, что
чем меньше правительство, тем лучше, за исключением — и это
чрезвычайно важное исключение — случаев, когда чрезвычайные меры нужны для поддержания закона и порядка, в том
79
Douglass C. North, Structure and Change in Economic History (New
York: Norton, 1981), p. 56. См. также: Harry N. Scheiber, „Public
Economic Policy and the American Legal System: Historical Perspectives,“ Wisconsin Law Review (1980): 1166.
196
Глава 5. Кризис при старом порядке, 1893—1896 гг.
числе в денежной сфере. Другой стороной преданности идее
сильного, но ограниченного правительства является твердая
приверженность всесторонним и надежно защищенным правам
частной собственности. В конце XIX в. большинство видов деятельности, включая буквально все чисто экономические решения, считались делом, «не приличествующим государству»,
особенно на федеральном уровне. Поэтому между полным безразличием государства к программам помощи безработным
или к поддержанию сельскохозяйственных цен и его энергичным вмешательством в беспорядки, устроенные профсоюзами
в Чикаго, не было идеологического противоречия.
Ни одно из этих решений не было предопределено; у государственных деятелей был выбор. Если бы главным для них
были голоса на будущих выборах, проще было помочь безработным промышленным рабочим или, еще лучше, пострадавшим
от кризиса фермерам. Кливленд и Карлайл могли бы с легкостью, т.е. безо всяких политических затруднений, отказаться от
золотого стандарта; Кливленд и Олни могли бы без труда воздержаться от посылки войск для усмирения мятежа Дебса, по
крайней мере до тех пор, пока власти штата не попросят федеральной помощи.
Но точно так же, как руководители администрации Кливленда никогда всерьез не рассматривали возможность заняться организацией общественных работ на федеральном уровне
или создать международный пшеничный картель, их никогда
не тревожили соображения о политических выгодах или потерях от политики поддержания золотого стандарта (что стоило
им политической поддержки) или от мер по восстановлению общественного порядка в Чикаго и в других местах летом 1894 г.
Некоторых вещей разумный государственный деятель просто
не делал, а другие делал походя. В таких делах решающую роль
играла идеология, а не политическая целесообразность. Для своей биографии Кливленда Невинз выбрал подзаголовок «Уроки
мужества», а мог бы назвать ее «Уроки идеологии». (Огромная
часть того, что историк описал как мужество государственного
деятеля, при тщательном рассмотрении окажется поведением,
определяемым в большей степени идеологией, нежели материальными интересами или политической целесообразностью80.)
80
По замечанию Сковронека, Кливленд «буквально совершил политическое самоубийство». См.: Skowronek, New American State, p. 170.
197
Часть II. История
Федеральная судебная система тоже действовала в соответствии с идеологическими предписаниями. Для судей приоритетными были три идеологических императива: верховенство
права, права частной собственности и, превыше всего, общественный мир. Все три подвигли к новелле судебного запрета.
Один из новаторов, судья Дженкинс, кратко изложил сущность реакции судебной системы на кризис в области трудовых
отношений: «Долг судов обуздывать непримиримые группировки [труда и капитала], когда их действия могут посягнуть
на признанный закон страны: нельзя разрушать единство общества, подрывать общественный мир или покушаться на личные и корпоративные права»81. В деле Поллока Верховный суд
настолько опасался подрыва прав частной собственности, что
после столетия безмятежного следования правилу, что конгресс имеет право вводить подоходный налог без пропорционального распределения, отверг собственное устоявшееся толкование Конституции. Несмотря на врожденную склонность
суда к правовому консерватизму, большинство не смогло противостоять идеологическому призыву Чоута: «Здесь речь идет
о защите прав частной собственности».
По всем пунктам повестки дня сторонники господствующей
идеологии вступали в схватку с приверженцами оппозиционной идеологии. Оппозиционеры яростно стремились отвергнуть золотой стандарт, перераспределять частное богатство
с помощью подоходного налога и предотвратить использование судебного запрета в трудовых конфликтах. В 1890‑х годах
время радикальной оппозиции еще не пришло, что и продемонстрировала убедительная победа Маккинли над Брайаном. Но будущее было за оппозицией. Спустя четыре десятилетия, в условиях другого кризиса, она одержит такую же
убедительную победу над сторонниками классической либеральной идеологии, какую последние одержали над ней в ходе
кризиса 1890‑х годов.
81
60 Fed. (E. D. Wise.) at 809 (also 823).
Глава 6
Прогрессивная эра:
мост к современности
Мы настроены перестроить экономическое
общество... и в ходе этого процесса само
политическое общество может радикально
видоизмениться. Ни одна эпоха не осознавала
так глубоко свою задачу и не желала
радикальных и обширных перемен экономической
и политической практики с таким единодушием.
Вудро Вильсон
Годы между выходом из депрессии 1890‑х годов и вступлением Америки в Первую мировую войну известны как Прогрессивная эра. Об использующих это название историках оно
говорит не меньше, чем о событиях этого периода. Хотя некоторые достижения того времени, такие как рост уровня жизни
и снижение смертности, соответствуют общей неоспариваемой
концепции «прогресса», другие достижения, такие как усиление государственного регулирования, усиление централизации кредитно‑денежного хозяйства и введение подоходного
налога можно назвать прогрессивными только в рамках особой
идеологии. А то, что почти все историки восхваляли последний
аспект прогрессизма времен до Первой мировой войны, кое‑что
говорит об идеологии, преобладавшей среди историков в XX в.1
Я буду использовать термин «Прогрессивная эра» не потому, что согласен с предполагаемой им нормативной оценкой
периода, к которому он относится, а потому что он, по‑видимому, необратимо закрепился в языке исторических текстов.
Бремя обоснования всегда ложится на того, кто предлагает
1
Дэвид Кеннеди отмечает, что «большинство американских университетских историков считают себя политическими наследниками традиции прогрессизма». См.: David M. Kennedy, Progres‑
sivism: The Critical Issues, ed. David M. Kennedy (Boston: Little,
Brown, 1971), p. xiii.
199
Часть II. История
новые термины для обозначения знакомых идей. Для моих
целей вполне подходит привычное название, но я не могу не
отметить заключенную в нем иронию. С позиций альтернативной идеологии Прогрессивная эра, ставшая временем крепнущей политизации экономической жизни, была периодом не
прогресса, а реакции.
Но каковы бы ни были собственные грехи и добродетели тех
времен, экономические, политические и идеологические изменения этого периода сформировали контекст, на фоне которого разворачивались крупнейшие общенациональные чрезвычайные ситуации 1916—1918 гг., 1930—1933 гг. и 1940—
1945 гг. Чрезвычайная ситуация сама по себе может и не
привести к Большему Правительству; так происходит только
при определенных идеологических условиях. Прогрессивная
эра была временем созревания таких условий.
Экономическое развитие и изменение политики,
1898—1916 гг.
В конце 1890‑х годов, после пяти лет хандры, в экономике начался один из самых энергичных взлетов. Средний рост
реального ВНП на душу населения в 1898—1902 гг. оценивается в 4% в год. Такой необычно быстрый рост не может длиться долго, но Прогрессивная эра в целом была временем поразительного роста экономики. В 1898—1912 гг. реальный ВНП
на душу увеличивался в среднем на 2,5% в год. Рост замедлился только в четырехлетний период, предшествовавший вступлению Америки в войну (судя по имеющимся оценкам, нет уверенности даже в том, что рост совокупного производства поспевал тогда за ростом населения), но, несмотря на стагнацию
после 1912 г., реальный душевой ВНП в 1916 г. был на 46%
выше, чем в 1898 г.2 Если судить только по этому показателю,
экономика работала превосходно.
Рост производства, впрочем, был, как всегда, непостоянен, и неопределенности и потери, связанные с колебаниями
деловой конъюнктуры, заставляли и радоваться длительному
2
U.S. Department of Commerce, Long Term Economic Growth,
1860—1970 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office,
1973), pp. 107, 182—183.
200
Глава 6. Прогрессивная эра: мост к современности
прогрессу, и опасаться его. Подъем экономики колебался от
впечатляющих 12% годового прироста совокупного реального производства в 1901, 1906 и 1909 годах до падения на 8%
в 1908 г. и более чем на 4% в 1914 г.3 При столь значительных
колебаниях долгосрочные средние темпы роста в 3,6% могут
показаться насмешкой. При такой нестабильности и динамичности условий планировать развитие бизнеса было почти
невозможно, и многие рабочие время от времени неожиданно
оставались без работы. Продолжался быстрый переток рабочей силы из сельского хозяйства в города и промышленность,
так что экономическая нестабильность затрагивала все большую часть населения. При всех признаках процветания в Прогрессивную эру проблема делового цикла была важной экономической и политической проблемой.
Возможно, оттого что в те дни начало экономического спада обычно сопровождалось финансовой паникой, многие придерживались денежных теорий экономического цикла. Во время депрессии, последовавшей за финансовой паникой 1907 г.,
конгресс создал Национальную комиссию по денежному обращению для изучения денежной и банковской системы и составления рекомендаций о полезных законодательных изменениях.
Комиссия провела обширные исследования, и ее отчет, представленный в конгресс в 1912 г., запустил процесс дискуссий
и интриг, которые к концу 1913 г. вылились в создание Федеральной резервной системы. ФРС получилась аномальным, но
типично американским учреждением: децентрализованный
центральный банк, состоящий из двенадцати полуавтономных
окружных банков, со сравнительно бессильным центральным
руководством. Коммерческие банкиры были рады появлению
этого «банка для банкиров» как источника дополнительных
наличных резервов на случай кризиса ликвидности. Имея лишь
смутное представление о том, как ФРС будет работать, общественность ожидала, что новому центральному банку каким‑то
образом удастся смягчить колебания темпов экономического
роста. Служащие ФРС, не имевшие четкого представления
о своих возможностях и полномочиях, едва успели устроиться
в новых кабинетах, как началась Великая война и правительство
возложило на них куда более срочные обязанности. Попытки
приручения делового цикла пришлось отложить.
3
Ibid., p. 105.
201
Часть II. История
Наряду с проблемой экономических колебаний существовала не менее мучительная проблема трудовых отношений.
Пережив ряд сокрушительных поражений в кризисные 1890‑е
годы, за годы бума, пришедшиеся на рубеж столетий, профсоюзы сумели в несколько раз нарастить свою численность.
Общее число членов профсоюзов подскочило с менее полумиллиона в 1897 г. до почти 2 млн человек в 1904 г., затем стабилизировалось на несколько лет и начало медленно расти после 1909 г. Только в 1917 г. численность профсоюзов достигла
3 млн человек. В Прогрессивную эру профсоюзы охватывали
лишь незначительную долю рабочей силы (не больше одной
десятой), зато основательно закрепились в двух стратегических
отраслях, на железных дорогах и на угольных шахтах, а также
в квалифицированных профессиях строительной индустрии4.
Такие воинственные трудовые организации, как «Индустриальные рабочие мира» и различные социалистические организации, никогда не были многочисленными, но внушали серьезные опасения. Радикалы и консерваторы, а также многие
умеренные чувствовали, что идет борьба за доверие рабочего класса. Если под влияние радикалов попадет много рабочих, это будет чревато в высшей степени неприятными последствиями. Предчувствия классовой войны одолевали многих
представителей среднего и высшего классов, так что этот период сравнительного благополучия и процветания был пронизан
ощущением кризиса.
В наиболее крупных трудовых конфликтах по‑прежнему
использовался механизм судебных запретов, но в целом в области трудовых отношений у федерального правительства не было
специальной политики, если не считать осмысленной политикой невмешательство. Трудовые конфликты и нередко сопутствовавшие им нарушения общественного порядка относились к юрисдикции местных властей. Позиция местных властей
колебалась от сочувствия и поддержки трудовых организаций до
грубого их подавления. Жестокость привлекала внимание газет,
и в восприятии публики и в спорах о «проблеме труда» доминировала именно эта тема. Самый известный инцидент произошел
1914 г. в Ладлоу, штат Колорадо, где войска штата атаковали
4
U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics of the United States,
Colonial Times to 1970 (Washington, D.C.: U.S. Government
Printing Office, 1975), pp. 127, 177—178.
202
Глава 6. Прогрессивная эра: мост к современности
и сожгли палаточный городок бастующих шахтеров, убивая
при этом мужчин, женщин и детей, развязав десятидневную
гражданскую войну. Такие события подкрепляли самые пессимистические взгляды на эту, по общему мнению, неразрешимую проблему. Выступая с показаниями перед комитетом конгресса в 1912 г., один свидетель выразил господствующее чувство тревоги: «Всюду волнения. Никогда положение не было
таким ужасным. Труд и капитал недовольны, и одна схватка
идет за другой. Похоже, ситуация ухудшается, а будущее выглядит мрачно»5. Чтобы как можно дольше не влезать в эти колючие политические дебри, в 1912 г. конгресс создал для изучения проблемы Комиссию по отношениям между работниками
и работодателями [Commission on Industrial Relations]. Однако
представленный в 1915 г. итоговый доклад комиссии не развеял разлитое в обществе чувство тревоги.
Большинство бастовавших в Ладлоу шахтеров были недавними иммигрантами, плохо или совсем не владевшими английским, что указывает на тесную связь между проблемой трудовых отношений и иммиграцией. В период депрессии 1890‑х
годов объемы иммиграции уменьшились, но к концу столетия вновь значительно выросли. В 1901—1914 гг. в страну
ежегодно прибывало около 1 млн человек. (В 1900 г. население США составляло около 76 млн человек, и 1 млн иммигрантов в год существенно увеличивал темпы роста населения.
Была, конечно, и значительная эмиграция.) Среди иммигрантов преобладали молодые мужчины из Южной и Восточной Европы, быстро находившие себе место на бурно растущих
заводах и шахтах индустриальной Америки. Однако, как показывают события в Ладлоу и многих других местах, интеграция
иностранных рабочих в экономику и общество шла с немалыми социальными трениями. Многие урожденные американцы
5Цит.
по: Graham Adams, Jr., Age of Industrial Violence, 1910—
1915: The Activities and Findings of the United States Commis‑
sion on Industrial Relations (New York: Columbia University Press,
1966), p. 38. Сообщения о числе погибших в Ладлоу расходятся.
О смерти шести мужчин, двух женщин и одиннадцати детей сообщает Гарольд Фолкнер: Harold U. Faulkner, The Quest for Social
justice, 1898—1914 (Chicago: Quadrangle Books, 1971), p. 75.
Адамс (Adams, Age of Industrial Violence, pp. 146—161) указывает, что много погибших или тяжелораненых в жестоких стычках
было еще до и после бойни в Ладлоу.
203
Часть II. История
и даже многие освоившиеся в стране группы иммигрантов люто
ненавидели новичков.
С другой стороны, иммигранты существенно увеличивали
предложение рабочей силы. Соответственно большинство работодателей были рады почти беспрепятственному притоку новых
рабочих рук, а рабочие организации, напротив, были этим крайне недовольны. Комиссия по вопросам иммиграции провела
всестороннее изучение вопроса и в конце 1910 г. представила конгрессу окончательный отчет с рекомендацией ограничить
приток «новых» иммигрантов. Ограничения были введены лишь
в 1917 г., когда конгресс установил требование о грамотности,
что должно было отсечь наиболее нежелательных иммигрантов. Действенные юридические барьеры на въезд в страну были
созданы только в 1920‑х годах. Впрочем, в 1915—1920 гг. война сузила приток иммигрантов до небольшого ручейка.
Проблемы денег, банков и делового цикла, трудовых отношений и иммиграции вызывали широкое общественное беспокойство, но ни одна из них не могла сравниться с «проблемой
трестов». Вопрос о том, что делать с большим бизнесом, несомненно, являлся главным политическим вопросом Прогрессивной эры. И он был, разумеется, связан со всеми остальными.
Невозможно было говорить о банках, не упомянув финансовых империй Моргана и Рокфеллера и их связей с крупными
промышленными и железнодорожными корпорациями. Вопросы трудовых отношений и иммиграции нельзя рассматривать вне связи с трестами, куда устраивались работать непрерывно растущие массы рабочих, и прежде всего иммигранты.
Практически любой экономический вопрос так или иначе был
связан с проблемой трестов. Корпорация, заявил Вудро Вильсон в 1910 г., «стоит на переднем плане всех современных экономических вопросов»6.
Почему обществом овладел навязчивый страх перед большим
бизнесом? Что указывало на необходимость или желательность
6Woodrow
Wilson, „The Lawyer and the Community,“ North Ameri‑
can Review 192 (Nov. 1910): 618. Из статей, опубликованных
ведущими американскими экономическими журналами в 1900—
1909 гг., ровно четверть была посвящена вопросам монополии
или государственного регулирования. См.: George J. Stigler, „The
Economists and the Problem of Monopoly,“ American Economic Re‑
view 72 (May 1982): 8.
204
Глава 6. Прогрессивная эра: мост к современности
что‑то с ним сделать? И почему должно было вмешиваться
государство, особенно на федеральном уровне? Одни фирмы
всегда крупнее других, это неизбежно. Разве непонятно, что
фирмы, занятые массовым производством, в результате лучшей организации и крупного масштаба производства обеспечивают снижение себестоимости, чего не в силах достичь мелкие фирмы? Словом, не возникла ли эта проблема по большей
части в результате непонимания?
Отчасти это действительно была проблема неверного понимания, которое усугубляли падкие на скандалы журналисты
и политические демагоги. Многих небогатых и неуспешных
людей возмущало само существование богатых и удачливых
капиталистов, чье демонстративное потребление, несомненно, подливало масла в огонь; неудачники смаковали идею подрезать магнатам крылышки. Определенного рода амбициозные политики — их образцом может служить Теодор Рузвельт — играли на чувствах зависти. «У народа, — восклицал
Рузвельт, — всего один инструмент, который можно действенно использовать против колоссальных объединений бизнеса, и этот инструмент — правительство США»7. Вильсон, вторя Рузвельту, вещал, что «без бдительного вмешательства, без
решительного вмешательства государства невозможна никакая честная игра между частными лицами и такими могущественными организациями, как тресты. Сегодня свобода — это
нечто большее, чем возможность действовать на свой страх
и риск. В наши дни реализуемая государством программа
свободы должна быть позитивной, а не просто негативной»8.
7Цит.
по: William A. Schambra, „The Roots of American Public Philosophy,“ Public Interest (Spring 1982): 42. Роберт Уибе описывает Рузвельта как «человека малоприятного, который наслаждался
убийством людей, лелеял оскорбительные личные предрассудки и
в погоне за славой манипулировал фактами… За внешностью рубахи‑парня, сверкающего ослепительно белыми зубами и размахивающего кулаками, скрывались проницательный ум и ненасытная жажда власти и народной любви» (Robert Wiebe, The Search
far Order, 1877—1920 (New York: Hill & Wang, 1967), p. 189).
О кровожадности Теодора Рузвельта и других чертах его характера
см.: Edmund Morris, The Rise of Theodore Roosevelt (New York:
Ballantine Books, 1979), passim, esp. p. 850, n. 119.
8Woodrow Wilson, The New Freedom, 3rd ed. (Garden City, N.Y.:
Doubleday, Page, 1921; впервые опубликовано в 1913 г.), p. 284.
205
Часть II. История
И неудивительно, что жаждавшие власти политики поддержали предложения о расширении государственного контроля
над гигантскими корпорациями.
Будь страх плодом одной только демагогии, он вряд ли
смог бы надолго остаться в центре внимания общественности.
И без всяких подсказок со стороны политиков многие представители рабочего и среднего классов действительно были
убеждены, что тресты оказывают пагубное влияние на экономическую и политическую жизнь страны. Их страхи монопольной власти на товарных рынках и монополии на рынках
труда были небезосновательны. Прошедшая на рубеже столетий волна слияний, апогеем которых стало создание гиганта
U. S. Steel с капиталом более чем 1 млрд долл., укрепила понимание того, что в результате дальнейшей консолидации множество мелких фирм будут прижаты к стене. Антитрестовский
закон Шермана, как его понимали тогдашние суды, оказался
бессилен сдержать рост монополий. Рузвельту удалось разделить на части железнодорожную компанию Northern Securi‑
ties, которая входила в империю Моргана, но это было скорее
символическое достижение. В 1911 г. решением Верховного
суда были ликвидированы компании American Tobacco и Stan‑
dard Oil, но это мало что изменило на соответствующих рынках. Юридические и политические претензии и протесты часто предъявлялись поставщикам коммунальных услуг и железным дорогам, представляющим так называемые естественные
монополии, где возможность и желательность конкуренции
вызывали сомнение9. Идея экономического выживания наиболее приспособленных, каковы бы ни были ее смысл и достоинства в других областях, явно не имеет отношения к работающим по государственным лицензиям быстро растущим фирмам, которые поставляют услуги телефонной и телеграфной
9
Mary Cornelia Porter, „That Commerce Shall Be Free: A New Look
at the Old Laissez Faire Court,“ Supreme Court Review (1976):
esp. 151—154. Портер сумела обратить внимание на то, что
в эпоху рассмотрения экономических дел с надлежащим соблюдением норм материального права (1897—1936 гг.) постановления суда часто адресовались производителям и поставщикам
коммунальных услуг. О концепции естественной монополии см.:
Fritz Machlup, The Political Economy of Monopoly: Business, Labor
and Government Policies (Baltimore: Johns Hopkins Press, 1952),
pp. 48, 294.
206
Глава 6. Прогрессивная эра: мост к современности
связи, газ и электричество, не говоря уже о железных дорогах,
этом вечном источнике споров.
Можно оставить в стороне чисто экономические доводы за и против трестов, но их коррумпирующее действие на
суды и политику вызывало широкое возмущение. Они служили
щедрыми поставщиками материалов для разгребателей грязи.
Журналисты массовых журналов McClure, Collier’s и Every‑
body’s, взявшиеся за искоренение коррупции, такие как Ида
Тарбелл, Линкольн Стивенс и Рей Станнард Бейкер, поведали
о теневых сделках, незаконных действиях, политическом надувательстве и об аморальной практике железных дорог, мясокомбинатов, страховых компаний и других крупных корпораций, действовавших в союзе с продажными государственными
деятелями. Стивенс негодовал: «Он самодовольный мошенник, этот большой бизнесмен. Он главный источник коррупции, и благо что он пренебрегает политикой... „Коррупция,
время от времени дающая о себе знать то здесь, то там“ не
случайный проступок, а общая практика, и... она ведет в буквальном смысле слова к изменению формы правления, т.е. от
народного представительства к олигархическому, представляющему особые интересы»10.
Согласно традиционной интерпретации истории прогрессизма, коррупция, изобличенная разгребателями грязи, побудила граждан сплотиться в праведном негодовании и восстановить утраченную в политико‑экономической жизни добродетель с помощью таких средств, как Бюро по делам корпораций
(1903 г.), антитрестовский закон Клейтона и закон о федеральной торговой комиссии (оба приняты в 1914 г.), а также
важные поправки к закону о торговле между штатами (1903,
1906, 1910 г.). Многие годы любимым примером историков был роман Эптона Синклера «Джунгли», встревоженные читатели которого якобы потребовали принятия законов
10
Lincoln Steffens, The Shame of the Cities (New York: Hill & Wang,
1957; впервые опубликовано в 1904 г.), pp. 3, 17. Idem., „IT: An
Exposition of the Sovereign Political Power of Organized Business,“
Everybody’s Magazine 23 (Sept. 1910): 291—298. О том, в какой мере проблема трестов воспринималась, да и была на деле,
скорее политической, нежели экономической, см.: Thomas K. McCraw, „Rethinking the Trust Problem,“ in Regulation in Perspec‑
tive: Historical Essays, ed. Thomas K. McCraw (Cambridge, Mass.:
Harvard University Press, 1981), pp. 19—20, 37.
207
Часть II. История
«О проверке качества мяса» и «О чистоте продуктов питания
и лекарств» (оба приняты в 1906 г.).
За последние двадцать лет историки во многом отказались от
упрощенных представлений о связи между откровениями разгребателей грязи и принятием основных законов Прогрессивной эры, но, пересматривая представления о прошлом, они не
отказались от давнишних обвинений корпораций в коррупции.
В самом деле, ревизионистский историк Габриель Колко в своем новом истолковании Прогрессивной эры определил ее политическое содержание как время корпоративной коррупции
с большой буквы. Перевернув традиционное толкование с ног
на голову, Колко характеризует политику этого периода как
«триумф консерватизма», имея в виду политическую гегемонию
богачей вообще и крупных корпораций в частности. Он переосмысливает даже классические примеры, утверждая, например, что к принятию в 1906 г. закона о проверке качества мяса
привели махинации крупных производителей мороженого мяса
и мясных консервов, а не взрыв возмущения, последовавший за
публикацией книги Синклера11. Факты не подтверждают тезис
Колко, зато поддерживают его подход. Крупные дельцы — да
и не очень крупные, но объединившиеся во влиятельные отраслевые ассоциации — несомненно оказывали существенное влияние на форму и содержание прогрессистского законодательства, и не только о качестве лекарств и продуктов питания, но
и о пошлинах, банковском деле и трестах12.
11
Gabriel Kolko, The Triumph of Conservatism: A Reinterpretation
of American History, 1900—1916 (Chicago: Quadrangle Books,
1967), passim, особенно с. 98—110 о „Meat Inspection: Theory and
Reality.“ Не потребители, а производители были движущей силой,
стоявшей за принятием закона о чистоте продуктов питания и лекарств. См.: David Vogel, „The ‘New’ Social Regulation in Historical and Comparative Perspective,“ in Regulation in Perspective, ed.
McCraw, pp. 166—167. Ср.: Peter Temin, „Government Actions in
Times of Crisis: Lessons from the History of Drug Regulation,“ Journal
of Social History 18 (Spring 1985): 433—435. Темин подчеркивает
деятельность Харви Уайли, эксцентричного борца за правду, возглавлявшего отдел химии в министерстве сельского хозяйства США.
12 В качестве противоядия к интерпретации Колко см.: Robert
H. Wiebe, Businessmen and Reform: A Study of the Progressive
Movement (Chicago: Quadrangle Books, 1968). Хотя Уибе и подчеркивает политическую разобщенность различных деловых кругов, он (с. 217) согласен с Колко в том, что «деловое сообщество
208
Глава 6. Прогрессивная эра: мост к современности
Конфликты вокруг государственной политики в отношении
трестов, трудовых отношений и банковского дела сводились
к борьбе за распределение национального дохода и богатства.
Проблемы как таковые можно было «решить», только если бы
разные группы интересов признали легитимность сложившегося распределения. (Но и тогда решение было бы временным,
потому что динамичная экономика неизбежно разрушает любое
заданное распределение, порождая новые конфликты13.) Вера
прогрессистов в то, что для достижения успеха следует наделить
властью «экспертов» (предоставить решение социальных проблем социальным инженерам), разумеется, в лучшем случае была
наивной. Федеральные комиссии для изучения ситуации в промышленности, кредитно‑денежном хозяйстве, в сфере трудовых
отношений и иммиграционных процессов добыли массу ценной социально‑экономической информации, но рекомендованные ими законодательные решения отражали уже несколько утратившие актуальность партийные позиции. Иначе и быть
не могло, потому что финансовые, политические и идеологические войны приходилось вести и самим экспертам.
было самым значительным фактором — или набором факторов —
в развитии экономического регулирования». См. также: John
Tipple, The Capitalist Revolution: A History of American Social
Thought, 1890—1919 (New York: Pegasus, 1970), pp. 142—147;
Arthur S. Link and Richard L. McCormick, Progressivism (Arlington Heights, 111.: Harland Davidson, 1983), pp. 64—66; Daniel
T. Rodgers, „In Search of Progressivism,“ Reviews in American His‑
tory (Dec. 1982): 120—121.
13 Единственное подлинное решение этой фундаментальной социальной проблемы требует, чтобы каждый принял легитимность
социально‑экономического процесса, который порождает (и со
временем меняет) распределение доходов и богатства, отказавшись
при этом от борьбы за конкретные результаты этого процесса. Можно, конечно, представить общество, достигшее подобного
консенсуса, но исторические примеры как‑то не приходят на ум.
Как отметили Сэмюэлc и Меркуро, «не существует истинных прав,
цен и рентных ставок и соответствующего распределения. Существует, скорее, соперничество по поводу прав… Процесс определения юридического изменения экономических интересов, которые
подлежат защите в качестве юридических прав, представляет собой
ключевой экономико‑правовой процесс». См.: Warren J. Samuels and Nicholas Mercuro, „A Critique of Rent‑Seeking Theory,“ in
Neoclassical Political Economy, ed. David C. Colander (Cambridge,
Mass.: Ballinger, 1984), pp. 59, 65 (курсив в оригинале. — Р. Х.).
209
Часть II. История
Нагляднее всего борьба за распределение между политические группировками проявилась в сфере налоговой политики, и здесь прогрессисты добились настоящего триумфа: была
принята Шестнадцатая поправка к Конституции*. В свете ее
исторически грандиозных последствий занятно, что поправка
о подоходном налоге стала итогом ряда случайных политических событий. Со времен решения Верховного суда по делу
Поллока Демократическая партия продолжала требовать введения подоходного налога. На каждой сессии конгресса вносился ритуальный билль о подоходном налоге, и всякий раз это
кончалось ничем. В 1908 г. радикалы получили нового союзника — в поддержку подоходного налога выступил Тедди Рузвельт. После избрания президентом Уильяма Тафта коалиция демократов с республиканскими инсургентами в конгрессе
(настроенных на реформы законодателей, в большинстве своем из штатов Среднего Запада и Запада) пыталась присоединить поправку о подоходном налоге к рассматриваемому биллю о таможенном тарифе. Они явно предполагали, что Верховный суд увидит возможность перечеркнуть решение 1895 г.
и поддержит закон. Пытаясь отвлечь силы, собравшиеся в поддержку подоходного налога, лидер республиканской старой
гвардии (консерваторов, преимущественно с Восточного побережья) сенатор Нельсон Олдрич внес билль о налоге на доходы корпораций и конституционную поправку, дающую конгрессу полномочия устанавливать налоги на доходы. Олдрич
и не пытался скрывать свои намерения. «Я буду голосовать за
налог на корпорации, — заявил он в сенате, — как за средство
утопить подоходный налог»14. Оба законопроекта Олдрича
были быстро приняты.
* «Конгресс правомочен устанавливать и взимать налоги с доходов,
получаемых из любого источника, без распределения этих налогов
между штатами и безотносительно к каким‑либо переписям или
исчислениям населения». (Ратифицирована 3 февраля 1913 г.) —
Прим. ред.
14Цит. по: Jerold Waltman, „Origins of the Federal Income Tax,“
Mid‑America 62 (Oct. 1980): 155. Согласно Джону Уитту, законодательные инициативы Олдрича имели источником администрацию
Тафта, которая стремилась «разрядить потенциальный конституционный кризис в отношениях между конгрессом и Верховным судом.
См.: John F. Witte, The Politics and Development of the Federal Income
Tax (Madison: University of Wisconsin Press, 1985), pp. 74—75.
210
Глава 6. Прогрессивная эра: мост к современности
Корпоративный налог, предусматривавший изъятие у всех
коммерческих корпораций 1% чистого дохода, превышающего 5000 долл., был немедленно оспорен в суде. Своим примечательным решением, несовместимым если не с буквой, то
с духом решения по делу Поллока, Верховный суд признал
налог конституционным. Уклонившись от обсуждения основной темы, суд постановил, что налог на доходы корпораций не
прямой налог, а акциз, взимаемый за привилегию вести бизнес в качестве корпорации15.
Пока крупные дельцы проклинали корпоративный налог,
поправка к Конституции о подоходном налоге постепенно
продвигалась к ратификации. Олдрич, должно быть, удивился и сильно расстроился, обнаружив, что налог на доходы корпорации не уменьшил интереса к общему подоходному налогу. К началу 1913 г. ее одобрило достаточное число
законодательных собраний штатов, и поправка стала частью
основного закона страны16. Президент Вильсон немедленно
собрал экстренную сессию конгресса, предложив утвердить
снижение пошлин и принять закон о подоходном налоге. Конгресс не сопротивлялся. 3 октября 1913 г. был одобрен налог,
«принятый как естественная и неизбежная кульминация поправки к Конституции». Новый закон почти во всем повторял
закон 1894 г., не считая того, что вместо плоской двухпроцентной ставки по старому закону ставки нового закона были
дифференцированы, и максимальную семипроцентную ставку следовало платить с части годового дохода, превышающей
15
Flint v. Stone Tracy Co., 220 U.S. 107 (1911). Верховный суд
начал отходить от решения по делу Поллока с 1899 г., признавая
законность налогов на продажи на биржах, на наследство и на
продажу акций, которые отличались от собственно подоходных
налогов только формально. См.: Loren P. Beth, The Development
of the American Constitution, 1877—1917 (New York: Harper
Torchbooks, 1971), p. 159.
16 Новое объяснение того, как была сколочена победоносная коалиция в поддержку Шестнадцатой поправки, см.: Ben Baack and
Edward John Ray, „The Political Economy of the Origin and Development of the Federal Income Tax,“ in Emergence of the Modern
Political Economy, ed. Robert Higgs (Greenwich, Conn.: JAI Press,
1985), pp. 121—138; и тех же авторов: „Special Interests and the
Adoption of the Income Tax in the United States,“ Journal of Eco‑
nomic History 45 (Sept. 1985): 607—625.
211
Часть II. История
500 000 долл.17 Все это не имело значения ни для кого, кроме самых богатых (по закону 1913 года 98% людей вообще не
имели налоговых обязательств), но именно законом 1913 года
был вбит первый клин.
Смена направления идеологических ветров
Прогрессизм, в понимании современных историков, охватывает широкий круг политических идей и действий, совершавшихся очень разными людьми и группами интересов, которыми двигали самые разнообразные мотивы. Словом, прогрессизм
представляется чем‑то вроде классификационного зонтика, под
которым историки собрали практически все реформистские идеи
и программы начала XX в. Столь всеобъемлющая и внутренне
разнородная концепция, на первый взгляд, не может обозначать ничего, кроме охватываемого ею единства места и времени. Но под внешним разнообразием прогрессизма скрывается
общий элемент.
Крупных производителей замороженного мяса и мясных
консервов, протолкнувших закон о проверке качества мяса, грузоотправителей, сражавшихся за поправки к закону о торговле между штатами, сторонников правительственных мер против трестов, комиссии по торговле и конституционной поправки
о подоходном налоге объединяла готовность и даже страстное желание расширить масштабы вмешательства государства
в принятие экономических решений. Как пишет Дэвид Кеннеди,
«подавляющее большинство прогрессистов видели центральный
вопрос своего времени в отношении народа (public) к частной
власти или, точнее, государства (government) к экономике. Они
расходились во мнениях относительно конкретных программ,
но были едины в отказе от детерминизма laissez faire, не позволявшего государству контролировать экономическую экспансию, последовавшую за Гражданской войной». В целом «людей,
называвших себя прогрессистами, объединяла... общая приверженность идее активно действующего (positive) государства»18.
17Witte, Federal Income Tax, pp. 76—79 (quotation from p. 77); U.S
18
Bureau of the Census, Historical Statistics, p. 1095.
Introduction to Progressivism, ed. Kennedy, pp. vii, xiii. Ср.: Rodgers, „In Search of Progressivism,“ pp. 123, 127.
212
Глава 6. Прогрессивная эра: мост к современности
После признания того, что, во‑первых, накануне Первой
мировой войны прогрессизм был господствующей идеологией
экономических и политических элит и, во‑вторых, что он был
в принципе чужд идеологии правящих элит конца XIX в., становится очевидным, что смена идеологии должна была произойти примерно в начале XX в. Несмотря на то что в конце XIX в. на уровне штатов и муниципалитетов шло постепенное усиление интервенционизма, господствующая идеология
1890‑х годов, которую исповедовали лидеры общественного мнения, государственные деятели и (насколько можно
судить) бóльшая часть публики, исходила из ограниченности
круга задач государства, особенно федерального. Круг этот не
ограничивался вопросами национальной обороны, внутреннего порядка, защиты договорного права и регулирования естественных монополий, но главными все же были именно эти
задачи и ряд тех, которые, по общему мнению, представляли
собой общественные блага, такие как содержание улиц и дорог,
образование и санитария. Как отметил Уибе, «с наступлением
нового столетия возникла совсем иная концепция государства,
которую так или иначе поддержали почти все видные теоретики того времени»19. Традиционная для американцев приверженность идее ограниченного правления не исчезла полностью,
особенно у средних классов и их политических представителей, но сама идея в значительной мере утратила жизнеспособность. После 1900 г. практически все значительные политические предложения сводились к расширению деятельности государства, прежде всего на федеральном уровне.
Самое поразительное указание на идеологическую трансформацию проявилось в поведении тех, кто, из общих соображений, должен был находиться среди самых стойких защитников прежнего порядка вещей, — в поведении крупных бизнесменов. В 1921 г. Чарльз Бейкер писал, что «доктрины,
считавшиеся ультрарадикальными тридцать лет назад...
19Wiebe,
The Search for Order, p. 159. О Прогрессивной эре как
идеологическом водоразделе см. также: Frank Tariello, Jr., The Re‑
construction of American Political Ideology, 1865—1917 (Charlottesville: University of Virginia Press, 1982), esp. pp. 48, 161; Arthur
A. Ekirch, Jr., Progressivism in America (New York: New Viewpoints,
1974); Herbert McClosky and John Zaller, The American Ethos:
Public Attitudes toward Capitalism and Democracy (Cambridge,
Mass.: Harvard University Press, 1984), pp. 87, 221, 269—270.
213
Часть II. История
сегодня без малейших сомнений принимают президенты
железнодорожных компаний, финансисты и капитаны промышленности». Бизнесменам, разумеется, не в новинку было
использование государства в собственных целях. Они всегда
жаждали субсидий, пошлин, благоприятного законодательства, избавляющего от конкурентов или вяжущего их по рукам
и ногам, и тенденциозных решений суда, повышающих ценность их прав собственности, — и порой получали все это. Но
их эгоистическое стремление заручиться помощью государства обычно обосновывалось как частный случай и прикрывалось плотной дымовой завесой риторической приверженности
идеалам laissez faire или чего‑нибудь в этом роде. Новинкой
начала XX в. стала откровенность и открытость позиции, занятой растущим числом бизнесменов (особенно элиты восточных
штатов), а смысл этой позиции состоял в том, что государство
должно активнее вмешиваться в дела бизнеса (особенно крупного корпоративного бизнеса) и что вмешательство это должно
быть постоянным и институционализированным. Церемониальный пиетет крупных дельцов перед экономическим либерализмом как‑то вдруг сошел на нет и сменился прогрессистскими фразами о том, что государство больше не должно отсиживаться в положении рефери и ему пора тоже войти в игру.
В 1911 г. Джордж Перкинс, бывший руководитель страховой
компании New York Life Insurance, партнер Дж. П. Моргана и член совета директоров корпораций U.S. Steel и Interna‑
tional Harvester, потребовал от руководителей крупных корпораций «понять, что эти концерны скорее общественные институты, а не частная собственность»20. Трудно представить,
чтобы человек его положения мог сказать такое в 1895 г. При
этом выражавший крайнюю позицию Перкинс был не одинок. Все больше и больше других магнатов, включая Сэмюэля
Инсулла и Элберта Гэри, переходили на аналогичные позиции.
20
Charles Whiting Baker, Government Control and Operation of In‑
dustry in Great Britain and the United States during the World War
(New York: Oxford University Press, 1921), p. 3; George W. Perkins, „Business: The Moral Question,“ World’s Work 22 (June
1911): 14469. Икирч (Ekirch, Progressivism, p. 166) характеризует Перкинса как поклонника «сильного административного
государства и германского национализма»; Роджерс назвал его
„архетипичным корпоративным либералом„ (Rodgers, „In Search
of Progressivism,“ p. 115)».
214
Глава 6. Прогрессивная эра: мост к современности
Конечно, зачастую бизнесмены поддерживали расширение
полномочий государства из чисто защитных и стратегических
соображений. Принимая неизбежность расширения участия
государства в экономике, они стремились придать законным
полномочиям и административным механизмам такую форму,
чтобы получать от этого наибольшую выгоду или по крайней
мере минимизировать потери. По словам Инсулла, бизнесмену
«лучше помочь в формировании правильного регулирования»,
чем «страдать от неправильного»21. Но самым существенным
элементом их позиции было убеждение в неизбежности усиления государственного вмешательства и в невозможности успокоить бурное море реформ даже с помощью огромного политического ресурса большого бизнеса. То, что Большое Правительство стали воспринимать как неизбежность (а значит, речь
может идти лишь о его разумном устройстве), говорит о глубокой трансформации идеологического окружения. Источники стоит поискать во взглядах лидеров общественного мнения
и тех, кто доносит эти взгляды до публики.
Ключом служит распространившаяся в то время вера в экспертное знание. Сегодня вера прогрессистов в социально‑экономических экспертов кажется нам старомодной и неискренней, но в свое время она представлялась исполненной глубокого смысла. Люди того времени как никогда прежде верили, что
эксперты способны смягчить и даже «решить» фундаментальные социальные, политические и экономические проблемы.
Неудивительно, что активнее всех в это верили те, кого считали экспертами, т.е. чрезвычайно разросшийся и все более влиятельный класс интеллектуалов. Начало XX в. стало свидетелем
бурного роста колледжей и университетов. По переписи 1900 г.
насчитывалось всего 7 тыс. президентов, профессоров и преподавателей колледжей, а спустя двадцать лет их было 33 тыс.22
К тому же ряды интеллектуалов пополнялись растущими толпами журналистов, литераторов, юристов, социальных работников, бюрократов и всевозможных независимых работников.
21Цит.
по: Tipple, The Capitalist Revolution, p. 5. Поддержка большим бизнесом федерального регулирования имела источником
желание избежать разнообразия форм регулирования на уровне
штатов. Ричард Силла в неопубликованной статье 1986 г. предполагает, что именно это и объясняет весь прогрессизм.
22 U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, p. 140.
215
Часть II. История
Как подметил Йозеф Шумпетер, «ни возможности для атаки,
ни реальные или воображаемые страдания не являются сами по
себе достаточными условиями для проявления активной враждебности по отношению к социальному строю, как бы сильно
они тому ни способствовали. Чтобы такая атмосфера возникла, необходимо, чтобы были группы, которым было бы выгодно эту враждебность нагнетать и организовывать, лелеять ее,
стать ее рупором и лидером»23. За решение этих задач с восторгом взялись интеллектуалы Прогрессистской эры в надежде смести идеологические бастионы старого порядка и заложить основы нового.
Независимо от того, как интеллектуалы представляли себе
социально‑экономический мир, подлежащий разрушению
и перестройке, все они рассчитывали работать одним и тем же
инструментом: с помощью расширенных полномочий государства. Эдвард Росс, влиятельная книга которого «Социальный
контроль» вышла в 1901 г., говоря о действенности использования государства для решения социальных проблем, выразил
широко распространенное мнение: государство — это «организация, которая позволяет разумному меньшинству оказаться в седле». Используя доводы, которые невозможно ни пошатнуть, ни опровергнуть никакими фактами — в 1960‑х годах их
воскресил Джон Кеннет Гэлбрейт, — Росс предсказывал, что
«разумное большинство» менеджеров, техников, планировщиков и бюрократов постепенно перехватит власть у политиков24.
Тем, что окружало интеллектуальные начинания Прогрессивной эры, что было мотивом многих ее тревог, интеллектуальным источником многих вопросов и нормативным контекстом анализа, был социализм. «После 1900 г. в мышлении
23
Шумпетер Й. А. Капитализм, социализм и демократия // Шум‑
петер Й. А. Теория экономического развития. Капитализм, социализм и демократия. М.: Эксмо, 2007. С. 528.
24 О Россе см.: Tipple, The Capitalist Revolution, pp. 338—339.
«Разумному меньшинству» Росса соответствует «техноструктура» и «образованное и научное сословие» Гэлбрейта. См.: John
Kenneth Galbraith, The New Industrial State (Boston: Houghton
Mifflin, 1967), pp. 60—71, 282—295, 378—387 and passim.
Ср.: Alvin W. Gouldner, The Dialectic of Ideology and Technol‑
ogy: The Origins, Grammar, and Future of Ideology (New York:
Oxford University Press, 1982), pp. 255—257 («фантазия, утопия, идеал»).
216
Глава 6. Прогрессивная эра: мост к современности
и идеалах почти всех американских реформаторов, прогрессистов и убежденных марксистов просматриваются некоторые
социалистические элементы. Социализм обрел в Америке успех
если не в качестве реальной политической платформы, то как
возбудитель эмоций. Его сентиментальные аспекты распространяли такие социалистические литераторы, как Уильям Дин
Хауэллс и Эптон Синклер, а его заразительные экономические
доктрины вплетались в социальную критику Генри Демареста
Ллойда и Ричарда Или. Студенческий социализм был в моде во
всех лучших колледжах и университетах и окрашивал мышление многих молодых радикалов, включая [Уолтера] Липпмана и [Рандольфа] Берна. Для многих прогрессистских реформ
социализм послужил источником если не методов, то критики,
и его влияние, не всегда осознанное, чувствовалось во всех общественных науках»25.
Такая интеллектуальная атмосфера удушила защитников
старого порядка. Выставляемые и осмеиваемые как реакционные лизоблюды капиталистических эксплуататоров и плутократов, сторонники свободного рынка и ограниченного правительства отступили почти по всем фронтам.
25
Tipple, The Capitalist Revolution, p. 275. См. также: Wiebe, The
Search for Order, pp. 159—163; James Gilbert, Designing the In‑
dustrial State: The Intellectual Pursuit of Collectivism in America,
1880—1940 (Chicago: Quadrangle Books, 1972); Charles Forcey, The Crossroads of Liberalism: Croly, Weyl, Lippmann, and
the Progressive Era, 1900—1925 (New York: Oxford University
Press, 1961); Ronald Steel, Walter Lippmann and the American
Century (Boston: Little, Brown, 1980), pp. 23—44; Tariello, The
Reconstruction, esp. pp. 118—119. Икирч подчеркнул, что многие из своих идеалов и программ американские прогрессисты
позаимствовали в более развитом этатизме Западной Европы.
См.: Ekirch, Progressivism, esp. pp. 3—15; idem, The Decline of
American Liberalism (New York: Atheneum, 1980), pp. 171—196.
Барри Карл пишет, что, «хотя такие элементы социализма, как
государственная собственность на железные дороги и предприятия коммунального хозяйства, были привлекательны для некоторых прогрессистов и популистов, их притягивали, скорее, методы, а не то, что они являлись частью революционной идеологии».
Barry D. Karl, The Uneasy State: The United States from 1915 to
1945 (Chicago: University of Chicago Press, 1983), p. 24.
217
Часть II. История
Конец и начало: волнения на железных дорогах
в 1916—1917 гг.
Реакцию государства на трудовые конфликты 1916—1917 гг.
на железных дорогах можно рассматривать и как кульминацию Прогрессивной эры, и как генеральную репетицию
военной экономики, созданной после вступления Америки
в войну. В рамках прогрессистского активизма действия государства были просто еще одним крупным шагом к усилению федерального регулирования железных дорог. Предтеча военных методов управления экономикой, действия государства в условиях чрезвычайной ситуации привели к замене
рыночной экономики командно‑административной системой с ее сокрытием и перекладыванием издержек. Важным
правовым следствием стало решение Верховного суда одобрить применение полномочий, которых не требовал конгресс. (Примечательно, что конгресс потребовал полномочий
только по настоянию президента, чтобы облегчить проведение выбранной им политики.) Этим постановлением Верховного суда начала формироваться доктрина чрезвычайных
полномочий, пусть и завуалированная тем, что Верховный
суд одновременно и предоставил чрезвычайные полномочия,
и отрицал этот факт.
Неприятности начались в 1916 г., когда железнодорожные
рабочие не смогли договориться с объединенными представителями железнодорожных компаний26. Профсоюз требовал
сократить рабочий день с десяти часов до восьми при сохранении прежней дневной оплаты и полуторной платы за сверхурочные. Работодателей такие условия не устраивали. Чтобы выйти из тупика, они предложили обратиться в арбитраж,
решение которого было бы обязательным для всех. Но на это не
согласились профсоюзы. Они предпочитали сначала прибегнуть к помощи посредников, а затем объявить общенациональную забастовку, если договориться не удастся. Посредники
пытались помочь, но 12 августа признали свое поражение.
26
Четыре национальных профсоюза, объединявшие инженеров,
пожарных, кондукторов и машинистов, составили фактически
единый профсоюз железнодорожников, куда входили и те, кто
занимался строительством, ремонтом, станционным хозяйством
и т.п.
218
Глава 6. Прогрессивная эра: мост к современности
Профсоюзы приготовились бастовать, и удерживали их только сомнения в реакции президента Вильсона27.
Вильсон предпочитал не вмешиваться, понимая, что любое
его действие разозлит одну из сторон, но как президент, приверженный активистской политике и симпатизировавший рабочим организациям, он не мог игнорировать угрозу общенациональной стачки железнодорожников. Определенную роль
могло сыграть и соображение о предстоящих осенью выборах.
(В то время на железных дорогах работало 1,7 млн человек, т.е.
огромное число избирателей28.) Как бы то ни было, он решил
пойти на политический риск и что‑нибудь сделать.
Пытаясь разрешить конфликт, который пресса описывала
как «величайшую трудовую войну» и «самую мощную в истории атаку на капитал», Вильсон собрал на совещание в Белом
доме лидеров обеих сторон29. Он призвал лидеров профсоюзов
не начинать стачку, а работодателей — согласиться на сокращение рабочего дня при сохранении заработной платы. Профсоюзы готовы были ограничиться сокращением рабочего дня
при сохранении прежней оплаты и пожертвовать полуторной
оплатой сверхурочных. Работодатели отклонили это предложение, предпочитая обращение в арбитраж по всем вопросам.
Вильсон пытался убедить руководство железных дорог, обещая
им помочь одобрением общего повышения тарифов, для чего,
вероятно, был готов назначить в Комиссию по торговле между
штатами двух новых членов. При этом он открыто предостерег
их: «Если начнется забастовка, люди будут знать, на ком лежит
ответственность. И это буду не я»30. Тем не менее работодатели отказались принять предложение президента.
Потерпев неудачу в прямом вмешательстве, президент обратился к конгрессу. 29 августа он лично выступил перед палатой
27
Детальное описание ситуации на железных дорогах в 1916—
1917 гг. см.: K. Austin Kerr, American Railroad Politics, 1914—
1920: Rates, Wages, and Efficiency (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1968), pp. 31—35; Albro Martin, Enterprise Denied:
Origins of the Decline of American Railroads, 1897—1917 (New
York: Columbia University Press, 1971), pp. 319—335; см. также
ниже, в прим. 32, ссылку на процесс в Верховном суде.
28 U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, p. 740.
29 Оценки из публикаций в Literary Digest и нью‑йоркской Call, цит.
по: Martin, Enterprise Denied, p. 325.
30Цит. по Martin, Enterprise Denied, p. 328.
219
Часть II. История
представителей, попросив законодателей принять ряд мер по
железным дорогам: 1) установить восьмичасовой рабочий день
без изменения дневной оплаты труда; 2) создать комиссию для
изучения новых условий; 3) ввести в состав Комиссии по торговле между штатами двух новых членов. Конгресс начал действовать без промедления. Принятый 2 сентября закон Адамсона дал президенту все, чего он добивался, кроме расширения
состава Комиссии по по торговле между штатами31. Созданная
этим законом комиссия должна была за срок от шести до девяти
месяцев изучить эффект от новых мер и доложить итоги президенту и конгрессу. Между 1 января 1917 г., когда закон вступил в силу, но не позже чем через тридцать дней после доклада
комиссии, железные дороги должны были перейти на установленные законом новые условия оплаты труда. Для нарушителей предусматривалось уголовное наказание.
Юристы железнодорожных компаний немедленно начали готовить судебный процесс для проверки конституционности закона Адамсона, который решено было игнорировать до
одобрения его Верховным судом. Не желая играть в эту игру,
в середине ноября профсоюзы еще раз пригрозили забастовкой, если 1 января закон не вступит в силу. В ответ компании
пообещали получить судебный запрет против забастовщиков.
Тем временем федеральный окружной суд передал дело «Wilson v. New» в Верховный суд (в названии процесса «Вильсон»
не президент, а окружной прокурор США.) Слушания проходили в Вашингтоне с 8 по 10 января 1917 г.32
В начале 1917 г., когда страна ожидала решения Верховного суда, профсоюзы стали проявлять нетерпение. 12 марта они
отказались связывать свои действия с заключением Верховного суда о конституционности закона Адамсона и на 17 марта назначили забастовку. Позднее начало стачки перенесли на
20 марта, чтобы пассажиры успели завершить свои поездки.
Администрация Вильсона через министров труда и внутренних
31
Закон об установлении восьмичасового рабочего дня для служащих железных дорог, обслуживающих внешнюю торговлю, торговлю между штатами и решающих другие задачи (39 Stat. 721,
c. 436 (Sept. 3, 5, 1916)), неофициально известен как закон
Адамсона.
32 Wilson, United States Attorney for the Western District of Missouri
v. New et al. Receivers of the Missouri, Oklahoma & Gulf Railway
Company, 243 U.S. 332 (1917).
220
Глава 6. Прогрессивная эра: мост к современности
дел отчаянно пыталась убедить работодателей без промедления принять требования закона. 19 марта компании уступили.
Но это уже не имело значения: на следующий день Верховный
суд объявил, что большинством в пять голосов против четырех
закон Адамсона признан конституционным.
Решение, которое было охарактеризовано как знак «высокого уровня правового прогрессизма», опиралось на расширительное толкование полномочий конгресса в соответствии
с конституционным принципом, предусматривающим право
конгресса США регулировать торговлю с иностранными государствами и между штатами33. Выступавший от имени суда,
председатель Верховного суда Эдвард Уайт пояснил, что закон
Адамсона представляет собой легитимное проявление воли
законодателя, «стремящегося, чтобы отдельный конфликт или
разногласие не могли навредить обширным интересам, связанным с торговлей между штатами». Он отметил, что этот трудовой спор «не будучи урегулирован, оставил бы население в беспомощном состоянии, пострадал бы весь народ, и всем домохозяйствам страны угрожала бы опасность самого серьезного
характера», и заявил, что «к полномочию, проявлением которого явился этот закон, прибегли только потому, что стороны
не смогли договориться, что сделало необходимым установление уровня [ставок заработной платы. — Перев.] волей законодателя, а это стало неизбежным из‑за неспособности сторон
осуществить свои частные права». Он подчеркнул, что закон
задал «не неизменный [уровень заработной платы], а, в силу
природы вещей, временный, дающий возможность работодателям и наемным работникам взять дело в свои руки в конце
периода, если к тому времени их спор не будет разрешен»34.
Председатель Верховного суда, не раз подчеркивавший
опасность обстоятельств, вызвавших принятие закона Адамсона («надвигающаяся угроза возникновения препятствий
для торговли между штатами и ее разрушения» и «неминуемый бесконечный ущерб обществу»), постарался опровергнуть
предположение о том, что чрезвычайное положение само по
себе наделило правительство полномочиями на принятие этого закона. «Хотя чрезвычайное положение не может породить
33
Michael E. Parrish, Felix Frankfurter and His Times: The Reform
Years (New York: Free Press, 1982), p. 75.
34 243 U.S. at 350—351, 356—357.
221
Часть II. История
не существовавшие прежде „конституционные“ полномочия, —
рассуждал он, — само наличие чрезвычайной ситуации может
оправдать расширение уже существующих полномочий». Более
того, «если предусмотрительный законодатель может предотвратить действия, которые, будь они осуществлены, помешали
бы, а возможно, и прекратили бы торговлю между штатами, то
не менее справедливо воспользоваться полномочиями по регулированию, чтобы предотвратить прекращение торговли между штатами из‑за угрожающей ей неспособности работодателей и наемных работников договориться об уровне ставок заработной платы, поскольку этот уровень является существенным
предварительным условием непрерывности потока торговли
между штатами»35.
Судьи, оставшиеся в меньшинстве, подвергли критике каждый пункт решения суда. Они оспорили точку зрения большинства на ставки заработной платы как аспект торговли между штатами. (Принятые незадолго до того решения по делам
«Adair v. United States и Coppage v. Kansas» доказывали правоту меньшинства в этом вопросе36.) Более того, судья Уильям
Дей заявил, что в некоторых отношениях этот закон и обстоятельства, сопутствовавшие его принятию, лишил железнодорожные компании возможности воспользоваться надлежащей
правовой процедурой.
Конгресс, писал он, «самим принятием этого закона объявил о недостатке информации, требующейся для выбора того
или иного курса действий, и приказал провести эксперимент,
чтобы определить, как следует поступить, навязывая между
тем заранее объявленное повышение ставок заработной платы,
издержки по которому должны лечь исключительно на перевозчика, причем без компенсации даже в том случае, если расследование докажет несправедливость или неуместность такого повышения.
Такое законодательство, как мне представляется, эквивалентно изъятию собственности у одного и передаче ее другому в нарушение духа честной игры и равенства прав, защиту
35
36
Ibid., at 348, 352.
Adair v. United States, 208 U.S. 161 (1908); Coppage v. Kansas,
236 U.S. 1 (1915). Живое обсуждение этих двух знаменитых процессов см.: Bernard H. Siegan, Economic Liberties and the Consti‑
tution (Chicago: University of Chicago Press, 1980), pp. 122—125.
222
Глава 6. Прогрессивная эра: мост к современности
которых Конституция гарантирует в разделе о надлежащей
правовой процедуре всем, кто прибегает к ее защите, и это
поразительная иллюстрация метода, который всегда считался
очевиднейшей иллюстрацией произвола, т.е. отъема собственности у А и передачи ее Б посредством законодательного акта».
Более того, ситуация чрезвычайного положения, сколь бы
угрожающим оно ни было, не может служить извинением
отказа в конституционных правах. Собственно говоря, Конституция и была написана для защиты частных прав, особенно
в таких ситуациях37. «Предположение, — заявил судья Мэлон
Питни в записке с обоснованием своего особого мнения, —
что закон был принят для предотвращения угрозы забастовки... не более чем утверждение о том, что он был принят в качестве меры против чрезвычайного положения. Но чрезвычайное положение не может ни создать полномочий, ни извинить
пренебрежение к ограничениям полномочий государства»38.
Питни подчеркнул, что этот закон «совершенно не имеет
прецедентов в законодательстве штатов и страны». Тот факт,
заключил он, «что прежде никогда не предлагался закон, устанавливающий ставки оплаты железнодорожных рабочих, а этот
был предложен всего за несколько дней до его принятия, да и то
лишь под давлением грозящей обществу катастрофы, является
убедительным доказательством того, что, по мнению исполнительной и законодательной власти штатов и федерации, такого рода меры не входят в круг допустимых методов регулирования торговли»39.
Питни также полагал, что неотъемлемой чертой этого закона
является сокрытие и перекладывание издержек. Он признал, что
как попытка предотвратить забастовку закон имеет смысл и ее
предотвращение отвечает интересам общества. Но он утверждал, что «чрезвычайное положение не дает конгрессу полномочий возлагать это бремя на перевозчиков. Если того требует острая общественная необходимость, конгресс, возможно, мог бы
выделить деньги из государственной казны для удовлетворения
37
243 U.S. at 370, 372.
Ibid., at 377. Вывод, что чрезвычайное положение не может изменить конституционные гарантии, восходит к ставшему поворотным пунктом процессу периода Гражданской войны, Ex parte
Milligan, 4 Wallace 2 (1866).
39 243 U.S. at 378.
38
223
Часть II. История
требований железнодорожных рабочих. Но не существует доводов за то, чтобы эти издержки оплачивали перевозчики, — доводов, которые не были бы в равной мере применимы к возобновляемым требованиям при каждом их предъявлении, если их
выдвинут люди, способные нарушить движение»40.
Питни завершил свое особое мнение яркой защитой прав частных владельцев собственности, которые, по его мнению, пострадали в результате решения большинства в деле «Wilson v. New»:
«Права частной собственности включают в себя нечто большее, чем просто собственность и привилегия получать ограниченный доход от ее использования. Право контролировать,
управлять и избавиться от нее, право рискнуть ею в бизнесе и право, проявив предприимчивость и законную ловкость,
получать доход, превышающий фиксированную ставку процента, право нанимать работников, свободно договариваться
с ними о ставках заработной платы и получать законный доход
от их труда — все это существенные аспекты права частной собственности, права, принадлежащего владельцам железных дорог
в той же мере, как и всем остальным. Их собственность открыта
для всеобщего пользования, но это не дает обществу имущественных прав на их собственность — только на ее использование.
Этот закон, по моему мнению, узурпирует право владельцев
железных дорог управлять своей собственностью и представляет собой попытку контролировать и управлять объектами
собственности вместо того, чтобы регулировать их использование в коммерческих целях. В частности, он лишает перевозчиков права договариваться со своими работниками об условиях занятости»41.
Наконец, Питни отвергает утверждение большинства о том,
что конгресс имел законное право регулировать ставки заработной платы временно, но не постоянно, и что в условиях,
когда частные стороны не смогли прийти к соглашению, вступили в силу законодательные полномочия42. «Сама суть [частного] права [заключать договоры] заключается в том, что стороны могут не прийти к соглашению, если одна из сторон не
удовлетворена условиями, предложенными другой стороной. Провал переговоров — не отказ от своего права, а его
40
Ibid., at 382.
Ibid., at 386.
42 Ibid., at 387.
41
224
Глава 6. Прогрессивная эра: мост к современности
осуществление, точно такое же, как заключение соглашения».
Более того, «если конгресс имеет право устанавливать ставки заработной платы железнодорожных рабочих, занятых
в обслуживании торговли между штатами, на срок в несколько месяцев, то он может установить их на годы или на неопределенно долгое время». По той же логике он может вмешиваться и в другие трудовые конфликты в других отраслях, чтобы
практически без ограничений устанавливать как минимальные,
так и максимальные ставки заработной платы.
Независимо от того, были аргументы меньшинства лучше или хуже, большинство одержало верх. Закон Адамсона
был одобрен, ставки заработной платы железнодорожников
решением конгресса были увеличены, а на владельцев железных дорог легли расходы по предотвращению стачки, которая принесла бы огромный ущерб всей экономике. Так страна
шагнула на путь, который Джонатан Хьюз назвал «длинным
и извилистым отходом от идеала договорной заработной платы как священных уз между нанимателем и отдельным наемным работником»43.
Потенциальные последствия этого решения органа государственной власти, которые судья Питни предвидел и которых так
опасался, быстро воплотились в реальность. Вскоре обоснованием курса государства станет не конституционная «коммерческая необходимость», а «военная необходимость», с теми же
политическими и экономическими последствиями: «делать
что‑то» в ответ на народное возмущение в условиях общенациональной чрезвычайной ситуации; расширять государственное вмешательство в частные экономические интересы; в грандиозных масштабах осуществлять сокрытие и перекладывание
издержек и чудовищно политизировать экономическую жизнь.
Выводы
Одни значительные политико‑экономические события Прогрессивной эры имели институциональный характер, другие —
идеологический. Среди первых важнейшими были создание
43
Jonathan R. T. Hughes, The Governmental Habit: Economic
Controls from Colonial Times to the Present (New York: Basic Books,
1977), pp. 138—139.
225
Часть II. История
ФРС и принятие Шестнадцатой поправки, — не оттого, что
они имели непосредственное воздействие, которое было незначительным, а из‑за их скрытого потенциала: историю США
после 1913 г. невозможно представить без центрального банка и подоходного налога. Но при всей значимости этих и других институциональных новшеств, они бледнеют на фоне происшедшей трансформации идеологии. Весомость этих перемен должна была порадовать популистов прежних времен.
Был не только узаконен ряд милых их сердцу предложений, но
и сбылись их мольбы о пришествии активистского правительства. Господствующей идеологией политических и экономических элит стала идеология, не просто допускающая грандиозно
расширенное участие государства в принятии экономических
решений, но и требующая такой деятельности. Времена Гровера Кливленда и ему подобных навсегда канули в лету. Повторять их старомодные притчи в качестве серьезного наставления политикам означает вызвать лишь смех или недоверие
и обнаружить тем самым, что ты либо шутишь, либо совершенно утратил связи с жизнью.
В начале 1917 г. казалось, что Большое Правительство
надежно обосновалось в США. Реакция на рабочие волнения
1916—1917 гг. продемонстрировала, что в соответствующей
ситуации государство без колебаний осуществляет беспрецедентное вмешательство в ход экономических событий. Сегодня
мы, разумеется, знаем, что американцы того времени, обозревая, как им казалось, завершенную в общих чертах перестройку политико‑экономического устройства страны, на деле только‑только приступили к созданию современной смешанной
экономики. Они наслаждались непродолжительным затишьем
перед бурей. Активное участие в Великой войне внесет огромный вклад в дело открытия новых возможностей и ускорит движение курсом, на который уже легла страна.
Глава 7
Политико-экономическая
организация военного
времени, 1916—1918 гг.
Никогда до Первой мировой войны подавление
свободы не получало столь единодушной
поддержки всевозможных органов власти —
муниципалитетов, штатов и федерации.
Артур Икирич
Война подорвала американские свободы и способствовала росту Большого Правительства больше, чем почти все достижения прогрессистов. Несмотря на все расширения полномочий государства в Прогрессивную эру, американская экономика даже в 1916 г. оставалась преимущественно рыночной.
В следующие два года, однако, произошло грандиозное по масштабам и абсолютно беспрецедентное вторжение федеральных
органов власти в экономическую жизнь страны. К моменту
заключения перемирия государство взяло в свои руки океанские и железнодорожные перевозки, телефонную и телеграфную связь; оно распоряжалось сотнями заводов, да и само стало
крупным предпринимателем — строило корабли и производственные здания, торговало зерном; оно ссужало — прямо или
косвенно — огромные суммы разным предприятиям и регулировало частную эмиссию ценных бумаг; оно официально установило приоритетный порядок использования транспортных
мощностей, продуктов питания, топлива и многих видов сырья;
оно улаживало сотни трудовых конфликтов и призвало миллионы мужчин на службу в вооруженных силах. Короче говоря,
оно активно искажало работу рынков или полностью вытеснило их, создав то, что некоторые современники прозвали «военным социализмом».
В этой главе я рассматриваю обстоятельства, которые сделали возможными такие широкие преобразования, и как эта
трансформация осуществлялась: кто поддерживал эти беспре227
Часть II. История
цедентные меры, кто им противился и по каким причинам; как
работала военная экономика; а самое важное — какое наследие
этого опыта досталось американцам, пережившим его и пришедшим после.
Нейтралитет, процветание и кризис морских
перевозок
Когда в августе 1914 г. в Европе разразилась война, американская экономика барахталась в неглубокой депрессии. Шоковое влияние начавшейся войны толкнуло экономику вниз —
разразилась финансовая паника и экспортные рынки оказались на грани краха. Но замешательство было недолгим. Через
несколько месяцев первые опасения стихли, и уже в 1915 г.
американцы вернулись к привычной деловой жизни.
На самом деле в 1915—1916 гг. война казалась чуть ли
не благословением божьим. Количество европейских заказов на американские товары резко выросло. Всего за два года
объем американского экспорта более чем удвоился. К 1916 г.
уровень безработицы опустился до 5% численности рабочей
силы. В 1915—1916 гг. валовой национальный продукт рос на
8% в год и достиг небывало высокого уровня1. Чудовищно, но
дикая европейская бойня обеспечила США периода нейтралитета небывалое процветание.
Война открыла много новых возможностей для американских экспортеров и их вспомогательных структур, особенно на
латиноамериканских рынках, с которых ушли воюющие европейцы, но получение выгоды от этих возможностей зависело
от доступности и цен морских перевозок. К большому сожалению, предложение этих услуг с каждым днем становилось
все скуднее. Германские и австрийские торговые суда, опасаясь британского флота, стояли в портах на родине или были
интернированы в иностранных гаванях. Британцы, торговый
1
Benjamin M. Anderson, Economics and the Public Welfare: A Fi‑
nancial and Economic History of the United States, 1914—1946
(Indianapolis: Liberty Press, 1979), pp. 25—43; U.S. Bureau of
the Census, Historical Statistics of the United States, Colonial
Times to 1970 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1975), pp. 84, 135, 224.
228
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
флот которых составлял примерно половину мирового парового тоннажа, все больше втягивались в обслуживание военных
и военно‑морских надобностей. Многие британские и французские торговые корабли были потоплены германскими подводными лодками. С начала 1914 г. до начала 1916 г. ставки
океанского фрахта выросли в 5—10 раз, в зависимости от вида
груза и особенностей маршрута. Согласно опубликованному в мае 1916 г. отчету комитета палаты представителей, для
отправки американского экспорта в Южную Америку, Австралию, Южную Африку или на Дальний Восток было «практически невозможно зафрахтовать никакой тоннаж, ни парусный, ни паровой, разве что по заоблачным ценам»2.
Министр финансов США Уильям Гиббс Макаду полагал,
что американцам следует воспользоваться новыми возможностями внешней торговли, но он не подумал, что даже в условиях резко возросшего из‑за войны на море риска, грузоотправителям из‑за развернувшейся «оргии барышничества»
придется платить, по его словам, «абсурдно высокие» цены за
фрахт. Уже в августе 1914 г. он придумал, как облегчить проблему нехватки торгового тоннажа: государство должно регулировать ставки фрахта и завести собственный флот конкурирующих судов. Президент Вильсон одобрил проект Макаду,
и дружественные конгрессмены уже 24 августа внесли законопроект в конгресс. В начале 1915 г. законопроект был одобрен палатой представителей, но затем тихо скончался в сенате
из‑за обструкции республиканских оппонентов3.
Сторонники законопроекта об организации морских перевозок были разочарованы, но не сдались. Когда в народе усилилась озабоченность проблемами национальной безопасности,
в законопроект внесли косметические изменения, чтобы сделать
его привлекательнее для встревоженной общественности: моряков государственного торгового флота сделали вспомогательным
персоналом военно‑морского флота. В конце 1915 г., разъезжая по стране с публичными выступлениями, Макаду «сначала
рассказывал о вспомогательном персонале военно‑морского
2
U.S. House of Representatives, 64th Cong., 1st Sess., Report No.
659, May 9, 1916, pp. 43, 45 (тарифы на перевозку различных
товаров по различным маршрутам см. на с. 46—66).
3William Gibbs McAdoo, Crowded Years (Boston: Houghton Mifflin,
1931), pp. 296—297, 304—309.
229
Часть II. История
флота и только потом о мобилизации торгового флота». Как он
писал позднее, опыт научил его, что «людей, как правило, гораздо больше интересуют военные действия и подготовка к ним, чем
конструктивные усилия торговли и промышленности»4.
Тем не менее, когда 30 января 1916 г. приглаженный законопроект о морских перевозках снова был внесен в конгресс,
против него выступили серьезные силы. Среди противников
законопроекта были не только пароходные компании, но и многие деловые группы, а также редакторы газет. Некоторые выступали против из традиционного соображения, что не дело государства заниматься бизнесом. Индианаполисская News писала:
«В любой отрасли конкуренция государства — всегда угроза для
частного предприятия». Согласно нью‑йоркской Herald, законопроект «экономически необоснован... не нужен и никчемен».
В воображении оппонентов он вызвал «ужасающее зрелище государства, превратившегося в социалистическое предприятие»5.
Весной 1916 г. у сторонников законопроекта появилась поддержка. Вашингтонской Post понравилась идея «немедленного
ослабления» дефицита торговых судов. Нью‑йоркская World
увидела в законопроекте средство облегчить американцам
доступ к «почти неограниченным коммерческим возможностям
Южной Америки». В показаниях перед комитетом конгресса
представитель Торговой палаты США поддержал законопроект,
и то же самое сделали Национальная ложа покровителей сельского хозяйства (National Grange), Фермерский союз, Американская федерация труда и профсоюз моряков. Отчет большинства комитета палаты представителей по торговому и рыболовному флоту от 9 мая 1916 г. настоятельно рекомендовал принять
законопроект, утверждая при этом, что он «составлен с целью
не помешать, а поощрить частные предприятия, занятые строительством судов и перевозками под американским флагом»6.
Какие бы причины ни заставляли конгресс удерживать государство от вмешательства в морские перевозки, эти причины в конечном счете уступили давлению чрезвычайно высокой
4
Ibid., pp. 311—312.
Ibid., p. 314; News и Herald, цит. по: Literary Digest 52 (May 27,
1916), p. 1522. «Ужасающим зрелищем» Literary Digest называет взгляды противников законопроекта.
6 Post and World цит. по: Literary Digest 52 (May 27, 1916),
p. 1523; U.S. House, Report No. 659, pp. 73—74.
5
230
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
стоимости фрахта, прибыльных перспектив морской торговли
и растущей угрозы национальной безопасности. 21 мая 1916 г.
законопроект был принят конгрессом 211 голосами против
161 (против голосовали только республиканцы). Сенат сопротивлялся, но 20 августа и он одобрил билль 38 голосами (все
демократы) против 21 (все республиканцы). После сглаживания некоторых различий между двумя версиями законопроекта
(сената и палаты представителей) президент подписал его 7 сентября. Как отмечает Дэвид Кеннеди, «полезность крайней нужды в деле преодоления сопротивления в конгрессе по вопросу
о государственной корпорации морских перевозок свидетельствует о том, какой благодатный политический климат был создан
этим кризисом»7.
В соответствии с законом о судоходстве на свет появился
Совет по морским перевозкам, который получил право регулировать ставки фрахта и практику работы коммерческих водных
перевозчиков, обслуживающих внешнюю торговлю и торговлю
между штатами, а также приобретать торговые суда, строить
их и управлять ими через дочернюю компанию. Закон выделил 50 млн долл. в качестве капитала для дочерней компании,
созданной советом 16 апреля 1917 г. и получившей название
«Чрезвычайная судовая компания». За время войны указы
исполнительной власти, поправки к закону и взаимосвязанные
с ним законы основательно расширили возможности государства управлять океанскими перевозками. Правительственные
агентства получили полномочия приобретать суда посредством реквизиций, экспроприаций и захвата, определять грузы
и маршруты, регулировать не только перевозки и судостроение, но и ставки заработной платы, продолжительность рабочих смен и условия труда в этих отраслях и даже строить жилые
дома, магазины и создавать системы транспортного обслуживания для них. К лету 1918 г. «государство полностью контролировало морские перевозки Америки»8.
7
McAdoo, Crowded Years, pp. 314—315; David M. Kennedy, Over
Here: The First World War and American Society (New York:
Oxford University Press, 1980), p. 305.
8Waldo G. Leland and Newton D. Mereness, comp., Introduction to
the American Official Sources for the Economic and Social History
of the World War (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1926),
p. 280); Edmund E. Day, „The American Merchant Fleet: A War
Achievement, A Peace Problem,“ Quarterly Journal of Economics
231
Часть II. История
Общим знаменателем разнообразных полномочий государства было нежелание федеральных чиновников терпеть осуществление прав частной собственности в морских грузоперевозках — в том числе право частных собственников определять
условия фрахта — в условиях, когда растущий спрос и сокращающееся предложение толкали ставки фрахта вверх. Нет сомнений, что к принятию закона о судоходстве привел именно рост
цен на морские грузоперевозки в 1914—1916 гг. Этим же объясняется и последующее расширение полномочий государства
в этой области. Когда летом 1917 г. «перед лицом скакнувшей
до небес стоимости фрахта» Совет по морским перевозкам реквизировал все американские корабли водоизмещением более
2500 т, председатель совета Эдвард Херли заявил: «Не оставалось ничего, кроме как владеть или управлять всеми судами под
американским флагом и самостоятельно устанавливать плату за реквизированные суда на неком законном и справедливом уровне, естественно, преимущественно ниже рыночного»9.
Слова «законный» и «справедливый» наводят на мысль о средневековой концепции справедливой цены, и все вместе подозрительно похоже на идеологическую риторику, прикрывающую
отъем частной собственности. Впоследствии историк экономики Джордж Соул одобрительно отозвался об «устранении конкуренции» в области морских грузоперевозок в период Первой
мировой войны, отметив, что «все суда были объединены, так
что их можно было использовать самым выгодным образом»10.
Разоблачающий вопрос: самым выгодным образом для кого?
Спор о готовности к войне и новые полномочия
государства
Для большинства американцев начало войны в августе 1914 г.
стало неприятным сюрпризом. Напуганные нарушением
34 (August 1920): 567—606 (quotation from 591), esp. pp. 579—
591 о расширении полномочий в первоначальном варианте закона
о морских перевозках.
9Цит. по: Frederick Palmer, Newton D. Baker: America at War (New
York: Dodd, Mead, 1931), I, p. 403. Выражение со «скакнувшей
до небес [leaping] стоимостью» принадлежит Палмеру.
10 George Soule, Prosperity Decade: From War to Depression, 1917—
1929 (New York: Holt, Rinehart & Winston, 1947), p. 32.
232
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
равновесия сил между экономически самыми развитыми
и «цивилизованными» народами, они видели в европейской
бойне нечто принципиально чуждое их собственным интересам, да и национальным интересам США.
Под небом голубым
Шестнадцать миллионов мужчин,
Отобранных за их здоровые зубы,
Острые глаза, крепкие ноги
И жар молодой крови в жилах.
А теперь кровавый сок заливает траву,
Кровавый сок впитывается в черную землю,
И шестнадцать миллионов убивают...
убивают и убивают11.
Из американцев почти никто не видел смысла в присоединении к этому грандиозному безумию. Президент Вильсон
утвердил чувства большинства спешным заявлением о нейтралитете Америки и призывом к гражданам сохранять беспристрастность в мыслях и действиях.
Беспристрастность требует такта в суждениях, крепости
нервов и изрядного терпения. Пропагандисты обеих сторон,
стремившиеся воздействовать на общественное мнение, бомбардировали страну информацией и дезинформацией. Одна
за другой следовали провокации, причем и британские корабли, и германские подводные лодки постоянно нарушали то,
что американцы считали правом нейтральной страны вести
торговлю под защитой международного права. Когда 7 мая
1915 г. немцы потопили британский лайнер «Лузитания», на
котором погибли 128 американцев, Вильсон изменил взгляд
на военную политику США. Если до этого президент выступал
против чрезвычайных мер по наращиванию вооруженных сил,
то с середины 1915 г. он стал их поддерживать.
Некоторые были сторонниками таких мер с самого начала. Фракция милитаристов, возглавляемая неизменно кровожадным Теодором Рузвельтом, который мечтал о новом президентском сроке, и его соратником, генералом Леонардом
Вудом, «официальным сторонником подготовки США к европейской войне», включала в себя таких несгибаемых республиканцев, как бывшие министры обороны Элиу Рут и Генри
11
Carl Sandburg, „Killers,“ 1916.
233
Часть II. История
Стимсон, а также почтенный сенатор Генри Кэбот Лодж. Они
получали финансовую поддержку от богатейших капиталистов
страны. (У фирмы J. P. Morgan and Co, которая была единственным агентом французского и британского правительств
по закупке военных материалов, дела шли превосходно, и не
возникало ни малейших сомнений в том, на чьей стороне сам
Морган и большинство членов его класса.) Лобби сторонников
укрепления вооруженных сил, важную роль в котором играла
купавшаяся в деньгах Лига национальной безопасности, неустанно требовало увеличения армии и флота и, главное, организации всеобщей военной подготовки. Эта группа, состоявшая
большей частью из богачей Восточного побережья, находилась в политическом меньшинстве, но могла составить реальную конкуренцию президенту на приближавшихся выборах.
С самого начала 1915 г. их движение занималось «в основном подготовкой к президентским выборам следующего года».
И они не упускали возможность обругать президента за недостаточную воинственность12.
Во второй половине 1915 г., под грузом катастрофы «Лузитании» и теснимый сторонниками укрепления вооруженных сил Вильсон занял заметно более воинственную позицию. 4 ноября он публично поддержал план Высшего военного колледжа по реорганизации и расширению армии. Когда это
предложение встретило непреклонную оппозицию в конгрессе, президент отправился в поездку по стране с выступлениями. Центром его агитационных усилий стали штаты Среднего Запада, отличавшиеся наибольшим пацифизмом. 24 марта 1916 г. немцы потопили безоружное французское судно
12
«Официальный сторонник» из Robert D. Cuff, The War Indus‑
tries Board: Business‑Government Relations during World War
I (Baltimore: Johns Hopkins Press, 1973), p. 29; «в основном
подготовкой» из Robert H. Ferrell, Woodrow Wilson and World
War I, 1917—1921 (New York: Harper & Row, 1985), p. 103.
О спорах по вопросу о подготовке к войне см.: Kennedy, Over
Here, pp. 30—33; Arthur S. Link and William B. Catton, Ameri‑
can Epoch, 4th ed. (New York: Knopf, 1973), I, pp. 169—171;
Arthur A. Ekirch, Jr., Progressivism in America (New York: New
Viewpoints, 1974), pp. 238—259; Stephen Skowronek, Building
a New American State: The Expansion of National Administrative
Capacities, 1877—1920 (New York: Cambridge University Press,
1982), pp. 228—229.
234
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
«Сассекс», на котором погибло несколько американцев, и тема
подводной войны вновь вышла на первый план. Этот инцидент
сдвинул американское общественное мнение к поддержке плана президента по укреплению вооруженных сил.
Тем временем усилия по повышению боеготовности вооруженных сил были направлены непосредственно на экономику. Президент института Дрексела д‑р Холлис Годфри пропагандировал идею подготовки экономики к войне. Вице‑президент компании Hudson Motor Car и сторонник стандартизации
промышленной продукции Говард Коффин, а также статистик из AT&T и коллега Коффина по Консультационному совету военно‑морского флота Уолтер Гиффорд незадолго до того
провели инвентаризацию промышленных ресурсов страны,
необходимых для войны. Одновременно, но независимо от них
богатый частный инвестор Бернард Барух разрабатывал план
мобилизации промышленности. Все эти добровольные сторонники планирования договорились о желательности создания
высшего правительственного совета для контроля и координации мер по мобилизации экономики в случае войны. В начале 1916 г. сторонники укрепления вооруженных сил включили эту идею в пакет законодательных предложений. Генерал
Вуд и бывший министр Рут помогли с оформлением законопроекта. Наконец с этой идеей ознакомили министра обороны
Ньютона Бейкера и президента, которые с помощью военного
прокурора генерала Еноха Краудера подготовили законопроект для внесения в конгресс. Кульминацией всех этих разнонаправленных усилий по подготовке к войне стало принятие
летом 1916 г. двух ключевых законов13.
Первым был закон о национальной обороне, который назвали «самым всеобъемлющим военным законом, когда‑либо
принятым конгрессом». Он наделял президента полномочиями «во время войны или когда война неотвратима» размещать обязательные для исполнения заказы, которые будут
13
Cuff, War Industries Board, pp. 13—42; Grosvenor B. Clarkson,
Industrial America in the World War: The Strategy Behind the
Line, 1917—1918 (Boston: Houghton Mifflin, 1923), pp. 15—19;
Bernard M. Baruch, Baruch: The Public Years (New York: Holt,
Rinehart & Winston, 1960), pp. 23—25. Источники дают разные
оценки числа американцев, погибших или пострадавших при потоплении «Сассекса», но все сходятся на том, что среди погибших
были американцы.
235
Часть II. История
«иметь приоритет перед всеми остальными заказами и договорами». Если владелец соответствующих ресурсов откажется
выполнять такие заказы «по разумной цене, устанавливаемой
министром обороны», президент «уполномочен немедленно
принять во владение любой подобный завод и... производить
там... ту продукцию или материалы, которые могут потребоваться», а собственник признается «виновным в уголовном
преступлении»14. Этот закон наделил государство чрезвычайными конфискационными полномочиями. Чтобы заставить
владельцев заводов под угрозой уголовного наказания производить военное снаряжение для государства по любой назначенной государством цене, права частной собственности на соответствующие производственные мощности просто уничтожались: то есть частная собственность сохранялась по форме,
будучи выхолощена по существу. Этот же закон предписывал
министру обороны провести инвентаризацию всех реальных
и потенциальных производителей военного снаряжения и подготовить планы «превращения всех таких мощностей в производителей военного снаряжения». Наконец, он уполномочил
президента создать Совет по мобилизации отраслей, необходимых для подготовки к войне15.
Закон об ассигнованиях на вооруженные силы, принятый
29 августа 1916 г., наделил президента дополнительными полномочиями по захвату частной собственности. В 50‑страничном законе между абзацем о выделении незначительных средств
на замену моста в Канзасе и абзацем о покупке лошадей затесался еще один, наделявший президента чрезвычайными полномочиями: «Во время войны президент полномочен через министра обороны вступать во владение и устанавливать контроль
над любой системой или системами транспортировки или над
любой их частью и использовать их, в меру необходимости прекращая все другие перевозки, для переброски или транспортировки войск, военных материалов и снаряжения или для любых
14
Skowronek, New American State, p. 232; 39 Stat. 166 (June 3,
1916) at 213. Позднее закон о чрезвычайном фонде военно‑морских сил от 4 марта 1917 г. предоставил аналогичные полномочия
по реквизиции верфей и всего к ним относящегося. См.: Clarence
A. Berdahl, War Powers of the Executive in the United States (Urbana: University of Illinois, 1921), p. 210.
15 39 Stat. at 214.
236
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
подобных целей, связанных с чрезвычайным положением,
которые могут оказаться необходимыми или желательными»16.
Через шестнадцать месяцев этот пункт закона стал необходимым и достаточным источником полномочий, позволивших
государству осуществить захват частных железных дорог. Кроме того, этот закон предусматривал создание Совета национальной обороны в составе шести министров кабинета (обороны, военно‑морских сил, внутренних дел, сельского хозяйства,
торговли и труда), а также консультативного комитета в составе не более семи человек, обладающих знанием промышленности, природных ресурсов и предприятий инфраструктуры.
В задачи Совета национальной обороны входило изучение
и предоставление рекомендаций по «координации [работы]
отраслей и [использования] ресурсов, необходимых для обеспечения национальной безопасности и благосостояния»17.
Санкция на создание этого, казалось бы, бессильного совета
и его консультативного комитета послужила началом организационного процесса, который в конце концов привел к возникновению Военно‑промышленного управления, оказывавшего значительное влияние на экономику в 1918 г.
Приближалась последняя зима американского нейтралитета, и сторонники подготовки к войне могли быть довольны
своими достижениями. Не то чтобы страна получила действительно мощные вооруженные силы — ничего подобного. Но
теперь у нее был президент с обширными полномочиями по
реквизиции транспорта и средств производства военного снаряжения и Совет национальной обороны с правом определять
наилучшие способы мобилизации экономики на цели войны.
За всеми этими свершениями стояли отчасти чистый милитаризм, представленный группой Рузвельта—Вуда, отчасти
погоня за военными прибылями, как в случае Моргана и его
друзей, отчасти любовь патриотически настроенных инженеров к четкой слаженности и надежному контролю, как в случае
16
39 Stat. 619 (August 29, 1916) at 645. Согласно Джонатану
Хьюзу, некоторые сенаторы, лоббировавшие этот пункт закона,
исходили из того, что он поможет правительству защитить границу с Мексикой, где в начале 1916 г. происходили вооруженные
стычки. См.: Jonathan R. T. Hughes, The Governmental Habit:
Economic Controls from Colonial Times to the Present (New York:
Basic Books, 1977), p. 142.
17 39 Stat. at 649.
237
Часть II. История
Годфри, Коффина и Гиффорда. Свою лепту внесли и энтузиасты вроде Баруха.
Самый большой вклад в подготовку к войне, особенно во все,
что связано с беспрецедентным наращиванием влияния государства на экономику, внесли события в Германии, Франции
и Британии. Правительства этих стран активно наращивали
вмешательство в рыночную экономику в рамках широкомасштабной мобилизации. Даже в Британии, где идеология либерализма родилась и продержалась дольше всего, свободные
рынки в конечном итоге были поставлены под контроль государства. «Уже в 1916 г., общаясь с британским экономистом
сэром Уолтером Лейтоном, Барух пришел к выводу, что при
мобилизации экономики не обойтись без произвола в установлении социальных приоритетов». В Вашингтоне «британский
опыт» был взят за образец при обсуждении экономической
мобилизации, и «одна делегация за другой пересекала Атлантику, чтобы распространять информацию»18. Таким образом,
американские сторонники планирования не испытывали недостатка в примерах и наставлениях.
Период нейтралитета, писал Джон Морис Кларк, был временем ученичества, «ментальной подготовки». Американцы
учились, наблюдая за сражающимися европейцами и выслушивая их бесплатно раздаваемые советы о том, что «современная война — это организованная мобилизация всех экономических ресурсов страны, и были готовы применить беспрецедентные для нас меры контроля; при этом руководители
промышленности, со своей стороны, были готовы подчиниться
и сотрудничать в такой степени, которая в свете нашей склонности к индивидуализму казалась невероятной. В период подготовки были заложены основы успеха мер по призыву в вооруженные силы, по введению регулирования цен, ограничению потребления и промышленного использования важнейших
видов сырья»19.
18
Jordan A. Schwarz, The Speculator: Bernard M. Baruch in Wash‑
ington, 1917—1965 (Chapel Hill: University of North Carolina
Press, 1981), p. 59; Soule, Prosperity Decade, pp. 13—14. Краткий обзор расширения государственного регулирования в Европе
во время войны см.: Shepard B. Clough, European Economic His‑
tory, 2nd ed. (New York: McGraw—Hill, 1968), pp. 433—435.
19 John Maurice Clark, The Costs of the World War to the American
People (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1931), p. 29.
238
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
Безусловно, именно так все и было. Но когда Кларк пишет
об отходе на второй план «склонности к индивидуализму»,
с одной стороны, и об обязательном призыве в вооруженные силы — с другой, приходится признать, что мобилизацию нельзя рассматривать исключительно как процесс добровольного сотрудничества в рамках правительственного плана войны.
Война и воинский призыв
В начале 1917 г. в ответ на продолжение Германией неограниченной подводной войны Вильсон решился наконец просить
конгресс об объявлении войны. 6 апреля обе палаты конгресса
приняли совместную декларацию, провозгласившую готовность «использовать все ресурсы страны для успешного завершения военного конфликта». Как заметил позднее губернатор
Кларксон, это обязательство «могло в реальности обозначать
не более чем высокопарное выражение благих намерений», —
а юрист спросил бы, обладает ли конгресс конституционными
полномочиями распоряжаться всеми ресурсами страны, — «но
в те времена, когда люди были не склонны вдаваться в тонкости, такое высказывание можно было нагрузить определенным
смыслом»20. В 1917 г. вступление Америки в войну мало повлияло на ход военных действий.
США просто не располагали сколько‑нибудь существенной
военной мощью. (Разумеется, поставки американских товаров
союзникам, и без того немалые, после объявления войны стали еще значительнее.) На 30 июня 1916 г. вооруженные силы
насчитывали всего 179 000 человек. Конгресс распорядился о создании ряда дополнительных частей, но запись добровольцев шла слишком медленно. Число добровольцев почти не
выросло даже после объявления войны. «Несмотря на все призывы прессы и лидеров общественного мнения, от официальных лиц до светских дам и актрис, за первые десять дней после
вступления Америки в войну на службу в вооруженных силах
записалось всего 4355 человек, т.е. в среднем по 435 в день».
20
Clarkson, Industrial America in the World War, p. 97. Фотокопию
подлинника подписанной декларации о вступлении в войну см.:
Palmer, Newton D. Baker, I, p. 90.
239
Часть II. История
Тогда министр Бейкер объявил, что добровольцам не придется служить после окончания войны. Но и это не подействовало. К 24 апреля в ряды вооруженных сил влилось всего 32 000 человек, 1/6 квоты, установленной министерством
обороны21. Президент и конгресс проявили больше готовности отправлять людей на войну, чем люди — служить, с учетом тогдашних условий службы. Очевидно, в правительстве
никто не задавался вопросом о том, можно ли увеличить число добровольцев, сделав условия службы более привлекательными. Политики, как и большинство избирателей, не желали
платить рыночную цену за наем солдат.
Фактически президент уже решил добиваться закона
о призыве. Это решение потребовало отказа от традиционного осуждения всеобщей воинской повинности. Еще в феврале
1917 г. Вильсон и его министр обороны, имевший репутацию
пацифиста, высказались в пользу принципа добровольности
при формировании вооруженных сил. Сначала высокопоставленным военным удалось убедить в желательности призыва Бейкера. Начальник штаба армии генерал Хью Скотт
заявил, что «страна никогда не будет готова к обороне, пока
мы не поступим так, как делают все великие державы... как
делают Германия, Япония и Франция». Потом Бейкер убедил
президента, а тот утвердил законопроект, подготовленный
министерством обороны и генеральным штабом, и направил его в конгресс 5 апреля, за день до объявлении о вступлении в войну22.
В конгрессе законопроект о воинском призыве вызвал яростное сопротивление, в котором главную роль играли однопартийцы президента, демократы, особенно из южных и запад21
U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, p. 1140; Palmer,
Newton D. Baker, I, pp. 144—145.
22 Высказывание Скотта из Годового отчета министерства обороны
за 1916 г., цит. по: The Military Draft: Selected Readings on Con‑
scription, ed. Martin Anderson (Stanford, Calif.: Hoover Institution
Press, 1982), p. 518. Об обстоятельствах, побудивших администрацию высказаться за призыв, см.: Palmer, Newton D. Baker, I,
pp. 184—185; Mark Sullivan, „Conscription,“ in The Military Draft,
ed. Anderson, pp. 26—27, 33; Kennedy, Over Here, pp. 145—147;
Seward W. Livermore, Politics Is Adjourned: Woodrow Wilson and
the War Congress, 1916—1918 (Middletown, Conn.: Wesleyan
University Press, 1966), pp. 16—17.
240
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
ных штатов. Споры в конгрессе приняли крайне ожесточенный характер: президента обвиняли в намерении «опруссачить
Америку», установив «жалкую или принудительную неволю»; про призыв говорили, что это «другое название рабства».
Спикер палаты представителей демократ Чамп Кларк заявил,
что «между призывником и осужденным нет никакой разницы». Земляк Кларка из штата Миссури, сенатор Джеймс Рид,
пророчил, что «в день призыва улицы наших американских
городов зальет кровь». Комитет по вооруженным силам палаты представителей отказался поддержать законопроект, и администрация пребывала в замешательстве, так как ее поддерживало только республиканское меньшинство23.
Несколько недель продолжались политические маневры,
осложненные сумасбродной идеей Тедди Рузвельта о формировании добровольческой дивизии по образцу его знаменитого полка тяжелых всадников времен испано‑американской войны. У Рузвельта было полно политических друзей,
многим из которых нравилось дразнить Вильсона, не заботясь о дальнейшей судьбе затеи Рузвельта, так что этот анекдотический проект несколько недель давал пищу для разговоров. Ближе к концу апреля палата представителей совершила
ошеломительный кульбит, утвердив закон о призыве значительным большинством голосов. (Не была ли первоначальная оппозиция просто имитацией упорной, но безнадежной
схватки законодателей против воинской повинности? Если да,
то конгрессмены ухитрились и невинность соблюсти, и капитал приобрести, получив дешевых солдат и отсутствие личной ответственности за призыв.) Со временем согласительная
комиссия устранила различия между двумя версиями закона о призыве — сената и палаты представителей. Наконец
18 мая, через шесть недель после вступления в войну, президент поставил подпись под законом о воинской повинности24.
Теперь у Вильсона были законные полномочия на проведение призыва, но было неясно, насколько гладко он пройдет.
Еще не забылись волнения во время призыва в ходе Гражданской войны, да и предсказание сенатора Рида о залитых
23
Sullivan, „Conscription,“ pp. 29—30; Livermore, Politics Is
Adjourned, pp. 17—18.
24 Livermore, Politics Is Adjourned, pp. 19, 26—29; Kennedy, Over
Here, pp. 148—149.
241
Часть II. История
кровью улицах нельзя было игнорировать полностью. Призыв
нигде и никогда не пользуется любовью призывников, и США
1917 года не были исключением. Вооруженные силы платили
мало, а новости, приходившие из Франции, явно говорили об
угрозе жизни и здоровью будущих солдат, не говоря о потере личной свободы, спартанских условиях, жесткой военной
дисциплине и повседневных унижениях, выпадавших на долю
рядовых. Все, кроме записных патриотов, считали призыв
слишком дорогим удовольствием.
Администрации Вильсона теперь нужно было замаскировать издержки или — обратная сторона медали — придумать уравновешивающие их (дешевые для налогоплательщика) выгоды. И тут Бейкер доказал, что он настоящий мастер.
Его стратегия заключалась в том, чтобы, во‑первых, приукрасить судьбу призывников и, во‑вторых, подогреть эмоции
публики так, чтобы обмануть жертвы, а если не удастся, заставить сограждан запугать призывников до состояния подчинения. С приукрашиванием все сложилось удачно, когда президент объяснил, что «это никоим образом не призыв нежелающих, а скорее отбор пригодных из народа, в массе оказавшего
добровольную поддержку». Объявление о дне регистрации
призывников, 5 июня, когда должны были записаться все американские мужчины в возрасте от 21 года до 30 лет, выдержанное в квазирелигиозном тоне с благочестивым указанием
на «патриотическую преданность и долг», было опубликовано во многих газетах в рамке из американских флагов готическим шрифтом, как в изданиях Библии25. «Я использую
множество агентств по всей стране, — писал Бейкер Вильсону, — чтобы сделать день регистрации праздничным и патриотичным событием». На помощь призвали губернаторов,
мэров и торговые палаты. 5 июня, когда почти 10 млн молодых мужчин законопослушно явились на регистрацию, играли
25
Palmer, Newton D. Baker, I, pp. 216—217. Также см.: Sullivan,
„Conscription,“ pp. 30—31; Kennedy, Over Here, p. 150. Выступление Вильсона превосходно иллюстрирует наблюдение Олвина
Гулднера: «Постоянная мишень идеологической риторики — отрицание законности частных [partisan] интересов, а иногда дело
доходит даже до отрицания их реального существования». Alvin
N. Gouldner, The Dialectic of Ideology and Technology: The Ori‑
gins, Grammar, and Future of Ideology (New York: Oxford University Press, 1982), p. 278 (курсив в оригинале. — Р. Х.).
242
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
оркестры, развевались флаги, и призывники могли почувствовать себя героями еще до знакомства с сержантом‑инструктором по строевой подготовке26.
Разумеется, полностью полагаться на патриотическую
шумиху не приходилось. «За стремлением зарегистрироваться стояло напоминание, что соседи наблюдают за каждым мужчиной призывного возраста, и за попытку уклониться от регистрации он может стать изгоем в местном сообществе, а обманчиво бархатная перчатка скрывает стальной
кулак, который может как следует наказать всех уклонистов» —
попросту говоря, год тюрьмы. Чтобы предупредить попытки
воспрепятствовать призыву, конгресс в законе о шпионаже от
15 июня 1917 г. предусмотрел, что «любой, кто... умышленно помешает набору или вербовке на службу США, пребывающим в состоянии войны, подлежит наказанию штрафом не
более чем в 10 000 долл., или заключением в тюрьму на срок
не более 20 лет, или тем и другим». К тому же министр почт,
на которого была возложена цензура, предупредил: «Мы не
потерпим кампаний против призыва»27. Впрочем, для успеха дела мало одних лишь санкций закона; следовало создать
мощную организацию, которая взяла бы на себя отбор и распределение призывников.
Бейкер хоть и был руководителем министерства обороны,
но его самым удачным ходом стало укомплектование низовых
призывных комиссий не военными, а гражданским персоналом. Закон о призыве не содержал точных правил освобождения от армии, поэтому каждая призывная комиссия имела широкие возможности для отбора призывников из числа
лиц, признанных годными к несению военной службы. Призывные комиссии на местах обладали огромными возможностями оказывать моральное давление на призывников. На
практике эти комиссии «подвергались давлению со стороны
местных политиков... и были довольно восприимчивы к местным предрассудкам». Например, на юге существовала чудовищная дискриминация негров. Естественно, «обязанность
служить особенно тяжело ложилась на бедных и лишенных
26
27
Palmer, Newton D. Baker, I, facing p. 214.
Ibid., p. 217; Frederic L. Paxson, „The American War Government,
1917—1918,“ American Historical Review 26 (October 1920): 64;
Berdahl, War Powers, p. 202.
243
Часть II. История
влияния» — да и можно ли вообразить политический процесс
с иными результатами?28
Но высших федеральных чиновников не волновала пестрота социальной, этнической и политической дискриминации
в местных призывных комиссиях. Комиссии эти, при всей их
коррумпированности, выполняли базовую функцию, и возглавлявший систему призыва начальник военной полиции
сухопутных сил США Енох Краудер рассказал об этом с замечательной откровенностью. Согласно Краудеру, призывные
комиссии служили «буфером между отдельными гражданами
и федеральным правительством, и они, подобно заземляющим
проводам в электрической катушке, привлекали и отвлекали то
недовольство и возмущение, которые стали бы серьезным препятствием для военных усилий, будь они направлены на центральную власть. Отвлекающая и заземляющая деятельность
5000 местных комиссий рассеивала силу возмущения, позволив военной машине функционировать гладко, без помех,
которые вызвало бы сконцентрированное недовольство»29.
В американской истории редки столь откровенные признания
в макиавеллизме. Высших государственных деятелей явно не
трогало «сконцентрированное недовольство». Их задачей было
питать военную машину, независимо от желаний людей, предназначенных ей в пищу.
В целом за 1917 и 1918 гг. правительство призвало в вооруженные силы 2 820 000 человек, или около 70% тех, кто отслужил в армии. Нет сомнений, что и в армии, и военно‑морском
флоте многие добровольцы пошли на войну только под угрозой призыва. (Впрочем, не все подчинились давлению закона —
11% уклонились от регистрации и призыва.) Среди ресурсов,
использованных правительством в ходе подготовки к войне,
28
Kennedy, Over Here, pp. 152—167 (quotations from pp. 155, 163).
См. также: Livermore, Politics Is Adjourned, p. 41. Джон Хоуп
Франклин отмечает, что были призваны 31% зарегистрировавшихся негров, тогда как у белых этот показатель составил 26%.
Он приписывает разницу «склонности некоторых призывных комиссий дискриминировать негров в вопросе об освобождении от
службы». John Hope Franklin, From Slavery to Freedom: A His‑
tory of Negro Americans, 3rd ed. (New York: Vintage Books, 1969),
p. 456. См. также: Ferrell, Wilson and World War I, p. 213.
29 Второй доклад начальника военной полиции, цит. по: Kennedy,
Over Here, p. 152.
244
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
ничьи жертвы не оплачивались хуже, чем жертвы призывников. Базовое жалованье рядового в Первую мировую войну составляло в среднем 417 долл. в год. Хотя американские
экспедиционные силы внесли сравнительно небольшой вклад
кровью в победу союзников во Франции, там все же погибло
117 000 американцев и 204 000 получили ранения30.
Нет лучшей иллюстрации для фазы активации храповика, чем воинский призыв при администрации Вильсона. Как
писал современник‑наблюдатель Марк Салливан, «использование государством великолепно поставленной пропаганды, чтобы сделать сознание общественности восприимчивым
к своему замыслу, в сочетании с тщательной, тайной, заблаговременной подготовкой механизма осуществления призыва, без задержки, которая могла бы позволить оппозиции возникнуть, — для Америки все это было в новинку. По сути это
был процесс, погнавший массы народа в направлении, желательном государству, — туда, куда люди не пошли бы по своей
воле. Принципом или условием этого метода, возникшим по
ходу дела, было давление большинства, заставляющее меньшинство подчиниться. В случае призыва всякому, кто пытался уклониться, приклеивали ярлык „слабак“, окружали общественным презрением и подвергали наказанию по закону»31.
Салливан отметил, что сходную тактику государство использовало и в других сферах мобилизации: при размещении казначейских облигаций, в ходе кампаний Управления по контролю
за продовольствием (Food Administration) и Военно‑промышленного управления за подчинение их нормам и требованиям. Везде в основе было одно и то же. Как заключает Кеннеди, «перегретый патриотизм... целенаправленно культивировавшийся администрацией Вильсона... был прогнозируемым
следствием нежелания администрации сделать истинные материальные издержки войны видимыми, чтобы их можно было
возложить на людей явным образом»32.
30
U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, p. 1140; Ferrell,
Wilson and World War I, pp. 18—19, 206. Около 65 000 человек
отказались брать в руки оружие из‑за убеждений.
31 Sullivan, „Conscription,“ pp. 31—32.
32 Kennedy, Over Here, p. 106 (также pp. 99—106 об использовании
скрывающего издержки инфляционного финансирования и эмоциональных методах навязывания казначейских облигаций общественности). См. также: McAdoo, Crowded Years, pp. 378—381.
245
Часть II. История
Манипулирование рыночной экономикой:
главные ведомства
«Войну выиграет пшеница», — гласил один из самых раскрученных пропагандистских лозунгов. Это лишь часть правды, которая, впрочем, выражала важный факт: по словам
Герберта Гувера, «сельское хозяйство — это по сути военная
промышленность». В Европе война одновременно повысила
спрос на сельскохозяйственную продукцию и снизила ее производство. Снижение объемов океанских перевозок уменьшило импорт из таких отдаленных источников снабжения, как
Индия, Аргентина, Новая Зеландия и Австралия. США оказались более перспективным источником поставок. В 1917
и 1918 гг. американский экспорт продовольствия (в тоннах)
вдвое превысил среднегодовые поставки за три довоенных
года. Цены быстро росли33.
Никто не понимал ценность продовольственного оружия
лучше Гувера, инженера и бизнесмена, превосходно проявившего себя во главе Комиссии по помощи Бельгии. В начале 1917 г. Вильсон назначил его руководителем Управления
по контролю за продовольствием, ведомства без формальных
полномочий, созданного по указу президента в мае 1917 г.
Управление пыталось бороться с нехваткой продовольствия,
уведомляя общественность о соответствующих фактах и призывая к наращиванию производства и сокращению потребления. Однако все понимали, что желаемого простыми увещеваниями не достичь, даже при том что «полмиллиона людей
ходили из дома в дом, чтобы вручить домохозяйкам удостоверения с признанием их патриотического сотрудничества в деле
экономии продовольствия»34.
Требовались правовые санкции, и 19 мая президент обратился к конгрессу с просьбой предоставить их в форме, которую
он обозначил ранее. «Эти полномочия действительно огромны, — заявил Вильсон, — но они не выше тех, что оказались
необходимы другим правительствам, участвующим в этой
33
Herbert Hoover, The Memoirs of Herbert Hoover: Years of Adven‑
ture, 1874—1920 (New York: Macmillan, 1952), p. 243; Soule,
Prosperity Decade, p. 21; Kennedy, Over Here, p. 117.
34 Kennedy, Over Here, pp. 117—119. См. также: Hoover, Memoirs,
p. 240; Livermore, Politics Is Adjourned, pp. 48—49.
246
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
судьбоносной войне». Он охарактеризовал регулирование потребления продовольствия как меру чрезвычайную, пообещав, что с окончанием войны оно будет отменено. «Ни один
американец не может хладнокровно представить себе введение
в нашей стране чего‑нибудь хоть отдаленно напоминающего
прусскую автократию в области контроля продовольствия»35.
Но многие члены конгресса учуяли в предложенном законодательстве именно дух прусского самодержавия. Для некоторых законодателей, как писал Гувер, «сама идея какого‑либо
вмешательства в продовольственные права народа стала потрясением». Предложенный администрацией проект закона возбудил ожесточенные споры, особенно в сенате, где его обсуждали пять недель. Гувер, который никогда прежде не занимался такого рода политической деятельностью, долго проталкивал
законопроект, испортив себе немало крови. Некоторые оппоненты возражали, что законопроект идет недостаточно далеко:
если государство зафиксирует цены на пшеницу и уголь, возникнет необходимость зафиксировать и цены на хлопок, сталь
и многое другое. Некоторые опасались, что власть президента станет безграничной, а другим просто претили любые меры
вмешательства в рыночную экономику. В итоге администрация, пойдя на компромиссы с различными фермерскими объединениями и сторонниками сухого закона, получила бóльшую
часть того, что хотела36.
Закон Левера (в честь конгрессмена Эсбери Левера, оказавшего большую помощь администрации) был принят конгрессом и подписан президентом 10 августа 1917 г. Официально он назывался «Закон о дальнейших мерах по обеспечению национальной безопасности и обороны путем поощрения
производства, создания запасов и контроля над распределением продовольствия и топлива»37. Никогда прежде конгресс не
наделял президента столь мощными экономическими рычагами. Он получил следующие полномочия: вводить лицензиро35Цит.
по: Hoover, Memoirs, pp. 251—252.
Ibid., p. 248. См. также: Soule, Prosperity Decade, pp. 22—23;
Kennedy, Over Here, p. 123; Livermore, Politics Is Adjourned,
pp. 49—52; Simon Litman, Prices and Price Control in Great Brit‑
ain and the United States during the World War (New York: Oxford
University Press, 1920), pp. 206—207.
37 40 Stat. 276 (August 10, 1917).
36
247
Часть II. История
вание торговли, импорта, производства, хранения или добычи
продовольствия, фуража, топлива, удобрений и оборудования,
необходимого для производства всего этого; устанавливать
правила для владельцев лицензий и отзывать лицензии за нарушение установленных президентом требований о «справедливой, разумной, недискриминационной практике, стоимости
хранения, величине комиссионных или прибыли»; «реквизировать продовольствие, фураж, топливо и другие запасы, необходимые для поддержки армии и флота или для любых других
общественных нужд, связанных с обороной, а также реквизировать или иным путем обеспечивать склады для хранения
этих запасов»; «приобретать, хранить, обеспечивать складское хранение и продавать за деньги по разумным ценам пшеницу, муку крупного и мелкого помола, бобы и картофель»;
«реквизировать и брать под контроль для использования или
эксплуатации государством любые заводы, мясохладобойни, нефтепроводы, шахты или другие предприятия», производящие указанные выше «предметы первой необходимости»;
устанавливать гарантированную цену на пшеницу не менее
2 долл. за бушель; «приобретать любые количества пшеницы... и держать, транспортировать или запасать ее, или продавать, распоряжаться и поставлять ее»; «устанавливать цену на
уголь и кокс, где бы и когда бы тот ни был продан производителем или торговцем», и реквизировать эти виды топлива и соответствующие производственные мощности; «требовать от
любого или всех производителей угля и кокса... продавать свою
продукцию только правительству США через агентство, которое будет указано президентом... по единым ценам... установленным этим агентством как честные и справедливые».
Кроме того, вопреки желанию Вильсона, закон делал уступку
сторонникам сухого закона, установив, что «никакие съестные припасы, фрукты, продовольствие или фураж не должны
использоваться для производства спирта, предназначенного
для изготовления алкогольных напитков... Запрещен ввоз на
территорию США любых пищевых спиртов». В соответствии
с этим законом государство могло осуществлять практически
полный контроль над ценами и распределением продовольствия, фуража, топлива и удобрений, а также над поставщиками
оборудования для производства всего этого.
Подписав закон Левера, Вильсон в тот же день создал Управление по контролю за продовольствием, назначив Гувера его
248
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
руководителем. (По сути он тем самым просто наделил законными полномочиями, установленными законом Левера, уже
существовавшее [бесправное] ведомство.) Управление пыталось обеспечить создание запасов продовольствия и постоянство цен на отдельные пищевые продукты, по возможности
добиваясь добровольного выполнения требований управления.
Для этого иногда приходилось пускать в ход механизм лицензирования и право реквизировать товары и производственные мощности, хотя обычно бывало достаточно простой угрозы
санкций. «Фиксация цен, — отметил аналитик того времени, —
часто проводилась под видом добровольного соглашения», но
«неоднократные попытки Управления по контролю за продовольствием ограничить прибыль нельзя назвать достаточно
эффективными»38. Конгресс и президент продолжали спорить
о регулировании цен, и главным камнем преткновения были
цены на пшеницу, которую правительство в 1917 и 1918 гг.
удерживало на уровне 2,20 долл. за бушель, тогда как цены
на хлопок оставались свободными, что свидетельствует о силе
южан в конгрессе39. Поддержанием цен на пшеницу занималась Зерновая корпорация США, капитал которой предоставило Министерство финансов. Регулированием цен на сахар
занималась другая компания, Управление по выравниванию
цен на сахар, — фантастический пример того, что экономисты
называют «дискриминационной монопсонией*».
Для внедрения широкого регулирования Управление по
контролю продовольствия создало в штатах, округах и городах
38
Lewis H. Haney, „Price Fixing in the United States during the War I,“
Political Science Quarterly 34 (March 1919): 117, 123. Фиксация цен не только Управлением по контролю за продовольствием,
но и Управлением по контролю за топливом и Военно‑промышленным управлением обсуждается в указанной статье, рр. 104—
126, а также в двух последующих, публикуемых в той же книге,
pp. 262—289, 434—453. См. также: F. W. Taussig, „Price‑Fixing
as Seen by a Price‑Fixer,“ Quarterly Journal of Economics 33 (Feb.
1919): 205—241, esp. 205—208; Litman, Prices and Price Con‑
trol, pp. 209—236; Hugh Rockoff, Drastic Measures: A History of
Wage and Price Controls in the United States (New York: Cambridge
University Press, 1984), pp. 43—84.
39 Livermore, Politics Is Adjourned, pp. 170—175, 244.
* Монопсония — вид рынка, на котором имеется только один покупатель товара, услуги или ресурса. — Прим. ред.
249
Часть II. История
свои отделения, укомплектованные ревностными волонтерами, которые увещевали, запугивали или просто принуждали
своих соседей соблюдать всевозможные пищевые ограничения. Мелочность и глупость этих патриотических инициатив
иллюстрирует следующая газетная публикация того времени:
Вот образец меню на четыре недели, которое, по словам
окружного уполномоченного Управления по контролю за продовольствием С. Финдли, должно строго соблюдаться:
Понедельник: всё без пшеничного хлеба.
Вторник: всё без мяса.
Среда: всё без пшеничного хлеба.
Четверг: завтрак без мяса; ужин без пшеничного хлеба.
Пятница: завтрак без мяса; ужин без пшеничного хлеба.
Суббота: все блюда без свинины; завтрак без мяса.
Воскресенье: завтрак без мяса; ужин без пшеничного хлеба.
Сахар следует использовать крайне бережливо. Пейте кофе
без сахара, разве что у вас давнишняя привычка, но и тогда
кладите не больше одной чайной ложки.
Посетители ресторанов бдительно следили за соблюдением в них двенадцати правил, установленных Управлением по
контролю за продовольствием. Розничные торговцы вынуждены были от каждого покупателя пшена требовать покупки равных количеств другой крупы. Время от времени людям
запрещали резать кур, есть мясо или съедать более двух фунтов
мяса в неделю. Естественно, бурная деятельность тысяч мелких тиранов, которых государство щедро наделило полномочиями, доставляла людям массу неприятностей40.
Но цель была достигнута. Подобно низовым призывным
комиссиям, тысячи местных уполномоченных Управления
40
Газета, цит. по: Gilbert C. Fite and Jim E. Reese, An Economic His‑
tory of the United States, 3rd ed. (Boston: Houghton Mifflin, 1973),
p. 454; Ferrell, Wilson and World War I, pp. 92—95. Согласно
современному автору, «нарушители указов Управления по контролю за продовольствием подвергались давлению со стороны школ,
церквей, женских клубов, публичных библиотек, союзов торговцев, студенческих братств и других организаций». Paul Willard
Garrett, цит. по: Murray N. Rothbard, „War Collectivism in World
War I,“ in A New History of Leviathan: Essays on the Rise of the
American Corporate Stale, ed. Ronald Radosh and Murray N. Rothbard (New York: Dutton, 1972), p. 84.
250
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
по контролю за продовольствием защищали администрацию
Вильсона от массового недовольства и протестов против вмешательства в частную жизнь. Гувер не уставал отмечать различие между американской «добровольной» программой регулирования рынка продовольственных товаров и более жестким
администрированием в Европе, но использованная им система
лицензирования была скроена по образцу европейских методов регулирования41.
Точно так же методы государственного регулирования
цен и распределения топлива испытали «просвещенное влияние британского, по‑видимому, опыта»42. Непосредственной причиной введения регулирования, право на которое президент получил по закону Левера, стал безумный рост цен на
уголь: с 1,25—1,50 долл. за тонну у террикона летом 1916 г.
до 7—8 долл. летом 1917 г. Этот рост цен возмутил и бизнесменов, и чиновников, и отсюда «возникло громогласное требование о введении государственного регулирования, причем из
кругов, от которых обычно ожидали прямо противоположного». Президент не стал медлить с использованием новых полномочий и в конце августа создал Топливное управление, которое и установило отпускные цены для различных угледобывающих регионов43. Установленные цены не учитывали различий
в качестве угля, что побудило производителей законсервировать шахты с самым качественным углем и увеличить добычу
угля с более высокой зольностью. Согласно экономисту того
времени Бенджамину Андерсону, «возникла масса неразберихи (disorder)». В январе 1918 г. уполномоченный США по
углю Гарри Гарфилд почти поставил американскую промышленность на колени, приказав всем производствам к востоку
от Миссисипи, без продукции которых военная промышленность могла обойтись, уменьшить дневное потребление топлива
до воскресного объема на протяжении пяти дней, с 18 января
до 22 января, и соблюдать тот же режим девять последующих
понедельников. Благодаря этой решительной мере был сэкономлен уголь для примерно 250 судов, загруженных военным
41
Paxson, „American War Government,“ p. 64.
Charles Whiting Baker, Government Control and Operation of
Industry in Great Britain and the United States during the World
War (New York: Oxford University Press, 1921), p. 108.
43 Ibid., p. 109; Leland and Mereness, American Official Sources, p. 411.
42
251
Часть II. История
снаряжением, которые застряли в портах Восточного побережья из‑за нехватки топлива44.
Устроенные Гарфилдом топливные каникулы и последующие «холодные понедельники» крайне усилили неразбериху,
созданную правительственной программой мобилизации экономики в первую военную зиму. «Следует признать, — писал
Кларксон, — что во второй половине 1917 г. и в первой половине 1918 г. эволюция основных методов регулирования начала спотыкаться и остановилась». Хаос этот был создан самим
государством с его нескоординированным и неограниченным
изданием распоряжений о реквизициях, закупках и правилах
регулирования; вопреки некоторым утверждениям, этот кризис вовсе не означал развала рыночной системы.
«Все распоряжения правительственных органов были „срочными“, и тысячи армейских и морских офицеров, толпы агентов Корпорации торгового флота военного времени (Emer‑
gency Fleet Corporation) и управлений по надзору за топливом и продовольствием своими путаными требованиями
приводили производителей в ярость... С ростом потока заказов и нарастанием хаоса десятки правительственных агентств
по снабжению метались в созданном ими ералаше, взбивая
пену своими требованиями и взаимными подсиживаниями,
и каждый был одержим сумасшедшей решимостью добиться
своего... Все требования правительства были настолько первоочередными, что в конце концов не осталось и видимости
какой‑либо первоочередности»45. Для успеха мобилизации
44
Anderson, Economics and the Public Welfare, p. 53; Baker,
Government Control, p. 114; Soule, Prosperity Decade, p. 39;
Kennedy, Over Here, p. 124; Rockoff, Drastic Measures, pp. 59—
63.
45 Clarkson, Industrial America in the World War, pp. 43, 138—
139 (also pp. 8, 112—113, 235). См. также: Cuff, War Industries
Board, pp. 86, 138; Paul A. C. Koistinen, „The Industrial‑Military
Complex in Historical Perspective: World War I,“ Business History
Review 41 (Winter 1967): 386—375; Skowronek, New Ameri‑
can State, p. 237; Ferrell, Wilson and World War I, pp. 25, 104,
245; Daniel R. Beaver, „The Problem of American Military Supply,
1890—1920,“ in War, Business, and American Society: Histori‑
cal Perspectives on the Military‑Industrial Complex, ed. Benjamin
Franklin Cooling (Port Washington, N.Y.: Kennikat Press, 1977),
pp. 79, 83—84.
252
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
предстояло изобрести некие меры, которые внесли бы порядок
в нескоординированные и крайне дестабилизирующие действия правительства.
Методы Вильсона по управлению военной экономикой
с самого начала вызвали обильную критику, но кризис, разразившийся зимой 1917—1918 гг., заставил искать экстренные альтернативы его плану действий, вызвав к жизни всеобъемлющие предложения по институциональной реорганизации
управления. Группу сторонников реорганизации возглавлял
председатель комитета по обороне сенатор от Орегона Джордж
Чемберлен. В начале 1918 г. Чемберлен внес законопроект
о создании нового министерства по образцу британского министерства военных имуществ, которое должны были возглавить
три гражданских специалиста, наделенные исключительными
полномочиями на управление всеми аспектами мобилизации
экономики, и в том числе вопросами снабжения, за которые
так ревностно держались армия и флот. Президент выступил
против, понимая, что это решение передает все его чрезвычайные полномочия предлагаемому министерству46.
Чтобы помешать плану Чемберлена и успокоить критиков,
Вильсон предложил перестроить и усилить ряд уже существовавших организаций и укрепить реорганизованные ведомства
подробным, закрепленным в законе перечнем задач. Соответственно он подготовил и направил в конгресс законопроект,
наделяющий его правом реорганизовывать существующие министерства и управления, перекраивая их обязанности и полномочия без одобрения конгресса. В начале февраля этот законопроект был внесен сенатором от Северной Каролины Ли Оверманом. Он был принят 20 мая 1918 г. после продолжительных
и горячих дебатов (так, один сенатор возразил, что в результате Вильсон станет королем во всем, кроме титула). Тем самым,
писал историк, «эти воинственные законодатели на Капитолийском холме, много раз вступавшие в битву с главой исполнительной власти, учредили в Белом доме диктатуру»47.
46
Berdahl, War Powers, pp. 172—173; Baruch, Public Years,
pp. 46—47.
47 Berdahl, War Powers, pp. 173—175. См. также: Livermore, Poli‑
tics Is Adjourned, p. 98; Palmer, Newton D. Baker, II, p. 200;
Barry D. Karl, The Uneasy State: The United States from 1915 to
1945 (Chicago: University of Chicago Press, 1983), p. 44.
253
Часть II. История
На самом деле закон Овермана не превращал Вильсона в диктатора, но тем не менее позволил ему реорганизовать программу мобилизации. Важнейшим шагом президента было отделение от Совета национальной обороны маловли­
ятельного Военно‑промышленного управления, созданного
в июле 1917 г. Теперь, делегировав этому управлению значительные полномочия, он подчинил его непосредственно
себе. Прежде управление было «скорее центром расчетов, а не
центром управления». Фактически лишенное руководства, оно
действовало неуверенно, без особого успеха пытаясь установить приоритеты, зафиксировать отдельные цены и навести
порядок в снабжении. Правительственные агенты по закупкам зачастую просто его игнорировали. Теперь управление
стало «своего рода генеральным ревизором других военных
ведомств». Руководителем его был назначен Барух, возглавлявший в прежнем управлении один из комитетов. По словам
Кларксона, «на месте усталого, скучающего и безынициативного комитета возник промышленный диктатор»48.
В действительности президент не сделал Баруха диктатором,
но тем не менее наделил его широкими и четко оговоренными полномочиями49. В письме от 4 марта Вильсон, предлагая
Баруху пост руководителя Военно‑промышленного управления (ВПУ), планирует, что «окончательное решение по всем
48
Curtice N. Hitchcock, „The War Industries Board: Its Development, Organization, and Functions,“ Journal of Political Economy
26 (June 1918): 557; Clarkson, Industrial America in the World
War, pp. 100—103 («генеральный ревизор» со с. 101, «усталый,
скучающий» со с. 59).
49 В исторической литературе закрепилась идея, что Барух действовал
как «промышленный диктатор». См. многочисленные цитаты, подобранные в Cuff, War Industries Board, p. 271. Сам Барух энергично отрицает это в своих мемуарах: «Такое представление о моей
власти сильно преувеличено» (Baruch, The Public Years, p. 53). Но,
несмотря на это отрицание, ему, похоже, было приятно, что люди
считают, что в прошлом он был экономическим диктатором. Один
из ближайших помощников Баруха проверил книгу Кларксона, который внес значительный вклад в создание мифа, а сам Великий
спекулянт профинансировал ее издание. Еще в процессе написания
книги Кларксон писал: «Баруху, похоже, очень нравится книга…
Я искренне пытаюсь порадовать его, выяснить его точку зрения
и отметить его несомненные заслуги». См.: Schwarz, The Specula‑
tor, pp. 200, 212; Rothbard, „War Collectivism,“ p. 70.
254
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
вопросам, кроме определения цен, будет принадлежать главе управления, а остальные его члены будут исполнять роль
помощников и консультантов». (Сверхответственная задача
фиксации цен была закреплена за отдельным комитетом внутри ВПУ, напрямую подчиненным президенту.) Руководитель
управления должен был «осуществлять общий надзор за всеми ведомствами по снабжению промышленной продукцией»,
но ему особо указали «не встревать там, где все идет хорошо, и как можно меньше вмешиваться в нормальные процессы
закупок и распределения некоторых министерств»50. Иными
словами, армия, военно‑морской флот, Корпорация торгового флота военного времени, Управление железных дорог и все
другие правительственные ведомства, занятые закупкой товаров и услуг у частных поставщиков, сохраняли снабженческие
полномочия. Президент не собирался отдавать Баруху власть,
которую с таким трудом отстоял в борьбе против создания министерства военных имуществ. Впрочем, обновленному ВПУ
и без того было чем заняться.
В письме президента функции ВПУ определялись следующим образом:
1) создание новых производственных мощностей и выявление, а при необходимости и открытие новых или дополнительных источников снабжения;
2) конверсия, где это необходимо, существующих производственных мощностей для нового использования;
3) продуманная политика экономии ресурсов и мощностей
с помощью научных, коммерческих и промышленных
методов;
4) консультирование ряда ведомств, занимающихся закупкой товаров, относительно приемлемых закупочных цен;
5) определение, в случае необходимости, приоритетов производства, поставок и пропорций распределения любого данного изделия, настоятельно необходимого ряду
ведомств, занимающихся закупками, если это изделие
временно или постоянно производится в недостаточном
количестве;
6) закупки для союзников51.
50
Полный текст письма Вильсонa см.: Clarkson, Industrial America
in the World War, pp. 49—50.
51 Ibid., p. 49.
255
Часть II. История
Преследуя эти разнообразные цели, ВПУ глубоко влезло
в промышленную экономику52.
В отличие от Совета по морским перевозкам, Топливного управления и Управления по контролю за продовольствием Военно‑промышленное управление не располагало формальными санкциями для проведения в жизнь своих решений. Предположительно Баруху был делегирован весь спектр
президентских полномочий военного времени, но вопрос
о том, какие именно и в каком объеме, оставался открытым
и не вполне ясным. Не имея утвержденных конгрессом правовых позиций, ВПУ всегда пыталось добиться добровольного сотрудничества. Упорствующих оно обрабатывало дубинкой
патриотизма, напирая на «несправедливость того, что некоторым позволено остаться дома, чтобы наживаться и спекулировать, когда наши парни сражаются и умирают вдали
от родины»53. ВПУ нередко удавалось подчинять непокорных с помощью неотразимых косвенных санкций: попросить
Управление железных дорог отказать в транспортировке, Топливное управление — придержать уголь, Управление военной
торговли — закрыть доступ к международной торговле. Если
и это не помогало, ВПУ могло попросить министерство обороны или другое полномочное ведомство конфисковать частную собственность возмутителей спокойствия, на что в те годы
власти откликались без промедления. (На самом деле военные власти проявляли такую горячую склонность к конфискации производств, что ВПУ приходилось скорее сдерживать
их прыть, чем подталкивать к этой крайней мере воздействия.
Одно лишь министерство обороны провело 510 реквизиций
товаров и выпустило 996 обязательных к исполнению производственных заданий54.)
52
Главным образом благодаря желанию Баруха оставить память
о своей деятельности на службе государства мы располагаем обширными сведениями о ВПУ. Помимо образцовой работы Кларксона, см.: Richard H. Hippelheuser, ed., American Industry in
the War: A Report of the War Industries Board (New York: Prentice‑Hall, 1941), особенно организационную схему на с. 14. Из
недавних заслуживающих доверия работ см.: Cuff, War Industries
Board, а также Schwarz, The Speculator, pp. 50—108.
53 Baruch, The Public Years, p. 63.
54 Clarkson, Industrial America in the World War, p. 177 (also
pp. 103—104); Baruch, The Public Years, p. 58.
256
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
«Важнейшим инструментом контроля, — подтверждает
Барух, — было право определять приоритеты: кто что и когда получает». О важности установления приоритетов, поясняет он, он в 1916 г. узнал от британского экономиста сэра
Уолтера Лейтона и был глубоко впечатлен. Вездесущий «британский опыт» помог и здесь. Установление приоритетов было
«сложной и деликатной задачей»: «Следует ли отдать пароходы Першингу, чтобы везти его части на фронт, или пусть они
идут в Чили за селитрой для изготовления боеприпасов для частей того же Першинга? Следует ли отдать приоритет миноносцам для борьбы с немецкими подводными лодками или торговым судам, которые гибнут под ударами этих подводных лодок?
Куда лучше пустить селитру — на производство боеприпасов
или на удобрения? Кому передать железнодорожные цистерны — Управлению железных дорог или Топливному управлению?» Более или менее отключив рыночную систему ценообразования, которая в обычных условиях упорядочивает конкурирующие запросы на ресурсы, власти взялись сами определять,
что в наибольшей степени полезно для общества. «Решая эти
вопросы, — признает Барух, — мы не всегда были мудры как
Соломон»55. Хотя официальные приоритеты потеснили цены
в роли фактора размещения многих ресурсов, цены по‑прежнему играли важную роль в распределении доходов.
Комитет ВПУ по установлению цен, главой которого был
отошедший от дел торговец древесиной Роберт Брукингс, не
имел законных полномочий на одностороннее установление
цен. Его руководители, получавшие символический один доллар в год за свое служение обществу, вели переговоры с избранными промышленниками — преимущественно производителями металлов, химикатов, строительных материалов, текстильных и кожаных изделий, — пытаясь прийти к добровольному
соглашению. Нередко трудно сказать, кто в результате получал выгоду — правительство или бизнес, и некоторые историки критиковали управление за то, что оно было инструментом
создания и поддержания настоящих картелей56.
55
56
Baruch, The Public Years, pp. 55—56.
Cuff, War Industries Board, pp. 220—240; Rothbard, „War Collectivism,“ pp. 73—82. Перечень продукции, цены на которую
подвергались официальному регулированию, см.: Litman, Prices
and Price Control, p. 323. Несколько более обширный список,
257
Часть II. История
В основном это критика не по существу. Хотя порой бизнесмены и в самом деле использовали ВПУ для заключения удобных контрактов по схеме «издержки плюс прибыль», устанавливали выгодные цены или получали защиту от конкуренции, роль рыночной системы ценообразования как фактора
размещения ресурсов в то время была ничтожной. «Вместо того, чтобы позволить ценам определять, что будет произведено и куда произведенное будет направлено, — пишет
Барух, — мы решали [т.е. высокопоставленные правительственные чиновники решали]... как именно будут использованы
наши [т.е. принадлежащие каждому] ресурсы»57. Это сильное утверждение, разумеется, нуждается в оговорках, потому что рыночная система цен была парализована не полностью, но оно отражает важный факт: в 1918 г. ВПУ обладало подлинной властью над размещением ресурсов. И все же,
отвергая идею «промышленной диктатуры» и воздавая должное политической эффективности управления как инструмента
умиротворения критиков вильсоновской администрации, не
стоит впадать в противоположную ошибку и видеть в управлении чисто декоративное учреждение. Несмотря на всю шаткость его правовых оснований, ВПУ было чрезвычайно могущественным ведомством. В полную силу оно действовало всего восемь месяцев, но за это время оказало глубокое влияние
на размещение ресурсов. (Ниже мы увидим, что его влияние
значительно усилится через пятнадцать лет, когда люди будут
вспоминать и использовать преподанные им «уроки» ведения
дел в условиях «чрезвычайного экономического положения».)
Несмотря на огромное разнообразие методов государственного вмешательства в рыночную систему в 1917 и 1918 гг.,
экономика оставалась капиталистической в том смысле, что
продолжали функционировать частные рынки капитала. Но они не всегда давали результаты, желательные государству. Некоторые предприятия, которые государство считало важными для своей программы мобилизации, особенно
в производстве лесоматериалов, добыче угля, в инфраструктурных отраслях и в определенных отраслях обрабатывающей промышленности, сталкивались с ситуацией, когда им не
­включающий товары, цены на которые регулировались менее
строго, см. в: Haney, „Price Fixing, I,“ pp. 105—106.
57 Baruch, The Public Years, p. 54 (курсив добавлен. — Р.Х.).
258
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
удавалось разместить свои облигации на рынке или получить
кредиты в частных финансовых организациях. Эту проблему,
как и множество других, на деле породило само государство.
Огромные государственные займы делали деньги недоступными для частных заемщиков.
Для решения этой проблемы министр финансов Макаду
рекомендовал создать государственное кредитное управление,
которое в определенных случаях смогло бы восполнять нехватку финансовых ресурсов, поглощенных гигантскими государственными займами. В ответ 5 апреля 1918 г. конгресс принял закон, в соответствии с которым была создана Корпорация военных финансов, получившая капитал 500 млн долл.
и право выпустить облигации на сумму до 3 млрд долл. Во главе корпорации встал Макаду, а ее финансовым директором
стал Юджин Мейер, богатый инвестор и довоенный сотрудник
Баруха. 20 мая Корпорация военных финансов начала свою
деятельность как «орудие спасения базовых отраслей, пострадавших из‑за войны». Она выдавала кредиты как финансовым учреждениям, предоставлявшим кредиты по рекомендации правительства, так и непосредственно производителям той
или иной продукции. За шесть месяцев своей деятельности во
время войны корпорация раздала кредитов на сумму 71 млн
долл. Она также проделала важнейшую работу по стабилизации рынка государственных облигаций, чем раньше занималась компания J. P. Morgan and Co.58 С окончанием войны,
как мы увидим ниже, корпорация отказалась умирать — вернее, она умерла, но ненадолго. Эта универсальная корпорация,
готовая оказать финансовую помощь кому угодно, оказалась
политически настолько полезной, что впоследствии ее воскрешали вновь и вновь, иногда под другими именами.
Закон, создавший Корпорацию военных финансов, наделил
официальным статусом и Комитет по регулированию выпуска ценных бумаг, который с начала 1918 г. действовал в качестве органа Федеральной резервной системы, и уполномочил
его контролировать то, в какой мере предполагаемые выпуски ценных бумаг на сумму более 100 000 долл. соответствуют,
58
Ferrell, Wilson and World War I, p. 87; Leland and Mereness, Amer‑
ican Official Sources, p. 423; McAdoo, Crowded Years, pp. 441—
442; Merlo J. Pusey, Eugene Meyer (New York: Knopf, 1974),
pp. 157—163 («орудие спасения» (rescue mission) со с. 163).
259
Часть II. История
с точки зрения правительства, задачам военной экономики.
Этой официальной оценке, однако, недоставало права решающего голоса, так как конгресс не наделил комитет правом
запрещать не одобренную им эмиссию ценных бумаг. «К счастью, — пишет Макаду, — большинство эмитентов добровольно подчинялось их решениям, видя в этом свой патриотический долг... хотя встречались и крайне досадные исключения»59.
В этих случаях администрация Вильсона тоже полагалась на
подогретый патриотизм, который она постоянно эксплуатировала, чтобы размещать частные ресурсы в направлении, желательном для правительства.
Трудовые конфликты и захват железных дорог
Администрация Вильсона благоволила трудовым организациям больше всех предшествующих ей администраций, и за время
войны численность профсоюзов быстро выросла. Когда в конце
1916 г. был организован Совет национальной обороны, членом
его консультативного комитета был назначен Сэмюэл Гомперс, почтенный президент Американской федерации труда.
Организованный труд получил представительство и во многих
военных ведомствах, созданных позднее, в том числе в системе
выборочного призыва в вооруженные силы, в Управлении по
контролю за продовольствием, в Управлении железных дорог
и в Военно‑промышленном управлении60.
Правительство руководствовалось не просто симпатией
к членам профсоюзов: забастовки грозили сорвать программу
мобилизации экономики. В 1917 г. состоялось 4450 забастовок, что больше, чем когда бы то ни было. Иногда предотвратить забастовку помогали угрозы — однажды президент пригрозил бастовавшим машинистам включить их в черный список и лишить не только надежд на работу, связанную с войной,
но и пообещал, что «призывные комиссии получат указание
59
Leland and Mereness, American Official Sources, p. 425; Anderson,
Economics and the Public Welfare, p. 51; McAdoo, Crowded Years,
p. 443.
60 Albert A. Blum and J. Douglas Smyth, „Who Should Serve: PreWorld War II Planning for Selective Service,“ Journal of Economic
History 30 (June 1970): 391.
260
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
отказать вам в освобождении от службы в армии на основании того, что ваша профессия необходима для военного производства», но обычно правительство справедливо полагало,
что политика твердой руки ни к чему хорошему не приведет61.
Преобладала, впрочем, более примирительная политика поддержки профсоюзов, обязательного заключения коллективных трудовых договоров, восьмичасового рабочего дня
и профсоюзных правил труда. В качестве компенсации работодатели заключали с государственными закупочными агентствами контракты по принципу «издержки плюс». А для разрешения более крупных и угрожающих конфликтов между
менеджментом и профсоюзами Вильсон в сентябре 1917 г.
создал Президентскую посредническую комиссию. Ее руководителем и консультантом по юридическим вопросам стал
гарвардский профессор права Феликс Франкфуртер, который
впоследствии долгое время оказывал огромное влияние на государственные дела62.
Вовлекаясь в разрешение трудовых конфликтов, правительство запутывалось все сильнее и в январе 1918 г. было вынуждено провести реорганизацию, которая выразилась в указе
президента о создании Управления по трудовым отношениям
в военной промышленности во главе с министром труда Уильямом Вильсоном. Для посредничества и смягчения трудовых
конфликтов министр создал Национальный совет по трудовым отношениям в военной промышленности, а для обсуждения всех аспектов трудовых отношений в военное время —
Совет по политике в области трудовых отношений в военное
время во главе с Франкфуртером. Последний, представлявший собой, по сути дела, информационный центр, мог лишь
61
U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, pp. 178—179;
Вильсон, цит. по: Kennedy, Over Here, p. 269. В мае 1918 г. генерал Краудер выпустил свой знаменитый приказ «работай или
воюй», в соответствии с которым призывные комиссии должны
были брать в вооруженные силы безработных и лиц тех профессий,
которые правительство сочло не очень важными в военное время.
62 Michael E. Parrish, Felix Frankfurter and His Times: The Reform
Years (New York: Free Press, 1982), pp. 87—97. См. также:
Louis B. Wehle, „Labor Problems in the United States during the
War,“ Quarterly Journal of Economics 32 (Feb. 1918): 333—392;
L. C. Marshall, „The War Labor Program and Its Administration,“
Journal of Political Economy 26 (May 1918): 425—460.
261
Часть II. История
давать политические рекомендации другим правительственным ведомствам. Совету по политике в области трудовых отношений «не удалось достичь полной гармонии и сотрудничества
между раздробленными трудовыми агентствами, к чему стремился Франкфуртер». Франкфуртер, которого во время Первой мировой войны прозвали «царь труда», не сумел реализовать свои амбиции. «Прогрессивный сторонник войны», он
обладал «чрезмерной верой в возможность социальных реформ
с помощью национальной мобилизации, возможность которой
появляется в ситуации чрезвычайного положения». Согласно
новейшему биографу, Франкфуртер «порой смешивал требования мобилизации с требованиями справедливости, жертвуя непосредственными интересами рядовых граждан во имя соблазнительного образа мира, в котором торжествует демократия»63.
Особенно много хлопот доставляли трудовые проблемы на
железнодорожном транспорте. Только лишь угроза общенациональной стачки профсоюзов железнодорожников зимой
1916—1917 гг. побудила президента и уступчивый конгресс
принять закон Адамсона, который получил одобрение Верховного суда. Но повышение заработной платы в результате законодательного перехода на восьмичасовой рабочий день удовлетворило профсоюзы ненадолго. К концу 1917 г. они вновь
пригрозили общенациональной стачкой. Это, разумеется, стало бы смертельным ударом для военной экономики и было
совершенно неприемлемо для администрации Вильсона. Для
отведения нависшей угрозы требовалось что‑то предпринять.
Железнодорожные компании ничего не могли сделать для
предотвращения стачки; их руки все еще были связаны. Если бы
они существенно подняли заработную плату, не увеличивая
платы за проезд и грузовые тарифы, их ждали бы заведомые
убытки. Они неоднократно ставили вопрос о повышении грузовых тарифов, но Комиссия по торговле между штатами, в которой доминировали грузоотправители, неизменно отказывала.
Железнодорожные компании не могли действовать согласованно, чтобы существенно повысить эффективность работы всей
системы железнодорожного транспорта, не ставя себя под удар
антитрестовского законодательства. В таких условиях отрасль
63
Parrish, Frankfurter, pp. 102—117 (quotations from pp. 110, 82).
См. также: Kennedy, Over Here, pp. 258—270; Leland and Mereness,
American Official Sources, pp. 227—228, 241—242, 245—246.
262
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
перестала вызывать энтузиазм инвесторов, и компании могли получить значительные кредиты только под чрезвычайно
высокий процент. После того как Америка вступила в войну,
государственные займы опустошили рынки ссудного капитала,
и железным дорогам стало еще труднее получить кредит. Страдая от недостатка капитала для ремонта, расширения и модернизации, железные дороги вынуждены были мириться с ухудшением качества услуг. Когда военный бум вызвал резкий рост
грузоперевозок, железные дороги были слишком слабы, чтобы
быстро воспользоваться новыми возможностями.
Плохо продуманные и недостаточно скоординированные
мобилизационные мероприятия правительства лишь усугубили
проблемы железных дорог. Призыв поглотил кадры молодых
железнодорожников, квалифицированных и неквалифицированных, а военные подрядчики сманивали остальных обещанием высоких заработков. Бóльшую часть военных заказов правительство разместило в компаниях северо‑восточных штатов,
где загруженность железных дорог и без того была очень велика, что делало заторы на путях и на товарных станциях практически неизбежными. Суда в Европу все так же отходили из
наиболее загруженных портов Восточного побережья. Военные забрали себе много судов, занимавшихся каботажными
перевозками, что еще больше усилило загрузку железных дорог.
Военные власти с такой бессмысленной щедростью раздавали
свидетельства о первоочередности транспортировки, что стало
невозможно хоть как‑то ускорить доставку самых остро необходимых грузов. Отчаянная ситуация стала еще безысходнее
чрезвычайно суровой зимой 1917/18 г. с ее обильными снегопадами и сильными морозами, которые еще больше затруднили работу железных дорог. Нехватка вагонов и задержки
движения угрожали перекрыть жизненно важные транспортные артерии и парализовать всю хозяйственную жизнь, в том
числе и правительственную программу мобилизации экономики. К концу 1917 г. Вильсон «больше тревожился о состоянии железных дорог, чем о любых других проблемах, стоявших перед его администрацией». Правительственные чиновники сами завязали этот гордиев узел и могли представить себе
только один способ разрубить его64.
64
K. Austin Kerr, American Railroad Politics, 1914—1920: Rates,
Wages, and Efficiency (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press,
263
Часть II. История
Решение правительства заключалось в том, чтобы, используя
полномочия, предоставленные законом об ассигнованиях на
армию 1916 г., взять руководство железными дорогами на себя,
о чем президент и объявил 26 декабря 1917 г. «Ни президент
и никто другой в администрации не хотел их забирать, — писал
Макаду. — Это было сделано в силу военной необходимости»65.
Министр финансов был, пожалуй, неискренен. Он сам
убеждал президента в необходимости национализации (к тому
времени он был его зятем). Будучи инициатором принятия
закона о судоходстве, Макаду вряд ли мог объявить себя принципиальным противником национализации. Более того, уверенность в том, что скорее всего именно он и станет руководителем железных дорог в случае их национализации, несомненно разожгла его аппетит, а уж в недостатке властолюбия
кронпринца никто никогда не обвинял. В любом случае, учитывая мрачный характер сложившейся ситуации, очень немногие выступили с энергичным протестом против национализации. Как и ожидалось, Макаду стал генеральным директором
Управления железных дорог США, созданного для управления
национализированной собственностью. Он получил, по его собственному скромному признанию, «власть, которая была близка к абсолютной настолько, насколько это возможно в Америке». Ведущий историк Первой мировой войны Дэвид Кеннеди
пишет, что национализация (takeover) железных дорог стала
«несомненно, самым радикальным мобилизационным мероприятием той войны. Наложив руку государства на самое крупное и самое важное предприятие страны, Вильсон совершил акт
чрезвычайного масштаба. К тому же это деяние было чревато
длительными институциональными переменами»66.
1968), pp. 36—63; Marshall, „War Labor Program,“ p. 427 (половина всех контрактов, кроме заключенных Управлением морских
перевозок, ушла в Огайо, штат Пенсильвания, и в Нью‑Йорк);
Frank Haigh Dixon, „Federal Operation of the Railroads during the
War,“ Quarterly Journal of Economics 33 (Aug. 1919): 580; Soule,
Prosperity Decade, p. 33; McAdoo, Crowded Years, pp. 448—
458 (цитата на с. 458). Сковронек пишет, что «правительство
просто было слишком непоследовательно, чтобы поддержать частный вариант решения». Skowronek, New American State, p. 275.
65 McAdoo, Crowded Years, p. 458.
66 Ibid., pp. 458—461 (quotation from p. 447); Kennedy, Over Here,
p. 253. См. также: Kerr, American Railroad Politics, pp. 63—71.
264
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
Управление железных дорог свободно делало то, что железнодорожным компаниям было экономически недоступно или
запрещено законом. Всей отраслью управляли как единым
предприятием: «Конкуренция во всех аспектах была ликвидирована». Многие услуги были упразднены или сокращены
из соображений «эффективности». (Стало ясно как никогда,
что «эффективность» размещения ресурсов полностью зависит от того, кто владеет правами собственности, т.е. фактическим правом принимать решения об использовании ресурсов.) В частности, были сокращены пассажирские перевозки. Грузы отправлялись по кратчайшему маршруту, даже если
отправитель предпочел бы более дальний, но более дешевый
путь. Ограничивалось отправление грузов, не заполняющих
целый вагон. Эти и многие другие изменения, как отметил
современник, не могли «не вызвать раздражения пассажиров
и грузоотправителей»67. Но теперь на рынке железнодорожных услуг главным стал не клиент, а государство.
То же самое происходило на рынке труда. Чтобы умиротворить профсоюзы, Макаду в мае распорядился существенно поднять ставки оплаты труда, доплатив разницу начиная
с 1 января 1918 г. «В своей жизни я ничего не делал с таким
удовольствием», — признался он впоследствии. Повышение
ставок заработной платы не было единообразным — низкооплачиваемые служащие получили бóльший процент прибавки, так что генеральный директор смог реализовать свое личное представление о распределительной справедливости за счет
грузоотправителей и налогоплательщиков. Макаду ввел восьмичасовой рабочий день с полуторной оплатой сверхурочных
для тех категорий железнодорожников, на которых эти условия раньше не распространялись68.
Чтобы компенсировать уступки рабочим, Макаду с 25 июня
повысил грузовые тарифы в среднем на 28%, а плату за проезд на 18%. В то время эти повышения вызвали сильнейшее
негодование, но и их оказалось мало, чтобы компенсировать
повышение оплаты труда и еще один фактор, о котором не упоминали грузоотправители, — быстрое падение покупательной
67
McAdoo, Crowded Years, p. 482; Dixon, „Federal Operation,“
p. 602.
68 McAdoo, Crowded Years, pp. 489—490; Dixon, „Federal Operation,“
pp. 602—606.
265
Часть II. История
способности денег. Несколько лет спустя Кларк понял, что
«благодаря государственным субсидиям железнодорожный
транспорт стал относительно дешев», поскольку железные
дороги, превратившись в государственную собственность, стали убыточны и их убытки приходилось покрывать Министерству финансов69. Убыточность железных дорог быстро стала
предметом ожесточенных споров.
По закону о федеральном контроле [над железными дорогами], принятому конгрессом 21 мая 1918 г., государство
обещало выплачивать владельцам реквизированных железных дорог ежегодную ренту, равную среднегодовому чистому доходу, рассчитанному по данным за три года до 30 июня
1917 г.70 В то время многие сочли эту компенсацию чрезмерно щедрой. Однако инфляция быстро съела реальную ценность
гарантированных выплат (за 1917—1920 гг. индекс потребительских цен вырос на 56%), так что эта сделка вряд ли оказалась выгодной для владельцев железных дорог. Впрочем, правительство управляло железными дорогами так, что их доходов
не хватало на выплату этой ренты, что и создавало дефицитность их бюджета71.
Правительственных чиновников убыточность железных
дорог не тревожила. «Главным для нас, — писал Макаду, —
было обеспечение движения поездов независимо от издержек
или прибылей... Дефицит приходилось учитывать как часть
военных расходов». Кларк, более беспристрастный наблюдатель, соглашается, что дефицит был частью военных расходов,
объясняя, что «это был просто перенос части железнодорожных расходов на другую группу лиц... Люди стали меньше платить за доставку грузов, а потому им пришлось платить больше налогов»72.
Анализ Кларка проницателен, но с точки зрения политико‑экономического подхода недостаточно глубок. Дефицит
и в самом деле представлял собой перенос издержек, но все было
69
Clark, Costs of the World War, p. 237. См. также: McAdoo, Crowd‑
ed Years, p. 494; Dixon, „Federal Operation,“ pp. 606—607; Kerr,
American Railroad Politics, pp. 111—119.
70 40 Stat. 451 (March 21, 1918) at 452.
71 U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, p. 211; Clark, Costs
of the World War, pp. 153—154.
72 McAdoo, Crowded Years, p. 495; Clark, Costs of the World War,
p. 242.
266
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
не так просто. Это была весьма коварная операция. Переложив
убытки железных дорог на плечи налогоплательщиков и покупателей военных облигаций вместо того, чтобы повысить цену
билетов и тарифы и заставить грузоотправителей и пассажиров
оплачивать полную стоимость железнодорожных перевозок,
правительство замаскировало часть своих расходов и уменьшило вероятность сопротивления своей политике. В официальной кампании по размещению облигаций «займа свободы»
покупателям внушали, что их деньги пойдут на оплату оружия
для сидящего в окопе Джонни. В атмосфере, накаленной правительственными агитками, администрации Вильсона было
проще собрать средства, чтобы повысить заработки железнодорожников, субсидировать предоставление железнодорожных
услуг и при этом избежать враждебной политической реакции,
которая была бы неизбежна в условиях политики, позволяющей честно сопоставить выгоды и издержки.
По окончании войны Макаду и другие, включая ряд интеллектуалов‑прогрессистов и некоторые группы фермеров‑популистов, требовали оставить железные дороги в руках государства. К тому же профсоюзы железнодорожников, до войны
выступавшие против национализации, теперь поняли «мудрость прочного союза с федеральной властью». Но владельцы
железных дорог требовали возврата собственности, да и большинство групп грузоотправителей хотели вернуть возможность оказывать влияние на величину грузовых тарифов через
Комиссию по торговле между штатами, которую государственное Управление железных дорог просто игнорировало. После окончания войны политические баталии по контролю над
железными дорогами длились более года.
Правительство вернуло железные дороги в частный сектор
только в 1920 г., да и то с ограничениями. Как мы увидим ниже,
владельцы железных дорог так и не получили довоенной свободы распоряжаться своей собственностью73. В законе о федеральном регулировании было четко сказано, что это «чрезвычайное законодательство, принятое под давлением условий,
созданных войной», и к тому же «ничто здесь не должно истолковываться как выражение или предвосхищение будущей политики федерального правительства в отношении собственности,
73
Dixon, „Federal Operation,“ p. 618; Kerr, American Railroad
Politics, pp. 128—203.
267
Часть II. История
контроля или регулирования перевозчиков» 74. Прекрасно
сказано. Но после столь масштабного эксперимента возврат
к прежней ситуации был вряд ли возможен.
Решения Верховного суда в связи с военными мерами
Многие действия правительства в ходе Первой мировой войны не имели прецедентов и уж подавно не были конституционными, и потому судебные споры были неизбежны. По большей
части решения Верховного суда не выносились до самого конца
войны, когда судьи могли, по выражению одного выдающегося правоведа, «разве что закрыть двери после того, как колокол свободы был украден». Тем не менее решения cуда очень
важны, поскольку установили прецеденты для будущих судебных разбирательств. Буквально во всех случаях Верховный суд
признал чрезвычайные полномочия правительства в 1917—
1918 гг. конституционными75.
Дела, связанные с призывом на военную службу, имевшие,
пожалуй, наибольшее значение, рассматривались в первую очередь76. Призыв в вооруженные силы существовал и в Гражданскую войну, но решения о его конституционности Верховный
суд еще не выносил. В 1918 г. суд единодушно поддержал призыв на военную службу, сочтя, что эта прерогатива правительства вытекает из конституционности его права объявлять войну
74
40 Stat. at 458.
Захариа Чаффи, цит. по: Kennedy, Over Here, p. 84. Согласно
Росситеру, «единственным значимым судебным процессом, в котором было признано неконституционным хоть что‑то из огромного свода законов о регулировании, принятых во время Первой
мировой войны», было дело United States v. Cohen Grocery Co.,
255 U.S. 81 (1921), касавшееся права правительства регулировать в соответствии с законом Левера цены торговцев предметами первой необходимости. Заметим, однако, что решение было
вынесено только 28 февраля 1921 г., через несколько лет после
окончания войны. См.: Clinton Rossiter and Richard P. Longaker,
The. Supreme Court and the Commander in Chief, exp. ed. (Ithaca,
N.Y.: Cornell University Press, 1976), pp. 96—97.
76 Arver v. United States, 245 U.S. 366 (1918); Goldman v. Unit‑
ed States, 245 U.S. 474 (1918); Ruthenberg v. United States,
245 U.S. 480 (1918). Цитаты в тексте взяты из процесса Arver,
имевшего принципиальное значение.
75
268
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
и из требования Конституции, обязывающего конгресс издавать
необходимые законы. Выступая от имени Верховного суда, его
председатель Эдвард Уайт заявил: «Не может быть сомнений,
что само понятие о справедливом правлении и его долге в отношении граждан включает взаимное обязательство граждан нести
воинскую службу в случае необходимости и право принуждать
к этому». Это сказал бывший солдат Конфедерации. Председатель Верховного суда не мог всерьез отнестись к идее, что призыв — это принудительный труд, а потому должен считаться
запрещенным на основании Тринадцатой поправки. Он заявил,
что суд «не смог уразуметь, на основании какой теории действия
правительства, требующего от гражданина выполнения его высшего и благороднейшего долга внести вклад в защиту прав и чести страны, — действия, предпринимаемые в результате войны,
объявленной представителями народа, — можно счесть навязыванием принудительного труда».
В тогдашней общественной ситуации с ее военной истерией,
кипучим патриотизмом и охотой на уклоняющихся от армии
такое решение суда было практически предрешено. В конце
концов, в то время людей бросали в тюрьму просто за выска‑
зывание сомнения в конституционности призыва. (Генеральный прокурор дошел до того, что потребовал от частного союза суперпатриотов «Лига защиты Америки» помощи в поиске
уклоняющихся от службы в армии. Члены Лиги провели множество рейдов, арестовали примерно 40 тыс. граждан и провели около 3 млн расследований по обвинению в попытке уклониться от военной службы.) Авторитетный знаток конституционного права Леон Фридман утверждает, что судебные дела,
связанные с призывом, «основывались на поверхностных аргументах, пренебрежении к существенным историческим свидетельствам и чрезмерном почтении к запросам Первой мировой
войны — короче говоря, что принимались неверные решения».
Тем не менее в 1969 г. он писал, что «эти решения никогда
всерьез не оспаривались и на них постоянно ссылались как на
окончательное решение вопроса». Ясно, что это институциональное наследие Первой мировой войны оказало длительное
влияние, так как принятое в 1918 г. решение суда «стало признанной частью нашей конституционной доктрины»77.
77
Leon Friedman, „Conscription and the Constitution: The Original
Understanding,“ Michigan Law Review 67 (May 1969): 1493—
269
Часть II. История
В серии решений по делам о свободе слова, косвенно связанных с проблемой призыва, тоже была признана конституционность чрезвычайно широких полномочий правительства
в этой области во время войны. Реальным содержанием закона о шпионаже, как отмечалось выше, был «пункт, направленный против намеренного создания помех или препятствий
призыву». Более того, «этот раздел широко использовался для
ограничения деятельности лиц, не сочувствующих войне»78.
В 1919 и 1920 гг. Верховный суд принял решение против лиц,
выступавших с антивоенными речами, рассылавших антивоенные памфлеты и в печати подвергавших сомнению конституционность призыва. В знаменитом решении судьи Оливера
Холмса по делу Шенка, вызвавшем возмущение сторонников
Первой поправки, провозглашалось: «Когда страна ведет войну, многое из того, что можно говорить в мирное время, оказывается такой помехой для ее усилий, что это высказывание
нельзя терпеть, пока люди продолжают воевать, и никакой суд
не может считать их защищенными какими‑либо конституционными правами»79. Это сказал ветеран Гражданской войны,
сражавшийся за единство США.
Сегодня послевоенные решения Верховного суда о свободе слова считаются наиболее печальной страницей в конституционной истории Америки. При этом часто упускается из виду
то общее, что их объединяет. Во всех этих решениях речь шла
1552, переиздано в: The Military Draft, ed. Anderson, pp. 233,
281. См. также: Paul L. Murphy, The Constitution in Crisis Times,
1918—1969 (New York: Harper Torchbooks, 1972), pp. 12—13. О
Лиге защиты Америки см.: Herbert McClosky and John Zaller, The
American Ethos: Public Attitudes toward Capitalism and Democracy
(Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1984), p. 40.
78 Murphy, Constitution, p. 22. См. также: Kennedy, Over Here,
pp. 79—86.
79 Судья Холмс, цит. по: Murphy, Constitution, p. 24. См. также:
Kennedy, Over Here, pp. 84—86. По мнению Холмса, высказанному в процессах, связанных с законом о шпионаже, писал
Г. Менкен, «ясно сформулирована доктрина, согласно которой
во время войны права, гарантированные Первой поправкой, теряют всякое содержание и могут быть проигнорированы любым
составом присяжных, в достаточной степени распаленных жаждущим повышения честолюбивым окружным прокурором». См.:
H. L. Mencken, „Mr. Justice Holmes,“ in The Vintage Mencken,
comp. Alistair Cooke (New York: Knopf, 1955), p. 189.
270
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
о высказываниях, которые, по мнению властей, представляли
угрозу для призыва мужчин в вооруженные силы. Если бы администрация Вильсона не прибегла к системе призыва, она бы
не боялась свободы слова и была бы менее мотивирована на
ее подавление с помощью таких драконовских мер, как закон
о шпионаже и его знаменитое дополнение, закон о подстрекательстве от 16 мая 1918 г. По мнению специалиста по конституционной истории, дела о свободе слова, возбужденные против
противников всеобщей воинской повинности, «оставили в распоряжении правительства правовое наследие куда более прямое
и опасное, чем остальные полномочия военного времени»80.
Не найдя вины в попрании конгрессом и правительством
прав, гарантированных Первой поправкой, судьи без колебаний одобрили и остальные чрезвычайные меры времен войны. В нескольких процессах, решения по которым выносились в 1919 г., суд подтвердил конституционность реквизиции
железных дорог, телефонных и телеграфных линий и океанских
кабелей. Все это судьи сочли законным проявлением военных полномочий конгресса. «Полный и нераздельный характер
военных полномочий США, — заявил председатель Верховного суда в решении по делу о реквизиции железных дорог, — не
подлежит сомнению»81.
Не станем задавать вопрос о разумности решения не делать
чрезвычайные полномочия конгресса и правительства военного
времени предметом правового сомнения. В нескольких случаях такие же полномочия сохранялись долгое время после прекращения огня во Франции. Уже весной 1921 г. суд заявил,
что постановление о регулировании арендной платы, введенное
конгрессом в конце 1919 г. в округе Колумбия, ставшее «необходимым в силу критического положения, возникшего из‑за
войны», «в сложившейся тогда ситуации не являлось неконституционным нарушением суверенного права собственника или
права на заключение договоров или завладением его собственностью для негосударственных целей». Вердикт, особо подчеркнувший временный характер оспариваемого регулирования
80
Murphy, Constitution, p. 27. См. также: Ferrell, Wilson and World
War I, pp. 200 218.
81 Northern Pacific Railway Company et al. v. State of North Dakota
on the Relation of Langer, Attorney General, 250 U.S. 135 (1919)
at 149. См. также: Murphy, Constitution, р. 21.
271
Часть II. История
арендной платы, показался оставшимся в меньшинстве судьям
лазейкой для любого рода ограничений со стороны государства
частного права на заключение договоров. «В качестве полномочия государства, — написал судья Маккенна, — если таковое
полномочие вообще существует, оно является вечным и универсальным... Если ради государственных интересов можно
пренебречь одним договором, то неизбежно станет возможным обойтись так же с каждым договором... Очередная острая нужда, которая может возникнуть у правительства, неизбежно вызовет новые обращения»82.
Наследие: институциональное и идеологическое
«Война коснулась всего, — писал Дж. М. Кларк в 1931 г. —
По этой причине после войны все шло иначе»83. Понятно, что
неизбежный послевоенный перелом отношения к Великой войне с ее жертвами и духовными потрясениями породил массовое тяготение к тому, что кандидат в президенты Уоррен Гардинг назвал «возвращением к норме». Но возвращение к дово82
Block, Trading Under the Name of Whites, v. Hirsh, 256 U.S.
135 (1921) at 136, 168—169. См. также: Marcus Brown Hold‑
ing Company, Inc. v. Feldman et al, 256 U.S. 170 (1921). Только
в 1923 г. Верховный суд решил, что чрезвычайная ситуация миновала, и отказался подтвердить законность продления в 1921 г.
принятого в 1919 г. закона о регулировании арендной платы в округе Колумбия. Chastleton Corp. v. Sinclair, 264 U.S. 543 (1924).
Комментируя это решение, Эдвард Корвин писал: «Право Верховного суда учитывать чрезвычайный характер ситуации является, похоже, обоюдоострым мечом, но его антиправительственное
лезвие разит только после исчезновения чрезвычайной ситуации». Edward S. Corwin, Total War and the Constitution (New
York: Knopf, 1947), p. 83. Через пятьдесят лет после вердиктов
Верховного суда по делам Block and Marcus Brown эти решения
были использованы для обоснования конституционности закона,
разрешающего регулирование арендной платы, когда муниципалитет города Кембридж, штат Массачусетс, объявил «чрезвычайное положение с обеспеченностью жильем» и ввел местное
регулирование арендной платы. См.: Peter Navarro, The Policy
Game: How Special Interests and Ideologues Are Stealing America
(New York: Wiley, 1984), pp. 14, 302.
83 Clark, Costs of the World War, p. 290.
272
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
енной жизни было невозможно и неосуществимо. Опыт войны
неразрывно внедрился в жизнь общества, и последствия этого
были многочисленны и разнообразны.
Фискальные параметры деятельности федерального правительства необратимо выросли. Несмотря на то что, используя ресурсы по ценам ниже рыночных, правительство скрыло
множество издержек, война все же была грандиозным финансовым предприятием. До войны федеральные доходы никогда
не превышали 762 млн долл. за финансовый год, а в 1920‑х
годах они никогда не опускались ниже 3640 млн долл. До войны федеральные расходы никогда не превышали 747 млн долл.
за финансовый год, а в 1920‑х годах они ни разу не упали ниже
2800 млн долл. Отчасти этот рост отражает всего лишь более
высокий уровень послевоенных цен, который превысил довоенный более чем на 50%, но подавляющая часть прироста была
реальной. Государственный долг, который перед войной едва
превышал 1 млрд долл., в конце войны составил более 25 млрд
долл. и даже в 1929 г. все еще составлял почти 17 млрд долл.
После прекращения огня более 4 млн человек, носивших
военную форму, превратились из военной силы в политическую. Они постоянно будут предъявлять требования к Министерству финансов мирного времени, словно настаивая на
возмещении государством издержек, навязанных им в 1917
и 1918 гг. Хотя война была весьма непродолжительной, ее
ветераны потом десятилетиями были чрезвычайно влиятельной политической группой интересов. Американский легион,
основанный в 1919 г. и существующий до сих пор, всегда умел
сделать так, чтобы его голос был услышан.
Во время войны ставки подоходного налога чрезвычайно
выросли, особенно для налогоплательщиков с самыми высокими
доходами (см. табл. 7.1). По замечанию Джона Уитте, «крики о „способности платить“ и о „нажившихся на войне“ заглушали наши мольбы о защите от „классового законодательства“».
В 1918 г. государство изрядно обирало даже налогоплательщиков из числа среднего класса. Еще в 1928 г. в законе о подоходном налоге налогообложение самых больших доходов было значительно выше, чем в 1913—1915 гг. Война навсегда изменила
источники доходов федерального бюджета: место налогов на потребление (в том числе ввозных пошлин) заняли налоги на доходы, на прибыль и на наследство, особенно сильно обременявшие состоятельных людей и лиц, получающих высокие доходы.
273
Часть II. История
«Если бы не кризис и не вызванные им огромные финансовые
потребности государства, — заключает Кеннеди, — смещение
центра тяжести налогового бремени и признание легитимности
столь высокой прогрессии ставок налогообложения происходили бы куда медленнее, а может, его не было бы вовсе»84.
Таблица 7.1
Федеральный подоходный налог на физических лиц:
необлагаемые суммы, ставки для группы самых низких
и самых высоких доходов
Необлагаемый
доход, долл.
Год
1913—
1915
1916
1917
1918
1919—
1920
1921
1922
1923
1924
1925—
1928
Семья
Одино- с двумя
кий
детьми
Ставки налога
Низшая группа
Высшая группа
доходов
доходов
Ставка, Доход, Ставка,
Доход,
%
долл.
%
долл
3000
3000
1000
1000
4000
4000
2400
2400
1
2
2
6
20 000 20 000
2 000
4 000
7
15
67
77
500 000 2 000 000
2 000 000
1 000 000
1000
1000
1000
1000
1000
2400
3300
3300
3300
3300
4
4
4
3
11/2 4 000
4 000
4 000
4 000
4 000
73
73
56
56
46
1 000 000
1 000 000
200 000
200 000
500 000
1500
4300
11/8 4 000
25
100 000
Источник: U.S. Bureau of Census, Historical Statistics, p. 1095.
В 1920‑е годы сохранились и другие нововведения военного
времени. Сухой закон, впервые утвержденный законом Левера, получил наивысший правовой статус, войдя в состав Конституции. Возможно, сторонники полного запрета спиртных
напитков рано или поздно все равно заставили бы общество
пройти через этот грандиозный эксперимент, но война сильно
ускорила события. Законы о регулировании арендной платы,
которые во время войны, при активном поощрении со стороны
84
John F. Witte, The Politics and Development of the Federal Income
Tax (Madison: University of Wisconsin Press, 1985), pp. 79—
87 (quotation from p. 86); U.S. Bureau of the Census, Historical
Statistics, p. 1104; Kennedy, Over Here, p. 112.
274
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
федеральных властей, были приняты во многих городах, породили политическую клиентеллу и потому сохранились на долгие годы, снижая ожидаемую отдачу от инвестиций в жилищное строительство. Поэтому строительство новых домов, резко сократившееся во время войны из‑за жестких ограничений
на гражданское строительство, не восстановилось до «ослабления или исчезновения послевоенного регулирования арендной
платы, и процесс оживления шел крайне медленно»85.
Хотя большинство чрезвычайных федеральных ведомств,
включая ВПУ, вскоре после Перемирия были упразднены в соответствии с общей политикой президента, желавшего ликвидировать их как можно быстрее, некоторые действовали еще месяцы или даже годы. Управление по контролю за продовольствием просуществовало до 1 июня 1920 г. При этом входившая
в него Зерновая корпорация все так же гарантировала фермерам цену в 2,20 долл. за бушель и искала рынки сбыта для урожая 1919 г. Топливное управление, формально упраздненное
30 июня 1919 г., в конце того же года воскресили, чтобы поддержать фиксированные цены на уголь, и оно просуществовало
до 13 декабря. Управление военной торговли, которое в период
войны осуществляло абсолютный контроль над международной
торговлей, перестало действовать 30 июня 1919 г., но ряд его
функций и сотрудников перешли в Государственный департамент. И только 27 мая 1921 г. оно было ликвидировано решением конгресса. Но и после этого остатками его рычагов некоторое время управляло Министерство финансов86.
Управление железных дорог продолжало руководить железными дорогами страны, наращивая убытки, до 1 марта 1920 г.,
когда это имущество официально вернули в управление прежним владельцам в соответствии с принятым в 1920 г. законом
85
Frederick Lewis Allen, Only Yesterday: An Informal History of
the Nineteen‑Twenties (New York: Blue Ribbon Books, 1931),
p. 247 («война дала великий шанс сторонникам сухого закона»);
Edward L. Schaub, „The Regulation of Rentals during the War Period,“ Journal of Political Economy 28 (Jan. 1920): 1—36; Rockoff,
Drastic Measures, pp. 63—64; цитаты из: Clark, Costs of the World
War, pp. 51, 58.
86 Herbert Hoover, The Memoirs of Herbert Hoover: The Cabinet
and the Presidency, 1920—1933 (New York: Macmillan, 1952),
p. 16; Ferrell, Wilson and World War I, p. 45; Leland and Mereness,
American Official Sources, pp. 398—399, 411, 377.
275
Часть II. История
о транспортных средствах. Этот закон, пишет историк права,
«совсем немного не дошел до национализации». Он передал
весь контроль над стоимостью проезда и тарифами Комиссии
по торговле между штатами. Эта же комиссия получила право
регулировать эмиссию железнодорожных ценных бумаг и расходование вырученных средств, а также все операции по консолидации, строительству, использованию и закрытию мощностей. Для посредничества в трудовых комиссиях этот закон предусматривал создание Управления по трудовым отношениям на
железных дорогах. В соответствии с положением закона о «возврате» часть прибыли компании, превышающая разрешенный
«справедливый доход», подлежала передаче железным дорогам
с относительно низкой прибыльностью87. После 1920 г. права
частной собственности на железных дорогах мало что значили.
За исключением самых рутинных административных решений,
почти все действия собственников были предметом федерального регулирования. Соответственно держатели железнодорожных акций и облигаций мало чем отличались от владельцев
государственных облигаций, а положение железнодорожников
напоминало положение государственных служащих.
Совет по морским перевозкам был создан как постоянный правительственный орган и, естественно, сохранился после войны. Самой большой послевоенной проблемой совета
был гигантский флот, построенный Корпорацией торгового
флота военного времени, большая часть которого была спущена на воду уже после окончания войны. Принятый в 1920 г.
закон о торговом флоте разрешил продажу этих судов американским фирмам на льготных условиях, включая ряд налоговых льгот, и предусмотрел субсидии частным операторам. Этот
же закон уполномочил государственную Корпорацию торгового флота военного времени заниматься коммерческими перевозками, что позволило ей выжить в новой ипостаси. В 1920‑х
годах коммерческие морские перевозки переживали спад, так
что эта правительственная инициатива привела к хроническим
убыткам. К 1929 г. Совет по морским перевозкам избавился от 2/3 тоннажа. Значительная часть оставшихся судов была
выведена из эксплуатации. Согласно Кларку, страна оказалась
«в парадоксальной ситуации. Огромный флот, построенный
87
Murphy, Constitution, pp. 6—7; Kerr, American Railroad Politics,
pp. 204—227; Skowronek, New American State, p. 282.
276
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
для нужд военного времени, поставил нас в положение, когда
без масштабной государственной помощи невозможно обеспечить нашему флоту, раз уж мы его имеем, приемлемые экономические позиции. Но суда военного времени по большей части не соответствуют послевоенным требованиям, так что приходится строить новые суда»88.
Особенна живуча оказалась Корпорация военных финансов. Хотя ее задачи военного времени — помощь базовым военным отраслям, неспособным получить кредиты по
частным каналам, — утратили актуальность, ее способность
выполнять «задачи по спасению» на рынке капитала наводила кое‑кого, и прежде всего ее сообразительного финансового директора Юджина Мейера, на мысль, что корпорация еще может пригодиться. После Перемирия правительство
перестало кредитовать союзников, и оказалось, что европейские страны не в состоянии самостоятельно профинансировать
широкомасштабный импорт необходимых им американских
товаров. У американских экспортеров эта ситуация вызывала
вполне объяснимый ужас. Чтобы предотвратить «хаос и отчаяние по обе стороны Атлантики», Мейер предложил использовать Корпорацию для финансирования американского экспорта, и в марте 1919 г. он протащил через конгресс закон,
разрешивший тратить на это миллиарды долларов. Когда в мае
1920 г. истек срок действия этого закона, Мейер ушел из Корпорации военных финансов.
Но вскоре вернулся. При поддержке банкиров, бизнесменов
и журналистов, озабоченных нарастающими экономическими
проблемами сельского хозяйства, Мейер в конце 1920 г. уговорил комитеты конгресса возродить КВФ. Его усилия быстро
принесли плоды. 13 декабря конгресс совместным постановлением обеих палат приказал министру финансов возобновить предоставление средств КВФ для кредитования экспортной торговли. Вильсон наложил вето на этот законопроект, но
конгресс преодолел вето значительным большинством голосов. После того, как 14 марта 1921 г. сенат подтвердил новое
назначение Мейера, он вновь стал финансовым директором
корпорации. Позднее, в том же году, закон о кредитовании
сельского хозяйства официально преобразовал Корпорацию
88
Murphy, Constitution, p. 7; Clark, Costs of the World War, pp. 55,
111, 250—252 (quotation from p. 251).
277
Часть II. История
военных финансов в «миссию спасения бедствующих фермеров
страны». На этом этапе КВФ ссужала крупные суммы сельскохозяйственным кооперативам и сельским банкам. Ее полномочия на предоставление ссуд продлевались трижды.
Только в январе 1925 г. Мейер наконец ликвидировал свое
ведомство. За свои несколько жизней оно ссудило примерно
300 млн долл. на военные нужды, 100 млн долл. на финансирование экспорта и 300 млн долл. на прямую или косвенную
помощь фермерам89. Эта корпорация оставила внушительный
след, особенно если учесть, что она была создана для решения чрезвычайных задач военного времени, но, как мы увидим
ниже, все ее достижения за период до 1925 г. бледнеют перед
тем, что ей придется делать после воскрешения через семь лет
под вывеской Корпорации финансирования реконструкции.
Несколько размытым, но все же весьма значительным
наследием войны стало общенациональное стремление к объединению в различные ассоциации, расцветшее в 1920‑е годы.
Война привела в правительственные кабинеты тысячи бизнесменов, многие из которых работали за символическое вознаграждение один доллар в год. Это было особенно характерно
для Военно‑промышленного управления, но и в большинстве
других ведомств, созданных для нужд чрезвычайного положения, власть в отношениях с действующими бизнесменами
представляли бизнесмены бывшие. Естественно, им было легко договариваться, и столь же естественным было то, что их
договоренности зачастую оказывались заговором против конкурентов и потребителей. (Адам Смит давно предупреждал,
что «представители одного и того же вида торговли и ремесла редко собираются вместе... без того, чтобы их разговор не
кончился заговором против публики или каким‑либо соглашением о повышении цен... Закон... не должен ничего делать
для облегчения таких собраний и еще меньше для того, чтобы
делать их необходимыми»*.) Масштаб мобилизации бизнеса
89
Pusey, Eugene Meyer, pp. 164—183 («бедствующие фермеры» —
со с. 178). Очевидно, что большая часть кредитов на «военные
нужды» была предоставлена уже после прекращения огня, откуда
и разрыв с указанной выше суммой (71 млн долл.) кредитов, предоставленных «во время войны».
* Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов.
М.: Эксмо, 2007. С. 174.
278
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
и вовлечения его в контакты с влиятельными и зачастую близкими по духу госчиновниками навел многих бизнесменов на
мысль о выгодности тесной связи с правительством, что до войны не считалось возможным или желательным.
Для развития и систематизации этого потенциально плодотворного «партнерства» в 1920‑е годы бизнесмены создали
или расширили многие отраслевые объединения и ассоциации.
Правительство, а особенно Министерство торговли в период
долгого пребывания Гувера на посту министра, не только одобряло подобную активность, но и поощряло ее. Заразившись
организаторской энергией бизнесменов, за ними последовали
другие: профессиональные группы, фермеры и даже социальные работники. Результатом стал «заметный сдвиг к корпоративности в сфере бизнеса. Целые отрасли, даже целые секторы
экономики, как сельское хозяйство, были организованы и упорядочены как никогда прежде и вошли в тесные и регулярные
связи с соответствующими комитетами конгресса, министерствами и ведомствами... Война заложила фундамент современной практики массового неформального сговора между правительством и ассоциациями частных предприятий»90. Таким
образом, одним из наиболее существенных последствий войны стала усиленная политизация экономической жизни страны. Вехами этой тенденции стали принятые в 1926 г. законы
о коммерческой авиации и о трудовых отношениях на железных дорогах. Первый отвел федеральному правительству роль
в управлении формировавшейся тогда отраслью, а второй еще
немного расширил участие государства в неспокойной сфере
трудовых отношений.
Тяга 1920‑х годов к созданию ассоциаций тесно связана
с самым значительным последствием войны — идеологическим
сдвигом. Дух 1920‑х годов историки и прочие часто характеризуют как реакционный, и потому фундаментальный идеологический сдвиг в целом не замечается и недооценивается.
Но есть множество свидетельств их реальности и значимости.
«Опыт военного планирования, — полагает Соул, — наложил
90
Kennedy, Over Here, p. 141. Новейший обзор, подчеркивающий
тягу к созданию всевозможных ассоциаций в этот период, см.:
­Ellis W. Hawley, The Great War and the Search for a Modern Order,
A History of the American People and Their Institutions, 1917—
1933 (New York: St. Martin’s Press, 1979).
279
Часть II. История
неизгладимый отпечаток на мышление участвовавших в нем
экономистов и инженеров»91.
Но война затронула не только экономистов и инженеров;
такое же изменение взглядов испытали и другие. В частности,
многие бизнесмены вынесли из войны новое видение отношений между государством и бизнесом. Согласно Кларксону с его
обширными связями в деловых кругах, те, кто в период войны от имени государства занимался размещением ресурсов,
«со своего рода интеллектуальным презрением размышляли
о чудовищной хаотичности и ненадежности промышленности
в мирное время... Из их размышлений возникла мечта о мире
упорядоченной экономики... Им грезилось будущее, в котором
вся мировая торговля и промышленность тщательно обсчитаны
и зарегистрированы в Вашингтоне, требования учтены, американские ресурсы всегда наготове, а краны закрыты или открыты в соответствии с обстоятельствами»92. Разумеется, в этих
грезах именно их руки лежали на рукоятках кранов.
Никому эти грезы не являлись с такой живостью и частотой, как Баруху. В старости он вспоминал, как «люди вроде
меня», впервые попавшие в сферу государственного управления во время Первой мировой войны, произвели революцию в отношении общественности к государству. «Опыт Военно‑промышленного управления оказал глубокое влияние на
мышление бизнеса и государства. ВПУ продемонстрировало
эффективность промышленной кооперации и преимущества
государственного планирования и руководства. Мы помогли
похоронить последние догмы laissez faire, которые так долго
формировали экономическое и политическое мышление Америки. Опыт научил нас, что государственное руководство экономикой не всегда неэффективно и недемократично, а также
что оно незаменимо в период опасности»93.
Барух — глубоко заинтересованный свидетель, и на это нужно делать скидку, оценивая его сообщение о погребении клас91
Soule, Prosperity Decade, pp. 62—63.
Clarkson, Industrial America in the World War, p. 312.
93 Baruch, The Public Years, pp. 2—3, 74. Есть и намного более
раннее сообщение, что опыт «правительственного руководства
и управления промышленностью… забил последний гвоздь в гроб
с умершей теорией либерального (laissez faire) правления». См.:
Baker, Government Controls, p. 5.
92
280
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
сических либеральных доктрин. Бóльшая часть буржуазии
сохранила неартикулированную преданность этим убеждениям, несомненно пошатнувшуюся, но все еще полную жизни.
После войны американцы в целом, безусловно, не испытывали настоятельной потребности в радикальной социально‑экономической реформе. Говоря точнее, опыт государственного
регулирования военного времени «размягчил» средние классы, подготовив их к будущим реформам.
Политически активные и умеющие хорошо излагать свои
мысли лидеры левых многому научились в войну. В конце ее
они «надеялись сохранить и даже распространить многие из
коллективистских практик и значительную часть государственных полномочий, возникших в ходе войны». Даже такой
демократ — сторонник рынка, как министр военно‑морских сил Джозефус Дэниелс, высказался о благотворном влиянии военной мобилизации: «Мы и в мирное время не испугаемся революционных шагов, которые принесут пользу человечеству, убедившемуся, что мы привыкли к подобному во
время войны». Он имел в виду прежде всего государственный контроль над радио, телефонной и телеграфной связью
и морскими грузоперевозками; он также одобрял регулирование цен в мирное время, чтобы «защитить людей и предотвратить спекуляции». Бывший «царь труда» Франкфуртер
мечтал об усилении государственного регулирования в мирное время, чтобы заменить «хаос разнузданной конкуренции»
направляющей рукой «представителей общественных наук
и профессионально подготовленных экспертов, таких как он».
Он, подобно Баруху и Гуверу, поддерживал идею сохранения
«сотрудничества» между трудом и менеджментом, которым
он сам еще так недавно руководил в «рационализированной»
казарменной экономике94.
94
Kennedy, Over Here, p. 246; Дэниелс и Франкфуртер, цит. по:
Larry G. Gerber, The Limits of Liberalism: fosephus Daniels, Hen‑
ry Stimson, Bernard Baruch, Donald Richberg, Felix Frankfurter
and the Development of the Modern American Political Economy
(New York: New York University Press, 1983), pp. 172—173.
Прогрессисты и их наследники либералы «никогда не забудут
уроков 1917—1918 гг. и будут потом неустанно искать „моральный эквивалент войны“». См.: William A. Schambra, „Progressive
Liberalism and the American Community,“ Public Interest (Summer
1985): 36.
281
Часть II. История
При всем разнообразии уроков, вынесенных людьми из
военного опыта, ясно одно: хотя многие сочли, что мобилизация экономики сделала возможным и желательным расширение государственного регулирования экономической
жизни, едва ли кто вынес из кризиса углубившееся понимание или более высокую оценку рыночной системы, либо более
глубокое понимание характера командной экономики в части навязывания и сокрытия издержек. Разумеется, многие
призывники, потребители, бизнесмены и другие были тверды
в своем чисто эгоистическом стремлении обойти конкретные
ограничения военного времени, сковывавшие их лично, но
это нельзя приравнивать к прямому отвращению к командной экономике как к системе. Кларк был прав, когда писал:
«Мы многому научились, как и подобает людям, пережившим
великие события, но слишком часто, похоже, мы учились не
тому чему нужно»95.
Выводы
Европейская война создала в США сильное политическое
давление на государство, от которого требовали «что‑нибудь
сделать». Это не значит, что большинство американцев
были сторонниками вступления в войну. На деле преобладало настроение сохранить нейтралитет. Через два года после начала войны Вильсон добился переизбрания, представив себя как одного из тех, кто «уберег нас от войны». Но
ряд таких связанных с войной проблем, как быстро растущая
стоимость морских перевозок и неоднократные нападения
на американские корабли, в 1916 г. заставил правительство
заняться коммерческими морскими перевозками и предоставить президенту широкие полномочия по переводу экономики на военные рельсы. Уже на этой ранней стадии европейский пример подавления рынков и замены их административно‑командной системой оказал сильное влияние на
американское мышление.
В начале 1917 г., когда правительство втянуло страну в полномасштабные военные действия, стало очевидным, что повышение налогов для покрытия полной рыночной
95
Clark, Costs of the World War, p. 290.
282
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
стоимости ресурсов, которые администрация предполагала
использовать в военных целях, немедленно столкнется с сильнейшим сопротивлением 96. Чтобы продолжить мобилизацию и при этом остаться у власти, правительству необходимо
было скрыть хотя бы часть расходов. Соответственно администрация Вильсона при поддержке конгресса и Верховного суда провела призыв на военную службу, установила приоритеты использования транспорта, топлива и производственных мощностей, зафиксировала цены, провела широкую
реквизицию собственности и даже прямую национализацию
целых отраслей. Чтобы отвлечь внимание от реальных издержек всех этих мероприятий, правительство запустило грандиозную пропагандистскую кампанию, чтобы распалить патриотические эмоции и побудить граждан действовать в качестве
проводников своей политики, поощряя подавление тех, кто
отваживался возражать или сопротивляться. Тактика «разделяй и властвуй» на низовом уровне эффективно рассеивала сопротивление и защищала высшую власть от массовой
оппозиции; именно эту роль исполняли тысячи местных призывных комиссий, легион добровольных уполномоченных по
продовольствию и множество уполномоченных по топливу.
«Во время войны, — писал Кларк в 1917 г., — приходится приводить в движение столь огромные людские массы, а необходимость делать все быстро так остра, что если бы
стимулом для всех этих изменений оставалось только повышение цен и ставок заработной платы, пришлось бы неимоверно увеличить доходы труда и капитала». Именно! А рост
доходов позволили бы точно измерить истинные социальные издержки, связанные с перемещением огромных ресурсов к новому использованию в чрезвычайной спешке. Чем
96
Феррел цитирует письмо, написанное сенатором от штата Юта
Ридом Смутом 6 апреля 1917 г.: «Эта война очень непопулярна.
Я уверен, что большинство против нее. Я все еще получаю множество протестов со всех концов страны». Сам Феррел отмечает:
«Чтобы оплатить все расходы на участие в войне из налогов, потребовалось бы резко повысить подоходный налог и ввести много
новых налогов. Весной 1917 г. проталкивание новых налогов через конгресс казалось крайне непривлекательным занятием. Правительство также опасалось воздействия налогов на бизнесменов,
недовольство которых было чревато». Ferrell, Wilson and World
War I, pp. 8, 84.
283
Часть II. История
быстрее перенастройка, тем она, естественно, дороже. Экономисты совершают фундаментальную ошибку, предполагая,
что принуждение людей действовать быстрее, чем они действовали бы сами по себе, «экономит время» в том же смысле, в каком осуществляется экономия реальных ресурсов: на
самом деле это просто перекладывание издержек по ускоренному переразмещению ресурсов. Но Кларк и другие современники, осмыслявшие деятельность государства, смотрели на это иначе. Они рассуждали: «В таком затруднительном положении на помощь придут патриотические мотивы
и механизмы прямого государственного регулирования»97.
Они никогда не задавали вопрос: придут на помощь кому?
Короче говоря, проблема была в том, чтобы «заставить всех
людей делать то, чего хотели немногие»98. Власть имущие —
президент Вильсон, министр Макаду, конгрессмены Левер
и Оверман, председатель Верховного суда Уайт и их соратники во власти — хотели, чтобы люди предпринимали определенные действия. Но сами они предпочитали не рисковать властью и положением, демонстрируя полные издержки
этих действий и явным образом взимая налоги, достаточные,
чтобы полностью расплатиться с теми, кто нес эти издержки.
Первое, что они попытались сделать, — с помощью пропаганды изменить вкусы людей (как сказали бы экономисты).
Когда это не удалось, они просто отдали распоряжение об
использовании ресурсов, организовав их изъятие так, чтобы
скрыть истинную ценность изъятого и защитить себя от возможной враждебной реакции.
97
J. M. Clark, „The Basis of War‑Time Collectivism,“ American Eco‑
nomic Review 7 (Dec. 1917): 786. См. также похожий анализ:
Harold G. Moulton, „Industrial Conscription,“ Journal of Political
Economy 25 (Nov. 1917): 917—945. Моултон различает два
метода мобилизации, которые он называет «финансовый метод»
и «промышленная повинность». Подобно Кларку, он предпочитал последний, потому что (с. 939) «добровольная система
безнадежно медлительна и не дает гарантированных результатов
там, где необходимы скорость и определенность», так и не осознав
того, что более быстрое перераспределение ресурсов и повышенный риск предполагают более высокие социальные издержки, но
всего этого можно добиться с помощью рынков, если предложить
достаточное вознаграждение.
98 Kennedy, Over Here, p. 143.
284
Глава 7. Политико‑экономическая организация военного времени...
Характер регулирования цен в военное время позволяет
легко выявить мотивы государства. Фиксация цен никогда не
проводилась по всему спектру товаров, зато замораживанию
подвергались цены множества отдельных товаров, таких как
солдатский труд, пшеница, уголь, аммиак, цемент, подошвенная кожа, пенька и многое другое. Почему именно этих?
Ясный ответ дает известный экономист и член комитета по
замораживанию цен Военно‑промышленной комиссии Фрэнк
Тауссиг: «Объяснением такого огромного разнообразия изделий — того, что их связывало, — служит то обстоятельство, что
все они в больших количествах были нужны государству. Каждое решение Комитета [по замораживанию цен] было вызвано
тем, что государство делало огромные закупки, угрожая разбалансировать рыночные цены»99. Иными словами, замораживая цены, государство никогда не стремилось ограничить
рост цен в целом, а просто хотело понизить видимую стоимость товаров, нужных государству в громадных количествах для его целей, и, устанавливая приоритеты или обращаясь
к конфискациям, оно могло приобретать эти товары даже по
ценам ниже рыночных. Как писал Барух, «мы решали», что
и для кого будут производить американцы во время войны.
Наследие коллективизма военного времени необъятно:
корпоративистская практика сговора государства с организованными группами особых интересов; фактическая национализация морских грузоперевозок и железных дорог; усиление вмешательства федеральной власти в функционирование
рынков труда, капитала, коммуникаций и сельскохозяйственной продукции; устойчивое изменение конституционных доктрин в части воинского призыва и подавления свободы слова.
И все это окутано туманом идеологического наследия.
Американцы выиграли войну или, по меньшей мере, оказались
в стане победителей, и — post hoc, ergo propter hoc* — они
99
Taussig, „Price‑Fixing,“ p. 210. В подтверждение объяснения Тауссига см.: Haney, „Price Fixing, III,“ pp. 434—437, 453; Litman,
Prices and Price Controls, pp. 318—319. Рокофф соглашается, что
«власти стремились регулировать [цены]… товаров, критически
важных для военных усилий, на которые, в силу этого, существовал самый сильный и устойчивый спрос… После замораживания
цен все нерегулируемые цены продолжали расти с тем же темпом,
что и до этого» (Rockoff, Drastic Measures, p. 67).
* После этого — значит, вследствие этого (лат.). — Прим. перев.
285
Часть II. История
выиграли благодаря военному коллективизму. Подобно
Баруху, многие начали верить, что как ни ужасно государственное регулирование экономики в нормальных условиях,
«в минуты опасности оно необходимо». Будущее очень скоро покажет, что минуты опасности бывают не только во время войны.
Глава 8
Великая депрессия:
«Ситуация более
чрезвычайная, чем война»
Любая коллективистская революция въезжает
на троянском коне «чрезвычайности». Такова
была тактика Ленина, Гитлера и Муссолини.
Коллективистский угар, охвативший дюжину
малых стран Европы, был криком людей,
жаждавших оказаться на коне. И «чрезвычайная
ситуация» стала оправданием последующих
шагов. Методика создания «чрезвычайщины» —
величайшее достижение демагогии. Вторжение
коллективизма Нового курса произошло на
том же самом троянском коне.
Герберт Гувер
Самым значимым эпизодом экономической истории Америки в XX в. является Великая депрессия, в силу фундаментальных и идеологических изменений, созданных ею или ставших благодаря ей возможными. Пережившие ее люди изменились, потому что внушенные ею воззрения и тревоги стали
частью их мнений и установок. Болезненный опыт депрессии
глубоко изменил политико‑экономическую основу общества.
Некоторые полагают, что Франклин Рузвельт «спас капитализм», другие говорят о «коллективистской революции».
В любом случае, никто не отрицает, что в политико‑экономическом отношении 1939 г. отличался от 1929 г. как небо
и земля. Более того, многие институциональные новшества
1930‑х годов остаются частью сегодняшнего социально‑экономического порядка: ограничение посевных площадей, поддержка минимальных цен и регулирование сбыта в сельском
хозяйстве, мелочное регулирование рынков негосударственных ценных бумаг, участие федеральных властей в регулировании отношений между трудом и менеджментом, гигантские масштабы государственных операций в сфере кредита
287
Часть II. История
и страхования, минимальная заработная плата, установленная на уровне выше рыночного, национальное страхование по
безработице, социальные пособия, участие федерального правительства в производстве и продаже электроэнергии, неразменные бумажные деньги без товарного обеспечения — перечень легко продолжить. Все эти знакомые политико‑экономические институты функционируют с 1930‑х годов.
Я утверждаю, что институциональная революция 1930‑х
годов стала результатом сложившейся в стране чрезвычайной ситуации, которая была отчасти реальной, а отчасти была
спровоцирована и эффективно использована в политических
целях. Ниже я собираюсь описать важнейшие события этой исторической трансформации и выявить оставленное ими институциональное и идеологическое наследие.
Экономический взлет и падение, 1922—1933 гг.
Несильный послевоенный бум окончился в 1920 г. короткой,
но суровой рецессией. Реальный валовой национальный продукт упал более чем на 2%, а безработица выросла до 12% численности рабочей силы. Самой примечательной чертой этого
сокращения деловой активности была стремительная дефляция: за один год индекс оптовых цен упал более чем на 35%.
Потом экономика восстановилась почти с той же скоростью,
с какой падала. (Быстрота восстановления не была простой
случайностью. Рыночная экономика, в которой рыночные
цены и ставки заработной платы гибко снижаются, после нарушений денежного обращения или других шоков легко возвращается к равновесию с высоким уровнем занятости.) К 1923 г.
был достигнут рекордный уровень производства на душу населения, а уровень безработицы упал до 3%.
До конца десятилетия экономика функционировала по
историческим меркам хорошо — не «шикарно», как в мифе
о «ревущих двадцатых», но хорошо. К 1929 г. реальный
ВНП на душу был на 20% выше, чем в 1919 г. После дефляции 1920—1921 гг. уровень цен оставался практически неизменным до 1930 г. Каким бы это десятилетие ни было во всех
остальных отношениях, оно не было инфляционным в современном смысле, т.е. отсутствовал устойчивый рост общего
уровня цен. Ряд отраслей испытывал трудности — текстильная,
288
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
угледобывающая, часть сельского хозяйства и мелкие банки, но
большинство остальных быстро развивались, особенно обрабатывающая промышленность, которая за 1921—1929 гг. почти удвоила объем производства. Производители автомобилей, радиоприемников, холодильников и других новых потребительских товаров длительного пользования процветали,
а с ними и строительство. Как это всегда бывает в периоды
общего процветания, некоторые жаловались, что богатые еще
больше богатеют — якобы за счет бедных, — но 1920‑е годы
были хорошим временем для большинства американцев1.
В такие времена заниматься бизнесом — самое милое дело.
Можно не только хорошо навариться, но и понежиться в лучах
одобрения общества, скромно признавая свои заслуги в разлитом вокруг процветании. Такие времена современники начинают называть Новой эпохой. Федеральная резервная система
была готова исправить любое значительное отклонение от траектории устойчивого роста, так что, по мнению многих экспертов, деловой цикл ушел в историю. Министерство торговли
и Федеральная комиссия по торговле активно помогали бизнесменам в создании отраслевых организаций, чтобы устранить «расточительную» и «хищническую конкуренцию». Если
не считать этой подспудной картелизации и упомянутого выше
наследия военного времени, политика держалась в традиционных границах. Вот как Г. Менкен охарактеризовал президента Калвина Кулиджа, который правил в эту сравнительно безмятежную эпоху с соответствующей беззаботностью:
«В его правлении не было ничего волнующего, но и проблем
никаких не было. У него не было идей, но он не был занудой»2.
При таком осмотрительном руководстве и столь благоприятных перспективах американцы начали принимать прогресс
как само собой разумеющееся. Но, как сказано в Писании,
«погибели предшествует гордость, и падению — надменность»
[Притч 16, 18].
1
Jonathan Hughes, American Economic History (Glenview, 111.:
Scott, Foresman, 1983), pp. 467—474; Gene Smiley, „Did Incomes
for Most of the Population Fall from 1923 Through 1929?“ Journal
of Economic History 43 (March 1983): 209—216.
2 Alistair Cooke, comp., The Vintage Mencken (New York: Knopf,
1955), p. 233. Менкен также писал: «Если исключить Гардинга
как полный нуль, д‑ру Кулиджу предшествовал один Спаситель
мира, и еще двое пришли сразу после него».
289
Часть II. История
С середины 1929 г., и особенно после октябрьского краха
фондового рынка, экономика устремилась вниз. В этом падении за каждой передышкой следовал еще более яростный удар
шторма. Когда все надеялись, что худшее позади, всякий раз
следовал новый обвал. Почти полных четыре года, примерно совпавших, так получилось, с пребыванием незадачливого Герберта Гувера на посту президента, производство, цены
и прибыли падали, а простаивающие производственные мощности, безработица и людское отчаянье росли как снежный ком.
Можно сказать, что это была худшая из всех депрессий,
но эти слова не содержат и намека на то, насколько тяжелым
было Великое сжатие3. За 1929—1933 гг. реальный душевой
ВНП упал более чем на 30%, почти достигнув уровня кризисного 1908 г., т.е. откатился на четверть века назад. Оптовые цены упали почти на 30%, а потребительские чуть меньше. (Если вспомнить, насколько выше были темпы дефляции в 1920—1921 гг., мы получим прекрасную точку отсчета
для понимания того, почему в 1930‑х годах экономический
спад оказался настолько глубже и продолжительнее предыдущего.) Производство потребительских товаров длительного пользования сократилось на 50%, производственных товаров длительного пользования — на 67%, а частных внутренних инвестиций — почти на 90%. Безработица в итоге достигла
25% численности рабочей силы, и, вероятно, треть из тех, кто
еще имел работу в 1933 г., работала неполный рабочий день4.
Если 12 830 000 безработных выстроить в ряд на расстоянии
ярда друг от друга, эта цепь протянулась бы от Нью‑Йорка
3
Можно отметить следующие превосходные экономические обзоры: Lester V. Chandler, America’s Greatest Depression, 1929—
1941 (New York: Harper & Row, 1970), а также: Milton Friedman and Anna Jacobson Schwartz, A Monetary History of the United
States, 1867—1960 (Princeton: Princeton University Press, 1963),
pp. 299—419 [Фридман М., Шварц А. Монетарная история Соединенных Штатов, 1867—1960. Киев: Ваклер, 2007. С. 305—
432]. Мучительное изображение человеческого лица трагедии см.:
David A. Shannon, ed., The Great Depression (Englewood Cliffs, N.J.:
Prentice‑Hall, 1960).
4 Hughes, American Economic History, pp. 490—491; Chandler,
Greatest Depression, pp. 6—7, 22; Friedman and Schwartz, Monetary
History, p. 301 [Фридман М., Шварц А. Монетарная история Соединенных Штатов, 1867—1960. Киев: Ваклер, 2007. С. 307].
290
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
до Лос‑Анджелеса и обратно, и в ней не хватило бы места для
оставшихся 280 000 безработных.
Волны банковской паники крушили банки, потому что напуганные вкладчики изымали свои деньги из учреждений, и без
того ослабленных банкротством заемщиков и крахом рынков
ценных бумаг. В течение четырех лет с 1930 по 1933 г. приостановили деятельность более 9000 банков, и потери от этого
составили 2,5 млрд долл., из которых более половины пришлось
на вкладчиков, а остальное — на других кредиторов и акционеров. Особенно высокий уровень смертности наблюдался
у финансовых организаций в малых городах и в сельской местности5. Из‑за распада финансовой системы зачахла и остальная экономика, потому что и потребители, и бизнесмены не по
своей воле лишились денег и кредита.
Конечно, рабочим пришлось тяжелее, но в процентном
отношении капиталисты потеряли намного больше. Чистые
доходы корпораций не просто сошли на нет, а стали отрицательными. В 1931, 1932 и 1933 гг. совокупная прибыль корпораций после уплаты налогов была меньше нуля. В 1932 г.,
худшем в истории для акционеров, чистые убытки американских корпораций составили 3,4 млрд долл. Доходы от недвижимости упали более чем на 60%. Фондовый рынок, на котором в конце 1920‑х годов спекулянты зарабатывали с такой
легкостью, теперь отыгрался на них. Индекс цен обыкновенных акций упал более чем на 80%, если считать от пикового
значения в 1929 г. до нижней точки спада в 1932 г. В конце
1920‑х доход от всех форм недвижимости составил 41% национального дохода, а в 1933 г. — всего 27% от намного меньшей величины6. Так что депрессия затронула не только бедных.
Особенно сильно пострадали фермеры. Объем их производства остался примерно прежним, но цены на продукцию упали более чем на 50%. При этом цены на факторы производства упали в меньшей степени. Некоторые расходы, такие как
5
Friedman and Schwartz, Monetary History, p. 351 [Фридман М.,
Шварц А. Монетарная история Соединенных Штатов, 1867—
1960. Киев: Ваклер, 2007. С. 349—350]; Chandler, Greatest De‑
pression, p. 62.
6 Chandler, Greatest Depression, pp. 18, 26—27; U.S. Bureau of the
Census, Historical Statistics of the United States, Colonial Times
to 1970 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office,
1975), pp. 235—236.
291
Часть II. История
плата по ипотеке и налоги, остались неизменными, а это значит, что их реальная тяжесть намного увеличилась, так как
из‑за дефляции выросла ценность каждого доллара. На угрозу
потерять свои фермы, дома и источники существования фермеры отвечали враждебностью и нередко насилием. В 1932—
1934 гг. в двадцати пяти штатах фермеры добились принятия законов об отсрочке отчуждения заложенного имущества
в случае просрочки платежей по закладным7. Несмотря на
эту смягчающую меру, тысячи и тысячи фермеров лишились
собственности.
Что делал Гувер?
Конечно, традиционный ответ — ничего. Если человек с улицы
и вспомнит что‑нибудь о Герберте Гувере, то лишь то, что его
среднее имя было Laissez Faire и что он бездействовал, когда
американская экономика гибла и рушилась. Знания человека
с улицы, как всегда, оставляют желать лучшего. Распространенное представление о бездействии Гувера перед лицом кризиса — миф. У Великого инженера, может, и были недостатки, но о нем не скажешь: «Экономика в огне, а он занимается ерундой». Слова «не вмешиваться» не были его лозунгом,
а его среднее имя на самом деле — Кларк.
Некоторые члены администрации Гувера, и в том числе
министр финансов Эндрю Меллон, предпочитали политику
невмешательства. «Ликвидировать рабочую силу, ликвидировать акции, ликвидировать фермеров, ликвидировать недвижимость», — публично заявлял престарелый министр финансов. Немного депрессии, полагал он, совсем не повредит. Она
«вычистит гниль из системы». Гувер настаивал, что на самом
деле Меллон вовсе не бессердечен и что суровые рекомендации
старого капиталиста исходят из искренней веры в то, что таким
образом можно в долгосрочном плане минимизировать сово-
7
Chandler, Greatest Depression, pp. 58—59, 64—65; Lee J. Alston,
„Farm Foreclosures in the United States during the Interwar Period,“
Journal of Economic History 43 (Dec. 1983): 885—903; idem,
„Farm Foreclosure Moratorium Legislation: A Lesson from the Past,“
American Economic Review 74 (June 1984): 445—457.
292
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
купные страдания8. Возможно, так бы и вышло. В дни Гровера Кливленда этот совет был бы принят, но (идеологические)
времена изменились.
Президент Гувер полностью отверг ликвидационное
направление мысли. Он верил, что федеральное правительство
может и должно принять меры, чтобы смягчить экономический спад и обеспечить подъем. Время шло, а остановить спад
не удавалось, и потому администрация Гувера начала действовать более решительно. Позднее Новый курс пошел настолько дальше Гувера, что про его антикризисную политику обычно говорят: «Слишком мало и слишком поздно». Но ни одна
из предшествовавших администраций не делала столько для
противодействия экономическому спаду9. (В ходе президентской кампании 1932 г. кандидат Рузвельт критиковал Гувера
за несбалансированный бюджет.)
После краха фондового рынка Гувер первым делом начал
произносить ободряющие речи, чем и занимался все время
своего злополучного президентства. Он счел это подобающим
занятием — в конце концов, если сам президент впадет в уныние, что делать остальным? К тому же такое поведение соответствовало его теории выхода из кризиса. Он верил, что для
выхода из кризиса необходимо восстановление частных инвестиционных расходов, что требует соответствующего оптимистического состояния «уверенности бизнеса». Проявляя личный оптимизм, по крайней мере на публике, Гувер надеялся
вдохнуть в инвесторов уверенность и подтолкнуть их к вложению денег в новые заводы и оборудование. С тех пор его высмеивают за эти обнадеживающие выступления, но вряд ли они
причинили много вреда.
Затем в ноябре 1929 г. Гувер провел серию встреч с лидерами отдельных отраслей, профсоюзов и фермерских орга8
Herbert Hoover, The Memoirs of Herbert Hoover: The Great De‑
pression, 1929—1941 (New York: Macmillan, 1952), pp. 30—31.
9 «Слишком мало и слишком поздно» — это вердикт Чэндлера:
Chandler, Greatest Depression, p. 87. Впрочем, он признает, что
действия Гувера «казались смелыми самому президенту и многим
другим, разделявшим его взгляды на истинную роль государства».
Подробное изложение кредитной и фискальной политики администрации Гувера см.: Ray Lyman Wilbur and Arthur Mastick Hyde,
The Hoover Policies (New York: Charles Scribner’s Sons, 1937),
pp. 359—534.
293
Часть II. История
низаций. Внешне эти разговоры напоминали собрания хора,
подпевающего в унисон президентской мелодии оптимизма.
(Не достигнув ничего по существу, они вдохновили Дж. Гэлбрейта на изобретение забавного концепта «no‑business meeting»*, 10.)
Но, возможно (кто знает?), эти встречи имели важные последствия — ирония в том, что последствия были негативными.
У присутствовавших на этих посиделках работодателей президент брал обещание не снижать заработную плату быстрее,
чем падает стоимость жизни. Он верил, что снижение реальной заработной платы не только несправедливо и сеет вражду,
но и сокращает покупательную способность потребителей, тем
самым усугубляя рецессию. То ли из верности данному президенту слову, то ли по иным причинам многие работодатели не проводили значительных сокращений ставок заработной
платы до 1931 г. Тем временем темпы дефляции ускорялись.
Сохранение неизменной денежной заработной платы привело
к существенному росту реальной заработной платы. Учитывая
значительное падение спроса на труд, которое оказалось особенно сильным в секторах, больше других воздерживавшихся от снижения ставок заработной платы, получается, что рост
реальной заработной платы обернулся падением числа рабочих, которых работодатель мог взять на работу. Иными словами, повышение реальной заработной платы обернулось усилением безработицы. К сожалению, как отметил Лестер Чэндлер,
президент «не придал значения ставкам заработной платы как
фактору производственных затрат»11.
* Приблизительно «безответственное заседание» (англ.). — Прим.
перев.
10 John Kenneth Galbraith, The Great Crash, 1929 (Boston: Houghton Mifflin, 1961), pp. 142—145. [Гэлбрейт Дж. Великий крах
1929 года. М.: Поппури, 2009.]
11 Chandler, Greatest Depression, pp. 33—34; Hoover, Memoirs,
pp. 43—46; Murray N. Rothbard, „Herbert Hoover and the Myth
of Laissez‑Faire,“ in A New History of Leviathan: Essays on the
Rise of the American Corporate State, ed. Ronald Radosh and Murray N. Rothbard (New York: E. P. Dutton, 1972), pp. 128—131;
Robert E. Lucas, Jr., and Leonard A. Rapping, „Unemployment in the
Great Depression: Is There a Full Explanation?“ Journal of Politi‑
cal Economy 80 (Jan./Feb. 1972): 186—191; Albert Rees, „Real
Wages and Inflation: Rejoinder,“ ibid., p. 192.
294
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
Гувер поддержал многочисленные меры стимулирования
федеральных расходов и расширения государственного кредитования, в том числе увеличение ассигнований на общественные работы и на федеральные земельные банки, создание банков сельскохозяйственного кредита и банков по кредитованию жилищного строительства, расширение кредитных
полномочий Федеральной резервной системы на основании
закона Гласа—Стиголла 1932 г. и принятие Закона о помощи в чрезвычайной ситуации и строительстве 1932 г., который разрешил федеральному правительству передавать (официально ссужать) правительствам штатов средства для помощи
безработным. Гувер также использовал свое право действовать по собственному усмотрению для ограничения иммиграции — он полагал, что иммигрант либо попадет на государственное содержание, либо отберет чье‑то рабочее место. Чтобы
унять тревожные международные споры о репарациях и военных долгах, он ввел мораторий на межправительственные платежи12. Ничто из этого не указывает на догматическую приверженность невмешательству [laissez faire].
Гувер не любил алармизма, но в поисках поддержки своей
антикризисной политике он поддавался искушению указать на
чрезвычайные обстоятельства или провести аналогию с военным временем. Обосновывая в сенате свои финансовые предложения, он заявил, что «возникла чрезвычайная ситуация».
Позднее в этой же речи он дважды подряд сослался на «давление этой чрезвычайной ситуации». И, завершая выступление, призвал сенаторов показать, что «демократия способна
действовать достаточно быстро, чтобы спасти себя в чрезвычайной ситуации». Чтобы поддержать законопроект Гласса—
Стиголла, он заявил репортерам, что это «в каком‑то смысле... мера национальной обороны»13. Характеризуя ситуацию
12
Hoover, Memoirs, pp. 47—48, 88, 114, 143—144, 156, 162—
163; Herbert Stein, The Fiscal Revolution in America (Chicago:
University of Chicago Press, 1969), pp. 6—24. Закон Гласа—Стиголла 1932 г. не следует путать с более запомнившимся законом
Гласа—Стиголла 1933 г. Последний, известный также как Закон
о банках 1933 г., утвердил, помимо прочего, разделение инвестиционных и коммерческих банковских операций, а также создание
Федеральной корпорации страхования депозитов.
13 Hoover, Memoirs, pp. 140—141, 118 (also pp. 258—259). Об
использовании Гувером военных образов см.: Arthur A. Ekirch, Jr.,
295
Часть II. История
как чрезвычайную и уподобляя ее войне, Гувер стремился подстегнуть спрос общества на предложенные им антикризисные
меры и надеялся ослабить своих политических оппонентов.
(Как мы увидим, риторика Гувера лишь бледная тень риторических трюков его преемника.)
Важнейшая антикризисная мера администрации Гувера, создание Корпорации финансирования реконструкции
(КФР), явно выиграла от ссылки на чрезвычайные обстоятельства и аналогии с военным временем. Закон о ее создании, подписанный 22 января 1932 г., официально назывался «Закон о предоставлении чрезвычайных финансовых возможностей финансовым учреждениям для оказания помощи
в финансировании сельского хозяйства, торговли, промышленности и для других целей»14. КФР очевидным образом была
создана по образцу Корпорации военных финансов. В разделе 6 закона выражено предельно ясно: «Раздел 5202 Пересмотренных статутов США с внесенными поправками изменяется вычеркиванием слов „Закон о Корпорации военных
финансов“ и внесением вместо них слов „Закон о Корпорации финансирования реконструкции“». Среди первых служащих КФР было много тех, кто в свое время работал в КВФ15.
Неудивительно, что ведущим сторонником создания КФР
был Юджин Мейер, ставший к тому времени одним из членов
Совета управляющих Федеральной резервной системы. После волны банковских крахов, вызванных финансовой напряженностью, последовавшей за выходом Британии из системы
золотого стандарта в конце 1931 г., Мейер убеждал Гувера
объявить чрезвычайное финансово‑экономическое положение и созвать для принятия мер специальную сессию конгресса.
Ни того ни другого Гувер делать не захотел, но поддержал возрождение Корпорации военного финансирования под новым
названием, что особенно понятно в свете провала попытки взять под контроль финансовые ресурсы с помощью добровольной организации банкиров — Ассоциации национального кредита. Мейер уговорил нескольких работников ФРС
Ideologies and Utopias: The Impact of the New Deal on American
Thought (Chicago: Quadrangle Books, 1969), p. 50.
14 47 Stat. 5 (January 22, 1932).
15 Ibid., at 8; Jesse H. Jones, Fifty Billion Dollars: My Thirteen Years
with the RFC (New York: Macmillan, 1951), pp. 514, 516.
296
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
подготовить законопроект, направил его в конгресс и первым
дал показания в его поддержку. После принятия билля он стал
председателем Корпорации финансирования реконструкции,
т.е. фактически сел в давно знакомое ему кресло.
Министерство финансов вложило в капитал КФР 500 млн
долл., разрешило брать займы на сумму до 1,5 млрд долл.
и предписало предоставлять под надежное обеспечение кредиты
финансовым организациям и железнодорожным компаниям.
(Закон о КФР также предусматривал выделение 50 млн долл.
для кредитования фермеров «в случаях возникновения, по
мнению министра сельского хозяйства, чрезвычайной ситуации».) В июле конгресс расширил право КФР брать взаймы до
3,3 млрд долл. и разрешил ссужать деньги штатам для оказания помощи безработным. К тому времени, как Гувер оставил
пост президента, корпорация уже раздала кредитов на 1,5 млрд
долл., преимущественно финансовым посредникам, около 20%
железным дорогам и чуть меньше — правительствам штатов.
Нет сомнений, что это помогло предотвратить крах финансовой системы в 1932 г. Биограф Мейера делает вывод, что
«КФР, бывшая, как и Корпорация военного финансирования,
творением Мейера, останется историческим образцом помощи со стороны государства в ситуации, когда экономику штормит, так что частные банки и другие важнейшие организации не
в состоянии выжить только за счет собственных ресурсов». Так
и вышло. КФР активно работала до 1950‑х годов — и в бурное время, и в очень спокойное; даже в середине 1980‑х годов
некоторые призывали создать новую КФР16.
16
Merlo J. Pusey, Eugene Meyer (New York: Knopf, 1974), pp. 216—
226 (quotation from p. 226); Hoover, Memoirs, pp. 98, 107—111,
168—169; Chandler, Greatest Depression, pp. 88—90. О злополучной Корпорации национального кредита и ее связи с проведением денежной политики в 1931 г. см.: Gerald Epstein and Thomas Ferguson, „Monetary Policy, Loan Liquidation, and Industrial
Conflict: The Federal Reserve and the Open Market Operations of
1932,“ Journal of Economic History 44 (Dec. 1984): 966. О недавних предложениях возродить КФР см.: Richard B. McKenzie, „A New Reconstruction Finance Corp.: No Cure for U.S. Economic Ills.“ Heritage Foundation Backgrounder, No. 316 (Dec.
20, 1983). Согласно Томасу Дилоренцо, в настоящее время есть
«около 30 млрд долл. прямых кредитов… [плюс] более 150 федеральных программ гарантирования кредита, осуществляемых
297
Часть II. История
В то время многие конгрессмены и другие политики возражали против КФР и других аналогичных инициатив Гувера на
том основании, что эти учреждения направляли федеральные
деньги большим организациям, а не напрямую в руки страдающих масс. Злые языки того времени говорили, что стратегия Гувера в том, чтобы накормить воробьев, скармливая овес
лошади; теория «просачивания благ» жива до сих пор. Но экономическая политика Гувера была обдуманно подогнана под
его приверженность индивидуализму и американскую традицию федеративного правления. Еще в августе 1932 г. он заявил:
«Не дело государства — избавлять людей от их ответственности за своих соседей или снимать с частных институтов ответственность перед народом, с местных властей — перед штатами, с правительств штатов — перед федеральным правительством... Жизненно важно, чтобы государственные программы
не соперничали с местными и не подменяли бы их, а служили
дополнением их инициатив и их силы. Жизненно важно, чтобы в результате использования государственных доходов и государственного кредитования в условиях чрезвычайной ситуации
страна стала сильнее, а не слабее... Только такое высвобождение инициативы, такое требование личной ответственности дает
огромную сумму личных достижений, которые и ведут эту страну вперед». Будь Гувер более искушенным политиком (пост
президента был его единственным опытом на политическом поприще, и «он не любил политики с ее бесчисленными глупыми
унижениями»), он бы знал, что страна не настроена выслушивать поучения о личной ответственности. По мере углубления
кризиса люди все настойчивее требовали, чтобы забота государства о них проявлялась более материально17.
Лучше всего ощущение критической ситуации, несомненной черствости государства к страданиям масс и тщетность
федеральными ведомствами, по которым ежегодно размещаются
кредиты более чем на 100 млрд долл.», и все это является «частью
наследия КФР». См.: Thomas J. DiLorenzo, „The Political Economy
of National Industrial Policy,“ Cato Journal 4 (Fall 1984): 595,
оценку КФР см. также на с. 597—600.
17 Гувер, цит. по: Broadus Mitchell, Depression Decade: From New
Era through New Deal, 1929—1941 (New York: Harper Torchbooks, 1969), pp. 87—88; «не любил политики» из: Richard Hofstadter, The American Political Tradition, And the Men Who Made
It (New York: Vintage, 1974), p. 382.
298
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
гуверовской политики передает случай с Армией солдатской
надбавки. В конце весны 1932 г. около 15 тыс. отчаявшихся
людей, преимущественно ветераны и их семьи, пришли к Капитолию с требованием немедленно выплатить им деньги по сертификатам о надбавке, выпущенным в 1924 г. и подлежавшим погашению в 1945 г. (В 1931 г. по требованию Американского легиона конгресс преодолел вето Гувера, и часть этих
денег была выплачена.) Президент, продолжавший настаивать на необходимости сбалансированного бюджета для восстановления доверия бизнеса, выступил против этих огромных
выплат. На этот раз сенат поддержал его, и конгресс завершил
сессию в конце июля, так и не приняв закон о погашении сертификатов. Тем не менее около 5 тыс. человек остались в Вашингтоне, разместившись в палаточном лагере в низине Анакостии.
В конце июля, когда полиция попыталась очистить блокированную лагерем строительную площадку, возникли волнения, и два ветерана были убиты. Встревоженный соседством
с разъяренными ветеранами, Гувер приказал генералу Дугласу Макартуру разогнать их. Генерал приступил к выполнению задачи, возможно, слишком рьяно. Последовала рукопашная, палаточный лагерь сгорел, но никто серьезно не пострадал.
Однако общественное мнение было потрясено. Вашингтонская
News писала: «Что за постыдное зрелище, когда правительство Америки, самое мощное в мире, разгоняет невооруженных мужчин, женщин и детей армейскими танками». В своих
мемуарах Гувер приводит документы, свидетельствующие, что
Армия солдатской надбавки состояла большей частью из коммунистов, преступников и прочих никчемных людей18. Но это
уже не имело никакого значения. То, как президент обошелся
с людьми, вызывающими жалость, убедило народ, что Великий
гуманист на самом деле великан‑людоед.
«Ни один президент не работал в Белом доме с бóльшим
напряжением, чем Герберт Гувер, — писал Уильям Лейхтенберг, — но он так и не сумел убедить страну в своем глубоком
сочувствии к страданиям людей, вызванным депрессией, и в том,
что он разделяет их горести и крушение надежд»19. Никого
18
News, цит. по: William E. Leuchtenburg, Franklin D. Roosevelt and
the New Deal, 1932—1940 (New York: Harper Colophon Books,
1963), p. 15 (also pp. 14—16); Hoover, Memoirs, pp. 225—232.
19 Leuchtenburg, Roosevelt and the New Deal, p. 13.
299
Часть II. История
не удивило, что на выборах в ноябре Рузвельт одержал победу с небывалым перевесом — на его месте мог быть кто угодно.
Но у Гувера и после сокрушительного поражения еще оставались четыре месяца на посту президента до момента, когда он
склонится перед победоносным Рузвельтом. События этого злополучного междуцарствия оказали ужасное влияние на то, что
произошло, когда бразды правления перешли наконец к новому президенту.
Междуцарствие отчаяния
Зима 1932/33 г. стала самым черным часом мрачной ночи
депрессии20. Экономическое положение было хуже некуда:
достигли максимума безработица, простаивающие производственные мощности и число ферм, изымаемых по невыплаченным закладным. Цены, инвестиции и международная торговля упали до самого низкого уровня. Величайшая из банковских паник парализовала финансовую систему. Перспективы
выглядели мрачнее некуда. Современники чаще всего описывали преобладавшее настроение как «отчаяние». Отчаяние
и безысходность царили в сознании и масс, и элит. Казалось,
что ситуация будет ухудшаться до тех пор, пока голод, бедствия и разруха не охватят всю страну. Некоторые агитировали
за революцию; еще больше было тех, кто ее боялся, но большинство не помышляло о бунте, будучи охвачено безразличием и апатией.
Политики в Вашингтоне блуждали в потемках. Сессия
«хромых уток», открывшаяся в декабре 1932 г. в разгар самого
ужасающего кризиса мирного времени в американской истории, не приняла ни одного сколь‑нибудь важного закона. «Мы
здесь толчемся без толку, — писал сенатор Хайрам Джонсон, —
и неспособны сделать ничего реально полезного». Бесплодие
конгресса стало настолько очевидным, что сами конгрессмены
начали подшучивать над этим в своих выступлениях в палате
20
Превосходное по выразительности определение «междуцарствие
отчаяния» [interregnum of despair] заимствовано из книги Джордана Шварца: Jordan A. Schwarz, The Interregnum of Despair:
Hoover, Congress, and the Depression (Urbana: University of Illinois Press, 1970).
300
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
представителей и в сенате. Замешательство и недееспособность конгресса в точности отражали происходящее со страной. Законодатели и общество отчаянно желали пришествия
лидера, который укажет им верный путь21.
Понятно, что Гувер не вызывал воодушевления, в котором
все так нуждались. Суховатый от природы, отвергнутый президент ставил новые рекорды непреклонности. Будучи реалистом,
он не думал обращаться к конгрессу с масштабными проектами.
Он сохранял свое всегдашнее недоверие к профессиональным
политикам. Держа наготове свое право наложить вето на любую
инициативу конгрессменов, он объяснил своему пресс‑секретарю: «Я хочу, чтобы сейчас они не делали ничего; с нашей точки
зрения, какие законы ни прими, все будет плохо»22.
И все же президент не сидел без дела в ожидании истечения
полномочий. Экономический кризис требовал его внимания.
Особенно Гувера беспокоило то, что слухи о намерении Рузвельта отказаться от золотого стандарта спровоцируют спекулянтов дома и за рубежом на очередную атаку на банки, чтобы запастись золотом или иностранной валютой в ожидании
будущей девальвации доллара. Гувер полагал, что восстановление доверия бизнеса, которое он продолжал считать необходимым условием выздоровления экономики, требует от будущего президента заверений миру в том, что бюджет при нем
будет сбалансированным. Гувер и Рузвельт месяцами обсуждали эти и другие международные вопросы в письмах и на личных встречах, и Гувер хотел, чтобы Рузвельт публично связал себя с идеей твердых денег и сбалансированного бюджета, а Рузвельт отказывался это делать. Он был твердо намерен
занять президентский кабинет, не запятнав себя даже видимостью согласия с политикой утратившей всякое доверие уходящей администрации23.
21
Джонсон, цит. по: Leuchtenburg, Roosevelt and the New Deal,
p. 28; Schwarz, Interregnum, pp. 205—229.
22Цит. по: Schwarz, Interregnum, p. 206. См. также: Barry D. Karl,
The Uneasy State: The United States from 1915 to 1945 (Chicago:
University of Chicago Press, 1983), p. 99.
23 Hoover, Memoirs, pp. 176—216; Frank Freidel, Franklin
D. Roosevelt: Launching the New Deal (Boston: Little, Brown,
1973), pp. 18—45, 175—195; Edgar Eugene Robinson, The
Roosevelt Leadership, 1933—1945 (Philadelphia: Lippincott,
1955), pp. 81—103.
301
Часть II. История
Безумная кульминация этих бесплодных переговоров
наступила в последние несколько дней перед инаугурацией
Рузвельта. Снова полыхнула финансовая паника. К 3 марта
примерно в половине штатов власти ввели «банковские каникулы», установив всевозможные ограничения на выдачу денег
вкладчикам. О том, чего страшились люди, говорит то, что они
желали получить от банков не бумажные доллары, а золотые
монеты и золотые сертификаты. 4 марта банковские каникулы
были объявлены в двадцати пяти штатах, в том числе в таких
банковских центрах, как штаты Нью‑Йорк, Иллинойс, Массачусетс, Нью‑Джерси и Пенсильвания. За день до инаугурации Рузвельта Гувер предпринял последнюю попытку заручиться сотрудничеством нового президента в чрезвычайной
акции, которая должна была усмирить финансовый шторм.
Он предложил «издать [юридически сомнительный] указ об
ограничении операций по снятию денег, если м‑р Рузвельт
одобрит это»24. Но Рузвельт не одобрил. Сложившаяся патовая ситуация привела к тому, что, когда 4 марта новый президент вступил в должность, банковская система США была
фактически парализована.
Чрезвычайная ситуация!
На следующий день после того, как Франклин Рузвельт принес присягу и стал действующим президентом США, он издал
воззвание, призывающее конгресс собраться 9 марта на специальную сессию. Его первым существенным действием стало объявление 6 марта национальных банковских каникул —
то, чего он не дал сделать Гуверу всего тремя днями ранее.
В заявлении говорилось об изъятии из банков золота и валютных спекуляциях, которые «создали в стране чрезвычайную
ситуацию». Источником своих полномочий Рузвельт объявил
24
Friedman and Schwartz, Monetary History, pp. 324—327, 331—
332, 349—350 [Фридман М., Шварц А. Монетарная история Соединенных Штатов, 1867—1960. Киев: Ваклер, 2007.
С. 326—329, 331—332, 347—349]; Hoover, Memoirs, p. 213;
Freidel, Launching the New Deal, pp. 187—195; Benjamin M. Anderson, Economics and the Public Welfare: A Financial and Eco‑
nomic History of the United States, 1914—46 (Indianapolis: Liberty Press, 1979), pp. 279—289.
302
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
принятый в 1917 г. закон о торговле с врагом. «В связи
с общенациональной чрезвычайной ситуацией и на основании полномочий, которые дает мне указанный закон», Рузвельт приказал «приостановить все банковские операции»
на период с 6 по 9 марта включительно 25. 9 марта, отметив, что «указанная общенациональная чрезвычайная ситуация все еще сохраняется», он продлил банковские каникулы «до следующего заявления президента»26. Банки получали
разрешение вновь начать работу индивидуально, только после того, как правительственные инспекторы проанализируют состояние соответствующего банка, и эта процедура длилась месяцами.
Гувер и другие критики, в том числе один из ближайших
советников Рузвельта, рассматривали эту специфическую
форму банковских каникул как обдуманно инсценированную демонстрацию экономического кризиса и краха. «Рузвельт мог и не закрывать банки», — утверждал Гувер. Он
мог просто ограничить их операции с золотом и иностранной
валютой. «Но закрытие банков было знаком того, что страна
летит в пропасть. Это был американский эквивалент сожжения рейхстага, создающий „чрезвычайную ситуацию“». Критики, больше симпатизировавшие новому президенту, заняли
более благожелательную позицию. Биограф Рузвельта Фрэнк
Фрейдел пишет, что в период междуцарствия Рузвельт следовал «если не самой мудрой, то самой простой» политике, а банковская паника в марте 1933 г. не имела отношения к его сотрудничеству с Гувером или отсутствию оного. Но
Раймонд Моули, ближайший советник Рузвельта в то время,
позднее заметил, что Рузвельт «либо не понимал, насколько серьезна ситуация, либо... предпочел дать ситуации ухудшиться еще больше, чтобы снискать лавры спасителя». Трудно
сказать, насколько обдуманно Рузвельт провоцировал панику, но он определенно воспользовался возможностью превратить ее в чрезвычайную ситуацию. Закрыв все банки страны, он заставил каждого американца обратить внимание на
тяжесть сложившейся экономической ситуации. Один политолог проницательно заметил, что «в 1933 г. кризиса могло
и не быть, если бы президенту Рузвельту потребовался иной
25
26
48 Stat. 1689 (March 6, 1933).
Ibid. (March 9, 1933) at 1691.
303
Часть II. История
объект для демонстрации чудовищной власти, которая казалась ему столь необходимой в тот момент»27.
В месяцы бездействия Гувера и нерешительности конгресса
в обществе нарастала жажда сильного политического руководства. Кое‑кому, в том числе и некоторым бизнесменам,
нравилась идея наделить кого‑нибудь диктаторскими полномочиями, хоть нового президента. Понимая, что «даже частичная диктатура в мирное время противоречит духу американских учреждений», еженедельник Barron’s в феврале
1933 г. высказал мнение, что «умеренная разновидность диктатуры поможет нам миновать самые большие ухабы на ожидающем нас пути». У Муссолини, которого в те дни хвалили
за то, что при нем поезда вроде бы стали приходить вовремя,
нашлись американские последователи. Даже такой прогрессистский орган, как Nation, опубликовал статью «Внимание,
розыск: Муссолини». Другие с ностальгией вспоминали про
почти диктаторские полномочия Вудро Вильсона, мобилизовавшего ресурсы во время Первой мировой войны. Предложения воскресить диктаторские чрезвычайные программы
1917—1918 гг. сыпались как из рога изобилия28.
Ко второй неделе марта сложилось необычайное стечение
обстоятельств: 1) настоящий экономический кризис со значительной безработицей и резким падением производства и потребления; 2) искусственный экономический кризис, вызванный закрытием всех банков страны; 3) разлитое в обществе ощущение кризисной ситуации и чувство, что только
27
Hoover, Memoirs, pp. 214—215 (включает цитаты из Моули);
Freidel, Launching the New Deal, pp. 181, 195; Clinton Rossiter,
Constitutional Dictatorship: Crisis Government in the Modern
Democracies (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1948),
p. 299 (Росситер приписывает эту идею профессору Фридриху).
28 Leuchtenburg, Roosevelt and the New Deal, p. 30. Герберт Макклоски и Джон Заллер сообщают, что «даже во время Великой
депрессии 91% американцев выступали против диктатуры как
решения проблем страны и только 3% поддерживали эту идею».
Но при этом они ссылаются на результаты опроса Гэллапа, проведенного в 1937 г., когда экономика уже четыре года как вышла из кризиса и общественное мнение было совсем не таким,
как в 1932—1933 гг. См.: Herbert McClosky and John Zaller, The
American Ethos: Public Attitudes toward Capitalism and Democ‑
racy (Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1984), p. 74.
304
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
экстраординарные меры помогут предотвратить еще большую
катастрофу, выразившееся в многочисленных призывах «сделать что‑нибудь», даже если для этого потребуются диктаторские полномочия; 4) новая администрация в Белом доме, не
обремененная ответственностью за прошлые злоключения и не
сдерживаемая оппозицией тенденциозного конгресса, жаждущего досадить президенту. «Кризис, — писал Джон Гаррати, —
оправдал отказ от прецедента, националистическую мобилизацию общества и устранение традиционных ограничений государственной власти, словно в военное время, и он потребовал
личного лидерства, более твердого и настойчивого, чем необходимо в обычные времена»29.
Не хватало только одного — сильного лидера, который
смог бы овладеть этой многообещающей ситуацией и реализовать ее огромный потенциал. Многие надеялись, что им окажется
Рузвельт, но до 4 марта 1933 г. он не проявил себя как человек,
подходящий для подобного дела. Он был заместителем министра
военно‑морского флота в администрации Вильсона и губернатором Нью‑Йорка в 1929—1933 гг. Выделявшийся прежде всего личным обаянием, беспринципной склонностью к политическим играм и отсутствием интеллектуальной тонкости, Уолтеру Липпману он, например, казался «своего рода симпатичным
бойскаутом... приятным человеком, который очень хотел стать
президентом, не имея для этого особых данных»30.
Липпман, как и многие другие, разделявшие его мнение, был
дьявольски неправ относительно способности Рузвельта быть
29
John A. Garraty, „The New Deal, National Socialism, and the Great
Depression,“ American Historical Review 78 (Oct. 1973): 932.
См. также: Ellis W. Hawley, The Great War and the Search for
a Modern Order, A History of the American People and Their In‑
stitutions (New York: St. Martin’s Press, 1979), p. 222. Другой
историк заметил, что любое описание событий 1933 г. «будет искажением правды… если не сумеет передать настроение чрезвычайности, чувство безысходной нужды, убежденность, что воля
к жизни должна находить выражение в неустанной деятельности».
См.: Robinson, The Roosevelt Leadership, p. 114. Карл пишет, что
«ощущение кризиса было пронзительным, как паровой свисток»
(Karl, Uneasy State, p. 111).
30 Липпман, цит. по: Ronald Steel, Walter Lippmam and the Ameri‑
can Century (Boston: Little, Brown, 1980), pp. 291—292. См.
также: Leuchtenburg, Roosevelt and the New Deal, pp. 10—11.
305
Часть II. История
сильным и эффективным лидером. Рузвельт докажет, что он
виртуозный политик. Что гораздо важнее, он обладал сверхъестественным чувством момента. Должно быть, он понимал, что стечение обстоятельств, сложившееся весной 1933 г.,
никогда больше не повторится и нужно воспользоваться подвернувшимся случаем, употребив их в своих целях.
Инаугурационная речь Рузвельта не оставила сомнений в его
решимости «действовать, причем немедленно» [action, and
action now]. Речь, больше всего запомнившаяся обнадеживающим, пусть и откровенно фальшивым заявлением, что «единственное, чего мы должны бояться, это сам страх», подчеркнула
чрезвычайный характер сложившейся ситуации и экстраординарность полномочий, которые потребуются, чтобы выбраться
из нее. Рузвельт не сделал попытки приглушить стоящие перед
страной проблемы: съежившиеся цены, искалеченная финансовая система, массовая безработица. «Только неразумный оптимист может отрицать мрачные реалии момента». (Во время его
выступления на редкость угрюмый Гувер сидел прямо за ним.)
Заговорив о врагах общества, новый президент набросился на
«бесчестных менял», которые привели страну в столь затруднительное положение, и заявил, что «надо покончить с тем образом действий в банковском деле и в бизнесе, который слишком часто превращал священный долг в подобие бессердечного
и своекорыстного прегрешения». При всей тяжести положения
в стране американцы могут, однако, выпутаться, «взявшись за
эту задачу так, как мы действуем в чрезвычайных военных условиях». Вновь и вновь, строго соблюдая стиль старого соратника
Вильсона, кем он и был, Рузвельт использовал метафору священной войны: «вперед надо двигаться дисциплинированной,
верноподданной армией, готовой на жертвы ради общей дисциплины... большие цели пробудили в нас священное чувство
долга, подобное тому, которое пробуждается во время вооруженной борьбы... я без колебаний возьму на себя руководство
великой армией нашего народа... в том случае, если конгресс не
сумеет принять один из этих двух курсов, и в том случае, если
страна по‑прежнему останется в чрезвычайном критическом
положении... Я буду просить у конгресса... широких властных
полномочий для борьбы с чрезвычайной ситуацией, столь же
неограниченных, как полномочия, которые мне были бы даны
в случае фактического вторжения иноземного врага». Последнее обещание вызвало самые бурные аплодисменты. Рузвельт,
306
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
несомненно, был прав, полагая, что американцы жаждут «прямых энергичных действий»31.
О «чрезвычайном положении» по меньшей мере два года
без умолку говорили журналисты, конгрессмены, честолюбивые реформаторы и мечтательные революционеры, не говоря о толпах борющихся за выживание бедолаг. Судья Брандейс, высказавший особое мнение в деле New State Ice, признал депрессию «чрезвычайной ситуацией, более серьезной,
чем война». Гувер за редкими отмеченными выше исключениями воздерживался от обозначения ситуации как чрезвычайной, в противном случае ему пришлось бы взять на себя личную
ответственность за катастрофу. Напротив, Рузвельту, свободному от такого политического багажа, было выгодно изображать состояние страны в самых мрачных тонах. И при каждом
удобном случае он неустанно трубил о чрезвычайной ситуации. По подсчетам Гувера, Рузвельт обосновал требованиями
чрезвычайной ситуации более двухсот своих указов и за 1933—
1934 гг. использовал это словосочетание в своих публичных
выступлениях более четырехсот раз. Все спешили влиться
в ряды борцов с чрезвычайным положением. Конгрессмены
наклеивали ярлык чрезвычайности почти на каждый принятый
закон. В их законодательном раже тоже было нечто чрезвычайное. Например, Чрезвычайный закон о банках от 9 марта
1933 г., который узаконил юридически сомнительное решение
президента о закрытии всех банков страны, в палате представителей был принят единогласно после 38‑минутного обсуждения, при том что ни у одного из членов палаты даже не было
текста законопроекта. Спикеру палаты это напомнило 1917—
1918 гг., когда законодатели обеих партий с такой же готовностью утверждали военные мероприятия. «Сегодня, — сказал он, — мы также ведем войну, даже более тяжелую и представляющую бóльшую опасность для республики»32.
31
Первая инаугурационная речь Рузвельта, см.: Documents of
American History, 4th ed., ed. Henry Steele Commager (New York:
Appleton‑Century‑Crofts, 1948), II, pp. 420—422 [См.: Инаугурационные речи президентов США. М.: ИД «Стратегия», 2001.
С. 382—387]; Freidel, Launching the New Deal, p. 205.
32 New State Ice Company v. Liebmann, 285 U.S. 262 (1932), reprinted in Documents, ed. Commager, p. 411; Hoover, Memoirs,
p. 357; 48 Stat. 1 (March 9, 1933); Leuchtenburg, Roosevelt and
the New Deal, pp. 42—44; Jones, Fifty Billion Dollars, p. 22.
307
Часть II. История
С самого начала эксплуатируя темы чрезвычайного положения и войны на экономическом фронте, администрация
Рузвельта и конгресс 73‑го созыва сокрушили все обычные
препятствия для масштабных политических действий. К марту 1933 г. многие влиятельные группы интересов отчаянно
жаждали действий государства, облегчающих их положение:
иными словами, для многих чрезвычайность уже стала реальной. Более того, закрытие банков усугубило ситуацию и усилило уже распространившееся к тому времени ощущение чрезвычайности, чем сделало ее еще более отчаянной — возможно,
намеренно. Неожиданно сильные лидерские качества Рузвельта стали последним ингредиентом для запуска устойчивого политического процесса с движущей силой, достаточной для преодоления обычной инерции конфликтующих или пересекающихся правительственных и политических интересов. События
разворачивались так, будто лидеры буквально всех значительных групп интересов, как внутри правительства, так и вне него,
одновременно пришли к одинаковому заключению и в унисон
обратились ко всем остальным со словами: нам нужна помощь;
поддержите наши предложения, и мы не будем блокировать
ваши; люди стерпят все что угодно, потому что связь времен
распалась. А чтобы не вызывать слишком больших подозрений по поводу того, что мы делаем, будем неустанно повторять,
что это чрезвычайная, чрезвычайная, чрезвычайная ситуация,
более грозная, чем война33.
33
Hawley, Great War, pp. 222—226; Garraty, „The New Deal,“
pp. 914, 924—925; Robinson, The Roosevelt Leadership, pp. 155—
156; Murray Edelman, The Symbolic Uses of Politics (Urbana: University of Illinois Press, 1964), pp. 78—83. Росситер характеризует конгресс в первые сто дней как «законодательное собрание
практически военного периода», а Рузвельта как «общественного
деятеля, одержимого идеей кризиса как никто другой в американской истории, как человека, который расцветал в условиях
кризисов, чрезвычайных ситуаций, опасностей, угроз и паники…
Обращение к экстраординарным полномочиям в экстраординарных обстоятельствах было инстинктом этого экстраординарного
человека, и в любой оценке событий кризисного 1933 г. характер
этого человека нельзя списывать со счета» (Rossiter, Constitu‑
tional Dictatorship, pp. 256, 259—260).
308
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
Первый Новый курс: сто дней
Первая сессия конгресса 73‑го созыва, знаменитые сто дней
Нового курса, прошли под лозунгом «действовать, причем
немедленно». Советники и подчиненные Рузвельта в тесном
сотрудничестве с лидерами большинства влиятельных частных групп завалили конгресс законопроектами. Такие лидеры демократов, как Джозеф Робинсон с Робертом Вагнером
в сенате и Генри Рейни с Сэмом Рейберном в палате представителей, обеспечивали принятие законов в рекордные сроки. К концу сессии в Рузвельта поверили все, кто вначале сомневался в его лидерских качествах. Ветеран американской
политической сцены сенатор Джонсон восторгался тем, что
в Белом доме «теперь [царят] отвага, дерзость и настоящая
деятельность»34. Депрессия еще продолжалась, но настроение
было поразительно приподнятым.
Чтобы понять, чего удалось достичь в результате этой
вспышки бурной политической деятельности, следует оценить три ее важнейших аспекта: 1) отсутствие идеологического единства; 2) степень, в которой она воскресила меры военного времени; 3) неявное предположение, что рост цен, что бы
ни было его причиной, вызовет общий экономический подъем — или по меньшей мере будет ему благоприятствовать.
Нет сомнений, что Новый курс, особенно поначалу, не был
проявлением единой идеологии. Разумеется, деятели Нового
курса, подобно их прогрессистским предшественникам, разделяли общее желание расширить размах полномочий государства. В их рядах были полусоциалистические сторонники
централизованного планирования (Рексфорд Тагуэлл); полуфашистские члены ориентированной на бизнес шайки Баруха (генерал Хью Джонсон); профсоюзные лидеры (Сидней
34Цит. по: Leuchtenburg, Roosevelt and the New Deal, p. 62. Фрейдел
отмечает: «Нет никаких сомнений, что Рузвельт отлично осознавал уникальную природу открывшихся перед ним возможностей.
Страна не смогла бы долго оставаться в таком эмоциональном
напряжении, которое оправдывало отчаянную чрезвычайность
предпринимаемых Рузвельтом мер. Как только положение улучшится, давление в пользу решительных действий ослабнет. Он не
мог рассчитывать на то, что большинство в обеих палатах конгресса будет долго принимать один закон за другим». См.: Freidel,
Launching the New Deal, pp. 301—302.
309
Часть II. История
Хиллман); защитники потребителей (Леон Хендерсон); энтузиасты борьбы с трестами (Феликс Франкфуртер); общепризнанные сторонники картелирования экономики (Доналд
Ричберг); всякого рода реформаторы сельского хозяйства;
фанатики бюджетных расходов и энтузиасты сбалансированного бюджета; все разновидности инфляционистов и денежных маньяков, а также сторонники всевозможных панацей —
от сокращения рабочего дня для ликвидации безработицы до
строительства городов‑садов. Сам президент был мало обременен принципами, поскольку был «скорее гибким, нежели
доктринером, всегда был склонен использовать выгодные ему
инициативы конгресса и не мешал последнему вносить свой
вклад в формирование законодательства Нового курса»35.
По утверждению сенатора Джеймса Бринса, кризис требовал, чтобы «как принципы, так и политика... временно были
подчинены необходимости поставить некоторые эксперименты, чтобы сохранить само правительство»36. Эксперименты
пошли, да еще какие. Многие меры узаконивали, просто чтобы
«кое‑что проверить». Учитывая многочисленность конфликтующих предложений и соответствующую перспективу застрять
в политическом тупике, весной 1933 г. преобладало настроение испробовать все сразу. И неважно, если законы тянут
в противоположные стороны. Этим можно заняться потом.
В тот момент важно было «что‑то сделать», застолбить позиции, обеспечить условия для последующего маневрирования.
Многие институциональные меры, принятые в те сто дней,
просто воскрешали программы и ведомства, использовавшиеся в период Первой мировой войны. В своем великолепном
эссе «Новый курс и аналог войны» Уильям Лейхтенберг в подробностях показывает, что в самом начале Новый курс просто копировал военный опыт. По военным образцам скроили
валютный контроль, трудовое законодательство, Управление
долины реки Теннесси, Гражданский корпус охраны природных ресурсов, регулирование рынка ценных бумаг и Закон
о транспорте, а также такие важнейшие и весьма широкие меры,
как Закон о регулировании сельского хозяйства и Закон о восстановлении национальной промышленности. Лейхтенберг
35
36
Freidel, Launching the New Deal, p. 307.
James F. Byrnes, All in One Lifetime (New York: Harper and
Brothers, 1958), p. 70.
310
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
заключает: «Едва ли хоть один из порожденных Новым курсом
законов и ведомств не был заимствованием из опыта Первой
мировой войны». Более того, руководителями новых учреждений зачастую назначались те же самые люди, которые играли ведущие роли в 1917—1918 гг., особенно в армии и в Военно‑промышленном управлении37. Многие верили, что то,
что сработало в прошлой (военной) чрезвычайной ситуации,
пригодится и в текущей чрезвычайной ситуации (депрессии).
Порочность этой идеи стала понятна только позднее.
Другим общим знаменателем главных стратегий начального периода Нового курса, помимо идеи реанимировать меры
регулирования военных лет, было стремление добиться роста
цен. Многие в то время, и в том числе буквально все бизнесмены и фермеры, путали причину и следствие. Не понимая того,
что цены упали вследствие депрессии, они считали, что депрессия является результатом падения цен. А раз так, то решение
понятно: обеспечить рост цен. Изучал ли человек «Экономикс»
Альфреда Маршалла или просто владел бакалейной лавкой, он
твердо знал, что цены можно повысить, существенно уменьшив
количество товаров на рынке. Отсюда возникло ошибочное,
но получившее широкую поддержку предложение избавиться
от депрессии, которая и без того сопровождалась катастрофическим падением производства и занятости, еще больше сократив производство. Идея заключалась в том, что искусственно
созданная редкость товаров вызовет рост цен, и тогда каждый
в той или иной мере отреагирует на эту ситуацию скоординированным ростом производства. Идея настолько нелепа, что
сегодня трудно представить, что ее всерьез рассматривали как
общую теорию выхода из депрессии. (Возможно, никто в нее
и не верил; возможно, это был лишь предлог, оправдывавший
тех, кто добивался повышения цен на свою продукцию.) Но
в 1933 г. правительство действовало так, будто и в самом деле
руководствовалось этой теорией.
Самым бестолковым было, конечно, применение этой теории к цене золота. Президент еще до избрания подхватил идею,
которую популяризовал профессор Корнеллского университета
37William
E. Leuchtenburg, „The New Deal and the Analogue of War,“
in: Change and Continuity in Twentieth‑Century America, ed. John
Braeman, Robert H. Bremner, and Everett Walters (Columbus: Ohio
State University Press, 1964), pp. 109, 122—123.
311
Часть II. История
Джордж Уоррен: увеличив цену золота в долларах, можно примерно в той же пропорции поднять цены всех остальных видов
сырья. В несколько этапов — начав с президентского воззвания
от 6 марта 1933 г., проведя затем массовую операцию скупки
золота через КФР и, наконец, приняв 30 января 1934 г. закона о золотом резерве — правительство отменило золотой стандарт, что предусматривало национализацию запасов монетного золота, запрет частного владения золотом (за исключением
используемого в ювелирных изделиях, в научных и промышленны целях, а также для международных расчетов) и объявление ничтожными всех государственных и частных договорных
обязательств оплаты золотом. Многим, в том числе и некоторым политикам, было трудно проглотить этот «акт абсолютной
недобросовестности» со стороны государства. Сенатор Томас
Гор сказал Рузвельту: «Да ведь это просто кража, разве не так,
м‑р президент?» Это и была кража, которая к тому же не сработала. Повышение цены золота с 20,67 долл. до 35,00 долл.
за унцию не дало желаемого эффекта. Теория Уоррена была
решительно опровергнута. Цену золота повысили на 69%,
а уровень внутренних цен за 1933—1934 гг. вырос только на
7% и до конца десятилетия оставался неизменным38. Проведенная Америкой девальвация и отказ от золотого стандарта
вызвали ответные действия других стран, дальнейшее удушение международной специализации и обмена и, как следствие,
снижение и без того упавшего мирового уровня жизни.
Фермеры, цены на продукцию которых из‑за депрессии
упали особенно сильно, требовали быстрой помощи. Посевная кампания весны 1933 г. обещала обильный урожай и, соответственно, низкие цены осенью. Фермерское лобби, официально поддерживавшееся правительством и конгрессом во
38
Freidel, Launching the New Deal, pp. 88, 320—339; Chandler,
Greatest Depression, pp. 164—168; Friedman and Schwartz, Mon‑
etary History, pp. 462—483 [Фридман М., Шварц А. Монетарная история Соединенных Штатов, 1867—1960. Киев: Ваклер,
2007. С. 468—486]; Jones, Fifty Billion Dollars, pp. 245—254;
U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, p. 197; Anderson,
Economics and the Public Welfare, pp. 314—318, 338—348 (quotations from pp. 316—317). Согласно Фридману и Шварц
(с. 466 [с. 471]), «Цель политики в отношении золота, заключавшаяся в повышении цен на сельскохозяйственную продукцию
и сырье, была… в основном достигнута».
312
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
время войны и окрепшее в трудные времена, какими были
для многих фермеров 20‑е годы, требовало помощи государства со времен рецессии 1920—1921 гг. Оно добилось принятия закона о реализации сельскохозяйственной продукции
1929 г., который создал Федеральное управление по делам
фермеров для поощрения кооперативов и надзора за их деятельностью. Впоследствии, в президентство Гувера, они же
поддержали создание банков сельскохозяйственного кредита. Но эти организации не смогли защитить фермеров от жестокой бури 1929—1933 гг. Теперь фермерские организации
требовали более действенной помощи и прежде всего защиты
от ужасающе низких цен и массового отчуждения заложенного имущества за долги.
Новый курс ответил законом о регулировании сельского хозяйства от 12 мая 1933 г. Чтобы закон наверняка был воспринят как чрезвычайная мера, законодатели в одном только
названии использовали это слово трижды: «Закон о помощи
в существующей общенациональной чрезвычайной ситуации
посредством повышения покупательной способности сельскохозяйственных производителей, о повышении дохода для чрезвычайных расходов, вызванных этой чрезвычайной ситуацией,
о предоставлении чрезвычайной помощи задолжавшим сельскохозяйственным производителям, об упорядочении ликвидации акционерных земельных банков и о других задачах»39.
Первый раздел закона оповещал о чрезвычайном положении,
которое является «отчасти следствием значительного и продолжающего углубляться диспаритета цен сельскохозяйственных и прочих товаров». В преамбуле утверждалось, что угнетенное состояние сельского хозяйства «затронуло операции
с сельскохозяйственными товарами, имеющими государственное значение». Очевидно, замысел состоял в том, чтобы
подкрепить сомнительную конституционность существенных
положений закона.
Закон о помощи сельскому хозяйству — классический пример законодательного компромисса: всем сестрам по серьгам. (То есть, конечно, всем, кто обладал политическим
влиянием. Со временем выяснится, что издольщики и прочая мелкая рыбешка не получили почти или вовсе ничего; на
самом деле издольщики даже пострадали, так как программа
39
48 Stat. 31 (May 12, 1933).
313
Часть II. История
стимулировала некоторых землевладельцев избавляться от
арендаторов.) Президент, дирижировавший процессом, который привел к принятию этого закона, «стремился избежать
серьезного раскола среди лидеров фермерских организаций
и был готов при необходимости экспериментировать с несколькими проектами». Положение фермеров было отчаянным,
и потому конгрессмены поспешили предложить существенные
законодательные меры помощи. В атмосфере надвигавшейся катастрофы лидеры различных фермерских групп проявили
нехарактерную для них готовность к компромиссу. В середине
марта помощники Рузвельта, представители Федерации фермерских бюро и Национальной ложи покровителей сельского
хозяйства, ряд высокопоставленных специалистов по экономике сельского хозяйства и некоторые конгрессмены встретились для окончательного редактирования законопроекта. После нескольких дней яростных споров и лихорадочной суеты
они вышли с предложением «узаконить почти все, что только
можно придумать»40.
Палата представителей приняла законопроект после четырех часов обсуждений, но в сенате он застрял на пару месяцев.
(Ощущение чрезвычайности уже начало спадать.) Сенатские
инфляционисты во главе с Бартоном Уиллером из Монтаны
и Элмером Томасом из Оклахомы попытались встроить в закон
о помощи сельскохозяйственным производителям свои любимые кредитно‑денежные инструменты. В итоге Томас отчасти
преуспел. В окончательной редакции принятый закон предусматривал несколько методов, посредством которых президент
мог по собственному усмотрению увеличивать объем денежной массы. Компромисс заключался в том, что закон не обязывал его делать это. По мнению Льюиса Дугласа, консервативного директора по бюджету, предоставление полномочий
на инфляцию или девальвацию денег сигнализировало о «конце западной цивилизации». Но Рузвельт счел согласие на поправки Томаса приемлемой ценой за принятие закона о помощи сельскохозяйственным производителям41.
40
Freidel, Launching the New Deal, pp. 83—101, 299—319 (quotations from pp. 90, 311). Об издольщиках см.: Warren C. Whatley,
„Labor for the Picking: The New Deal in the South,“ Journal of Eco‑
nomic History 43 (Dec. 1983): 905—929.
41 Leuchtenburg, Roosevelt and the New Deal, p. 50; 48 Stat. at 51—54.
314
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
Закон о регулировании сельского хозяйства предоставил министру сельского хозяйства право оказывать широкое влияние
на сельскохозяйственные рынки и производителей. Министр
получил возможность определять размер посевных площадей и регулировать производство, влиять на сбыт и лицензировать деятельность переработчиков и дилеров с целью «ликвидации несправедливых практик и платежей». (Положение
о лицензировании было напоминанием о главном инструменте прежнего Управления по контролю за продовольствием.) Раздел II закона, называвшийся «Чрезвычайный закон
о фермерских закладных», уполномочивал ряд государственных органов, включая КФР, прямо или косвенно кредитовать
фермеров. Фермеры, которые согласятся уменьшить площадь
посевов или сократить производство, будут получать страховые
или рентные выплаты. Чтобы добыть средства на эти платежи, именовавшиеся «чрезвычайными расходами, вызванными
чрезвычайным положением национальной экономики», переработчиков сельскохозяйственной продукции обложили специальным налогом. Соглашения о сбыте были выведены из‑под
действия антитрестовских законов. Цель закона объявлялась
открыто — способствовать росту цен на сельскохозяйственную
продукцию, пока относительно цен промышленной продукции они не достигнут уровня, преобладавшего в базовый период с августа 1909 г. до июля 1914 г., который порой называли
«золотым веком американского сельского хозяйства».
Для проведения закона в жизнь Рузвельт создал в Мини­
стерстве сельского хозяйства Управление регулирования сельского хозяйства. После того как Бернард Барух отклонил предложение встать во главе этого управления, Рузвельт назначил
его руководителем Джорджа Пика, многолетнего помощника
Баруха, ветерана Военно‑промышленного управления, руководителя фирмы, производящей сельскохозяйственное оборудование, и неутомимого участника кампаний за увеличение государственной помощи сельскому хозяйству. Жена Пика
писала: «С его военным опытом это было то, что нужно, и ряд
лучших людей страны уже откликнулись на его призыв, как
в 1917 г., и с той же высокой целью». Со временем возвышенность цели стала предметом изрядных споров. Пожалуй, можно простить миллионы тех, кто едва сводил концы с концами,
за то, что они усомнились в величии программы, направленной на повышение стоимости еды и тканей.
315
Часть II. История
Но это была только чрезвычайная мера, и, признавая экстраординарность оправдывающих ее обстоятельств, законодатели оговорили, что регулирование сельскохозяйственного
производства будет прекращено, «как только президент сочтет
и провозгласит, что общенациональная чрезвычайная ситуация
в отношении сельского хозяйства осталась в прошлом». С тех
пор ни один президент этого не счел и не провозгласил, и после 1933 г. федеральное правительство продолжает регулировать сельское хозяйство и в дождь, и в вёдро. Согласно Бродусу Митчеллу, «чтобы преодолеть возражения оппозиции, авторы закона представили его как чрезвычайную меру, но многие
факты свидетельствуют о том, что он был задуман как основа
долгосрочной политики»42.
В отличие от названия закона о помощи сельскому хозяйству, в официальном названии закона о восстановлении национальной промышленности от 16 июня 1933 г. нет слова «чрезвычайный». Но первое предложение преамбулы гласит: «Настоящим объявляется о возникновении национальной
чрезвычайной ситуации, вызванной массовой безработицей
и дезорганизацией промышленности, обременяющей торговлю
между штатами и с другими странами, оказывающей негативное влияние на общественное благосостояние и подрывающей
уровень жизни американского народа». В отличие от сельскохозяйственного, условно бессрочного, закон о восстановлении
промышленности должен был прекратить действие через два
года «или раньше, если президент своим указом или конгресс
совместным решением обеих палат объявит о том, что чрезвычайная ситуация... осталась в прошлом»43.
Как и в случае с законом о сельском хозяйстве, закон о восстановлении промышленности стал результатом грандиозного компромисса. Виднейшими сторонами спора были бизнесмены, мечтавшие о повышении цен и защите от конкуренции,
профсоюзы, искавшие покровительства государства, защиты
их организационной деятельности и коллективных переговоров, благодетели человечества, озабоченные условиями труда
42
48 Stat. at 35, 39; Bernard Baruch, Baruch; The Public Years
(New York: Holt, Rinehart & Winston, I960), pp. 250—251;
Leuchtenburg, „The New Deal,“ pp. 112—113; Mitchell, Depression
Decade, p. 187; Chandler, Greatest Depression, pp. 215—219.
43 48 Stat. 195 (June 16, 1933) at 195—196.
316
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
взрослых и детским трудом, а также сторонники больших государственных расходов на общественные работы. Прототипом задуманной ими конструкции послужило Военно‑промышленное управление, но обсуждались и такие улучшенные версии ведомства военного времени, как предложенное
сенатором Уильямом Макаду Управление промышленностью
в мирное время или широко разрекламированная идея бизнесмена Джерарда Своупа о промышленном самоуправлении
на основе отраслевых ассоциаций. Всех участников объединяло единственно неприятие рыночной системы. Как заявил
в 1931 г. Комитет по поддержанию бизнеса и занятости Торговой палаты США, «свобода деятельности, которая была
оправдана в сравнительно простой жизни предыдущего столетия, сегодня нетерпима... Мы вышли из периода крайнего индивидуализма». К 1933 г., вспоминает сенатор Бирнс,
крупные бизнесмены «требовали законов, вводящих государственное регулирование»44.
История закона о восстановлении промышленности началась 6 апреля 1933 г., когда сенатор Хьюго Блэк из Алабамы выступил с предложением установить законом тридцатичасовую рабочую неделю. Застигнутый врасплох Рузвельт
попросил министра труда Френсиса Перкинса подготовить
приемлемую замену предложению Блэка. Усилия Перкинса вызвали враждебную реакцию деловых кругов, которые
начали готовить свой вариант замены на замену. Торговая
палата предложила свой план. Затем подключился генерал
Джонсон, бывший руководитель системы призывных комиссий, служивший посредником между армией и Военно‑промышленным управлением, и многолетний приятель Баруха.
Защитники интересов работников сплотились вокруг сенатора Вагнера, а профсоюзы представлял видный специалист
по трудовому праву Дональд Ричберг. У заместителя министра торговли Джона Дикинсона, ветерана Военного комитета по заработной плате, был свой план. 10 мая представители
различных политически влиятельных интересов встретились
44
Ellis W. Hawley, The New Deal and the Problem of Monopoly:
A Study in Economic Ambivalence (Princeton, N.J.: Princeton
University Press, 1966), pp. 35—52; Chamber’s Committee as
quoted by Hofstadter, The American Political Tradition, p. 431;
Byrnes, All in One Lifetime, p. 79.
317
Часть II. История
с Рузвельтом, который в типичном для него стиле предложил им запереться в комнате и не выходить, пока не придут
к компромиссу. Они так и сделали, сочинив законопроект,
который, естественно, содержал что‑то для каждого из них.
17 мая Рузвельт направил законопроект в конгресс, и спустя
месяц он был принят45.
Закон о восстановлении промышленности уполномочил президента утвердить составленные частным образом
«кодексы добросовестной конкуренции», а там, где приемлемых, частных образом составленных кодексов не окажется,
самому составить таковой для каждой отрасли. Антитрестовское законодательство было явным образом отодвинуто в сторону. Президент получил право по собственному усмотрению
вводить лицензирование бизнеса или регулировать импорт
во имя достижения смутно очерченных целей закона. Каждый кодекс должен был содержать приемлемые положения
о минимальных ставках заработной платы, максимальной
продолжительности рабочего дня и достойных условиях труда. В разделе 7а, важнейшем для профсоюзов — а в итоге,
как выяснилось впоследствии, и для всех, — закон установил:
«Каждый кодекс добросовестной конкуренции, каждое соглашение и свод прав, одобренных, предписанных или
изданных в рамках этого закона, должны содержать следующие положения:
1) наемные работники должны иметь право создавать
организации и вести коллективные переговоры через
избранных ими представителей и должны быть защищены от вмешательства, ограничений или принуждения
со стороны работодателей или их агентов в назначении
таковых представителей, или в самоорганизации, или
в других видах деятельности, связанных с коллективными переговорами или другим видом взаимопомощи
или защиты;
2) ни один наемный работник или лицо, ищущее работу, не должны принуждаться в качестве условия приема на работу к вступлению в профсоюз компании или
к воздержанию от вступления, организации или помощи
в организации работников по его собственному выбору; и
45
Hawley, Problem of Monopoly, pp. 21—31.
318
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
3) работодатели должны соблюдать требования о максимальной продолжительности рабочего времени, минимальных ставках оплаты труда и о других условиях занятости, одобренных или предписанных президентом».
Кроме того, президент получил полномочия запрещать
транспортировку для сбыта в других штатах и за границей
«горячей нефти», т.е. добытой в превышение объемов, разрешенных признанными органами регулирования соответствующих штатов. Раздел 2 уполномочивал президента создать Федеральную чрезвычайную администрацию общественных работ
и детально определял виды строительных проектов, которые
может реализовывать это ведомство, а также правила, которые
оно должно соблюдать в своей деятельности. Наконец, конгресс выделил 3,3 млрд долл. на достижение целей этого закона.
В целом закон о восстановлении промышленности представлял собой беспрецедентное в условиях мирного времени грандиозное вторжение в экономическую жизнь страны. Он далеко
выходил даже за рамки того, чем в условиях войны занимался
его прототип, Военно‑промышленное управление. Один конгрессмен предположил, что этот закон превращает Рузвельта в великодушного диктатора. Другой конгрессмен возразил:
«Можно с тем же успехом говорить о миролюбивом убийце»46.
Для проведения в жизнь закона о восстановлении промышленности — за исключением программы общественных работ,
которая была поручена Администрации общественных работ,
переданной под контроль министра внутренних дел Гарольда Икеса, — Рузвельт создал Национальную администрацию
восстановления во главе с генералом Джонсоном. Пламенный
Джонсон принялся за дело с огромным рвением. Призвав на
помощь всю мудрость, обретенную в ходе военной мобилизации, он для быстрейшего составления кодексов для американской промышленности и беспрекословного соблюдения опубликованных кодексов постарался разбудить эмоции, энтузиазм, даже, можно сказать, истерию.
Джонсон лучше всех понимал важность символики и попытался одним махом зачеркнуть множество глубоко укоренившихся ценностей, касающихся рыночной экономики.
«„Конкуренция“ превратилась в „экономический каннибализм“, а „неистребимые индивидуалисты“ стали „пиратами
46
48 Stat. at 198—199; Freidel, Launching the New Deal, p. 447.
319
Часть II. История
промышленности“. Консервативные промышленники, ветераны антитрестовского движения и классические экономисты были свалены в одну кучу и заклеймены „социальными
неандертальцами“, „сторонниками Старого курса“ и „знаменосцами катастрофы“. Традиционная практика снижения цен
для завоевания дополнительной доли рынка стала „хищническим монополистическим урезанием цен“, а те, кто занимался этой подлой деятельностью, превратились в „шакалов“.
И соответственно наоборот: монополистический сговор, соглашения о ценах, раздел рынка и картелирование превратились
в „сотрудничество“ или „упорядочивание“, а меры по устранению конкуренции эвфемистически стали называться „кодексами честной конкуренции“. Возник целый набор одобрительной
коллективистской символики для обозначения того, что американский закон и суды прежде называли иначе и рассматривали
как источник вреда для общества»47. По предложению Баруха
в качестве эмблемы, которая должна была украшать документы компаний, давших обещание соблюдать кодексы, Джонсон
выбрал знаменитого синего орла.
Национальная администрация восстановления организовывала массовые демонстрации общественной поддержки,
в том числе парад с участием 250 000 человек в Нью‑Йорке.
Лозунги и эмблемы администрации украшали транспаранты
щиты, плакаты, значки и наклейки. Добровольные помощники, вроде «четырехминутных ораторов»* времен Великой войны, в перерывах между киносеансами зачитывали патриотические обращения к публике в поддержку великого начинания.
Радиостанции и газеты последовали (или их заставили следовать) генеральной линии. Подобной пропагандистской шумихи страна не видела со времен войны. И, как и во время войны,
цель была четкой и простой: «Возбудить патриотические чувства и создать в общественном сознании ощущение такой мощной поддержки политики государства, чтобы всякое несогласие казалось предательством». Над страной снова зазвучали
47
Hawley, Problem of Monopoly, pp. 54—55.
* Four Minute Men (англ.) — добровольцы, уполномоченные президентом США произносить четырехминутные речи на темы,
назначаемые Комитетом общественной информации и посвященные военным усилиям США в Первой мировой войне. —
Прим. ред.
320
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
обвинения в адрес «уклонистов», не воспринимающих государственную пропаганду и не желающих действовать в соответствии с ней. «Для демократической страны мирного времени, — согласно видному историку, — обработка массового сознания не имела прецедентов». Сравнить ее можно было
только с шовинистическими буффонадами, которые устраивали нацисты в Германии48.
В итоге Национальная администрация восстановления утвердила 557 базовых и 189 дополнительных кодексов, охватывавших 95% всех занятых в промышленности. Написанием
и внедрением документов занимались в основном крупные
бизнесмены. Отличаясь в мелочах, все кодексы были направлены на подавление конкуренции в любой форме. Они предусматривали минимальные цены, программы открытых цен,
стандартизацию продукции и услуг, заблаговременное уведомление о намерении изменить цены и подобные антиконкурентные меры. Заручившись обещанием государства утихомирить ураган конкуренции, магнаты рассчитывали на прибыльную передышку.
Но первоначальный энтузиазм вскоре иссяк. Мелкие бизнесмены, профсоюзы, представители потребителей и многие
другие обнаружили, что не выходит так, чтобы все получили все. Даже крупные бизнесмены начали возражать, когда
Национальная администрация восстановления стала слишком настойчиво вмешиваться в их дела: они надеялись, что
закон о восстановлении промышленности просто делегирует им полномочия государства, которые они станут использовать по собственному разумению без назойливого вмешательства бюрократов, повсюду сующих свой нос. Ко времени, когда в начале 1935 г. Верховный суд признал всю затею
неконституционной, большинство бывших сторонников уже
разочаровались в ней49. Мы увидим, однако, что эксперимент
этот не прошел бесследно.
48
Garraty, „The New Deal,“ pp. 925—932 (quotations from pp. 930,
932); Hawley, Problem of Monopoly, pp. 53—54. Обзор замечаний современников о фашистских аспектах Нового курса см.:
Ekirch, Ideologies and Utopias, pp. 180, 183, 188—190.
49 Hawley, Problem of Monopoly; Chandler, Greatest Depression,
pp. 223—236; Hoover, Memoirs, pp. 420—432 entitled „Fascism
Comes to Business — with Dire Consequences.“
321
Часть II. История
Прополка и обрезка первого Нового курса:
Верховный суд
Конгресс 73‑го созыва законодательствовал без удержу, но эти
законы должны были пройти через горнило судов. На протяжении нескольких лет суды встречали чрезвычайные меры Нового курса без энтузиазма. К концу 1936 г. федеральные судьи
издали более 1600 судебных запретов, тормозивших выполнение принятых конгрессом законов федеральными чиновниками. К тому же федеральные суды признали неконституционными многие чрезвычайные законы штатов. Чтобы сохранить вызванное депрессией расширение масштаба полномочий
государства, Верховный суд, «в нерешительности зависший
меж двух миров», должен был отказаться от прежнего мира
и выбрать новый50. Исполнительная и законодательная ветви власти, пытавшиеся сохранить и расширить свои полномочия с помощью беспрецедентных чрезвычайных программ,
натолкнулись на медлительность, свойственную судебной власти, наиболее защищенной от политических течений, замутненных экономическим кризисом.
Однако на кону стояло нечто большее, чем просто победа
в борьбе между разными ветвями власти. В сущности, речь шла
о судьбе капитализма. Рыночная система покоится на непоколебимой основе прав частной собственности. Последние
представляют собой защищенную законом уверенность частных граждан в том, что они могут: 1) лично владеть собственностью, в том числе собственным телом и способностью к труду, и никто кроме них не может принимать решений о том,
как использовать эту собственность; 2) получать доход и прочие выгоды, приносимые собственностью; 3) беспрепятственно передавать свои права другим на основании взаимоприемлемых договорных соглашений. Ясно, что многие законы Нового курса, принимавшиеся на федеральном уровне и на
уровне штатов, либо разрушали, либо ослабляли права частной собственности.
Конституция США, особенно положения о договорах и
о надлежащей правовой процедуре, а также различные огра50
Robert H. Jackson, The Struggle for Judicial Supremacy: A Study
of a Crisis in American Power Politics (New York: Knopf, 1941),
pp. 75, 115.
322
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
ничения полномочий федеральных органов власти, подпитывала надежду истцов на то, что многие части чрезвычайного
законодательства не выдержат проверки в судах. Но все, как
обычно, зависело от того, как судьи решат истолковать Конституцию. Во многом это определялось традициями и судебными прецедентами, пониманием настоятельных экономических, социальных и политических требований времени, а также
характером, отвагой и идеологией судей. Нельзя было сказать
заранее, орлом или решкой упадет судебная монетка.
В первый президентский срок Рузвельта ситуация в Верховном суде отличалась особой неопределенностью. В эти
годы состав суда не менялся. Судьи разделились на три группы. В число «прогрессистов», склонных дать законодателям
поэкспериментировать, входили Луис Брандейс, Харлан Стоун и Бенджамин Кардозо. «Консервативная» группа, обычно
стойкая в защите прав частной собственности и не одобрявшая вмешательство государства в рыночную экономику, включала в себя Уиллиса Ван Девантера, Джеймса Макрейнолдса,
Джорджа Сазерленда и Пирса Батлера; для многочисленных
критиков этой группы они были «четверкой всадников [Апокалипсиса. — Ред.]». Ни прогрессисты, ни консерваторы не
составляли большинства. Это определяло ключевую роль двух
оставшихся судей, Оуэна Робертса и председателя Верховного суда Эванса Хьюза. Хьюз тяготел к позиции прогрессистов,
и потому все зависело от позиции Робертса. Именно от решения этого колеблющегося человека чаще всего зависело решение Верховного суда. Мое описание расстановки сил и идеологических группировок в Верховном суде небезупречно: группа
из пяти неконсерваторов была довольно пестрой. Порой, как
мы увидим, эти несовместимые характеры достигали единодушия. Как и весь человеческий род, эти девять пожилых людей
порой позволяли себе роскошь непоследовательности. Тем не
менее расстановка идеологических сил была примерно такова,
как очерчено выше.
В начале 1934 г. суд вынес важное постановление о чрезвычайных полномочиях государства и предоставлении защиты
или отказе в таковой правам частной собственности в период
экономического кризиса. Рассматривалось дело об установленном законодателями моратории (одном из двадцати пяти
однотипных законов штатов, принятых в 1932—1934 гг.) на
323
Часть II. История
отчуждение заложенной недвижимости51. Закон, принятый
законодательным собранием Миннесоты 18 апреля 1933 г.
под давлением опутанных долгами фермеров, провозглашал
чрезвычайную ситуацию в экономике и временно увеличивал срок, в течение которого они могли выкупить заложенную
недвижимость. По решению местных судов владельцам просроченных закладных давалось два года на выкуп своего имущества. На протяжении этого расширенного периода выкупа должник по закладной должен был выплачивать кредитору
своего рода ренту, но кредитор был лишен права контролировать собственность. Строительно‑кредитное общество Миннеаполиса оспорило этот закон как противоречащее Конституции нарушение договорных обязательств. Окружной суд поддержал эту позицию, но Верховный суд Миннесоты с ним не
согласился, и тогда в порядке апелляции дело было передано
в Верховный суд США52.
Основной вопрос заключался в том, оправдывает ли чрезвычайное положение осуществление органами власти штата
полномочий, которые были безусловно неконституционными
во всех остальных ситуациях. Самыми убедительными прецедентами положительного ответа были решения Верховного
суда по делу Wilson v. New, когда суд поддержал закон Адамсона, а также дела о регулировании арендной платы 1921 г.,
когда суд счел конституционными действовавшие в Нью‑Йорке и округе Колумбия послевоенные законы о регулировании
арендной платы, поскольку сложившиеся там условия были
результатом чрезвычайного положения. Но с решениями по
вопросу о регулировании арендной платы не все было ясно,
потому что сам судья Холмс ранее высказывался о том, что
51
Home Building and Loan Association v. Blaisdell et al., 290 U.S.
398 (1934). Эконометрический анализ причин и последствий
моратория см.: Alston, „Farm Foreclosure Moratorium Legislation,“
pp. 445—457.
52 Archibald M. Woodruff, Jr., Farm Mortgage Loans of Life Insurance
Companies (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1937),
pp. 108—111; William L. Prosser, „The Minnesota Mortgage
Moratorium,“ Southern California Law Review 7 (1934), as
reprinted in Selected Essays on Constitutional Law: Book 2.
Limitations on Governmental Power, comp. and ed. Committee of
the Association of American Law Schools (Chicago: Foundation Press,
1938), pp. 359—371.
324
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
«они стоят на грани беззакония». Адвокат, представлявший
штат Миннесота, признал, что «в обычное время и при обычных условиях» закон штата о моратории был бы неконституционным. «Но сейчас, — настаивал он, — необычное время и условия тоже необычны. В экономике сложилась тяжелая чрезвычайная ситуация, и штат был вынужден встать на
охрану общественного порядка». Судьи вновь должны были
решить, изменяет ли чрезвычайная ситуации конституционные гарантии, и если да, то что именно следует понимать под
чрезвычайной ситуацией. Решение должно было иметь большие последствия, потому что все важные федеральные законы
ста дней ссылались на чрезвычайную ситуацию — несомненно,
с видами на решение Верховного суда53.
Хотя суд и поддержал закон Миннесоты о моратории, он не
смог внести ясность в вопрос о том, оправдывает ли чрезвычайная ситуация отказ от конституционных гарантий прав частной собственности. Пожалуй, самым важным аспектом решения было то, что нарушение штатом договорных обязательств
объявлялось законным. Однако парадокс состоял в том, что суд
отрицал, что закон Миннесоты получил поддержку ввиду чрезвычайности ситуации. «Чрезвычайность не создает полномочий, — заявил председатель Верховного суда Хьюз, выступая от
имени большинства в пять судей. — Чрезвычайность не расширяет делегированные полномочия, не устраняет и не уменьшает
ограничения, налагаемые на делегированные или сохраненные
[за штатами или народом*. — Ред.] полномочия». Что может
быть яснее? Однако, продолжил Хьюз, ссылаясь на скользкую
53
Prosser, „Minnesota Mortgage Moratorium,“ p. 367; 290 U.S. at
409; слова Холмса «на грани беззакония» из решения по делу
Pennsylvania Coal Company v. Mahon, 260 U.S. 393 (1921).
См. также: Jane Perry Clark, „Emergencies and the Law,“ Political
Science Quarterly 49 (June 1934): 268—283. Новейшее исследование доктрины чрезвычайных полномочий, куда более всестороннее, чем следует из названия, см.: Michal R. Belknap, „The
New Deal and the Emergency Powers Doctrine,“ Texas Law Review
62 (1983): 67—109.
* См. 10‑ю поправку к Конституции США: «Полномочия, которые
не делегированы Соединенным Штатам настоящей Конституцией
и пользование которыми ею не запрещено отдельным штатам, сохраняются за штатами либо за народом. (Ратифицирована 15 декабря 1791 г.) — Прим. ред.
325
Часть II. История
доктрину, сформулированную в деле Wilson v. New, «чрезвычайность не создает полномочий, но чрезвычайность может
дать основание для осуществления полномочия [furnish the occasion for the exercise of power]». Запрет вмешательства со стороны государства, гарантируемый конституционным положением о договоре, добавил он, «не абсолютен и не может восприниматься с буквальной точностью как математическая формула...
Экономические интересы штата могут оправдать осуществление его постоянно действующих и доминантных функций защиты даже при необходимости вмешаться в договорные обязательства». Он полагал, что в свете решений по делу о регулировании
арендной платы, где «смягчение [закона. — Перев.], временное
и условное... было поддержано в силу чрезвычайности ситуации, следует отбросить любые сомнения относительно объема
охранительных функций органов государственной власти штата и предполагаемого ограничения защиты договорных прав».
Председатель Верховного суда заявил, что «сохранение за штатом права на обоснованное осуществление защитной функции
предполагается всеми договорами». Явно противореча своему
предыдущему утверждению, он заключил: «В Миннесоте сложилась чрезвычайная ситуация, которая дала надлежащее основание для осуществления сохраненного за штатом права защищать жизненные интересы сообщества»54.
Мнение Хьюза было названо «шедевром правового реализма и прагматической адаптации закона к эпохе». Однако председатель суда, похоже, просто противоречил сам себе.
С одной стороны, он ясно подтвердил, что чрезвычайная ситуация не создает новых полномочий государства, помимо тех,
что уже одобрены Конституцией. С другой стороны (не говоря
о том, что он уже одобрил закон Миннесоты и, как следствие,
все подобные ему), он заявил, что государство [government]
обладает «сохраненными полномочиями», c помощью которых
в условиях чрезвычайного положения оно может преодолеть
частные (надо понимать, защищенные конституцией) договоры. «Различение, — как выразился один правовед, — немаловажное, хоть и выглядит как трюк фокусника»55.
54
55
290 U.S. at 425, 426, 428, 437, 440—441, 444.
Paul L. Murphy, The Constitution in Crisis Times, 1918—
1969 (New York: Harper Torchbooks, 1972), p. 110; Prosser,
„Minnesota Mortgage Moratorium,“ p. 373.
326
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
Не согласившиеся с этим решением «четыре всадника»
высказались предельно категорично. «Тот, кто не видит в этом
решении потенциал для будущего постепенного, но неуклонного наступления на священный характер частных и государственных договоров, — написал их представитель судья Сазерленд, — тот просто закрывает глаза на его неизбежные последствия». Правильную доктрину, полагали они, следовало искать
в классическом решении по делу Ex parte Milligan (1866),
где было заявлено, что конституционные гарантии и ограничения абсолютно не зависят от чрезвычайности ситуации или
любых других социальных условий. Цитируя ряд исторических работ, Сазерленд доказывал: авторы Конституции имели
в виду, что раздел конституции о договорах применим «прежде
всего и особенно» в условиях экономического кризиса; именно кризис, подобный нынешней депрессии, побудил их включить это положение в текст Конституции. «В нынешнем тяжелом положении нет ничего нового»56. В свое время решения
о регулировании арендной платы были отвергнуты как малообоснованные и относящиеся к вопросам, слишком далеким
от обсуждаемого, чтобы служить обязывающим прецедентом.
Несогласные отвергли проведенное Хьюзом софистическое
различение между подлинными чрезвычайными полномочиями и сохраненными полномочиями, что идут в ход в чрезвычайных условиях: «Вопрос не в том, является ли чрезвычайная ситуация поводом для использования этих полномочий
штата, а в том, является ли чрезвычайная ситуация поводом
для ослабления ограничений этого полномочия, налагаемого положением Конституции об обязательной силе договоров;
и трудность в том, что положение об обязательной силе договоров в любых обстоятельствах запрещает штатам предпринимать какие‑либо действия, если последние ведут к нарушению договорных обязательств... Закон штата Миннесота либо
нарушает договорные обязательства, либо нет. Если нет, то обстоятельства, на которые он ссылается, несущественны, потому
что принятие закона — это осуществление обычного, неограниченного права штата, которое не требует особых обстоятельств, чтобы быть в силе. Если же нарушает, то его принятие не может быть оправдано ни чрезвычайной ситуацией, ни
отсутствием чрезвычайной ситуации. Таким образом, хотя
56
290 U.S. at 448, 465, 471 (курсив в оригинале. — Р. Х.).
327
Часть II. История
формально предложенное различение как будто бы выводит
нас на торный путь, в действительности оно просто возвращает нас в замкнутый круг, как бывает с путниками, заблудившимися в лесу». Особое мнение завершается следующим пассажем: «Если придерживаться положений Конституции только в тех случаях, когда они удобны, и не придерживаться, когда
они стесняют, их можно и вовсе отбросить»57. Судьи‑консерваторы крайне опасались того, что для облегчения проведения
чрезвычайных государственных мер на всех уровнях Верховный суд приступил к упразднению Конституции.
Менее чем через два месяца Верховный суд нанес еще один
удар по правам частной собственности, на этот раз в деле Neb‑
bia v. New York58. Речь шла о законе Нью‑Йорка, принятом
в кризисной атмосфере насилия и фермерских стачек, в соответствии с которым был создан комитет по регулированию
молочной промышленности и фиксации (т.е. повышения)
розничных цен на молоко. Многие нормативные акты Нового курса, принятые на федеральном уровне и на уровне штатов,
тоже создавали инструменты для фиксации цен и ограничения
конкуренции, поэтому решение Верховного суда должно было
иметь большой резонанс. И вновь оба «колеблющихся» судьи
встали на сторону прогрессистов, так что закон Нью‑Йорка
был одобрен 5 голосами против 4. Один комментатор отозвался о мнении большинства как об «ошеломляющей декларации
неотъемлемого превосходства общего публичного интереса над
всеми частными правами собственности и договора»59. Другой правовед, напротив, отметил, что закон штата Нью‑Йорк
«был вдохновлен необычными общественными страстями
и давлением, а его формулировки продиктованы лоббистами
фермеров и крупных торговцев молоком», что делает его законом, «оправдывающим судебную ошибку, от признания которой Верховный суд в данном случае воздержался»60.
Выступая от имени большинства, судья Робертс предпочел не
связывать решение с чрезвычайными условиями. Сославшись
на «отчаянное» положение семей фермеров — производителей
57
Ibid., at 473—474.
Nebbia v. New York, 291 U.S. 502 (1934).
59 Murphy, Constitution, p. 113.
60 Bernard H. Siegan, Economic Liberties and the Constitution
(Chicago: University of Chicago Press, 1980), p. 143.
58
328
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
молока, он отметил, что законодатели приняли закон, чтобы
исправить «недостатки», которые «не могут исчезнуть сами
собой в результате обычной игры сил спроса и предложения».
Его аргумент, однако, в большей степени опирался на идею,
что регулирование, а точнее, фиксация цен является допустимым методом осуществления полномочий по охране порядка.
Он признал, что «при нашей форме правления использование
собственности и заключение договоров есть дело частное, а не
общественное. Общее правило требует, чтобы государство в это
не вмешивалось». При этом он утверждал, что «ни права собственности, ни право на беспрепятственное заключение договоров не абсолютны». Он отметил общее согласие с тем, что
цены монополий, предприятий коммунальной инфраструктуры и предприятий, лицензируемых государством, подлежат
регулированию. Большинству судей показалось конституционно неоправданным проводить границу вокруг этих видов бизнеса, отвергая уместность регулирования цен за ее пределами.
Сославшись на классическую доктрину, сформулированную
в решении по делу Манна (Munn, 1877 г.), Робертс заявил,
что «не существует замкнутого класса или категории предприятий, затрагивающих общественные интересы». И далее:
«Штат волен выбрать любую экономическую политику, если
есть основания полагать, что она способствует общественному
благосостоянию... Установление уровня цен, как и любая другая форма регулирования, неконституционно только в том случае, если оно осуществляется произвольно, дискриминационно или очевидно не связано с политикой, которую выбирает
законодательное собрание, т.е. когда оно представляет собой
ненужное и неоправданное ограничение личной свободы»61.
Несогласное меньшинство увидело в нью‑йоркском законе о регулировании цен тот самый пример ненужного и неоправданного ограничения личной свободы и, следовательно,
нарушение материальной надлежащей правовой процедуры
[substantive due process]. В их особом мнении, оглашенном
судьей Макрейнолдсом, отрицалось, что закон оправдан
чрезвычайной ситуацией: «Если наша чрезвычайная ситуация обосновывает полномочия законодателей зафиксировать
цены продажи, то положения Конституции можно объявить
61
291 U.S. as reprinted in Documents, ed. Commager, II, pp. 479—
481.
329
Часть II. История
недействительными независимо от того, много или мало
у нас жизненно важных вещей, будь то молоко, зерно, свинина, уголь, обувь или одежда». Для консерваторов претензии большинства на законодательную заботу об общественном благосостоянии были не более чем сотрясением воздуха.
Для них этот закон был всего лишь примером перераспределяющего законодательства, при том что это перераспределение
никоим образом не обеспечивало переход средств от богатых
бедным. (Представьте себе всех бедных родителей, которым
пришлось платить больше за молоко для своих детей.) «Законодательное собрание не может на законном основании разрушать гарантированные права одного, чтобы обогатить другого, — утверждали они, — даже если общественность в какой‑то
момент может счесть это полезным»62.
Победа большинства в деле Неббиа (Nebbia) не разрушила воодушевлявшую консерваторов доктрину материальной
надлежащей правовой процедуры. Сторонники этой доктрины одержали победу даже в июне 1936 г., когда Робертс
перешел на позиции консерваторов и суд объявил ничтожным нью‑йоркский закон о минимальной заработной плате.
Но решение по делу Неббиа явно стало началом конца материальной надлежащей правовой процедуры в экономических
вопросах. Смерть доктрины можно датировать 1937 г., когда
решение Верховного суда по делу West Coast Hotel v. Parrish,
где речь тоже шла о минимальной заработной плате, утвердило решение по делу Неббиа как постоянную норму63.
Между тем дела, связанные с золотой оговоркой, поставили под удар всю кредитно‑денежную политику Нового курса в целом и решение признать недействительными все пункты
договоров, оговаривающие пересчет обязательств в золото, в частности64. В начале 1935 г. Верховный суд, снова
62
291 U.S. as quoted in Siegan, Economic Liberties, pp. 140—141.
Murphy, Constitution, pp. 114—115; Siegan, Economic Liberties,
pp. 145—150; Norman Karlin, „Substantive Due Process: A Doctrine
for Regulatory Control,“ in Rights and Regulations: Ethical,
Political, and Economic Issues, ed. Tibor R. Machan and M. Bruce
Johnson (Cambridge: Ballinger, 1983), pp. 43—70.
64 Norman C. Norman v. Baltimore and Ohio Railroad Company and
U.S. v. Bankers Trust Company, 294 U.S. 240 (1935); F. Eugene
Nortz v. U.S., 294 U.S. 317 (1935); John M. Perry v. U.S.,
294 U.S. 330 (1935).
63
330
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
большинством 5 против 4, поддержал политику конгресса и
правительства. Историческую значимость этого решения едва
ли можно преувеличить. Подтвердив законность отказа от
золотого стандарта, он освободил федеральные органы власти
от мощного ограничения его возможностей по наращиванию
денежной массы. Следующие полстолетия стали эпохой инфляции отнюдь не случайно.
5 июня 1933 г. совместное решение обеих палат конгресса
провозгласило: «В сложившейся чрезвычайной ситуации
выяснилось», что договорные обязательства об оплате золотом
«блокируют возможности конгресса регулировать ценность денег», а потому «все пункты договора... дающие право требовать уплаты золотом... объявляются несовместимыми с государственной политикой». Запрет касался всех договоров —
частных и государственных, прошлых и будущих65. Золотые
оговорки издавна были общепринятой частью договоров, так
что решение конгресса привело к массовому нарушению договорных обязательств. Естественно, оно было оспорено в суде.
Председатель Верховного суда Хьюз, выступавший от имени
большинства, огласил мнение, которое позже назвали «образцом юридического мошенничества» и «китайской головоломкой... для неюристов»66. Отчасти он просто поставил конституционное право конгресса регулировать ценность денег выше
конституционной гарантии надлежащей правовой процедуры,
запрещающей законодательный произвол, ведущий к нарушению правомерных договорных обязательств: «Если золотые
оговорки... препятствуют курсу конгресса в осуществлении этой
[денежной] власти, они теряют силу». Хьюз не увидел конституционной коллизии; он просто принял как само собой разумеющееся, что конституционное делегирование власти конгрессу
должно неизбежно преобладать над конституционной защитой личных прав. Он признал, что «прямая оговорка о платеже
золотом составляет собственность» и что «тяжущаяся сторона
настаивает, что конгресс стремится не к регулированию валюты, а к регулированию договоров и, таким образом, выходит
65
66
48 Stat. 113 (June 5, 1933).
Murphy, Constitution, p. 137 (выражение «образец юридического
мошенничества» принадлежит Артуру Шлезингеру‑мл.); «китайской головоломкой» решение суда назвал Джексон (Jackson,
Struggle, p. 102).
331
Часть II. История
за пределы данных ему полномочий». Но этот аргумент он
полностью отверг «в соответствии с другим установленным
принципом»: «Договоры, сколь угодно точно выраженные,
не могут ограничивать конституционную полномочность конгресса. Договоры могут создавать право собственности, но когда договоры затрагивают предметы, подпадающие под контроль конгресса, они оказываются внутренне шаткими. Стороны не могут, заключив соответствующие договоры, вывести
свои операции из‑под действия господствующей конституционной власти... Не существует конституционных оснований для
отказа конгрессу в праве однозначно запрещать и делать недействительными договоры, заключенные в прошлом и действовавшие в момент их заключения, если они препятствуют
проведению политики, которую конгресс волен выбрать»67.
В деле Перри (Perry), в котором оспаривалась отмена золотой оговорки в обязательствах государства, большинство судей
пришло к странному выводу, что, хотя «конгресс не наделен
правом изменять или отменять эти обязательства», истец так
и не доказал, что нарушением договора государство нанесло
ему реальный ущерб и он соответственно имеет законное право на возмещение. «Изменение веса золотого доллара не обязательно ведет к убыткам истца», — заявил Хьюз. К такому
выводу он пришел на основании того, что в 1933—1934 гг. государство могло законным образом закрыть и закрыло американцам доступ к иностранным рынкам золота и иностранных
валют, привязанных к золоту. Иными словами, отказ (неконституционный) государства от обязательства заплатить держателям облигаций золотом не нанес им определяемого ущерба, потому что доступ к рынкам, на которых можно установить величину ущерба, был закрыт другим (конституционным)
решением государства. «Истец требует обещанного эквивалента в золотой монете. Но эквивалент не может значить ничего
кроме количества денег, которое обещанная выплата в золоте принесла бы держателю облигаций для целей, для которых
она законным образом может быть употреблена»68. Если вам
нужен образец юридического жульничества, то вот он.
«Четыре всадника» были возмущены как никогда. Судья
Макрейнолдс, зачитывавший особое мнение, неоднократно
67
68
294 U.S. at 311, 307—310.
Ibid. at 353—354, 355, 357.
332
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
отклонялся от текста записки, чтобы излить сарказм на мнение
большинства, и ронял в сторону замечания вроде «конституция
пропала» и «это Нерон в худшем виде»69. Государственная
политика в отношении золота грозила «привести к конфискации прав собственности и отказу от государственных долговых
обязательств». Консервативные судьи не согласились с тем, что
действия государства «были направлены к достижению законной цели». Полномочия конгресса в области денежной политики «не могут быть расширены настолько, чтобы оправдывать произвольные действия, непосредственной целью и неизбежным последствием которых является уничтожение личных
прав... Здесь мы имеем дело с порчей монеты, одобренной
с несомненной целью уничтожить обязательства. Подобное
произвольное и тираническое действие находится за пределами признанных доселе полномочий конгресса». Что касается
постановления большинства относительно золотых оговорок
самого государства, «оно равносильно заявлению, что государство может одной рукой давать, а другой — отнимать. Оно
делает отказ от долговых обязательств легким и безопасным
делом!.. Запретив владеть золотом, государство не может уйти
от обязательства возместить убытки, созданные отказом платить». Наконец, действия государства, поддержанные мнением большинства [судей Верховного суда. — Перев.], означают
БЕСЧЕСТЬЕ. «Потеря репутации из‑за бесчестного поступка
принесет нам бесконечное унижение; надвигающийся правовой и моральный хаос наводит ужас»70.
Не все, что пытались сделать органы государственной власти штатов и федерации в 1933—1934 гг., с такой же легкостью
преодолевало судебный барьер. В конце 1934 г. Верховный суд
заслушал аргументы, оспаривавшие полномочия президента,
установленные положением о «горячей нефти» закона о восстановлении национальной промышленности. Большинством
8 против 1 судьи постановили, что, не установив критерия или
курса, которым могла бы руководствоваться исполнительная
власть, конгресс неконституционно делегировал законодательную власть. Рузвельт, «политический реалист, невысоко ставивший юридические тонкости», ожидал, что в конечном итоге суд примет введенные Новым курсом виды регулирования,
69
70
Murphy, Constitution, pp. 137—138.
294 U.S. at 361, 369, 372, 377, 378, 381.
333
Часть II. История
когда законы будут переписаны «правильным языком»71. Но
решение о «горячей нефти» было предвестием более значительного поражения всего через несколько месяцев.
27 мая 1935 г. в деле Шехтера (Schechter) суд единогласно
объявил неконституционным закон о восстановлении национальной промышленности72. На этот раз Хьюз поступил иначе, чем в деле о моратории в Миннесоте, заявив что «чрезвычайные условия не создают и не расширяют конституционные
полномочия». Закон о восстановлении промышленности не
устанавливал критериев или правил поведения, а просто делегировал президенту широкое право одобрять или навязывать
любой кодекс, который, по его мнению, будет способствовать
достижению смутно сформулированных целей закона. Но конгресс, указал Хьюз, «не имеет права делегировать законодательную власть президенту для реализации неограниченной
свободы в издании любых законов, которые, по его мнению,
могут потребоваться или оказаться целесообразными для восстановления и развития торговли или промышленности». Для
судьи‑прогрессиста Кардозо, который выступил с мнением,
совпавшим с решением большинства, избранная конгрессом
необдуманная процедура проведения в жизнь закона о восстановлении промышленности была «делегированием своеволия»;
в законе не было «критериев, этических или коммерческих».
Более того, судьи пришли к выводу, что положения рассматриваемого кодекса (регулирующего птицеводство) о минимальных ставках оплаты труда и продолжительности рабочего
дня неоправданно расширяют федеральную юрисдикцию. Суд
отверг аргумент правительства, что действия на рынках труда штатов косвенным образом оказывают влияние на торговлю между штатами, а потому могут быть на законных основаниях введены в круг федерального регулирования. Следует
сохранить различие между торговлей внутри штатов и между
штатами, сообщил Хьюз. «В противном случае... федеральную
71
Panama Refining Co. v. Ryan, 293 U.S. 388 (1935); Murphy,
Constitution, pp. 136—137. Характеристику «политический реалист» дал Уильям Дуглас, см.: William O. Douglas, Go East, Young
Man: The Early Years. The Autobiography of William O. Douglas
(New York: Vintage, 1983), p. 401.
72 U.S. v. A. L. A. Schechter Poultry Corporation, 295 U.S. 495
(1935).
334
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
власть буквально ничто не будет ограничивать, и с любой практической точки зрения мы получим полностью централизованную систему власти»73. Пророческие слова: ко времени, когда председатель Верховного суда вышел в отставку, Верховный
суд и в самом деле принял толкование Конституции, которое
сделало возможным полностью централизованное правление
во всех случаях, когда речь шла об экономическом регулировании, и с тех пор действует именно это толкование.
6 января 1936 г. Верховный суд нанес смертельный удар
по закону о регулировании сельского хозяйства — еще одному грандиозному порождению Нового курса, направленному на вытеснение свободного рынка. Шестью голосами против трех (особое мнение высказали только судьи‑прогрессисты) суд признал недействительным закон о помощи сельскому
хозяйству, сочтя неконституционным предусмотренный в этом
законе налог на переработчиков. Закон о регулировании сельского хозяйства, сказал судья Робертс, выступавший от имени большинства, «вторгается в права штатов. Он представляет собой устанавливаемый законом план регулирования
и контроля сельскохозяйственного производства, что не входит в состав полномочий, делегированных федеральному уровню власти. Введенный налог, присвоение собранных средств
и направление их расходования являются только частью плана. Это не более чем средства достижения неконституционной
цели». Большинство также выразило опасение, что налоги, поступления от которых направляются исключительно на нужды
привилегированного класса, могут распространиться безгранично, что приведет к «регулированию всей промышленности
США». Судьи, несогласные с мнением большинства, смогли только с пафосом выступить против ужасающих гипотетических последствий и «извращения [большинством. — Перев.]
конструкции Конституции», заявив при этом, что «все федеральные налоги неизбежно оказывают некоторое влияние на
внутреннюю экономику штатов»74.
Какой вывод можно сделать об отношении судебной ветви власти к взрывному распространению государственного вмешательства в разгар Великой депрессии? Обычно
73
74
Ibid. at 528, 537—538, 553, 548.
U.S. v. William M. Butler et al, Receivers of Hoosac Mills
Corporation, 297 U.S. 1 (1936) at 68, 75, 87, 80.
335
Часть II. История
предполагается, что суды отменили большинство чрезвычайных мер, принятых в 1933—1934 гг. законодателями на уровне федерации и штатов, и суды действительно поставили много барьеров на пути законодательства, вызванного к жизни
депрессией. Но нейтрализованы были далеко не все начинания конгресса и правительства. Решения по делу о моратории в Миннесоте и по делу Неббиа поддержали чрезвычайно
важные направления политики штатов. Решения по золотому стандарту позволили федеральному правительству принять
кредитно‑денежную политику, которая впоследствии изменила ход истории. Строго говоря, отмена Верховным судом
законов о восстановлении промышленности и сельского хозяйства имела очень большое значение, но ниже мы увидим,
что решения по делам Шехтера и Батлера не стали последним
словом в вопросе о допустимости перераспределительных схем,
подавляющих конкуренцию. Довольно скоро закон о регулировании сельского хозяйства, переписанный конституционно «правильным языком», вернется в строй, вернется и закон
о восстановлении национальной промышленности — не полностью, а своими важнейшими разделами, в том числе разделом
о регулировании отношений между трудом и менеджментом.
Сбалансированная оценка первых стычек между Новым курсом и судебной властью такова: деятели Нового курса где‑то
выиграли, а где‑то проиграли. Для них все могло закончиться гораздо хуже, но они все же они гневались на суды, которые
позволили им не все.
Наследие: институциональное и идеологическое
Трудно понять, с чего начинать рассказ о наследии Великой депрессии и реакции правительства на нее. В ХХ в. ничто
не оказало большего влияния на экономику, политику и общество США. Нет смысла приводить доводы в пользу того,
во что и так верит почти каждый. Мой тезис куда ýже. Хотя
депрессия продлилась почти целое десятилетие, центральным периодом кризиса, подлинно чрезвычайной частью его,
были 1932—1933 гг. Чтобы утверждать, как я это делаю, что
события этого короткого периода оставили важное устойчивое
наследие, следует продемонстрировать либо то, что возникшие
в то время институциональные и идеологические изменения
336
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
сами закрепились навсегда, либо то, что первый Новый курс
неотвратимо привел к устойчивым изменениям, вызванным
к жизни вторым Новым курсом.
В исторической науке проведение различия между первым
Новым курсом (1933—1934 гг.) и вторым Новым курсом
(1935—1938 гг.) стало общим местом. Принято считать, что
в первый период рузвельтовская администрация возглавляла
широкую коалицию, включавшую в себя важнейшие деловые
круги, представленные Торговой палатой и шайкой Баруха,
а также фермерские организации, профсоюзы и т.п. Высшими достижениями были закон о восстановлении национальной промышленности и закон о стабилизации цен на сельскохозяйственные товары, а основной целью было увеличение
цен с помощью картелирования и других методов подавления
рыночной конкуренции. Считается, что во второй период администрация была, напротив, изолирована от деловых кругов
и посвятила себя помощи аутсайдерам и строительству государства благосостояния. Высшими достижениями этого этапа были закон о социальном страховании, закон о трудовых
отношениях (закон Вагнера) и закон о справедливых трудовых
стандартах, а также ряд законов о штрафных налогах и регулировании, направленных против презираемых ныне «экономических роялистов». Популярный исторический текст описывает первый Новый курс как «эксперимент по компромиссам», а второй — как «полный расцвет политики социальной
справедливости»75.
Это разделение на периоды существенно, но его смысл легко
преувеличить. Уильям Лейхтенберг, ведущий историк периода, предостерегает от «преувеличения степени отличия между
1933 и 1935 гг.». В частности, он отмечает, что «сохранялись
многие аспекты политики Национальной администрации восстановления». Недавно Ларри Гербер пришел к выводу, что
разграничения, проводимые в традиционной интерпретации,
куда резче, чем можно обосновать различием действующих
лиц, событий и идеологиями двух периодов. Он также отмечает, что «источником» важнейших законов второго ­Нового
75
Arthur S. Link and William B. Catton, American Epoch: A History
of the United States since 1900, 4th ed. (New York: Knopf, 1973),
II, pp. 124, 148.
337
Часть II. История
курса был первый Новый курс76. Рассмотрим несколько прямых связей между законами, ведомствами и программами.
Институциональное наследие включает в себя ряд важнейших ведомств и программ. Корпорация финансирования
реконструкции, которую Новый курс унаследовал от Гувера, получила дополнительные средства и ряд новых задач. На
протяжении 1930‑х годов (и много после) она оставалась для
федерального правительства важнейшим каналом расходования средств и предоставления займов. Управление ресурсами бассейна Теннесси, созданное в законодательном угаре
ста дней, соединилось с масштабными проектами строительства гидроэлектростанций на Западе, сделав федеральное правительство важнейшим производителем и продавцом электричества — каковым оно остается по сей день. Федеральные
программы помощи безработным от Федеральной администрации по оказанию чрезвычайной помощи, Федеральной
администрации гражданских (общественных) работ и других программ 1933 г., слившихся в Управление общественных работ в 1935 г., — прецедент превращения федерального правительства в «работодателя последней инстанции». Эту
роль подтвердил закон о занятости 1946 г., а совсем недавно — закон Хэмфри—Хокинса 1978 г. («О полной занятости
и сбалансированном росте»). Разнообразные программы увеличения числа рабочих мест 1960‑х годов и поддержка занятости в 1970‑х годах на основании закона о всеобщей занятости и профессиональной подготовке 1973 г. свидетельствуют
об непреходящей значимости этой политики, впервые опробованной федеральным правительством в 1933 г.77
Программа помощи сельскому хозяйству, упраздненная
решением по делу Батлера, возродилась (без антиконституционного налога на переработчиков) в виде законов об охране
почвенных ресурсов и распределении земли 1936 г. и о регулировании сельского хозяйства 1938 г. Эти законы ­сохранили
76
Leuchtenburg, Roosevelt and the New Deal, p. 163; Larry G. Gerber, The Limits of Liberalism: Josephus Daniels, Henry Stimson,
Bernard Baruch, Donald Richberg, Felix Frankfurter, and the De‑
velopment of the Modern American Political Economy (New York:
New York University Press, 1983), p. 306.
77 Jesse H. Jones, Fifty Billion Dollars; U.S. Council of Economic Advisers, Annual Report, 1979 (Washington, D.C.: U.S. Government
Printing Office, 1979), pp. 106—108.
338
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
такие инструменты, как регулирование посевных площадей
и объемов производства, выплата пособий фермерам, поддержка фермеров с помощью кредитов, по условиям которых
взыскание не может быть обращено на имущество фермера,
и соглашения о сбыте. Все это главные опоры субсидируемого класса фермеров на протяжении последних пятидесяти лет.
Как отмечает Лестер Чэндлер, «после того как государство на
федеральном уровне признало такую ответственность и предприняло столько действий», как по первому закону о регулировании сельского хозяйства 1933 г., «возврат к проводившейся в 1920‑х годах политике laissez faire стал невозможен»78.
Закон о восстановлении национальной промышленности
оставил более многочисленное потомство. Принятый в 1935 г.
национальный закон о трудовых отношениях «вырос непосредственно из опыта 1933 г.». Сразу после решения по делу Шехтера сенатор Вагнер занялся восстановлением (в усиленном
варианте) раздела 7а закона о трудовых отношениях, посвященного регулированию процесса коллективных переговоров.
Аналогичным образом принятый в 1938 г. закон о справедливых трудовых стандартах утвердил регулирование минимальных ставок заработной платы, максимальной продолжительности рабочего дня и условий труда в том же самом виде,
как это было сформулировано в кодексах честной конкуренции, принятых Национальной администрацией восстановления. Закон о битуминозном угле 1937 г. фактически воскресил кодекс добросовестной конкуренции для угольной промышленности, исключив из него регулирование трудовых
отношений и включив регулирование цен. Используя закон
Коннели 1935 г. и оценки спроса на бензин, подготовленные Горным управлением, федеральное правительство санкционировало действия штатов по картелированию нефтяной промышленности. Картель успешно функционировал до
1970‑х годов, когда изменившиеся рыночные условия и еще
более мощный международный картель (ОПЕК, Организация стран — экспортеров нефти) лишили его привилегированного положения. Федеральная программа жилищного строительства, бывшая частью общественных работ в соответствии
с законом о восстановлении промышленности, стала постоянной по закону 1937 г., создавшему Управление жилищного
78
Chandler, Greatest Depression, pp. 219—222 (quotation from p. 222).
339
Часть II. История
строительства США. Можно отметить еще закон Робинсона—
Патмана 1936 г. и закон Миллера—Тайдингса о добросовестной торговле 1937 г., которые вернули мелкой розничной
торговле меры защиты от конкуренции, впервые появившиеся
в кодексах добросовестной конкуренции79.
«Программы начального периода Нового курса, — заключает Эллис Хоули, — способствовали появлению у прежде слабых и сравнительно неорганизованных групп нового организованного сознания... Глаза им открыли Национальная администрация восстановления и Администрация регулирования
сельского хозяйства». Многие поняли, что теперь «группа, которая сможет набрать достаточный политический вес
и выдвинуть благовидную идеологическую программу [скажем,
сохранение природных ресурсов или помощь слабым], может
заручиться вмешательством государства» для подавления конкуренции, получения субсидий или регулирования цен80.
Ожесточенная борьба Рузвельта с Верховным судом
в 1935—1936 гг., когда несколько самых важных программ
первого Нового курса были признаны недействительными,
имела чрезвычайно глубокие последствия. Она привела к конституционной революции. Ободренный убедительной победой
на выборах 1936 г., Рузвельт попытался провести реорганизацию Верховного суда. К его изумлению, многие восприняли
79
Ibid., pp. 236—237; Leuchtenburg, Roosevelt and the New Deal,
pp. 161—163, 261—263; Mitchell, Depression Decade, pp. 278,
332—333; Gary D. Libecap, „The Political Economy of the Establishment of the Interstate Oil Cartel, 1933—1940,“ in Emergence of
the Modern Political Economy, ed. Robert Higgs (Greenwich, Conn.:
J Al Press, 1985). Обобщая, Росситер отметил, что «чрезвычайные практики Кризисного года оставили несколько устойчивых
изменений конституционного характера, включая существенное
постоянное делегирование кризисных полномочий… значительное
расширение администрации; заметное ослабление федерализма;
и общее усиление власти президента, основанное на лидерстве исполнительной власти в законотворчестве и делегировании полномочий» (Rossiter, Constitutional Dictatorship, p. 264).
80 Hawley, Problem of Monopoly, p. 189 (см. на с. 149—280 превосходный обзор того, сколько было спасено из эксперимента с Национальной администрацией восстановления после решения по
делу Шехтера). См. также: Otis L. Graham, Jr., Toward a Planned
Society; From Roosevelt to Nixon (New York: Oxford University
Press, 1976), pp. 1—68.
340
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
это как «открытое стремление к диктатуре». Хотя этот плохо продуманный план дорого обошелся президенту — против
него выступили даже лидеры его партии, — в итоге он добился желаемого. Судьи Робертс и Хьюз по причинам, о которых
можно только догадываться, но связанным, вероятно, с блестящей победой Рузвельта на выборах, окончательно перешли
в стан прогрессистов. Ряд решений 1937 г., когда Верховный
суд признал конституционность закона о трудовых отношениях, закона о социальном страховании, закона о минимальной
заработной плате и ряда других, не столь масштабных вторжений в рыночную экономику, «определил новый курс Верховного суда на одобрение и расширение экономических полномочий
федеральной власти», превратив Верховный суд в «инструмент одобрения позитивного государственного регулирования экономики». «Четыре всадника», пожилые и потерпевшие поражение, в 1937—1941 гг. вышли в отставку, и президент заменил их энтузиастами Нового курса: Хьюго Блэком,
Стэнли Ридом, Феликсом Франкфуртером и Уильямом Дугласом. Прошли те дни, когда надлежащая правовая процедура
означала священность прав частной собственности и свободы
заключения договоров. Как отметил выдающийся знаток конституционного права Эдвард Корвин, «Перемены, произошедшие в этот период [1929—1937 гг.] во взглядах наиболее влиятельной части американского народа на задачи государства,
были подлинно революционными, причем они сопровождались
соответствующим изменением отношения к конституционным
ценностям». Впоследствии федеральное экономическое регулирование фактически больше не сталкивалось с конституционными ограничениями81.
Депрессия и реакция государства на нее произвели глубокое впечатление на интеллектуалов страны, т.е. специалистов
по производству и распространению идеологии. Собственный
81
Anderson, Economics and the Public Welfare, p. 430 («открытое стремление» (naked bid)); Murphy, Constitution, pp. 156—
169 (quotations from pp. 157, 166); Douglas, Go East, Young
Man, pp. 318—327, 457—459; Robinson, The Roosevelt Leader‑
ship, pp. 195—212; Siegan, Economic Liberties, pp. 184—203;
Karlin, „Substantive Due Process,“ pp. 62—63, 68; Michael Conant,
The Constitution and Capitalism (St. Paul, Minn.: West Publishing
Co., 1974), pp. 137—147; Edward S. Corwin, Total War and the
Constitution (New York: Knopf, 1947), p. 170.
341
Часть II. История
мозговой трест у Рузвельта был и до первого Нового курса. Но
в период второго Нового курса «парни» профессора Франкфуртера стали просто вездесущи — они разрабатывали законы и проталкивали их через конгресс и суды. Никогда прежде
интеллектуалы не были так глубоко вовлечены в махинации
властной политики на самых высоких уровнях власти. Это
был опьяняющий опыт. Доминировавшее до 1929 г. уважение к индивидуализму и свободным рынкам быстро отошло
на задний план. Обществоведы «разоблачали старые концепции и выдвигали новые, оправдывающие широкую экспансию
государственной власти». О каких бы социальных или экономических проблемах ни шла речь, их причина всегда представлялась единственной: необузданный капитализм. Отсюда
универсальное лекарство: та или иная форма коллективизма.
Интеллектуалы активно обсуждали предпочтительные формы
изменений, но мало кто рисковал усомниться в необходимости
двигаться влево. В те дни правых считали нераскаянными апологетами интересов богачей и союзниками алчных реакционеров. «Консервативные» интеллектуалы, в число которых входили защитники классического либерализма, что в наши дни
представляется парадоксальным, вскоре стали почти вымирающим видом. Индивидуализм «уступил место новой ориентации на социальную защиту и коллективное действие»82.
Как пишет Герберт Стайн, 30‑е годы преподали интеллектуалам несколько уроков, которые потом десятилетиями
доминировали в политической практике. Прежде всего это вера
в то, что: самой большой экономической проблемой является безработица; государственное регулирование и фискальную
политику можно и нужно использовать для перераспределения доходов в пользу «заслуживающих» этого групп; Конституция не ограничивает полномочия государства осуществлять
регулирование; «публика всегда оценит... активистскую политику президента». Ясно, что все эти представления живы по
82
Link and Catton, American Epoch, II, p. 183; Leuchtenburg, Roos‑
evelt and the New Deal, p. 340; Freidel, Launching the New Deal,
pp. 60—82; Michael E. Parrish, Felix Frankfurter and His Times:
The Reform Years (New York: Free Press, 1982), pp. 238—251;
Richard H. Pels, Radical Visions and American Dreams: Culture
and Social Thought in the Depression Years (New York: Harper
& Row, 1973), esp. pp. 43—95 on „Political and Economic Thought,
1929—1935“; Ekirch, Ideologies and Utopias, passim.
342
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
сей день. Как писал недавно Натан Глейзер, даже рейгановская администрация, которую многие считали реакционной,
«полностью принимала созданное Новым курсом государство
благосостояния»83.
Примечательно, что идеологический сдвиг 1930‑х годов
не ограничился изменением моды в среде интеллектуалов.
К нему присоединились и массы. Прежний режим свободных
рынков и ограниченного правительства был глубоко и широко
дискредитирован. «Общественность, — отметил Фрэнк Найт
в 1939 г., — утратила привычную веру в моральную оправданность рыночных ценностей», особенно в отношении рынка труда. Экономический кризис и реакция правительства на
него «развеяли недоверие к государству», унаследованное от
XVIII—XIX вв. «Даже республиканцы, которые протестовали против политики Рузвельта, по большей части проголосовали за принудительные меры». Подавляющее большинство американцев, независимо от партийной принадлежности,
«приняло и одобрило новые идеалы демократии социального благосостояния»84. Страна пережила сильнейшую бурю.
83
Herbert Stein, Presidential Economics: The Making of Economic
Policy from Roosevelt to Reagan and Beyond (New York: Simon
& Schuster, 1984), p. 63; Nathan Glazer, „The Social Policy of the
Reagan Administration: A Review,“ Public Interest (Spring 1984):
97. Многочисленные подтверждения со стороны ключевой фигуры
в администрации Рейгана см. в: David A. Stockman, The Triumph
of Politics: Why the Reagan Revolution Failed (New York: Harper
& Row, 1986), например: «радикальное сжатие государства благосостояния не было концепцией [президента Рейгана] рейгановской революции» (с. 276); «сподвижники Рейгана в итоге
были, как и все остальные, чистой воды политиками государства
благосостояния» (с. 385).
84 Frank H. Knight, Freedom and Reform: Essays in Economics and
Social Philosophy (Indianapolis: Liberty Press, 1982), p. 73;
Leuchtenburg, Roosevelt and the New Deal, p. 333; Link and Catton, American Epoch, II, p. 184. См. также: Stein, Presidential
Economics, pp. 29, 32. Согласно Карлин Кин, редактору журнала Public Opinion, многие исследователи обнаружили, что люди,
достигшие политической зрелости в 1930‑е годы, «на всю жизнь
сохранили установки, отличавшие их от предшествующих и последующих поколений. Они в среднем с большей симпатией воспринимают вмешательство государства в экономику». См.: Karlyn Keene, „What We Know of Baby‑Boomer Beliefs,“ Wall Street
Journal, Oct. 3, 1984.
343
Часть II. История
Всегда склонные к ошибочному восприятию post hoc ergo
propter hoc*, массы пришли к выводу, что страну спасли Рузвельт и его политика. Они решили не рисковать возвращением
к режиму экономической свободы, который, по мнению большинства, привел к катастрофе Великой депрессии.
Выводы
Спад 1929—1933 гг. погрузил страну во мрак общенациональной чрезвычайной ситуации. Массовая безработица, грандиозные убытки бизнеса, банкротства и отчуждение заложенного имущества фермеров, тысячи и тысячи банковских крахов и значительное падение личных доходов ввергли в нищету
и тяготы десятки миллионов человек. Катастрофы избежали
немногие, и страх владел всеми, потому что экономический
крах глубоко затронул не только фермеров и массу работников физического труда, но и обычно защищенные от подобных
невзгод средний и высший классы. Кризис длился почти четыре года и, погрузив экономику в почти невыносимые бездны,
угрожал полностью разрушить хозяйственную систему страны. Администрация Гувера ответила на депрессию с большей
отвагой и энергией, чем любая предшествовавшая ей, но не
сумела остановить спад или хотя бы поднять дух страдающих
граждан. Пока Гувер молил о том, чтобы экономика достигла
дна и пошла вверх, американцы впадали все в большее отчаяние. И на улицах, и в конгрессе все томились общей жаждой
сильного лидерства и руководства. Их отчаяние становилось
все сильнее и сильнее.
Когда в марте 1933 г. Рузвельт принял власть, сложилось
уникальное стечение обстоятельств, состоявшее из следующих
элементов: реальный экономический кризис; искусственный
и, возможно, сознательно спровоцированный кризис, вызванный закрытием всех банков страны, — американский вариант
«поджога рейхстага»; широко распространившееся ощущение
кризиса, проявлявшееся в многочисленных требованиях «сделать хоть что‑то», даже если потребуется диктатура; и, наконец,
свобода рук и способность пришедшей к власти команды Нового
* После того — значит вследствие того (лат.). — Прим. ред.
344
Глава 8. Великая депрессия: «Ситуация более чрезвычайная, чем война»
курса, которая контролировала Белый дом и обе палаты конгресса, действовать быстро и решительно. Неожиданно смелое
и толковое лидерство Рузвельта стало последним ингредиентом, необходимым для преодоления обычного застоя и инертности политической и административной систем, и обеспечило
настоящий взрыв законотворческой и административной активности, подобного которому страна не знала ни до, ни после.
Почти все сделанное в первые сто дней президентства Рузвельта оправдывалось чрезвычайными обстоятельствами
и ориентировалось на прецеденты военного времени. Многие
программы, действовавшие в период Первой мировой войны,
получили второе рождение. Подобно созданной Гувером Корпорации финансирования реконструкции, политика Нового
курса в отношении золота, Администрация долины реки Теннесси, закон о регулировании сельского хозяйства, закон о восстановлении промышленности и многие другие программы
были скроены по образцам военного времени. Администраторами программ стали преимущественно ветераны мобилизации
экономики в военный период. И риторика, и символы заставляли вспомнить о славной истории небывалой национальной
солидарности. Рузвельт заявил, что страна сможет победить
депрессию, «подойдя к делу так, как мы действовали бы в условиях войны». Именно в этом духе генерал Джонсон запустил
свою колоссальную пропагандистскую бомбардировку, стремясь запугать «уклонистов» и «приспособленцев» и добиться всеобщей поддержки кодексов Национальной администрации восстановления. Эта беспрецедентная кампания использовала эмоционально заряженную коллективистскую символику,
прежде неизвестную за пределами европейских диктатур.
Судебная система поставила ряд барьеров на пути коллективистов Нового курса. Хотя она и поддержала некоторые важные посягательства штатов на права частной собственности, а также чрезвычайно важное по своим последствиям
решение федерального правительства отказаться от золотого стандарта, Верховный суд не смог переварить то, что конгресс «делегирует своеволие», и его посягательства на то, что
прежде было епархией штатов. Поэтому судьи закрыли Администрацию восстановления промышленности и Администрацию регулирования сельского хозяйства. В этой войне с судом
Рузвельт не раз бывал бит, но в конечном счете вышел победителем. Результатом стала конституционная революция — из
345
Часть II. История
конституционного права исчезла доктрина материальной надлежащей правовой процедуры в экономических вопросах, а все
формы федерального экономического регулирования получили полный карт‑бланш.
Мы со всех сторон окружены институциональным наследием тех роковых лет: разнообразное федеральное кредитование;
федеральное производство и продажа электроэнергии; федеральное манипулирование сельскохозяйственным производством, ценами и сбытом; федеральное регулирование буквально всех аспектов рынка труда; огромная федеральная система
социального страхования; избыток подавляющих конкуренцию федеральных налогов; и, наконец, неисчислимое многообразие федеральных субсидий — этот перечень можно продолжать и продолжать.
Однако важнейшим наследием Нового курса является определенная система представлений, господствующая ныне идеология смешанной экономики, согласно которой государство
представляет собой источник полезных средств для достижения частных целей и обращение к этом резервуару потенциально доступных благ есть дело совершенно законное и не постыдное. Сегодня брать (не прямо, так косвенно) собственность
других людей и использовать ее к собственной выгоде считается морально допустимым, при условии что это делается при посредничестве государства. Некие пределы таким действиям ставит лишь смутная моральная тревога. «Регулирование всей промышленности США», о котором с мрачными предчувствиями
высказался судья Робертс в решении по делу Батлера, давно стало реальностью, и свои действия и мышление к этому приспособили даже те, кто не стремился к такому положению вещей и не
одобряет его. В 1930‑е годы преданности масс и элит индивидуализму, свободным рынкам и системе ограниченного правления
был причинен огромный ущерб, от которого они вряд ли когда‑нибудь оправятся полностью. Вместо прежних убеждений
и представлений утвердились не только терпимость к коллективистским решениям, но даже положительное требование таких
решений, которые обещают социальное страхование, защиту от
суровости рыночной конкуренции и, очень часто — скажем грубо — желание получить что‑нибудь даром. Великие обетования
идеологии Нового курса не были реализованы в полной мере, но
под влиянием событий 1930‑х годов эта идеология укоренилась
так основательно, что полна жизни и полвека спустя.
Глава 9
Политэкономия войны
Из всех освященных временем англосаксонских
свобод в войну наибольший ущерб был причинен
свободе заключения договоров.
Клинтон Росситер
Действия государства во время Второй мировой войны во многом напоминают его действия во время Первой мировой. Вновь
с помощью конгресса и благодаря уступчивости Верховного суда
исполнительная ветвь федерального уровня власти охватила
своим влиянием всю экономику. Призывая в армию, распределяя материалы, фиксируя цены, строя целые отрасли и управляя ими, федеральная власть использовала те же полномочия,
что и в 1917—1918 гг. Но на этот раз почти все шло с гораздо большим размахом. По сравнению с деятельностью периода 1941—1945 гг. экономические мероприятия правительства
времен Первой мировой войны кажутся скромными, бессистемными и неэффективными. В ходе Второй мировой войны
была создана военная экономика, вызывающая чувство благоговейного трепета. (Получить представление о грандиозном
размахе экономической деятельности правительства в период
Второй мировой можно из перечня военных ведомств, приведенного в приложении к этой главе.) Если верить национальной экономической статистике, что весьма рискованно в отсутствие полноценного рыночного ценообразования, похоже, что
на пике усилий, в 1943—1944 г., на цели войны шло примерно 40% объемов производства в неизменных ценах и намного большая часть промышленного производства1. Оставшаяся
гражданская экономика работала в условиях множества дополнительных государственных обременений и ограничений.
1
U.S. Council of Economic Advisers, Annual Report (Washington,
D.C.: U.S. Government Printing Office, 1984), pp. 220—221; War
Records Section, U.S. Bureau of the Budget, The United States at
War: Development and Administration of the War Program by the
Federal Government (Washington, D.C.: U.S. Government Printing
Office, 1946), p. 104.
347
Часть II. История
Есть несколько причин, по которым правительство в 1940—
1945 гг. занималось регулированием экономики с куда большим размахом и напрямую участвовало в хозяйственной деятельности. Одна из этих причин связана с масштабом событий.
Вторая мировая была, как говорят военные, Большой Войной. Администрация Вильсона к концу 1918 г. нарастила численность армии и военно‑морского флота до 4 млн человек.
Рузвельт и его помощники в 1945 г. командовали более чем
12 млн человек. В Первую мировую США находились в состоянии войны около полутора лет, и большая часть этого времени ушла на подготовку к участию в боевых операциях. Вторая
мировая продолжалась почти четыре года, сражаться американцам пришлось куда больше, а расходы в долларах выросли в десять раз.
Важную роль сыграли и разные предварявшие войну обстоятельства. До вступления в войну в 1917 г. американцам более
полувека не приходилось вести масштабных боевых действий.
А в 1941 г. были живы воспоминания о предыдущей мировой
войне, и многие из тех, кто имел заметную власть или влияние
во время Первой мировой (Рузвельт, Стимсон, Барух, Франкфуртер), все еще обладали властью или влиянием. У них были
определенные представления о том, что делать, потому что они
уже «побывали в деле». К тому же за годы Нового курса федеральные чиновники получили широкие полномочия и приобрели определенный опыт управления, а бизнесмены приспособились ладить с чиновниками. Поэтому становление системы
экономического регулирования в период Второй мировой шло
заметно быстрее, чем в Первую. В самом деле, правительство
закрепило за собой множество полномочий, в том числе право призывать в армию до того, как страна официально вступит
в войну. Хотя в обоих случаях вступлению американцев в войну предшествовали более двух лет формального нейтралитета, во второй раз войне предшествовала длительная депрессия, а в первый — период экономического роста и сравнительно полной занятости. В ходе мобилизации экономики в начале
Второй мировой американцы могли использовать куда больше
незанятых в производстве ресурсов, чем в 1917 г.
Иными были и условия, вызвавшие объявление войны.
США вошли в Первую мировую, когда немцы в конце концов
достали Вильсона, тогда как видимой причиной вступления во
Вторую мировую была непосредственная реакция на внезапное
348
Глава 9. Политэкономия войны
нападение японцев на Перл‑Харбор. Это вероломство поразительным образом сплотило американский народ. В отличие от конгресса 1917 г., когда 6 сенаторов и 50 конгрессменов проголосовали против войны, конгресс 1941 г. одобрил
вступление в войну фактически единодушно. (Против войны с Японией был подан всего один голос, и ни одного против войны с Германией.) Всеобщее чувство гнева облегчило
правительству расширение своей экономической власти, потому что согласие с целями войны (сокрушение военных машин
Японии и Германии) порождало согласие и со средствами. Вот
что сообщает современник событий: «Поражает, как много административных сложностей и препятствий удалось устранить
одним махом 7 декабря 1941 г.»2.
Различия в масштабах, предпосылках и обстоятельствах
привели к тому, что в сравнении с гигантским размахом командной экономики периода Второй мировой все, что было
прежде, кажется карликовым. Поэтому и наследие ее проникло
куда глубже. Более того, послевоенные международные отношения наложились на тенденции, зародившиеся еще во время
войны. Если после Первой мировой для США наступил период сравнительного международного спокойствия, то Большая
Война почти сразу сменилась холодной, не говоря уже о корейской, вьетнамской и ряде военных кампаний меньшего масштаба, которые США в разное время вели по всему миру на
протяжении четыре десятилетий после 1945 г. Это надолго
продлило жизнь военно‑промышленного комплекса, впервые принявшего современные формы в ходе Второй мировой.
Одного этого хватило бы, чтобы американский опыт 1940—
1945 гг. оставил неизгладимый след в эволюции современной смешанной экономики. Как мы увидим, однако, наследие
военного опыта далеко этим не исчерпывалось.
Часто говорят, что Вторая мировая была самой популярной из всех американских войн. Возможно, так и есть. Но частое повторение этого тезиса оказало усыпляющее воздействие
на исследователей войны. Многие, в том числе ряд ученых, из
сравнительной популярности Второй мировой войны делают
2
Luther Gulick, Administrative Reflections from World War II (University: University of Alabama Press, 1948), p. 110. См. также:
Roland Young, Congressional Politics in the Second World War
(New York: Columbia University Press, 1956), p. 11.
349
Часть II. История
поспешный вывод, о том, что действия правительства пользовались почти единодушной поддержкой и сотрудничеством.
Такая оценка далека от истины. На самом деле внутри войны
бушевало множество других «войн»: фермеров против всех
остальных, мелких бизнесменов против крупных, членов профсоюзов против работодателей и всех остальных рабочих и т.д.
Словом, повседневные политико‑экономические конфликты
никуда не исчезли. Более того, проблема «пушки вместо масла» затронула всех. Во время Первой мировой Вильсон заявил,
что «политика отложена» [politics is adjourned], а в ходе Второй мировой Рузвельт настаивал, что «политика отсутствует»
[politics is out] и что место д‑ра Новый курс занял д‑р Победим‑в‑войне, но сообщения о смерти политики были преувеличены. Обычные политические конфликты лишь чуть ослабли
под давлением проблем национальной обороны и безопасности. А центральным аспектом всех конфликтов было стремление заинтересованных групп переложить реальные издержки
войны на других. При этом правительство стремилось прежде
всего скрыть подлинные военные издержки.
Формальный нейтралитет и фактическое
участие в войне, 1939—1941 гг.
В определенном смысле Первая мировая закончилась только
в 1945 г. Возможно, когда‑нибудь историки станут рассматривать эти две мировые войны как два этапа одной, затянувшейся. Версальский договор, обложивший Германию суровыми репарациями, вызвал у проигравшей стороны глубокое возмущение и стремление отомстить. Это способствовало приходу
к власти нацистов, и после 1933 г. возобновление вооруженного конфликта между европейскими державами было практически предрешено. Хищнический захват Гитлером Австрии
и Судет в 1938 г. был знаком того, что, несмотря на французскую и английскую политику умиротворения, Европа балансирует на грани войны. Информированные люди знали, что
она уже близко.
Ужасы во тьме витают,
Псы по всей Европе лают,
Прячась в ненависть, народ,
350
Глава 9. Политэкономия войны
Затаившись, что‑то ждет;
Тупость расцвела на роже
В каждом встречном и прохожем.
Скованным лежит во льдах
Море жалости в глазах3.
Но даже если война в Европе была неизбежна, оставался
открытым вопрос о том, в какой форме и в какой степени в ней
будет участвовать Америка.
Вопрос этот обрел остроту после вторжения Германии
в Польшу в сентябре 1939 г. и последовавшего объявления
войны западноевропейскими державами. Президент Рузвельт
немедленно выступил с заявлением о нейтралитете Америки,
но на сердце у него было иное. «Наша страна останется нейтральной, — заявил он в радиообращении 3 сентября, — но
я не могу просить каждого американца сохранять нейтралитет
и в мыслях»4. Рузвельт симпатизировал британцам и испытывал отвращение к Гитлеру. Он хотел, чтобы США больше
помогали тем, кто сопротивлялся нападению нацистов, и мастерски добивался своей цели. При этом он опирался на поддержку своего компетентного и политически проницательного
кабинета, большей части деловых кругов, многих интеллектуалов и преобладающего общественного мнения южных и северо‑восточных штатов. Но на огромном пространстве от Огайо
до Скалистых гор подавляющее большинство было, наоборот,
против политики, которая могла сделать Америку участницей
европейской бойни. Президент, неизменно чуткий к политическим настроениям низов, действовал гибко, заботясь о том,
чтобы его отрыв от граждан был не слишком заметен.
Поражение Франции в июне 1940 г. существенно изменило расстановку сил в Америке. Во второй половине 1940 г.
доля тех, кто считал, что «важнее помочь Англии, чем не дать
себя втянуть в войну», выросла с примерно 35% до почти 60%.
Доля тех, кто «предпочел бы пойти на риск войны с Японией, чем позволить ей продолжать свою агрессию», тоже постепенно росла со второй половины 1940 г. до конца 1941 г.
Тем не менее лишь малая часть опрошенных — даже в октябре
3
4
У. Х. Оден «Памяти У. Б. Йейтса». Пер. М. Фельдмана.
Рузвельт, цит. по: Edgar Eugene Robinson, Roosevelt Leadership,
1933—1945 (Philadelphia: Lippincott, 1955), p. 242.
351
Часть II. История
1941 г. таких было около 20% — считала, что США должны
вступить в войну, а подавляющее большинство полагало, что
на национальном референдуме они не отдали бы свои голоса
за войну с Германией5.
Учитывая раскол общественного мнения, Рузвельт действовал осмотрительно, но при этом неустанно работал над
втягиванием США в конфликт. Он маневрировал: «...тормозил, шел на попятный, темнил, давал немыслимые обещания,
а порой просто лгал». Продажа британцам эсминцев в 1940 г.,
принятие закона о ленд‑лизе в марте 1941 г. и серия провокационных ограничений на торговлю с Японией подталкивали страну к войне. В разгар президентской кампании 1940 г.
Рузвельт решительно пообещал «американским матерям», что
«ваших парней не пошлют ни на какую иностранную войну».
Подобно лозунгу Вильсона 1916 г. («Он уберег нас от войны»), обещание Рузвельта улучшило его шансы на переизбрание — на этот раз на беспрецедентный третий срок6.
Сторонники войны очень часто хотят, чтобы воевал на ней
кто‑то другой, и 1940 год не исключение: вокруг вопроса
о призыве развернулась ожесточенная политическая борьба.
Почти никто не принимал всерьез возможность укомплектовать
5
Arthur S. Link and William B. Catton, American Epoch: A History
of the United States since 1900, 4th ed. (New York: Knopf, 1973),
p. 223.
6 Alonzo L. Hamby, Liberalism and Its Challengers: FDR to Reagan
(New York: Oxford University Press, 1985), pp. 37—43 (quotation from p. 40). См. также: Link and Catton, American Epoch,
pp. 214—247; Barry D. Karl, The Uneasy State: The United States
from 1915 to 1945 (Chicago: University of Chicago Press, 1983),
pp. 182—204; James MacGregor Burns, Roosevelt: The Soldier
of Freedom (New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1970), p. 6;
Clinton L. Rossiter, Constitutional Dictatorship: Crisis Govern‑
ment in the Modern Democracies (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1948), pp. 266—268. Отмечая «малопристойный
спектакль, разыгрываемый президентом Рузвельтом и Уэнделом
Уилки, которые обещают стране [в ходе предвыборной кампании
1940 г.], что нашим парням не придется воевать на чужой земле»,
Бенджамин Андерсон вопрошал с отвращением: «Неужели у нас
больше не будет кандидатов в президенты, которые говорят людям
правду?» См.: Benjamin M. Anderson, Economics and the Public
Welfare: A Financial and Economic History of the United States,
1914—1946 (Indianapolis: Liberty Press, 1979), p. 505.
352
Глава 9. Политэкономия войны
войска, предложив рекрутам достойную оплату и привилегии.
По состоянию на 30 июня 1940 г. численность вооруженных
сил составила всего 458 000 человек. Для настоящего вступления в войну США требовалась массовая мобилизация. Руководство вооруженных сил, включая почтенного Генри Стимсона, которого Рузвельт в июле 1940 г. призвал в правительство,
предпочитало призыв. Американский легион («мы свое отслужили и теперь позаботимся, чтобы отслужили и вы») активно
выступал за призыв. Сам президент по политическим соображениям до августа не высказывался в поддержку законопроекта о призыве7.
В мирное время призыв на военную службу не имел прецедентов в истории Америки, и влиятельные люди решительно
выступили против нарушения этой традиции. Примечательно,
что противники призыва были изоляционистами. (Оппонируя
политике, нет стимулов скрывать ее издержки: в таких случаях, разумеется, противник политики только рад раскрыть ее
полные издержки.) В сенате Артур Ванденберг назвал призыв
в мирное время «несовместимым с духом демократии и республиканских учреждений», Генри Эшхерст выступил против «кандалов милитаризма, надеваемых на американский
народ», а Уолтера Джорджа тревожило, что конгресс не наделит президента правом на это и тем самым «убедит американский народ в том, что мы не готовы, мы не смирились и не
согласны сделать этот окончательный, неизбежный, короткий
шаг к войне». Однако после капитуляции Франции оппозиция
7
U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics of the United States,
Colonial Times to 1970 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1975), p. 1141; Henry L. Stimson and McGeorge Bundy,
On Active Service in Peace and War (London: Hutchinson, 1947),
pp. 161—162; Albert A. Blum and J. Douglas Smyth, „Who Should
Serve: Pre‑World War II Planning for Selective Service,“ Journal of
Economic History 30 (June 1970): 379—404. Примечательное
исключение: сенатор Роберт Тафт предложил, чтобы «в армию
набирали не призывников, а добровольцев. Если увеличить жалованье солдат до 1000 долл. в год и тратить по 40 долл. в месяц
на питание и одежду, армия легко сможет набрать 750 000 человек… В конце дышавшего ужасом лета 1940 г. сенат 55 голосами
против 32 отверг предложение Тафта, ограничив армию мирного
времени 500 000 человек и 1 500 000 резервистов». См.: James
T. Patterson, Mr. Republican: A Biography of Robert A. Taft (Boston: Houghton Mifflin, 1972), p. 241.
353
Часть II. История
призыву ослабла как в обществе, так и в конгрессе. Немного смягчив условия призыва и всячески подчеркивая его временный и чрезвычайный характер, его сторонники 16 сентября 1940 г. приняли нужный закон8.
Напичканный внутренними противоречиями закон об
выборочной военной подготовке и службе 1940 г. [Selective
Training and Service Act] объявлял, что «в свободном обществе обязательства и привилегии военной подготовки и службы в вооруженных силах должны разделять все в соответствии
с честной и справедливой системой выборочной обязатель‑
ной военной подготовки и службы»9. Чтобы оправдать призыв
Национальной гвардии на действительную воинскую службу, закон отождествил «нашу традиционную военную политику с законом о национальной обороне 1916 г. Он потребовал, чтобы каждый мужчина в возрасте 21—35 лет зарегистрировался в призывной комиссии, и уполномочил президента,
«независимо от того, находится государство в состоянии войны или нет», призвать в вооруженные силы «столько, сколько, по его мнению, необходимо», но не более 900 000 человек
в мирное время, на тренировочные базы или на действительную службу в сухопутных силах, в зависимости от ассигнований конгресса. Призывники должны были служить двенадцать месяцев, «но если конгресс объявит, что национальным
интересам угрожает опасность, то президент может увеличить
двенадцатимесячный срок настолько, насколько понадобится
в интересах национальной обороны». Закон содержал важную оговорку, включенную по настоянию изоляционистов, что
призывники «не должны использоваться за пределами Западного полушария», если речь не идет о территориях и владениях
США. Закон предусматривал отсрочку от службы для должностных лиц, священнослужителей и, по усмотрению президента, для лиц, имеющих иждивенцев или занятых важным
трудом. Отказники по политическим или религиозно‑этичес8
Ванденберг, цит. по: Richard Gillam, „The Peacetime Draft: Voluntarism to Coercion,“ in The Military Draft: Selected Readings
on Conscription, ed. Martin Anderson (Stanford, Calif.: Hoover
Institution Press, 1982), p. 100 (also pp. 101—104); Эшхерст
и Джордж, цит. по: War Records Section, United States at War,
p. 36 (также p. 37 об изменении отношения общественного мнения к призыву в 1940 г.).
9 54 Stat. 885 (Sept. 16, 1940) (курсив добавлен. — Р.Х.).
354
Глава 9. Политэкономия войны
ким убеждениям должны были служить в нестроевых частях.
Поведение призыва было возложено на местную гражданскую администрацию — мудрость Первой мировой не забылась.
Уклонение от призыва наказывалось пятилетним тюремным
заключением или штрафом в 10 000 долл.
Помимо призыва солдат, закон уполномочил президента
размещать обязательные к исполнению заказы на продукцию
и материалы, которые будут «иметь преимущество перед всеми другими заказами и договорами». За неподчинение предусматривалось наказание трехлетним тюремным заключением
или штрафом в 50 000 дол. Кроме того, президент был уполномочен «немедленно вступать по владение любым [неподчинившимся] предприятием и использовать его в соответствии с потребностями страны. За тот период, когда их собственность будет находиться в руках государства, владельцы получат
«честную и справедливую» компенсацию10.
После того как в конце 1940 г. вступила в силу выборочная
система военной службы, вооруженные силы быстро выросли.
К 30 июня 1941 г. на действительной военной службе состояло
около 1 800 000 человек11. Но срок годичной призывной службы подходил к концу, и возникла перспектива, что сформированная армия распадется, если конгресс не увеличит срок службы. Лидеры конгресса сомневались в том, что удастся добиться
увеличения срока службы даже в условиях зловещей международной ситуации. Хотя закон 1940 г. предусмотрел увеличение этого срока в случае, если конгресс объявит, что «национальным интересам угрожает опасность», мало кто из политиков горел желанием взять на себя ответственность за нарушение
обещания призывникам. И Рузвельт, прежде чем призвать конгресс увеличить срок службы, вновь заколебался.
В конгрессе оппозиция организовала ожесточенное сопротивление, и принять билль о продлении срока службы стало
почти невозможно. Конгрессмен Гамильтон Фиш, презираемый президентом представитель его родного округа, назвал
предложение об увеличении срока службы призывников «частью гигантского заговора» по вовлечению США в войну. Сенатор Бартон Уиллер использовал право бесплатной рассылки
писем, чтобы разослать миллион антивоенных открыток, в чем
10
11
Ibid., p. 892.
U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, p. 1141.
355
Часть II. История
ультрапатриот Стимсон усмотрел акт предательства. После
того как администрация пошла на ряд компромиссов, в том
числе на ограничение увеличенного срока службы восемнадцатью месяцами, конгресс 14 августа принял закон о продлении
срока службы. Победа была одержана с минимальным перевесом: 203 голоса за и 202 — против. Призыв удалось отстоять большинством в один голос!12
После официального вступления США в войну в закон
о призыве стали периодически вносить поправки. Возраст призывников был расширен в обе стороны и теперь охватывал все
мужское население от 18 до 45 лет, а срок службы был определен как срок окончания войны плюс полгода. Права на отсрочку от службы оставались противоречивыми, особенно общее
освобождение от призыва сельскохозяйственных рабочих, на
что пришлось пойти из‑за давления фермерского лобби в конгрессе. Впрочем, система вполне удовлетворяла правительство.
Из 16 млн человек, отслуживших в вооруженных силах во
время войны, 10 млн были призывниками. (Популярная война?) К тому же многие пошли в армию добровольцами только
из‑за неизбежности призыва, а некоторые добровольно записывались во флот, чтобы избежать тягот и опасностей службы
в пехоте. Военный министр Стимсон, как и его предшественник
в Первую мировую, считал проведение призыва через местные органы власти «триумфом децентрализации». До принятия в 1940 г. закона о призыве приток добровольцев в вооруженные силы был крайне незначителен, зато не составило труда укомплектовать добровольцами призывные комиссии. В них
бесплатно служили более 100 000 человек13. Около 6000 лиц,
отказавшихся по политическим или религиозным мотивам служить в вооруженных силах или занять указанные правительством рабочие места, отправились в тюрьму14.
12
Burns, Roosevelt, p. 120; Stimson and Bundy, On Active Service,
pp. 184— 186.
13 U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, p. 1140; Stimson
and Bundy, On Active Service, p. 162; War Records Section, United
States at War, pp. 38—41.
14 Arthur A. Ekirch, Jr., Ideologies and Utopias: The Impact of the New
Deal on American Thought (Chicago: Quadrangle Books, 1969),
p. 254. После того как в начале 1943 г. закон о военной службе
был дополнен поправкой Тайдингса, освободившей от призыва
фактически всех сельскохозяйственных рабочих, сельское хозяй356
Глава 9. Политэкономия войны
Мало кто из ученых по достоинству оценил то, в какой степени легитимность всей командной экономики военного времени зависела от существования воинской повинности. Вопрос
проясняет отрывок, который влиятельный экономист Уэсли
Митчелл написал в 1943 г. Мистически вообразив, что в военное время «буквально все воли сливаются в одну», Митчелл
заявил, что «господство единой цели» победить «гарантирует
общее согласие на мобилизацию экономических ресурсов под
руководством государства». Все это особенно верно, когда солдаты служат по призыву: «Знаковым свидетельством готовности уплатить любую цену, какая потребуется, является принятие закона о воинской повинности, требующего от людей, пригодных к военной службе, оставить свои дома и привычные
занятия, согласиться на низкую оплату, физические неудобства
и необходимость рисковать собственной жизнью на этой чудовищной работе по убийству других людей. Как только общество
смиряется с этим законом, гражданские лица морально обязываются принимать все менее значительные жертвы, которые возлагает на них война». «Если даже человеческая жизнь
рассматривается как средство [достижения победы в войне], —
пишет Митчелл, — что уж тут говорить о собственности»15.
Если принять эти исходные допущения, аргумент делается убедительным, и мы встретимся с ним еще не раз: когда будем
рассматривать всеобщую воинскую повинность, которая стала
важным политическим вопросом в ходе войны, при рассмотрении решений Верховного суда в военное время и во множестве
других контекстов.
Если в 1940—1941 гг. в наращивании вооруженных сил
администрация Рузвельта действовала с предельной осмотрительностью, то подготовка к мобилизации экономики шла
и вовсе нерешительно. По словам историка экономики, за три
года до нападения на Перл‑Харбор подготовка к мобилизации
экономики отличалась «плохим управлением, неразберихой
ство превратилось в «рай для уклонистов». См.: Jacob J. Kaufman,
„Farm Labor during World War II,“ Journal of Farm Economics
31 (Feb. 1949): 134—137.
15Wesley C. Mitchell, „Wartime ‘Prosperity’ and the Future,“ National
Bureau of Economic Research Occasional Paper 9 (March 1943),
pp. 2—3. См. также: Jordan A. Schwarz, The Speculator: Bernard
M. Baruch in Washington, 1917—1956 (Chapel Hill: University of
North Carolina Press, 1981), pp. 332—333.
357
Часть II. История
и заметной политизированностью». В 1939 г. Рузвельт для
изучения экономической мобилизации назначил Совет по
военным ресурсам во главе с Эдвардом Стеттиниусом из U.S.
Steel. Многие деятели Нового курса, видевшие в совете сборище баронов‑разбойников, и многие изоляционисты, воспринявшие его как заговор милитаристов, поспешили напасть
на него. Встревоженный такой реакцией, президент распустил совет и спрятал его отчет. Последовала череда временных
комитетов и советов для планирования и координации мобилизации экономики: Консультативная комиссия по национальной обороне (создана 29 мая 1940 г.), Управление по
руководству производством (7 января 1940 г.), Управление
по регулированию цен и гражданскому снабжению (11 апреля
1941 г.), Совет по первоочередности поставок и распределения
(28 августа 1941 г.). Ни одна из этих организаций не имела
реальных полномочий, административной независимости или
толкового руководителя. Все они были созданы указами президента, который тщательно воздерживался от делегирования значительных полномочий в этой чувствительной области.
Нарушая все законы науки управления, Рузвельт сознательно
разделил полномочия Управления по руководству производством между бизнесменом Уильямом Кнудсеном и профсоюзным деятелем Сиднеем Хиллманом. Возглавивший Управление по регулированию цен и гражданскому снабжению Леон
Хендерсон, не имея законных полномочий на регулирование
цен, тщетно пытался сдержать рост цен с помощью политического давления и угроз лишить фирму государственных контрактов. Президент вовсе не хотел появления «царя» экономики или экономического «диктатора», каким во время Первой
мировой был, по общему мнению, Бернард Барух. «Я постоянно настаивал на том, что контроль над военной экономикой
должен быть поручен одному человеку, — рассказывал позднее Барух, — и президента это раздражало, а порой даже сердило». Рузвельт последовал совету старого боевого коня только после нападения на Перл‑Харбор16.
16
О Совете по военным ресурсам см.: Albert A. Blum, „Birth and
Death of the M‑Day Plan,“ in American Civil‑Military Decisions,
ed. Harold Stein (Birmingham: University of Alabama Press, 1962),
pp. 61—96; R. Elberton Smith, The Army and Economic Mo‑
bilization (Washington, D.C.: U.S. Army, 1959), pp. 99—105.
358
Глава 9. Политэкономия войны
В середине 1940 г. конгресс принял важный закон, расширивший полномочия Корпорации финансирования реконструкции, которой все еще правил политический долгожитель, консервативный демократ Джесси Джонс, в следующих
направлениях:
«1)предоставлять ссуды или, когда того требует Федеральное управление кредитования с одобрения президента,
выкупать основной капитал любой корпорации а) ради
производства, приобретения и транспортировки стратегических и дефицитных материалов, как это определено
президентом; и б) для строительства заводов, расширения оборудования и оборотных средств для использования корпорацией в производстве оборудования и продукции, необходимой для национальной обороны, на
условиях и со сроками платежа, устанавливаемыми Корпорацией; и
2) по требованию главы Федерального управления кредитования и с одобрения президента создавать или организовывать корпорацию или корпорации, способные
а) производить, приобретать и транспортировать любые
стратегические и дефицитные материалы, как это определяет президент; б) приобретать и брать в аренду землю; приобретать, брать в аренду, строить и расширять
заводы; и приобретать и производить оборудование,
продукцию и механизмы для производства вооружения,
боеприпасов и военного снаряжения; в) сдавать такие
заводы в аренду частным корпорациям для производства всего этого; г) если президент сочтет необходимым,
чтобы этим производством занималось правительство,
самой осуществлять производство всего этого»17.
«Плохое управление, неразбериха» из Robert Sobel, The Age of Gi‑
ant Corporations: A Microeconomic History of American Business,
1914—1970 (Westport, Conn.: Greenwood Press, 1972), p. 158;
Richard Polenberg, War and Society: The United States, 1941—
1945 (New York: Lippincott, 1972), pp. 6—7; Bernard M. Baruch,
Baruch: The Public Years (New York: Holt, Rinehart & Winston,
1960), p. 284 (also pp. 264, 280—283); Schwarz, The Speculator,
pp. 358—388. Подробное описание развития административного
аппарата мобилизации до нападения на Перл‑Харбор см.: War
Records Section, United States at War, pp. 50—63, 73—89.
17 54 Stat. 573 (June 25, 1940).
359
Часть II. История
Во время войны все эти полномочия, которые Джонс охарактеризовал как «пожалуй, самые широкие из тех, какими
когда‑либо наделяли какое‑либо правительственное ведомство», будут использованы широчайшим образом, потому что
федеральное правительство в военное время стало инвестором, производителем и коммерческим оператором, действующим через множество таких дочерних компаний: Корпорация
финансирования реконструкции, как Компания снабжения
металлами (производство и поставка металлов); Корпорация
оборонных предприятий (производство военной техники, оружия и боеприпасов); Корпорация военных поставок (производство военной техники, оружия и боеприпасов); Компания
снабжения резиной (поставка и производство натурального
и искусственного каучука); Торговая компания США; Корпорация страхования от военных рисков; Чрезвычайные военные
трубопроводы, Инк. и другие. Это был натуральный военный
социализм в самом строгом смысле слова — государство владело, а иногда и управляло средствами производства. Джесси
Джонс был настоящим царем экономики18. (Были и другие:
руководитель программы ленд‑лиза Гарри Гопкинс; Дональд
Нельсон в Управлении военного производства и, разумеется,
Джеймс Бирнс в Управлении военной мобилизации. Подробнее о них рассказывается ниже в этой главе.)
Когда на Перл‑Харбор посыпались японские бомбы, уже
нельзя было сказать, что США совсем не готовы к войне,
а у правительства отсутствуют полномочия на мобилизацию
экономических ресурсов страны. Закон о мобилизации наделял правительство правом приобретать и использовать людские
и материальные ресурсы по ценам ниже рыночных. Различные регулирующие органы, наделенные правом устанавливать
первоочередность использования необходимых материалов,
научились действовать до известной степени согласованно.
Корпорация финансирования реконструкции имела право становиться участником любой хозяйственной и производственной деятельности. И все же в стране еще не было полностью
18
Jesse H. Jones, Fifty Billion Dollars: My Thirteen Years with the
RFC (New York: Macmillan, 1951), pp. 315—484 (quotation from
p. 9). В конце 1941 г. о Джонсе говорили как о «втором по влиятельности человеке в правительстве». См.: „The War Goes to Mr.
Jesse Jones,“ Fortune 24 (Dec. 1941): 91.
360
Глава 9. Политэкономия войны
отмобилизованной и скоординированной военной экономики.
Военное государство вышло из младенчества, но ему не хватало
масштабности. Для достижения зрелости требовалось наделить
правительство еще одним существенным правом.
Дополнительные полномочия и регулирование цен
9 декабря 1941 г. в радиообращении к нации Рузвельт призывал американский народ к сопротивлению «внезапным преступным нападениям могущественных и изобретательных
гангстеров», которые «предательски нарушили освященный
законом мир». Он признал, что новости ужасны. Но, нравится нам это или нет, «каждый мужчина, женщина и ребенок —
участники самого грандиозного начинания в нашей американской истории». Война будет долгой и тяжелой, она потребует огромных денег, ресурсов, труда. И жизней. Но не нужно
бояться: «Для любого мужчины, старого или молодого, служить в армии или на флоте — это не жертва. Это скорее привилегия. Для любого промышленника или наемного работника, для фермера или владельца магазина, для железнодорожного сцепщика или врача платить больше налогов, покупать
больше облигаций, отказываться от дополнительной прибыли, работать больше или напряженнее там, где он может принести больше пользы, — это не жертва. Это скорее привилегия.
Это не жертва — обходиться без многого, к чему мы привыкли,
если того требует оборона страны». Президент выразил уверенность, что американцы «с готовностью» [cheerfully] примут
большие налоги и необходимость обходиться без «тех вещей, от
которых их попросят отказаться»19.
Но Рузвельт знал, что, с учетом цены, которую готово
заплатить государство, американский народ не отдаст по доброй воле все, чего от него хотят. Его придется заставлять, и администрация Рузвельта поспешила заручиться полномочиями,
необходимыми для достижения целей войны. Подстегиваемый
19
„President Roosevelt’s Broadcast on the War with Japan,“ in Docu‑
ments of American History, ed. Henry Steele Commager (New York:
Appleton‑Century‑Crofts, 1948), II, pp. 637—639. Исследователей риторики может особенно заинтересовать использование
Рузвельтом метафоры «гангстеры».
361
Часть II. История
встревоженными гражданами и настойчивыми требованиями
к государству немедленно защитить страну от могущественных,
решительных и коварных агрессоров, конгресс быстро принял
четыре закона, наделившие исполнительную власть всеобъемлющими военными полномочиями.
Первый закон о военных полномочиях, вступивший в силу
18 декабря 1941 г., наделил президента правом «в вопросах,
относящихся к ведению нынешней войны», по своему усмотрению перераспределять функции, обязанности, полномочия
и персонал между существующими органами исполнительной власти. (Вспомните, как долго президенту Вудро Вильсону пришлось сражаться за закон Овермана, давший ему точно такие же полномочия. В 1941 г. достаточно было объяснить конгрессу, что предлагаемый закон просто дает Рузвельту
те же права, какими в предыдущую войну наделили Вильсона.) Хотя закон запрещал правительству использовать договоры на основе «издержки плюс процент от издержек» или иным
образом нарушать права поставщиков на получение прибыли,
он все же давал исполнительной власти значительную свободу
действий в отношениях с частными поставщиками. Президент
мог уполномочить «любое министерство или правительственный орган, осуществляющий функции, связанные с военной
экономикой... заключать договоры... и производить авансовые,
промежуточные и прочие платежи без оглядки на положения
закона, относящиеся к заключению, исполнению, дополнению
или изменению договоров, если он полагает, что такие действия
помогут ведению войны». Этот закон, в некоторых отношениях отличавшийся от закона о торговле с врагом 1917 г., давал
президенту широкие полномочия на регулирование международных финансовых операций и использование принадлежащей иностранцам собственности, расположенной на территории США. Он также узаконил цензуру на всех видах связи
между США и любым иностранным государством20.
Второй закон о военных полномочиях, вступивший в силу
27 марта 1942 г., представлял собой собрание разнообразных законодательных актов, из которых первые четыре делегировали существенные экономические полномочия конгресса.
Раздел I расширил полномочия Комиссии по торговле между
20
Young, Congressional Politics, pp. 29—30; 55 Stat. 838 (December
18, 1941) at 838—841.
362
Глава 9. Политэкономия войны
штатами, наделив ее правом регулировать автоперевозчиков. Комиссия получила возможность требовать совместного использования оборудования, гаражей и других мощностей, могла изменять или приостанавливать действие заказов, лицензий и регулирования «в пределах, необходимых для
помощи в ведении войны». Раздел II расширил право органов
исполнительной власти приобретать посредством купли или
принудительного отчуждения любую недвижимость и связанную с ней личную собственность, «которая может быть
сочтена необходимой для нужд армии, флота или иных военных целей», и осуществлять немедленное вступление во владение указанной собственностью. Раздел III уполномочил министра ВМФ заключать договоры на поставку оговоренных
товаров и услуг «с публикацией о проведении конкурса или без
публикации, с проведением или без проведения конкурентных торгов, при условии, что цена справедливая и умеренная»
(министр ВМФ Джозефус Дэниелс, сражавшийся за сохранение конкурентных торгов в Первую мировую, пролил бы скупую мужскую слезу); устанавливать приоритетность поставок законтрактованных товаров и услуг; и заключать договоры на основе «издержки плюс фиксированный гонорар», но
не более 7% от предполагаемых издержек. Кроме того, этот
раздел закона наделил президента огромной, практически
неограниченной властью над размещением ресурсов: «Если
президент согласен с тем, что удовлетворение потребностей
обороны США приведет к нехватке материалов или оборудования для оборонных или частных нужд или для экспорта, он
может распорядиться о размещении этих материалов или оборудования таким образом, на таких условиях и в таком объеме, как он сочтет необходимым или соответствующим
государственным интересам и интересам национальной обороны». Никогда еще конгресс не делегировал президенту более
обширных экономических полномочий. Это положение закона стало правовой основой всеобъемлющего регулирования
экономики в последние три года войны, которое велось через
Управление военного производства. Раздел IV закона расширил право Федеральной резервной системы на покупку государственных ценных бумаг «без оглядки на сроки погашения либо на открытом рынке, либо непосредственно у Мини-
363
Часть II. История
стерства финансов21. Это позволило Министерству финансов
использовать ФРС в качестве печатного станка, и этот станок
работал на полную мощность, чтобы профинансировать постоянный гигантский бюджетный дефицит.
Но при всей широте прав, предоставленных двумя законами о военных полномочиях, правительство столкнулось с перспективой того, что ресурсы, необходимые для выполнения его
амбициозной военной программы — только на 1942 г. Рузвельт
потребовал, помимо прочего, предоставить 60 тыс. самолетов,
45 тыс. танков, 20 тыс. зенитных орудий и 8 млн т водоизмещения торгового флота, — можно получить только за счет политически опасного резкого роста цен на военную продукцию
и используемые для ее производства сырье и оборудование22.
Нежелание администрации и конгресса, особенно последнего,
собирать достаточные суммы обычных налогов или продавать
достаточное количество облигаций на свободном рынке, чтобы получить средства на финансирование военных программ,
означало, что здесь не обойтись без скрытого налога в виде инфляции. Но и это решение было, в свою очередь, чревато проблемами. Быстро разгоняющуюся инфляцию, которая представляет собой растущий налог на все виды активов, цены которых устанавливаются в номинальных денежных единицах, люди
в итоге начинают воспринимать как «грабеж», обогащающий
либо государство, либо привилегированные круги частного сектора. (В конце концов, ловкачи всегда наживаются на инфляции, а государство, которое должно обществу огромные суммы в номинальных деньгах, в инфляционную игру всегда играет
крапленой колодой.) Предвидя такую политическую реакцию,
правительство предпочло ввести регулирование цен, чтобы
скрыть инфляционный налог, ставший слишком заметным.
Администрация Рузвельта оценила эти политические реалии еще до формального вступления Америки в войну. Когда
в 1941 г. начала разворачиваться предвоенная мобилизация
экономики, уровень цен начал расти примерно на 1% в месяц,
что показалось чрезмерной инфляцией людям, которые в пре21
56 Stat. 176 (March 27, 1942) at 176—180 (курсив добавлен. —
Р. Х.). См. также: Edward S. Corwin, Total War and the Constitu‑
tion (New York: Knopf, 1947), pp. 41—43.
22 Объемы военных поставок из: War Records Section, United States
at War, p. 103.
364
Глава 9. Политэкономия войны
дыдущее десятилетие страдали сначала от дефляции, а потом
от низких цен. Управление по регулированию цен и гражданскому снабжению (после 28 августа 1941 г. Управление по
регулированию цен) пыталось сдерживать отдельные цены, но,
не располагая действенными правовыми санкциями, без особого успеха. Чтобы укрепить это Управление, администрация
в конце июля организовала внесение в конгресс законопроекта
о регулировании цен. Согласно сардоническому Джону Кеннету Гэлбрейту, главному помощнику Хендерсона в Управлении
по регулированию цен, этот закон был «самым спорным и противоречивым за всю Вторую мировую». Закон о мобилизации, столь энергично обсуждавшийся в конгрессе годом раньше,
затрагивал «только жизнь и свободу подданных. Регулирование
цен затрагивало деньги и собственность, а потому заслуживало
более серьезного рассмотрения». После трех с лишним месяцев слушаний и споров палата представителей приняла билль
о регулировании цен 28 ноября. Сенат медлил23.
После нападения на Перл‑Харбор давление на сенаторов
усилилось, и в январе 1942 г. они приняли зависший законопроект. Недовольный поправками, которые разные группы
интересов навязали конгрессу, президент потребовал от членов согласительной комиссии вернуть закон в первоначальный
вид. Его вмешательство помогло внести некоторые изменения
в окончательный вариант, но закон, подписанный президентом 30 января 1942 г., все же не удовлетворял администрацию.
Особенно сковывали способность правительства регулировать
цены уступки, выбитые аграрным лобби. Сенатор Албен Баркли назвал его законом «о помощи фермерам»24.
Принятый в 1942 г. Чрезвычайный закон о регулировании
цен содержал длинный перечень задач, в том числе: предотвращение «спекулятивного, неоправданного и аномального повышение цен и ставок арендной платы», устранение и предотвра23
Ibid., pp. 235—239; Hugh Rockoff, Drastic Measures: A History of
Wage and Price Controls in the United States (New York: Cambridge
University Press, 1984), pp. 87—90; Chester Bowles, Promises to
Keep: My Years in Public Life, 1941—1969 (New York: Harper
& Row, 1971), pp. 49—50; John Kenneth Galbraith, A Life in Our
Times; Memoirs (New York: Ballantine Books, 1981), pp. 139—
143 (quotation from p. 139).
24War Records Section, United States at War, pp. 239—248; Burns,
Roosevelt, pp. 196—197.
365
Часть II. История
щения «наживы, накапливания запасов, спекуляции и других разрушительных видов поведения», а также защита «лиц
с относительно неизменными и ограниченными доходами».
Самая разоблачающая его цель была в том, чтобы «гарантировать, что ассигнования на оборону не будут уничтожены чрезмерными ценами», — иными словами, гарантировать, что государству не придется платить рыночные цены за ресурсы, требующиеся для ведения войны25.
Закон сделал Управление по регулированию цен независимым ведомством и наделил его широкими полномочиями по
регулированию цен и ставок арендной платы методом прямого регулирования или посредством лицензирования бизнесменов. Он также уполномочил главу Управления заключать такие
коммерческие сделки и предоставлять такие субсидии, которые,
«по его мнению, необходимы для получения наибольшего количества необходимой продукции». Этот закон объявлял незаконным, «независимо от любого договора, соглашения, аренды
или других обязательств, заключенного до или после вступления в силу настоящего закона», продавать или покупать в нарушение правил, установленных Управлением (прощай, свобода
заключения договоров). За нарушение закона предусматривалось наказание — год тюрьмы или 5000 долл. штрафа. Предвидя конфликты, закон установил процедуру опротестования
установленных Управлением правил и создал Чрезвычайный
апелляционный суд, обладавший исключительной юрисдикцией, так что отменить его решение мог только Верховный суд.
Некоторые цены и виды деятельности были освобождены
от ценового регулирования, а именно: ставки заработной платы (уступка профсоюзам) и цены, взимаемые транспортными
организациями общего пользования, предприятиями коммунальной инфраструктуры, страховыми компаниями, коммуникационными компаниями и поставщиками профессиональных
услуг. Самым значительным исключением, однако, стало сельское хозяйство. Закон оговорил, что «ни одно из полномочий
или функций, закрепленных законом за министром сельского
хозяйства, не будет передано Управлению по регулированию
цен или его руководителю». Далее закон оговаривал, что ни для
одного вида сельскохозяйственной продукции не будет установлена максимальная цена ниже следующего уровня: 1) 110%
25
Public Law 421, 77th Cong., 2nd Sess., Chap. 26 (Jan. 30, 1942).
366
Глава 9. Политэкономия войны
паритетной цены; 2) рыночной цены по состоянию на 1 октября 1941 г.; 3) рыночной цены по состоянию на 15 декабря
1941 г.; или 4) средней цены за период с 1 июля 1919 г. по
30 июня 1929 г.26 Эта сложная формула исключений, изобретенная совместными усилиями Американской федерации фермерских бюро и другими фермерскими лобби, министерства
сельского хозяйства и фермерским блоком в конгрессе, создала
массу возможностей для роста сельскохозяйственных цен.
После нескольких месяцев бессистемных действий по фиксированию цен 28 апреля 1942 г. Управление по регулированию цен издало Общее постановление о максимальных ценах,
которое сделало высшие цены марта 1942 г. допустимым законом максимумом на будущее для большинства потребительских
товаров. Кроме этого, было издано еще 18 распоряжений, а также установлено регулирование арендной платы в 323 жилых
районах, завершивших создание целостной системы27. После
того как правительство заморозило цены, превышение спроса
над предложением стало обычным делом, и повсеместно установилась практика неценового распределения (продажа дефицитной продукции друзьям, белым, хорошеньким барышням,
первым в очереди), что угрожало известными материальными
лишениями всем, кому не благоволят продавцы.
Чтобы не допустить такого политически взрывоопасного исхода, правительство прибегло к системе рационирования таких «жизненно необходимых товаров», как бензин,
автомобильные шины, кофе, консервы, обувь, мясо, сахар
и пишущие машинки. Скопировав опыт призывных комиссий,
26
Объяснение: положение 1) было особенно благоприятным для
пшеницы, хлопка, овса, ячменя, батата, соевых бобов, арахиса
и льняного семени; положение 2) было наиболее благоприятно для
хлопковых семян и некоторых сортов табака; положение 3) было
наиболее благоприятно для риса, яиц, крупного рогатого скота,
молочных телят и шерсти; а положение 4) было особенно благоприятным для картофеля, конских бобов, хлопка, живых цыплят
и овец. См.: War Records Section, United States at War, p. 247,
fn. 26. Вспоминается, как Менкен охарактеризовал американского фермера: «Утратившее деловую хватку, эгоистичное и бесчестное млекопитающее, входит в группу человекоподобных высших приматов». См.: H. L. Mencken, Prejudices: A Selection, ed.
James T. Farrell (New York: Vintage Books, 1955), pp. 159—160.
27War Records Section, United States at War, p. 105.
367
Часть II. История
для проведения системы в жизнь Управление создало около 8000 местных комиссий по нормированию. Как отметил
Ричард Поленберг, эти комиссии комплектовались солидными
гражданами, «которые пользовались уважением окружающих,
а потому их решения трудно было оспорить, но им... не всегда удавалось противостоять давлению сообщества». Поэтому
в каждой такой империи мелких тиранов карточное распределение превращалось в систему социальной дискриминации28.
А в верхнем течении системы регулирования цен задыхающийся от спешки отряд экономистов, учетчиков, юристов
и клерков усердно, но тщетно пытался поспеть проконтролировать цены, ставки арендной платы и рационы, а также разобраться с сотнями протестов и требований о внесении изменений. «Прочная плотина сложных программ рационирования
всех раздражала и всем мешала, — делится наблюдениями Честер Боулз, возглавлявший управление в последние годы войны. — Правила регулирования цен и ставок аренды, многие из
которых были по необходимости весьма замысловаты, затянули многих бизнесменов в трясину канцелярщины»29.
Замена рыночной системы правительственным бюро регулирования цен породила хаос новых политических конфликтов между разными группами: «интересы горожан и сельских
жителей сталкивались из‑за цен на продукты; противостоящие фракции сражались за доминирование в местных комиссиях по нормированию; конгресс негодовал на высокомерие
бюрократов из Управления по регулированию цен; а политические машины штатов порой сражались за то, чтобы помешать клиентам управления обратиться к конгрессменам». На
кону стояли огромные прибыли и убытки, а правительственные чиновники держали руки на рычагах, контролировавших
этот механизм. Политики, заметил Фьорелло Лагардиа (который неплохо знал эту породу), «захлебываются слюной и причмокивают в предвкушении поживы, стоит им вцепиться своими мерзкими когтями в регулирование цен»30.
28
Ibid., pp. 254—257; Polenberg, War and Society, pp. 31—33 (quotation from pp. 32—33).
29 Bowles, Promises to Keep, p. 62.
30 Лагуардиа, цит. по: Polenberg, War and Society, p. 33. См. также:
Seymour E. Harris, Price and Related Controls in the United States
(New York: McGraw‑Hill, 1945), p. 28. Боулз (Bowles, Promises to
368
Глава 9. Политэкономия войны
К концу августа 1942 г. система регулирования цен столкнулась с нарастающим кризисом. Далеко не все подчинились
правилам, особенно в мелкой розничной торговле. После того
как в мае был установлен «общий максимум» цен, цены на
продукты продолжали расти более чем на 1% в месяц, а цены
на товары, не охваченные замораживанием цен, росли примерно на 3,5% в месяц. Видя столь высокие темпы падения
покупательной способности своих заработков, наемные работники стали требовать повышения жалованья и заработной платы. Но если допустить рост издержек на рабочую силу, работодатели попадут в ловушку между растущими издержками
и стабильными отпускными ценами, а выбраться из нее можно,
только нарушив правила регулирования цен. Чтобы система не
развалилась, требовалось заморозить цены, оставшиеся вне системы регулирования31.
В конце концов Рузвельт взял дело в свои руки. 7 сентября
в речи, напоминавшей его первую инаугурационную речь, он
предъявил конгрессу ультиматум. Рузвельту требовался закон
о более эффективном регулировании цен, в том числе эффективное ограничение ставок заработной платы и цен на сельскохозяйственную продукцию. «Я прошу конгресс сделать
это к 1 октября. Если вы не сделаете этого к указанному сроку, моя ответственность перед народом этой страны заставит
меня позаботиться о том, чтобы хаос больше не угрожал военной экономике. В случае если конгресс не сможет действовать,
причем действовать адекватным образом, я возьму ответственность на себя, и я начну действовать». До выборов оставалось всего два месяца, и конгрессу не хотелось уступать, но
и пренебречь угрозой президента он не мог. 2 октября, через
день после указанного Рузвельтом срока, законодатели приняли закон о стабилизации экономики 1942 г., дополняющий
чрезвычайный закон о регулировании цен32.
Keep, p. 42) отметил, что после выборов в конгресс 1942 г. Управление по регулированию цен «начало постепенно превращаться в приют для потерпевших поражение [демократических] политиков».
31War Records Section, United States at War, pp. 259—267; Harris,
Price and Related Controls, pp. 111—112, 130; Bowles, Promises to
Keep, p. 40.
32 Burns, Roosevelt, pp. 260—262 (quotation from p. 261); War Records Section, United States at War, pp. 267—270. Корвин отметил,
что ультиматум Рузвельта от 7 сентября «может быть истолкован
369
Часть II. История
Президент получил дополнительные полномочия на регулирование цен и заработной платы. Сельскохозяйственные цены
остались в привилегированном положении: их потолок не мог
быть ниже либо паритетного уровня, либо наивысшего уровня
в период с 1 января 1942 г. до 15 сентября 1942 г. Хотя старое
положение о 110% было ликвидировано, министр сельского
хозяйства должен был включать в калькуляцию паритета трудовые издержки фермеров, а это означало, что фермеры почти ничего не потеряли. Новый закон установил нижний уровень заработной платы на высшем уровне, достигнутом между 1 января 1942 г. и 15 сентября 1942 г. Президент получил
полную власть корректировать уровни цен и заработной платы, «чтобы помочь либо военной экономике, либо исправлению великой несправедливости», — иными словами, делать все,
что ему заблагорассудится33.
На следующий день после подписания закона о стабилизации экономики Рузвельт издал указ о создании Управления по
стабилизации экономики. Джеймс Бирнс, политический ветеран и друг Рузвельта, оставил недавно занятое им место в Верховном суде, чтобы стать главой управления, верховным координатором и арбитром для всех правительственных ведомств,
прямо или косвенно причастных к регулированию цен. Бирнс
должен был разработать «всеобъемлющую национальную экономическую политику в области регулирования покупательной способности гражданских лиц, цен, ставок арендной платы,
ставок заработной платы, прибыли, норм потребления, субсидий и всего, что с этим связано».
Указ Рузвельта ориентировал главу Управления по стабилизации экономики устанавливать цены таким образом, чтобы исключить возможность «необоснованных или чрезмерных» прибылей. Это вызвало жалобы некоторых конгрессменов и бизнесменов на то, что, прикрываясь необходимостью
в военное время регулировать цены, правительство пытается разрушить капитализм34. Критика попала в цель. У администрации Рузвельта, в сущности пользовавшейся моментом
только как угроза президента приостановить действие Конституции
в ситуации, в которой, по его мнению, другого выбора у него не
было». См.: Corwin, Total War and the Constitution, p. 64.
33 56 Stat. 765 (October 2, 1942).
34War Records Section, United States at War, pp. 271—272, 388.
370
Глава 9. Политэкономия войны
и руководствовавшейся политической целесообразностью, не
было общего плана разрушить капитализм, но факт остается
фактом: экономика, в которой государство размещает ресурсы и директивно устанавливает цены, — это не капитализм.
С 8 апреля 1943 г., когда президент издал указ «держитесь
в рамках», практически заморозив все цены и ставки заработной платы, система цен не играла большой роли в определении
того, кто, что и для кого будет производить, так что до конца
войны система свободных рынков пребывала в состоянии клинической смерти. (Существовали, конечно, процветавшие черные рынки, но это ничего не меняет. В конце концов, черные
рынки были даже в СССР, но никто не говорит, что там господствовал капитализм.) Называть ли существовавший тогда
политико‑экономический режим «военным социализмом»,
«военным фашизмом» или как‑то еще, зависит исключительно от терминологических предпочтений, но капитализмом он
определенно не был.
Экономисты и спустя четыре десятилетия после окончания
войны не могут договориться об оценке эффективности регулирования цен и всех его последствий35. Экономисты того времени, многие из которых работали в Управлении по регулированию цен, в целом превозносили программу. Их свидетельства
и мнения не очень хорошо характеризуют теоретическую компетентность экономистов 1940‑х годов и невольно раскрывают многое о движущей силе и обосновании программы. Сеймур Харрис, который оставил преподавание в Гарварде ради
работы на ответственном посту в Управлении по регулированию цен в 1942—1943 гг., сочинил подробную апологию, воспроизводящую все классические ошибки и заблуждения о регулировании цен в военное время. В военное время, рассуждает
он, призыв на венную службу делает легитимными требования
35
Hugh Rockoff, „Indirect Price Increases and Real Wages during
World War II,“ Explorations in Economic History 15 (October
1978): 407—420; idem, „The Response of the Giant Corporations
to Wage and Price Controls in World War II,“ Journal of Econom‑
ic History 41 (March 1981): 123—128; idem, „Price and Wage
Controls in Four Wartime Periods,“ Journal of Economic History
41 (June 1981): 381—401; idem, Drastic Measures, pp. 127—
176; Paul Evans, „The Effects of General Price Controls in the United
States during World War II,“ Journal of Political Economy 90 (Oct.
1982): 944—966.
371
Часть II. История
к гражданским о принесении немалых жертв. «Никому не позволено получить больше того, что ему положено по справедливости», — писал он, безмятежно забывая о проблеме понятия
«справедливой доли». Он считал инфляцию явной несправедливостью и на этом основании оправдывал регулирование цен.
Более того, инфляция «увеличивает военные расходы» и, следовательно, должна быть подавлена. Системе свободных цен
нет места в военное время, потому что «реакция на рост цен
замедленна и непредсказуема». Хуже того, «нерегулируемые
цены могут привести к перемещению труда и капитала в отрасли, от которых в военное время можно отказаться». (Кто говорит, что от них можно отказаться?) Если для мобилизации
военной экономики в масштабах, желательных государству,
полагаться исключительно на фискальные меры и систему цен,
«потребуются фантастические налоги»36. (Разумеется.) Аналитическая ошибочность этого подхода давно показана. Поразителен всепроникающий этатизм взглядов Харриса, которым
пропитаны буквально все современные ему толкования смысла и задач экономической политики в военный период. В войне
против стран, где неистовый этатизм вышел из‑под контроля,
США надели цвета своего врага.
Вооруженные силы и экономика
Во Вторую мировую войну, как и в 1917—1918 гг., вооруженные силы ревностно охраняли то, что военный министр
Стимсон назвал «естественными и традиционными функциями снабжения армии и флота». Обширная программа закупок неизбежно порождала конфликты между военным руководством и защитниками экономических интересов гражданских групп. Эта «война внутри войны», «постоянный
конфликт, повышенная желчность и бюрократические склоки
между военными и гражданскими ведомствами, сталкивавшимися в отстаивании противоположных интересов», весьма
поучительна для исследователей государственного управления
и политики37. Меня, однако, интересует другая сторона этого
36
37
Harris, Price and Related Controls, pp. 29—30, 58.
Stimson and Bundy, On Active Service, p. 269; Samuel P. Huntington, The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil‑Mil‑
372
Глава 9. Политэкономия войны
опыта. Военная и промышленная мобилизация 1940—1945 гг.
создала новый институт (или ряд взаимосвязанных институтов) — военно‑промышленный комплекс (ВПК), оказавший
влияние на характер послевоенного политико‑экономического
устройства общества. Мы рассмотрим истоки и природу ВПК
в условиях Второй мировой войны.
Под военно‑промышленным комплексом понимаются институционализированные договоренности, в рамках которых
руководство вооруженных сил, крупные корпорации и представители исполнительной и законодательной власти федерального уровня сотрудничают в рамках реализации гигантских программ по созданию, производству и развертыванию
вооружений и соответствующей продукции. (Некоторые авторы включают профсоюзы, научно‑исследовательские организации, университеты и других участников этих программ.)
Не считая временных и ограниченных по масштабу программ
1917—1918 гг., до 1940 г. у военно‑промышленного комплекса, действующего как в военное, так и в мирное время, не
было значимых предшественников. Между мировыми войнами, как и всегда в прошлом в периоды мира, американские вооруженные силы лишь боролись за выживание. (Наращивание
военно‑морских сил на рубеже столетий было лишь незначительным исключением из правила.) Обычно конгресс выделял
средства лишь на самое необходимое снаряжение и на минимально приемлемое число солдат и офицеров. Традиционное
представление о регулярной армии мирного времени отказывало военным в уважении и высоком социальном статусе, что
делало службу в вооруженных силах неблагодарным занятием — до тех пор, пока не начиналась стрельба.
После капитуляции Франции в июне 1940 г. ситуация
поразительным образом изменилась. Откинув традиционную
бережливость в военных ассигнованиях, конгресс утвердил расходование миллиардов, потом десятков миллиардов и наконец сотен миллиардов долларов: за 1941—1945 гг. на нужды
itary Relations (Cambridge, Mass.: Belknap Press, 1957), p. 316;
John W. Eley, „Management Structures for Industrial Mobilization
in the 1980s: Lessons from World War II,“ in Mobilization and the
National Defense, ed. Hardy L. Merritt and Luther F. Carter (Washington, D.C.: National Defense University Press, 1985), pp. 25—36;
Smith, Army and Economic Mobilization, passim.
373
Часть II. История
вооруженных сил было истрачено более 300 млрд долл. — классический пример того, как для решения проблем «их заливают деньгами». Соответственно программа снабжения войск
характеризуется как «стрельба по площадям». Огромные
деньги были просто выброшены на ветер, но расходы были столь
велики, что в любом случае удалось решить великие задачи38.
После 1941 г. ведомства, занимавшиеся снабжением вооруженных сил, практически не знали бюджетных ограничений.
Более или менее выпустив из своих рук функцию контроля
над расходами, конгресс уступил контроль над вооруженными
силами исполнительной власти, где все вращалось вокруг президента и того, как он использует и делегирует военные полномочия, в том числе вокруг его решений как верховного главнокомандующего. Рузвельту, который предоставил военным полную свободу действий в решении задач снабжения, пришлось
разрешать конфликты по использованию ресурсов. В январе 1942 г., смирившись с тем, что для тотальной мобилизации экономики необходим царь, он создал Управление военного производства и поставил во главе его Дональда Нельсона, бывшего руководителя компании Sears. Перед Нельсоном
были поставлены следующие задачи: «Осуществлять общее руководство военным снабжением и производством» и «регулировать политику, планы, процедуры и методы ряда федеральных министерств, учреждений и ведомств в плане военного снабжения и производства»39. Нельсон не был лидером
и привык к коллегиальному руководству, а потому вскоре стал
объектом нападок со всех сторон.
Самой большой проблемой Нельсона было то, что полуавтономными, нескоординированными усилиями мобилизационные ведомства пытались добиться невозможного. В схватке за «бесплатные» ресурсы во второй половине 1942 г. министерства и ведомства заключили договоры на более чем
100 млрд долл., что намного превосходило возможности экономики. Возник хаос: «Для строительства торговых судов
38
Sobel, Age of Giant Corporations, pp. 166, 168; Burns, Roosevelt,
p. 246. Было истрачено 303,7 млрд долл. См.: U.S. Council of
Economic Advisers, Annual Report, p. 221. Если пересчитать расходы с учетом обесценения доллара, то в текущих ценах получилась бы в 7—8 раз большая сумма.
39 Burns, Roosevelt, p. 191; Huntington, Soldier and the State, p. 340.
374
Глава 9. Политэкономия войны
перехватывали сталь у военно‑морского флота, а металл для
кораблей береговой охраны забирали у тех и других. ВМФ
отбирал алюминий у авиастроителей. Резиновая промышленность отбирала арматуру у береговой охраны, у нефтяников
и ВМФ. Трубопроводы поглощали сталь, необходимую для
корабелов, машиностроителей и железных дорог. И на каждом шагу возникали требования союзников, которым нельзя
было отказать, плюс необходимость строить новые заводы».
Произошла «инфляция приоритетов», и система установления
первоочередности задач полностью развалилась. Объем официально утвержденных запросов на ресурсы намного превосходил объем наличных ресурсов40.
На протяжении всего 1942 г. и даже в 1943 г. соперники
отчаянно боролись, проталкивая свое решение проблемы организационного хаоса. О том, как им удалось это сделать (более
или менее успешно, если судить по объемам производства),
повествует долгая и запутанная история, исполненная политического шума и бюрократической ярости. По ходу дела за бортом оказалось много людей и еще больше правил. Осаждаемый
со всех сторон Нельсон чудесным образом протянул до 1944 г.,
когда президент спровадил его в отставку. В 1942 г. Управление военного производства перед лицом абсурдно раздутых
требований военных отказалось от роли арбитра и выступило
на защиту гражданских потребителей ограниченных экономических ресурсов. В конгрессе зрела идея своего рода гражданского министерства военного снаряжения, которое бы взяло на себя производство, снабжение, распределение трудовых
ресурсов, а также регулирование цен и заработной платы. Чтобы перехватить инициативу, Рузвельт создал нового верховного
арбитра: 27 мая 1943 г. он распорядился о создании Управления военной мобилизации во главе с Бирнсом, который до этого возглавлял Управление по стабилизации экономики. Опытный и уважаемый посредник, пользовавшийся полным доверием и поддержкой президента, Бирнс умудрялся удерживать
бои на Потомаке в приемлемых границах41.
40War
Records Section, United States at War, pp. 113—114. См.
также: Burns, Roosevelt, pp. 246—247; Smith, Army and Economic
Mobilization, pp. 154—158.
41 Huntington, Soldier and the State, pp. 340—342; Polenberg, War
and Society, pp. 219—227; Paul A. C. Koistinen, „Mobilizing the
375
Часть II. История
На внутреннем фронте военные ведомства выиграли большинство сражений. «Они не только были представлены в каждом узле [Управления военного производства]... но и обладали возможностью отложить любое решение как по принципиальным политическим соображениям, так и из‑за мельчайших
деталей, если предложенное решение не отвечало их взглядам или желаниям»42. Когда Рузвельту приходилось делать
выбор между избавлением военных от головной боли и лечением гражданских от авитаминоза, он обычно избирал лекарство, предписанное д‑ром Победим‑в‑войне.
Снабженцы армии и флота имели дело преимущественно
с крупными компаниями. По настоянию военного командования и с одобрения Рузвельта антитрестовское законодательство задвинули в угол до окончания войны. По заказам военных работали 18 000 подрядчиков, но 2/3 всех заказов досталось сотне фирм, тридцать три крупнейших получили примерно
половину, а на одну только General Motors пришлось 8%. При
этом не приходится говорить ни о каком сговоре. Военным
нужна была продукция, причем быстро; цены их мало волновали, а вот качество и надежность имели главное значение.
Большие фирмы располагали техническими и организационными возможностями для быстрого выполнения военных заказов. К тому же всегда проще иметь дело с небольшим числом
подрядчиков. Если появлялась нужда в услугах малых фирм,
генеральные подрядчики всегда могли привлечь их в качестве
субподрядчиков43.
World War II Economy: Labor and the Industrial-Military Alliance,“
Pacific Historical Review 42 (Nov. 1973): 454; Schwarz, The
Speculator, pp. 427—441. Подробный обзор см.: War Records
Section, United States at War, chaps. 5, 10, 12, esp. pp. 129—131,
280—281.
42War Records Section, United States at War, p. 281. См. также:
Koistinen, „ Mobilizing,“ p. 449.
43 Polenberg, War and Society, pp. 218—219; Harris, Price and
Related Controls, pp. 248—249, 259—264; Koistinen, „Mobilizing,“
p. 446; John Morton Blum, V Was for Victory: Politics and
American Culture During World War II (New York: Harcourt Brace
Jovanovich, 1976), pp. 117—146; Louis Cain and George Neumann,
„Planning for Peace: The Surplus Property Act of 1944,“ Journal of
Economic History 41 (March 1981): 129—135; Jones, Fifty Billion
Dollars, pp. 338—339; Roger A. Beaumont, „Quantum Increase:
The MIC [military‑industrial complex] in the Second World War,“ in
376
Глава 9. Политэкономия войны
Хотя большинство крупных подрядчиков — такие компании,
как General Motors, Ford, Bethlehem, Chrysler, Du Pont и Gen‑
eral Electric — давно занимали видные места, на волне войны
в высшую лигу промышленности прорвались несколько неизвестных прежде фирм. В частности, авиастроители, прежде
жившие на скудном пайке, неожиданно оказались за пиршественным столом. Превосходные возможности открылись перед
«предпринимателями, готовыми сотрудничать с государством
и биться за договоры или вступать в союз с крупными производителями». Судостроители Эндрю Джексон Хиггинс на
северном побережье Мексиканского залива и Генри Кайзер на
Западном побережье сказочно разбогатели на поставках флоту. Кайзеру нравилось думать о себе как о спасителе системы
свободного предпринимательства, но, как отметил Джон Мортон Блюм, «государство предоставило ему капитал, оно было
его рынком и гарантировало платежеспособность по принципу «издержки плюс», тем самым освобождая его от забот
об эффективности издержек, выплачивало премии за скорость
и практически гарантировало прибыль»44. Хиггинсу, Кайзеру и их коллегам в других крупных корпорациях, выполнявших заказы военных, повезло (по крайней мере им лично), но
это не было свободным предпринимательством. Что бы они ни
думали, весь этот бизнес представлял собой отрицание рыночной экономики.
Впрочем, как ни назови эту ситуацию, она была сигналом
из будущего. Бизнесмены, многие из которых были враждебны к Новому курсу с 1935 г., после 1940 г. научились без трений работать с правительственными чиновниками. «Взаимная
подозрительность, медленные, педантично дотошные переговоры, типичные в отношениях между государством и бизнесом
War, Business, and American Society: Historical Perspectives on
the Military‑Industrial Complex, ed. Benjamin Franklin Cooling
(Port Washington, N.Y.: Kennikat Press, 1977), pp. 127—128;
Smaller War Plants Corporation, Economic Concentration and
World War II (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office,
1946), pp. 21—54; Smith, Army and Economic Mobilization,
pp. 262—266 and passim.
44 Sobel, Age of Giant Corporations, p. 165; Blum, V Was for Victory,
p. 115. Джонс (Jones, Fifty Billion Dollars, p. 331) отмечал, что
Кайзер «был готов пойти на все, если государство обещало увеличить оплату».
377
Часть II. История
в начале войны, по ходу войны быстро сменились взаимным
доверием». Между руководителями корпораций и их военными заказчиками возникали дружеские отношения, что служило добрым предзнаменованием будущего взаимовыгодного сотрудничества. После 1945 г. холодная война, разработка все
более сложных систем оружия и массовая миграция отставных военных в корпорации оборонной промышленности практически гарантировали, что военно‑промышленный комплекс
не только выживет, но и будет невероятно процветать, как это
и происходило на протяжении четырех послевоенных десятилетий. За 1946—1985 гг. федеральные закупки товаров и услуг
для нужд национальной обороны составили около 3 триллио‑
нов — немыслимую сумму 3 000 000 000 000 долл., что превратило Пентагон в одну из крупнейших в мире нерыночных
систем размещения ресурсов45.
Работай или воюй
При вступлении США в войну рынок труда был переполнен.
Когда молодых мужчин забрали в армию, их места на производстве заняли миллионы подростков, женщин и пожилых
людей. В первые два года войны у государства не было необходимости регламентировать труд гражданских лиц, потому
что простая доступность хорошо оплачиваемых рабочих мест
в производстве военного снаряжения обеспечивала приток
рабочих рук именно туда, куда требовалось государству.
Но цены на рынках труда быстро попали в поле зрения регуляторов, поскольку нерегулируемый рост ставок заработной
платы угрожал пробить установленные потолки цен на товары и услуги гражданского назначения. Государство взяло под
45
Anderson, Economics and the Public Welfare, p. 555; Beaumont,
„Quantum Increase,“ p. 132. Цифра 3 трлн долл. рассчитана по
данным доклада U.S. Council of Economic Advisers, Annual Report,
p. 221; U.S. Office of Management and Budget, The United States
Budget in Brief; Fiscal Year 1986 (1985), p. 65. Хорошую подборку информации и мнений о военно‑промышленном комплексе
см.: James L. Clayton, ed., The Economic Impact of the Cold War:
Sources and Readings (New York: Harcourt, Brace & World, 1970).
См. также: Jacques S. Gansler, The Defense Industry (Cambridge,
Mass.: MIT Press, 1980).
378
Глава 9. Политэкономия войны
строгий контроль ставки почасовой заработной платы только
после принятия в октябре 1942 г. закона о стабилизации экономики, а в апреле следующего года президент приказал «держаться в рамках». Реальные недельные заработки продолжали расти благодаря сверхурочным, повышению квалификации
и увеличению премиальных. Между концом 1940 г. и концом
1944 г. средняя ставка почасовой заработной платы выросла на
40%, а недельные заработки увеличились в среднем на 80%46.
Администрацию Рузвельта, не желавшую обижать своих профсоюзных друзей, не слишком тревожила слабина в регулировании ставок заработной платы.
Куда больше забот доставляли забастовки. Еще до начала войны, в начальный период мобилизации в 1941 г. стачки
превратились в серьезную помеху. 19 марта 1941 г. Рузвельт
создал Национальную посредническую комиссию для урегулирования конфликтов на предприятиях, выполнявших военные заказы. Сначала комиссия работала успешно, но перестала
функционировать в ноябре после того, как два ее члена, представлявших Конгресс производственных профсоюзов, подали
в отставку в знак несогласия с решением комиссии, занимавшейся разрешением конфликта между Объединенным союзом
шахтеров Америки и рядом шахт, принадлежавших сталелитейным компаниям, не рекомендовать режим «профсоюзного
цеха» для этих шахт. В 1941 г. президент в трех случаях «урегулировал» конфликты конфискацией охваченных забастовкой производств47.
Сразу после официального вступления США в войну Рузвельт принял меры для установления контроля над отношениями с профсоюзами. 17 декабря 1941 г. он собрал в Вашингтоне
дюжину работодателей и столько же профсоюзных деятелей. Те
пообещали до окончания войны не прибегать к массовым увольнениям и забастовкам, выразив готовность в случае конфликтов обращаться к посредничеству государства. Для посредничества между конфликтующими сторонами президент 12 января 1942 г. создал Национальный совет по разрешению трудовых
конфликтов в военное время, по образцу аналогичного учреждения времен Первой мировой войны. Совет опирался на военные полномочия президента и мог подкрепить свои решения
46War
47
Records Section, United States at War, pp. 195—201.
Ibid., pp. 190—191; Polenberg, War and Society, pp. 155—156.
379
Часть II. История
угрозой конфисковать производство в соответствии с законом
о мобилизации 1940 г. В итоге государство завладело десятками производств, а в некоторых случаях даже целыми отраслями промышленности (железные дороги и угольные шахты)48.
Самая щекотливая проблема Совета по трудовым конфликтам была связана со стремлением профсоюзов к благополучию.
Работодатели обычно выступали против режима закрытого, или
профсоюзного, цеха, тогда как профсоюзам этот режим, при
котором каждый новый работник обязан был в течение 15 дней
вступить в профсоюз, обеспечивал полный контроль над ситуацией. Во многих случаях забастовки возникали не из‑за заработной платы, а из‑за вопроса о том, кто будет контролировать найм и увольнение рабочих — профсоюз или работодатель. Совет придерживался компромиссной политики. Если на
предприятии существовал режим открытого цеха, а профсоюз
требовал перевести его в закрытый, Совет принимал решение,
что в течение пятнадцатидневного «периода выхода» любой
работник мог выйти из профсоюза и сохранить свое рабочее
место. По истечении этого периода члены профсоюза должны
были оставаться в его рядах и платить взносы до конца контракта, а профсоюз становился единственным представителем
работников на коллективных переговорах вне зависимости от
числа рабочих, не состоявших в профсоюзе. Работодателям
это не нравилось; они считали это замаскированным режимом
профсоюзного цеха. (И, конечно, были правы: профсоюзным
боссам требовалось лишь в течение пятнадцати дней запугивать новых работников, принуждая их вступить в профсоюз,
или своих членов, чтобы они не вышли из профсоюза, а после
этого членство в профсоюзе становилось условием занятости,
48War
Records Section, United States at War, pp. 192—194; Polenberg, War and Society, pp. 156—158. Существует также поразительно информативный свод данных о конфискациях производств, приложенный к особому мнению судьи Франкфуртера
по делу Youngstown Sheet & Tube Co. etal. v. Sawyer, 343 U.S.
579 (1952) at 621—628. Согласно Рокоффу [Rockoff, „The Response of the Giant Corporations,“ p. 127, fn. 15], цитирующему
Джона Блекмена [John L. Blackman, Presidential Seizure in La‑
bor Disputes], «по меньшей мере треть крупнейших корпораций
столкнулись с конфискацией либо всей компании, либо завода
или дочерней компании». См. также: Rockoff, Drastic Measures,
pp. 119—120.
380
Глава 9. Политэкономия войны
и следить за этим должен был работодатель.) В этих условиях
профсоюзы процветали. За четыре года войны членство в профсоюзах выросло на четыре миллиона, или почти на 40%49.
Несмотря на данное в декабре 1941 г. обещание воздерживаться от забастовок, стачки продолжались. Самым худшим в этом смысле оказался 1943 г., когда промышленность,
и в том числе важнейшие оборонные отрасли, охватила волна
забастовок. Наибольшую известность получила забастовка на
шахтах, добывавших битуминозный уголь, когда пламенный
вождь Объединенного профсоюза шахтеров Джон Льюис счел,
что война — это проблема Рузвельта, а не его. Льюис знал, что
может диктовать свои условия, и требовал увеличить ставки
оплаты куда больше, чем допускало государственное регулирование. После трех коротких забастовок шахтеров в мае и июне
Рузвельт конфисковал шахты и пригрозил шахтерам лишить
их брони от призыва в армию. Шахтеры вернулись к работе, а государство вернуло шахты владельцам. Льюис продолжал шуметь и не шел на сотрудничество. (Рузвельт, который
терпеть не мог Льюиса, шутя пообещал уйти в отставку, если
Льюис покончит жизнь самоубийством.) Конфликт продолжался. Несмотря на всевозможные угрозы, аресты, запугивания и повторную конфискацию шахт, профсоюз шахтеров гнул
свое. Правительству нужен был уголь, а дать его могли только
шахтеры, сплотившиеся вокруг своего лидера. Министр внутренних дел Гарольд Икес напомнил Рузвельту о том, что «шахтер за решеткой дает не больше угля, чем когда он бастует».
В конце концов шахтеры выбили значительную прибавку заработной платы, но проблемы в отношениях между шахтерами
и шахтовладельцами сохранялись и в 1944 г.50 (Не пожелавший застрелиться Льюис пережил Рузвельта на четверть века.)
Конгресс, в котором теперь доминировали республиканцы
и консервативные демократы, не находил в противостоянии
Рузвельта и Льюиса ничего забавного. В июне 1943 г. законодатели значительным большинством голосов в обеих палатах
49War
Records Section, United States at War, pp. 194—195; Polenberg, War and Society, pp. 158—159; U.S. Bureau of the Census,
Historical Statistics, p. 178.
50 Polenberg, War and Society, pp. 161—170; Burns, Roosevelt,
pp. 335—337; James F. Byrnes, All in One Lifetime (New York:
Harper & Brothers, 1958), p. 182.
381
Часть II. История
конгресса приняли закон о трудовых спорах в военное время (закон Смита—Коннели). Этот закон не только наделил
полномочиями Совет по разрешению трудовых конфликтов
в военное время, но и расширил право президента конфисковывать производственные объекты, поставил вне закона создание помех производству на конфискованных предприятиях,
а также помощь любому, кто создает такие помехи, ввел тридцатидневный «период обдумывания» перед началом забастовки, потребовал для наемных работников права голосовать по
вопросу о согласии с намеченной забастовкой и запретил профсоюзам делать пожертвования в фонды кандидатов на федеральные должности. Рузвельт, не желавший ссориться со своими многочисленными друзьями в профсоюзах — или терять их
взносы на избирательную кампанию, — наложил вето на этот
билль, заявив, что он предпочел бы право призывать на службу
в нестроевых частях забастовщиков, не достигших шестидесяти пяти лет. Конгресс за несколько часов преодолел это вето51.
Для федеральной политики на рынках труда закон о трудовых спорах стал источником повышенной опасности. В 1944 г.
в трагикомическом конфликте из‑за отказа компании Mont‑
gomery Ward принять оговорку о невозможности выхода из
профсоюза до окончания срока действия договора закон послужил правительству предлогом для конфискации торговли
по почтовым заказам. Но Montgomery Ward не имела отношения к войне: она не выполняла государственных заказов и не
подпадала под программу мобилизации экономики — и соответственно не подпадала под действие закона о трудовых спорах в военное время. Конфискация этой компании, которую
консервативная пресса использовала для демонстрации деспотизма «этого человека», показывает, что власть порождает
злоупотребления и что в этом случае чрезвычайное полномочие было использовано для достижения частных политических
целей власть имущих52.
51
War Labor Disputes Act, Chapter 144, Public Law 89, 78th Cong.,
1st Sess., June 25, 1943; Young, Congressional Politics, pp. 63—
65; Polenberg, War and Society, pp. 166—169; Blum, V Was for
Victory, p. 241.
52 Polenberg, War and Society, pp. 170—175; Jones, Fifty Billion
Dollars, pp. 478—481. О юридических тонкостях см.: Corwin, To‑
tal War and the Constitution, pp. 66—70.
382
Глава 9. Политэкономия войны
Когда рабочих рук стало не хватать, правительство обнаружило, что военное производство все чаще оказывается под
угрозой из‑за недостатка рабочих или из‑за высокой текучести кадров, особенно в центрах оборонной промышленности на
Западном побережье, на Северо‑Востоке и на Среднем Западе.
К концу 1943 г. численность рабочих впервые стала сдерживать
производство. Уже в начале 1942 г., предвидя появление этой
проблемы, президент создал Комиссию по трудовым ресурсам
военного времени во главе с Полом Макнаттом, занимавшим
должность руководителя Федерального агентства безопасности.
В течение шести месяцев комиссия представляла собой не имеющий власти форум для политических дискуссий. Затем, в конце
1942 г., президент несколькими указами превратил комиссию
в могущественное ведомство, получившее контроль над Службой занятости США и Службой призыва в вооруженные силы,
а также право регулировать наем и вербовку рабочих в районах
страны, признанных критически важными. По той же причине 5 декабря была практически запрещена добровольная запись
в вооруженные силы, в результате чего ряды ВМФ и морской
пехоты стали пополняться исключительно призывниками. Частные работодатели сохранили право нанимать и увольнять персонал (сообразуясь, разумеется, с условиями коллективных договоров), но теперь Комиссия по трудовым ресурсам могла оказывать мощное влияние на распределение рабочей силы53.
Комиссия по трудовым ресурсам пошла в атаку на нескольких
фронтах. В январе 1943 г. Макнатт издал директиву «работай
или воюй», угрожая призывом тем, кто занят трудом на «второстепенных» участках. Против нового подхода выступили главным образом местные призывные комиссии, которые предпочитали давать отсрочки в связи с семейным положением, а не
с местом работы. Конгресс тоже заявил, что необходимо освобождать от призыва сельскохозяйственных рабочих и отцов
семейств. Позднее, в 1943 г., Комиссия по трудовым ресурсам
была лишена контроля над призывными комиссиями. Потерпев поражение на этом участке, комиссия решила установить
контроль за размещением и текучестью рабочей силы. Для рынков труда Сиэтла, Портленда, Сан‑Франциско, Лос‑Анджелеса и Сан‑Диего была утверждена приоритетность обеспечения трудовыми ресурсами, и Служба занятости в соответствии
53War
Records Section, United States at War, pp. 182—189.
383
Часть II. История
с этим выдавала ищущим работу направление на конкретные
предприятия. Без направления от Службы занятости работодатели не имели права принимать людей на работу. Предполагалась помощь призывных комиссий, которые должны были
освобождать от призыва специалистов, необходимых на производстве. Этот план обеспечения Западного побережья трудовыми ресурсами, разработанный по официальному запросу Бернардом Барухом и его сотрудником Джоном Хэнкоком, зимой
1943/44 г. постепенно был распространен на другие районы
страны. Он был менее принудительным, чем предлагали некоторые правительственные чиновники, и в частности военное руководство: работодателей не наказывали за несоблюдение требований, и на практике все это не оказало особого влияния на текучесть кадров. В лучшем случае эта система помогла руководству
призывных комиссий, органов военного снабжения и Комиссии
по трудовым ресурсам яснее понять, как те или иные их решения
сказываются на обеспеченности производства рабочей силой54.
С самого начала войны звучали предложения ввести для гражданской рабочей силы такую же систему призыва, как для вооруженных сил. Гренвилл Кларк, консультант Стимсона и сторонник подготовки к войне еще до Первой мировой, организовал и возглавил Комитет граждан, требующих принятия закона
о трудовой обязанности в военное время. В 1942 г. он подготовил несколько вариантов законопроекта о трудовой обязанности. В конце 1942 г. Макнатт, честолюбивый царь трудовых
ресурсов страны, активно агитировал за национальную систему
мобилизации трудовых ресурсов. Идею поддержали военные и,
разумеется, Американский легион. Стимсон, возмущавшийся
«недостаточной воинственностью народа», полагал, что трудовая повинность «обеспечит более равномерное распространение принципов демократии и справедливости... Очевидно, что
у страны не меньше прав требовать от человека производить
оружие, чем прав требовать от другого воевать этим оружием».
Президент, чувствуя отсутствие консенсуса, сохранил «последовательную амбивалентность» и отказался публично поддержать
систему трудовой повинности55.
54
Polenberg, War and Society, pp. 20—22; War Records Section,
United States at War, pp. 429—447.
55 Polenberg, War and Society, pp. 176—177; War Records Section,
United States at War, pp. 188—189; Stimson and Bundy, On Ac‑
384
Глава 9. Политэкономия войны
С начала 1943 г. до начала 1945 г. конгресс рассмотрел
несколько законопроектов о национальной трудовой повинности. 11 января 1944 г. Рузвельт удивил большинство своих советников, энергично выступив в поддержку такого закона, «который до самого конца войны исключит забастовки и,
с рядом необходимых исключений, направит на работу в военной промышленности или на любые другие жизненно важные участки производства каждого трудоспособного человека
этой страны». Президент настаивал на том, что «не должно
быть различий между мужчинами и женщинами, которых государство направило сражаться на фронтах войны, и мужчинами и женщинами, которых направили на производство продукции, жизненно важной для успеха военных операций». Но
Рузвельт, рассматривавший трудовую повинность как один из
компонентов желательных мер, включавших резкое увеличение
налогов на высокие доходы, так и не использовал всего своего политического влияния для проталкивания этого предложения. На слушаниях в комитетах конгресса он нашел поддержку главным образом среди представителей армии, флота
и Управления торгового флота. Но теперь от этого предложения отвернулся представитель Комиссии по трудовым ресурсам, опасавшейся, что в случае принятия закона о всеобщей
трудовой повинности она станет не нужна. Против выступила
немыслимая коалиция: Американская федерация труда, Конгресс производственных профсоюзов, Национальная ассоциация промышленников и Торговая палата. Стимсон, раздраженный «всеобщим отказом воевать изо всех сил», заметил,
что «и труд и менеджмент предпочли анархию добровольной
системы воображаемым угрозам системы, действующей под
руководством государства»56.
На самом деле противники этой затеи руководствовались
более эгоистическими соображениями. Профсоюзные боссы, обличавшие «рабский труд» и «принудительный труд», не
выступили против призыва в вооруженные силы, а ведь он
tive Service, pp. 261—263; Koistinen, „Mobilizing,“ pp. 456—457;
Byrnes, All in One Lifetime, pp. 206—207.
56War Records Section, United States at War, pp. 450—455; Polenberg, War and Society, pp. 177—183; Stimson and Bundy, On Ac‑
tive Service, pp. 264—266; Koistinen, „Mobilizing,“ pp. 457—460;
Corwin, Total War and the Constitution, pp. 88—91.
385
Часть II. История
достоин осуждения больше, чем направление на безопасный и
хорошо оплачиваемый гражданский труд. Профсоюзные лидеры знали, что система трудовой повинности покончит с коллективными переговорами и сделает их самих ненужными. Филипп
Мюррей предостерег руководство Конгресса производственных
профсоюзов: сломайте систему коллективных переговоров, и
«увидите, как вам удастся ладить с людьми. Они быстро пошлют вас к черту». Бизнесмены, конечно, хотели сохранить контроль над наймом и увольнением персонала. Они тоже опасались, что система трудовой повинности приведет прямо к требованию «мобилизовать прибыли», т.е. к конфискационному
налогообложению и к реквизиции их производственных мощностей57. Стимсон и его союзники вовсе не думали о свободе
личности в военное время, но их достоинством была моральная (аморальная?) последовательность. Лидеры профсоюзов
и представители деловых кругов предпочли выступить в защиту собственных привилегий и прав собственности, но при этом
поддержали систему призыва в вооруженные силы, что было
явным лицемерием. Столкнувшись с сильной оппозицией, конгресс так и не принял закона о трудовой повинности.
Верховный суд тоже идет на войну
К концу войны Эдвард Корвин суммировал «ограничения
прав частной собственности, существующие сегодня вследствие нашего участия во Второй мировой войне»: «Государство
имеет право конфисковать собственность, чтобы использовать ее на военные нужды. Оно может размещать обязательные к исполнению заказы, и производитель обязан делать то,
что ему сказано, даже если он получил бы бóльшую прибыль,
производя что‑то другое. Государство может конфисковать
или реквизировать любое частное производство, если считает
его важным для наших военных планов. Оно может зафиксировать цены, которые само платит за продукцию, а еще одно
из средств — отказ в праве на пересмотр договоров — позволило вернуть в бюджет несколько миллиардов долларов.
С помощью налогов государство абсорбирует сверхприбыли.
57
Polenberg, War and Society, p. 25 (also pp. 179—181); Schwarz,
The Speculator, p. 452.
386
Глава 9. Политэкономия войны
Государство контролирует потоки сырья к производителям,
опять‑таки ограничивая их возможности получать прибыли. Устанавливая приоритеты перевозок, оно укрепляет свой
контроль над перемещениями сырья. Оно устанавливает продолжительность рабочего времени, фиксирует ставки оплаты труда, заставляет оплачивать сверхурочные и определяет
условия труда. Оно может лишить производство рабочих, если
считает его продукцию второстепенной. Оно господствует на
рынке капитала, на собственных условиях финансируя военную промышленность. Наконец, с помощью Управления по
регулированию цен государство отодвигает в сторону закон
спроса и предложения, устанавливая потолки цен и ставок
арендной платы»58. Корвин мог бы продолжить этот перечень. Разумеется, список чрезвычайных экономических полномочий государства — это еще и каталог отнятых или уничтоженных экономических прав частных лиц.
Где же был Верховный суд, когда конгресс и правительство
деспотически попирали утвержденные Конституцией личные
права и свободы? Ответ таков: в то воинственное время почти все судьи без исключения поддерживали экспансионистские
мероприятия исполнительной и законодательной ветвей власти.
Верховный суд ни разу не отказал правительству в одобрении
его чрезвычайных мероприятий. (Как мы увидим, были отдельные юридические придирки по процедурным вопросам, но
не по содержательным; и даже в процедурных вопросах Верховный суд ни разу не нашел ничего предосудительного59.)
Вероятно, нас не должна удивлять капитуляция судебной ветви власти. В конце концов, во время войны в состав Верховного суда входили только те, кого туда назначил Рузвельт. За
исключением Оуэна Робертса, все судьи были высочайшего
мнения о Новом курсе; большинство из них сыграли ведущую
роль в этой политике. Они одобряли делегирование законодательной власти и активизм исполнительной. Рузвельт был
их лидером, и никто из них не собирался кусать своего вожака.
58
59
Corwin, Total War and the Constitution, pp. 83—84.
Clinton Rossiter and Richard P. Longaker, The Supreme Court and
the Commander in Chief, exp. ed. (Ithaca, N.Y.: Cornell University
Press, 1976), p. 97. См. также: Paul L. Murphy, The Constitu‑
tion in Crisis Times, 1918—1969 (New York: Harper Torchbooks,
1972), pp. 222—224, 246.
387
Часть II. История
Формально суд занял позицию безоговорочного признания
конституционности военных полномочий. Как заметил Клинтон Росситер, «Верховному суду тоже нравится выигрывать
войны». Корвин, проявив чуть больше великодушия, заметил,
что «в тотальной войне Верховный суд неизбежно теряет часть
обычной свободы решений и становится, как и остальное общество, частью механизма национальной обороны». Позиция,
которой Верховный суд будет придерживаться до конца войны,
была сформулирована в самом начале — в решении, принятом
16 февраля 1942 г. «Конгресс может призвать людей для службы в воюющей армии, — написал судья Хьюго Блэк. — И у него
не меньше полномочий призвать бизнес для поддержки сражающихся людей, которые рискуют своей жизнью»60.
Мало кто вообще пытался оспаривать в Верховном суде
подавление личных прав, а если подобные протесты все же
появлялись, Суд не принимал такие дела к рассмотрению.
Самое радикальное действие государства, призыв на службу в вооруженные силы, породило много дел, рассматривавшихся в судах низшей инстанции, но Верховный суд в этом вопросе умыл руки, единодушно отвергнув просьбы о пересмотре
решений судов низшей инстанции. Во многих решениях военного времени, как и в отмеченном выше, Верховный суд просто
исходил из конституционности воинской повинности61. Судьи
как‑то не нашли случая высказаться о конституционности полномочий государства распоряжаться сырьем и производственными мощностями, конфисковывать предприятия, охваченные забастовками, или рационировать потребительские блага.
Из всех существенных полномочий военного времени Верховный суд рассмотрел только регулирование цен. Но никто не
усомнился в конституционности регулирования цен как такового. Речь шла лишь о конституционности процедур, использованных государством для внедрения регулирования цен. Разумеется, процедуры — вопрос важный, и при рассмотрении таких дел
Верховный суд разрешил ряд значимых проблем, но в суть дела
60
Rossiter and Longaker, The Supreme Court and the Commander
in Chief, p. 91; Corwin, Total War and the Constitution, p. 177;
United States of America v. Bethlehem Steel Corporation, 315 U.S.
289 (1942) at 305.
61 Rossiter and Longaker, The Supreme Court and the Commander in
Chief, p. 100.
388
Глава 9. Политэкономия войны
суд не углублялся. Ведущим стало дело Yakus v. United States,
решение по которому было вынесено 27 марта 1944 г.62 Большинство судей одобрило действия конгресса и правительства по
всем оспариваемым пунктам: чрезвычайный закон о регулировании цен не содержит незаконного делегирования законодательной власти, а предусмотренная им процедура апелляции не
нарушает надлежащей правовой процедуры.
В этом случае судья Робертс, «колеблющийся» член Верховного суда 1930‑х годов, теперь качнулся против правительства в энергично сформулированном особом мнении. По его
мнению, делегирование законодательной власти главе Управления по регулированию цен было неконституционным, поскольку закон не устанавливал настоящих критериев, которыми мог бы руководствоваться в своих решениях этот чиновник.
«Минутное размышление, — заявил Робертс, — показывает,
что фактически этот закон не ограничивает свободу действий
или решений этого чиновника». Процедура апелляции тоже
не обеспечивает протестующему надлежащей правовой процедуры. «На него возлагается невыполнимая задача... [и], по
правде говоря, в данном случае судебный надзор — это напыщенный фарс, в котором Чрезвычайный апелляционный суд
и этот [Верховный. — Перев.] суд, истребовав дело из нижестоящего суда, должны совершить ряд действий, которые лишь
имеют видимость судебного надзора, но на деле представляют
собой лишь поиск в каталоге причин, по которым суды в рамках
этого закона не в силах сказать, что руководитель Управления
превысил предоставленную ему свободу действовать по своему
усмотрению». Робертс счел неудивительным, что Чрезвычайный апелляционный суд из 31 жалобы, поданной на руководителя Управления, отклонил 28. Он выразил обеспокоенность
тем, что законодательной властью был, по сути дела, «наделен
самодержец, чье „суждение“ будет становиться законом»63.
Судьи Уайли Ратледж и Фрэнк Мэрфи тоже выступили
с особым мнением, возражая против того, что закон отказывает тяжущимся в надлежащей правовой процедуре, потому что
в соответствии с ним обвинение и защиты находятся в неравном положении. Государство может преследовать нарушителей закона в обычных федеральных судах и судах штатов,
62
63
Albert Yakus v. United States of America, 321 U.S. 414 (1944).
Ibid., at 451, 458—460.
389
Часть II. История
а обвиняемым запрещено оспаривать обоснованность регулирования в тех же судах. Опротестовать регулирование можно
в одном-единственном месте, в Чрезвычайном апелляционном
суде, и, чтобы добиться рассмотрения, жалобу нужно подать
в течение шестидесяти дней [после принятия решения Управлением по регулированию цен. — Перев.]. Ратледж и Мэрфи
сочли этот порядок неприемлемым. «Даже война, — заявили
они, — не отменяет гарантий, являющихся неотъемлемой частью нашего уголовного процесса»64.
В тот же день, когда был вынесен вердикт по делу Якуса
(Yakus), Верховный суд рассмотрел смежное дело о регулировании ставок арендной платы Bowles v. Willngham. И вновь
большинство судей не обнаружило в законе расхождений
с Конституцией: ни «необузданного административного произвола, как утверждает ответчик», ни отсутствия адекватных
критериев, ни чрезмерного делегирования, ни неконституционного завладения собственностью. Выступая от имени большинства, судья Уильям Дуглас обосновал свой аргумент фундаментальной теорией военной экономики: «Страна, которая в ходе этой войны требует жизнь своих мужчин и женщин,
не связана конституционной необходимостью организовать
такую систему регулирования цен, которая бы гарантировала каждому домовладельцу справедливый доход от его собственности». И далее: «Конгресс, предусмотрев судебный надзор после того, как были введены требования о регулировании
цен, сделал все, что требует надлежащая правовая процедура в условиях военного времени». Дуглас отрицал, что государство должно регулировать арендную плату таким образом,
чтобы это затрагивало всех одинаково. Он охотно признал, что
«член класса, подвергающегося регулированию, может понести экономический ущерб, который не ложится на остальных».
Но «это никогда не было препятствием для мер по охране общественного порядка»65. Толкуя Конституцию, Верховный
суд, как и всегда в период общенационального чрезвычайного положения, просто поставил предоставляемые Конституцией правительственные полномочия выше конституционных
гарантий прав личности.
64
65
Ibid., at 481.
Chester Bowles v. Mrs. Kate C. Willingham and J. R. Hicks, Jr.,
321 U.S. 503 (1944) at 514—521.
390
Глава 9. Политэкономия войны
Робертс и в этом случае выступил с особым мнением. «Беспристрастная оценка содержащихся в этом законе положений
о регулировании арендной платы показывает, что конгресс
делегировал законодательную власть представителю исполнительной власти». Нормы закона, которые должны направлять
его решения, оставляют ему «такой простор для пренебрежения требованиями справедливости и конкретными обстоятельствами, что ни один смертный не сможет доказать ошибочность его решений... Такая норма — не более чем видимость. Это инструмент, позволяющий чиновнику делать все,
что кажется ему подходящим, не отчитываясь ни перед кем».
Чрезвычайный закон о регулировании цен, заключает Робертс,
«создает личный произвол мелких тиранов, а не правление по
закону»66. Робертс был неправ в одном отношении: руководитель Управления по регулированию цен в Америке, обладавший безоговорочной властью устанавливать цены на большинство товаров и услуг гражданского назначения, был тираном далеко не мелким.
Вторая мировая война стала временем совершенствования административных приемов, впервые использованных
в широком масштабе во время Первой мировой, — непрямых
санкций. Речь идет о ситуации, когда представитель правительства для наказания за нарушение закона или регламента
использует не те санкции, которые предусматривает закон для
этого случая. Например, нарушителя закона о регулировании
цен могут наказать не теми способами, которые предусмотрены Чрезвычайным законом о регулировании цен (судебный
запрет или уголовное преследование), а, скажем, решением
Управления военного производства перекрыв доступ к сырью.
На протяжении всей войны Национальный совет по разрешению трудовых конфликтов, Управление по регулированию
цен, Управление военной продукции, Комиссия по трудовым
ресурсам и другие ведомства активно использовали непрямые санкции, которые Барух однажды оценил как «абсолютное беззаконие» и «настоящий шантаж». Управление военного производства так активно использовало непрямые санкции
для выполнения своих заказов, что когда комитет конгресса
задумал запретить их использование, управление возразило,
что это ограничение «полностью уничтожит все возможности
66
Ibid., at 529—541.
391
Часть II. История
контроля. Тогда отдел по соблюдению правил можно просто
закрывать»67.
В 1944 г. Верховный суд наконец рассмотрел протест против
этого «административного разбоя». Но решение по делу «Стюарт против Боулза» (Steuart v. Bowles), где шла речь об использовании непрямых санкций со стороны Управления по регулированию цен, которое наказало торговца мазутом, нарушившего нормы рационирования топлива, не усмотрело нарушения
Конституции в действиях правительственного органа. «Во время войны, — раздраженно объявил судья Дуглас, — национальные интересы не могут зависеть от индивидуальных притязаний
на преимущественное право». Но какая связь между «индивидуальными притязаниями на преимущественное право» и рассматривавшимся вопросом и законно ли то, что Управление по
регулированию цен наказывает нарушителя, перекрывая ему
доступ к поставкам топлива, а не подает на него жалобу в суд,
как это предусматривает Чрезвычайный закон о регулировании
цен? Стараясь найти оправдание для такого поведения правительственных ведомств, Дуглас выстроил следующую цепочку
аргументов: 1) военные полномочия оправдывают экономическое регулирование с целью обеспечить «эффективное» экономическое поведение внутри страны; 2) бессовестный торговец мазутом — это «неэффективная и негодная труба» в системе
экономического распределения; поэтому 3) для повышения
«эффективности» государство может перекрыть подачу мазута
торговцу, который обращается с «редким и жизненно важным
товаром... неэффективно, несправедливо и расточительно»68.
Аргумент настолько абсурден с точки зрения экономической
теории, настолько фальшив с точки зрения права и настолько
убог даже по ужасающе низким критериям Верховного суда,
что, если не считать Дугласа полным идиотом, его придется признать хитроумным лицемером. Самое правдоподобное объяснение этого решения в том, что суду просто не хватило мотивации или мужества помешать правительству использовать важную и широко применяемую административную дубинку для
67
Corwin, Total War and the Constitution, pp. 56—61 (quotations
from pp. 56, 59).
68 L. P. Steuart & Bro., Inc. v. Chester Bowles, 322 U.S. 398 (1944)
at 405—406. „Administrative blackjacking“ from Corwin, Total War
and the Constitution, p. 60.
392
Глава 9. Политэкономия войны
вколачивания экономики в желаемые рамки. С особым мнением выступил только Робертс.
Механизм непрямых санкций, отработанный в военное
время до совершенства, сохранился в арсенале мер административной политики и после войны. (Например, запущенная Джимми Картером в 1978—1980 гг. программа регулирования цен и заработной платы опиралась исключительно на
непрямые санкции.) Как отмечал Росситер вскоре после окончания войны, Верховный суд «молча соглашался с военными
полномочиями президента, которые обладали, казалось, бесконечными и взрывными возможностями»69. Одной из этих
возможностей было государственное регулирование частной
экономической деятельности, значительно расширенное, но
почти невидимое и по сути противозаконное.
Вскоре после взрывного роста заказов на поставки в начале
1942 г. некоторые конгрессмены встревожились, что в спешке
государство могло сильно переплатить, результатом чего стал
Закон о пересмотре договоров 1942 г. и несколько дополнений
к нему, принятых во время войны. Законы эти подозрительно
похожи на механизмы, позволяющие государству отказаться от
выполнения действующих договоров или даже отменить действующие договоры между такими частными сторонами, как
подрядчики и субподрядчики. Джесси Джонс, рассказав о том,
как он вел переговоры с главой корпорации Alcoa о ценах на
алюминий для строящихся государственных заводов, простодушно добавил: «Собственно говоря, в силу налогов на сверхприбыль и возможности пересмотра договоров, позднее уза‑
коненных конгрессом, было не так уж важно, на какой цене мы
сошлись с м‑ром Дэвисом»70.
Число судебных исков, естественно, выросло. Истцы и в этом
случае оспаривали не сами законы, а только их применение,
особенно злоупотребления правом усмотрения со стороны государственных органов. Верховный суд добрался до рассмотрения
69
Rossiter and Longaker, The Supreme Court and the Commander
in Chief, p. 99. Об использовании непрямых санкций в программе Картера см.: Robert Higgs, „Carter’s Wage‑Price Guidelines:
A Review of the First Year,“ Policy Review (Winter 1980): 97—
113; idem, „Wage‑Price Guidelines: Retreat and Defeat,“ Freeman
31 (Nov. 1981): 643—652.
70 Jones, Fifty Billion Dollars, pp. 325—326, курсив добавлен.
393
Часть II. История
этих исков лишь в 1948 г. Истцы проиграли по всем пунктам.
Верховный суд посчитал конституционным делегирование
с неопределенными требованиями и критериями, отказ в надлежащей законной процедуре и завладение частной собственностью для государственных нужд без надлежащей компенсации.
Он пришел к этим выводам, даже несмотря на то что в первоначальном тексте закона о пересмотре договоров не было
определения «сверхприбыли», а принятые позднее поправки
дали тавтологическое определение: «...любая часть цены подрядчика или субподрядчика, которая в результате пересмотра условий договора была сочтена источником сверхприбыли».
Поразительно, но «отсутствие в законе определения не помешало реализовать намерения конгресса». И вновь Верховный
суд облек собственное легкомысленное отречение от судейского долга в знакомую униформу: «В тотальной войне необходимо, чтобы гражданское лицо жертвовало своей собственностью
и прибылью по меньшей мере с той же стойкостью, что и призванный на службу солдат, традиционно жертвующий удобствами, безопасностью и самой жизнью»71.
Самая известная капитуляция Верховного суда перед военными полномочиями связана не с регулированием экономики, а с заключением в концентрационные лагеря примерно
110 000 ни в чем не повинных мужчин, женщин и детей японского происхождения, две трети из которых были гражданами
США. Корвин назвал эту акцию «самым грубым нарушением прав граждан США их собственным правительством... за
всю историю нашей страны». Однако Верховный суд постановил, что в сложившихся обстоятельствах должно возобладать мнение военных властей и «никакой суд не может оценивать разумность их решения или заменять их суждения своим».
Если военные власти сочли расовую дискриминацию желательной, значит, такая дискриминация «в условиях военного кризиса... не вполне выходит за пределы Конституции»72.
71
Jacob Lichter v. United States of America, A. V. Pownall v. United
States of America, Alexander Wool Combing Company v. United
States of America, 334 U.S. 742 (1948) at 754, 776—777, 784.
72 Gordon Kiyoshi Hirabayashi v. United States of America, 320 U.S.
81 (1943) at 93, 101. Смежными были дела Fred Toyosaburo Ko‑
rematsu v. United States of America, 323 U.S. 214 (1944) и Ex
Parte Mitsuye Endo, 323 U.S. 283 (1944). Краткий обзор интернирования американцев японского происхождения см.: Murphy,
394
Глава 9. Политэкономия войны
И это сделало правительство США, ведущее войну с Гитлером
и его толпами нацистских фанатиков, продемонстрировав тем
самым, что отличается врага лишь в степени [а не по существу].
Обычно историки рассматривают интернирование американцев японского происхождения, что почти всеми оценивается
как самое вопиющее нарушение гражданских свобод американцев в XX в., отдельно от введенных во время войны призыва на
военную службу и регулирования экономики. Многие одобряют
призыв и экономическое регулирование, но сожалеют об интернировании. На самом деле все это ковалось из одного и того же
метала: государство подавляло права частной собственности,
включая право людей, не обвиняемых ни в каких преступлениях, распоряжаться своим телом. Поэтому не стоит удивляться тому, что Верховный суд санкционировал все эти нарушения прав личности. Во время тотальной войны, писал Корвин,
«ограничительные положения Конституции не... прекращают
автоматически своего действия, но границы прав, на которые
они распространяются, могут сузиться под давлением требований военного времени, порой даже до полного исчезновения...
Пока война в разгаре, Верховный суд будет воздерживаться от
использования права вето». Как признал Росситер, «по‑настоящему эффективные границы для надменности и злоупотреблений может поставить только народ своим явным или скрытым сопротивлением, а не Верховный суд с его правом судебного надзора»73. Верховный суд является частью государства,
а государство поставило ведение войны выше всего остального.
Наследие: институциональное и идеологическое
В 1945 г., как и в 1918 г., большинство людей стремилось избавиться от тягостей военного времени. Государство и на этот раз
быстро сложило с себя бóльшую часть военных полномочий.
Constitution, pp. 232—242 or William Petersen, Japanese Ameri‑
cans: Oppression and Success (New York: Random House, 1971),
pp. 66—100. Полный и чрезвычайно детальный обзор см.: Jacobus
ten Broek, Edward N. Barnhart, and Floyd W. Matson, Prejudice, War
and the Constitution (Berkeley: University of California Press, 1954).
73 Corwin, Total War and the Constitution, p. 131; Rossiter and
Longaker, The Supreme Court and the Commander in Chief, p. 100.
395
Часть II. История
18 августа 1945 г. президент Трумэн приказал подчиненным
«как можно быстрее, не ставя под угрозу стабильность экономики, постепенно устранять регулирование цен, заработной
платы и всего прочего, восстанавливать систему коллективных договоров и свободных рынков». К концу года административный механизм командной экономики военного времени
был в основном демонтирован: ликвидирована Комиссия по
трудовым ресурсам; отменены карточки на все, кроме сахара, и ликвидирована бóльшая часть регулирования цен; отменено большинство приоритетов, установленных Управлением
военного производства, а размещение почти всех материалов
оставлено рынку; отменены почти все ограничения на перевозки, в том числе на экспорт и морские перевозки. К концу
1945 г. был ликвидирован ряд ведомств, в том числе Совет по
разрешению трудовых конфликтов, Управление по внешнеэкономической деятельности, Управление военного производства,
Корпорация небольших военных предприятий, Национальный
совет по разрешению трудовых конфликтов и Управление по
контролю за продовольствием74.
Но не все чрезвычайные функции государства были упразднены. Некоторые функции чрезвычайных ведомств перешли
к обычным министерствам или вновь созданным ведомствам.
После ликвидации Управления военного производства ряд его
функций по размещению ресурсов достался вновь созданному Управлению производства гражданской продукции. Министерство труда взяло себе Службу занятости и Управление
переподготовки и трудоустройства. Государственный департамент получил функции, прежде выполнявшиеся Управлением по внешнеэкономической деятельности. Министерство
торговли взяло на себя функции Корпорации малых оборонных предприятий. Управление военной мобилизации, ставшее теперь Управлением военной мобилизации и реконверсии, взялось присматривать за остатками системы регулирования цен75. Таким образом, немедленный демонтаж командной
экономики отчасти оказался фиктивным, став просто консолидацией и перераспределением полномочий, часть которых
превратилась в постоянные функции государства. Отдельные
74War
Records Section, United States at War, pp. 491—492, 499—
500 (quotation from p. 491); Polenberg, War and Society, p. 235.
75War Records Section, United States at War, pp. 495, 500.
396
Глава 9. Политэкономия войны
фрагменты системы регулирования цен сохранились до конца
1946 г.; некоторые субсидии «военного времени» выплачивались до лета 1947 г., а регулирование ставок арендной платы
сохранялось еще дольше76.
Американский народ извлек из войны много уроков, как
верных, так и ошибочных. Самым значительным примером
последних была кейнсианская иллюзия, вера в то, что, управляя экономикой прежде всего с помощью фискальной политики, федеральное правительство способно предотвращать экономические спады и стабилизировать экономику в период ее
роста. Герберт Стайн отмечал, что «огромное значение, придаваемое полной занятости как цели послевоенной политики, было, несомненно, результатом достижения полной занятости в период войны на фоне предшествовавшего десятилетия депрессии». Но представление, будто «полная занятость»
военного времени была достигнута благодаря огромному
дефициту федерального бюджета, было ошибочным. Все куда
проще: безработица исчезла главным образом благодаря наращиванию численности вооруженных сил. За период 1940—
1945 гг. число безработных уменьшилось примерно на 7 млн
человек, а численность вооруженных сил выросла более чем на
11 млн (см. табл. 9.1). Истинный урок 1940—1945 гг. состоит в следующем: безработицу способно ликвидировать любое
правительство, которое имеет возможность призывать миллионы трудящихся на военную службу77. Настоящее экономиче76
Robert J. Donovan, Conflict and Crisis: The Presidency of Harry
S. Truman, 1945—1948 (New York: Norton, 1977), pp. 236—
237, 239; Jones, Fifty Billion Dollars, p. 373; Rockoff, Drastic
Measures, pp. 98—108, 155; Bowles, Promises to Keep, pp. 166—
191; Rossiter, Constitutional Dictatorship, p. 285. После войны
регулирование арендной платы было передано на уровень штатов
и местных органов власти, а Нью‑Йорк даже испытал «30‑летний период чрезвычайного регулирования арендной платы». См.:
Peter Navarro, The Policy Game: How Special Interests and Ideo‑
logues Are Stealing America (New York: Wiley, 1984), pp. 13, 25.
77 Herbert Stein, The Fiscal Revolution in America (Chicago: University of Chicago Press, 1969), p. 171. Верное понимание лаконично (с допустимой степенью преувеличения) изложил Джонатан Хьюз: «Решить проблему безработицы просто, если призвать
безработных на военную службу, сократить производство товаров длительного пользования для населения до минимума и создать вооруженные силы, способные завоевать весь мир… Мы это
397
Часть II. История
ское чудо случилось в 1946 г., когда 9 млн демобилизованных
солдат и офицеров вернулись к гражданской жизни, но послевоенной депрессии, которой все боялись, не случилось. Первые послевоенные годы стали периодом процветания не благодаря изощренной фискальной политике федерального правительства, а потому что потребители, изголодавшиеся за годы
депрессии и ограничений военного времени на производство
товаров длительного пользования, и потребители, банковские
счета которых раздулись за время войны, в том числе и благодаря военным займам, предъявили мощный спрос на товары,
что и стало основой инвестиционного бума.
Таблица 9.1
Численность безработных и военнослужащих
в 1940—1948 гг. (млн чел.)
Численность
Год Численность
Всего
безработных военнослужащих
1940
8,1
0,5
8,6
1941
5,6
1,8
7,4
1942
2,7
3,9
6,6
1943
1,1
9,0
10,1
1944
0,7
11,5
12,2
1945
1,0
12,1
13,1
1946
2,3
3,0
5,3
1947
2,3
1,6
3,9
1948
2,3
1,4
3,7
Источник: U.S. Bureau of the Census, Historical Statis‑
tics, pp. 135, 1141.
Между тем рожденная войной вера в способность федерального правительства осуществлять макроэкономическое регулирование привела к принятию 20 февраля 1946 г. закона о занятости: «Настоящим конгресс провозглашает, что постоянная политика и ответственность федеральных органов власти
заключаются в том, чтобы использовать практические средства,
совместимые с его потребностями и обязательствами и другими важнейшими соображениями национальной политики,
сделали в 1942—1945 гг.». См.: Jonathan R. T. Hughes, „Stagnation Without ‘Flation: The 1930s Again,“ in Money in Crisis: The
Federal Reserve, the Economy, and Monetary Reform, ed. Barry
N. Siegal (Cambridge, Mass.: Ballinger, 1984), pp. 154—155.
398
Глава 9. Политэкономия войны
при содействии и сотрудничестве промышленности, сельского хозяйства, труда, а также органов власти штатов и местных
властей, для создания и поддержания, с расчетом на стимулирование и укрепление общего благосостояния и свободного предпринимательства на основе конкуренции, условий, при
которых будут обеспечены возможности для полезной занятости, включая самостоятельную занятость, для всех способных
трудиться, желающих трудиться и ищущих работу, и содействовать максимальному росту занятости, производства и покупательной способности»78. Хотя текст декларации туманен
и нагружен элементами идеологии — «сотрудничество промышленности» и «свободное предпринимательство на основе
конкуренции», — в то время, когда закон принимали, его смысл
был хорошо понятен, и в точно таком же смысле его понимали в последующие четыре десятилетия. Вкратце он означал, что
федеральные органы власти обещают, и именно этого все от
них ждут, «делать что‑нибудь» для предотвращения депрессий,
рецессий и других макроэкономических сбоев. Никогда больше администрация не сможет объяснить свое бездействие тем,
что вмешательство в дела рынка — «неподходящее занятие» для
федеральных властей. Как отмечал Кэлвин Гувер, «признание
легитимности этой цели [в том виде, как она сформулирована в законе о занятости] имело огромнейшее значение для развития полномочий государства на управление экономикой»79.
Федеральная политика в сфере регулирования рынка труда
тоже изменилась в соответствии с практикой, впервые опробованной во время войны. В 1946 г., с устранением регулирования заработной платы и ликвидацией Национального совета по
разрешению трудовых конфликтов в военное время и Комиссии
по трудовым ресурсам, отношения между трудом и менеджментом предприятий резко ухудшились. Забастовки и разного рода
приостановки работы захлестнули экономику в период, когда
шла работа по конверсии заводов на производство гражданской
продукции. Было потеряно 116 млн человеко‑дней, абсолютный рекорд80. Консервативный конгресс не мог мириться с этой
78
„Employment Act of 1946,“ as reproduced in Documents, 9th ed., ed.
Commager, II, pp. 514—516.
79 Calvin B. Hoover, The Economy, Liberty and the State (New York:
Twentieth Century Fund, 1959), p. 240.
80 U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, p. 179.
399
Часть II. История
разрушительной практикой. 23 июня 1947 г. конгресс, преодолев вето Трумэна, принял закон Тафта—Хартли, дополнивший
закон о трудовых отношениях 1935 г. Закон Тафта—Хартли,
исправивший некоторые положения закона о трудовых спорах
в военное время 1943 г., запретил профсоюзам использовать
ряд «несправедливых практик в трудовых отношениях». Он
запретил режим «закрытого цеха», потребовал предупреждать
о готовящейся забастовке за шестьдесят дней, легализовал иски
против профсоюзов за нарушение договора и другие незаконные
действия, запретил забастовки по поводу юрисдикции*, вторичные бойкоты**, забастовки федеральных служащих и взносы профсоюзов в фонды кандидатов на выборные федеральные должности. Закон обязал министра юстиции испрашивать
80‑дневный судебный запрет на забастовки, угрожающие здоровью нации или безопасности страны81. Профсоюзы больше никогда не получали такой поддержки со стороны государства, как в период их наивысшего подъема в 1933—1946 гг.
Но ситуация с юридическими привилегиями и политической
силой профсоюзов, а также с участием федерального правительства в разрешении конфликтов между трудом и капиталом так и не вернулась к временам, предшествовавшим Новому
курсу. Закон Тафта—Хартли даже несколько усилил роль государства в регулировании рынков труда.
С окончанием войны и быстрой демобилизацией военнослужащих некоторое время казалось, что конец воинской повинности близок, но военный опыт въелся слишком глубоко, и призывная система сохранилась. Одно «временное продление чрезвычайных полномочий» следовало за другим. В начале 1947 г.
президент Трумэн выразил «искреннее желание как можно
быстрее поставить формирование армии и флота на исключительно добровольную основу», но год спустя, в ситуации обострения холодной войны, он потребовал, чтобы конгресс продлил
* Забастовка вследствие конфликта между соперничающими профсоюзами с целью повлиять на выбор одного из этих профсоюзов
при заключении коллективных договоров. — Прим. перев.
** Призыв профсоюза к отказу от приобретения или использования товаров, продуктов, произведенных работниками, входящими в другие профсоюзные объединения либо не объединенными
в профсоюз. — Прим. перев.
81 „Taft—Hartley Act,“ 80th Cong., Public Law 101, partially reproduced in Documents, 9th ed., ed. Commager, II, pp. 537—541.
400
Глава 9. Политэкономия войны
срок действия призыва и утвердил «всеобщую военную подготовку». Конгресс не внял призыву принять закон о всеобщей
воинской повинности, ограничившись законом о выборочной
воинской повинности 1948 г., т.е. продлил систему призыва
в мирное время. «В свободном обществе, — говорилось в законе, — обязанность и привилегия службы в вооруженных силах...
должны ложиться на всех в соответствии с честной и справедливой системой выбора, совместимой с поддержанием эффективной национальной экономики».
На деле закон был совсем не таков. Он представлял собой,
скорее, неэффективный налог на жизнь и трудовую деятельность молодых людей, отбираемых отнюдь не случайным образом, а по усмотрению политиков, и зрелых граждан, не желающих платить полную стоимость содержания достаточно многочисленных и экипированных вооруженных сил. По наблюдению
Ричарда Гиллама, конгресс «не желал увеличивать жалованье солдат до минимально привлекательного уровня... Опасались, что добровольный набор окажется слишком дорогим». На самом деле в условиях добровольного формирования вооруженных сил подлинные экономические издержки, т.е.
рыночная стоимость наиболее ценных упущенных альтернатив,
были бы ниже. Но в этом случае издержки легли бы на других людей. Политически влиятельные круги предпочли переложить издержки с помощью принуждения. Возобладала логика чрезвычайщины, столь глубоко вбитая в психику американцев за четыре года войны. Как заметил один конгрессмен в ходе
обсуждения закона о призыве 1948 г., «то, что мы предлагаем
сегодня, в обычных условиях не совмещается с нашими традициями... однако... Мы живем в необычное время... Мы живем
в мире страха, хаоса, неопределенности и, до известной степени, безнадежности»82. В атмосфере кризиса американские традиции личной свободы не выдержали политического натиска.
Добровольный принцип формирования вооруженных сил
не прошел, зато щедрые льготы ветеранам стали священной
82
Selective Service Act of 1948, 80th Cong., 2nd Sess., Chapter 625,
Public Law 759, June 24, 1948; Gillam, „The Peacetime Draft,“
pp. 105—110. Об экономической теории воинской повинности
см.: Edgar K. Browning and Jacquelene M. Browning, Public Fi‑
nance and the Price System, 2nd ed. (New York: Macmillan, 1983),
pp. 412—416.
401
Часть II. История
коровой конгрессменов. Подбадриваемые неизменно надежным Американским легионом и Ветеранами американских
зарубежных войн, законодатели приняли (без единого голоса против и за время, достаточное, чтобы об этом перед выборами 1944 г. узнали миллионы избирателей, служивших тогда
в рядах вооруженных сил) закон, известный как «солдатский
билль о правах». Он обеспечивал ветеранам консультирование,
помощь в трудоустройстве, пособия на образование, гарантированные государством кредиты на покупку жилья и на развитие бизнеса, а также обещание хорошего медицинского обслуживания. Этот закон имел обширные последствия. Как отмечает Блюм, «все эти пособия, оплата обучения и книг за счет
Министерства по делам ветеранов создали новый, молодой,
активный средний класс». Все это обошлось, разумеется, недешево. Государственные расходы на пособия ветеранам Второй мировой войны в 1945 г. подскочили до 1,5 млрд долл.
и два года спустя достигли 6,7 млрд долл. В 1970 г. они все еще
составляли 3,9 млрд долл. и обещали серьезный рост в будущем, потому что ветераны старели и предъявляли более высокий спрос на медицинское обслуживание83. Вряд ли пособия
ветеранам были достаточной компенсацией для призывников
1940—1945 гг., особенно для тех, кто не вернулся живым из
Салерно, Нормандии, Гуадалканала и тысяч других страшных
мест. Мы знаем одно: отложенная справедливость — это отказ
в справедливости. Компенсация, выплачиваемая через много
лет, не заменяет хорошей оплаты.
83
Young, Congressional Politics, pp. 213—217; Polenberg, War
and Society, pp. 96—97; Blum, V Was for Victory, pp. 248—250,
337 (quotation from p. 337); U.S. Bureau of the Census, Historical
Statistics, pp. 1145—1146. Томас Соуэлл отметил, что закон о ветеранах «оказал почти революционное влияние на возможности
негров учиться в колледже». См.: Thomas Sowell, Civil Rights:
Rhetoric or Reality? (New York: William Morrow, 1984), p. 86.
Дэвис Росс заключает, что ветеранские пособия «действовали как
маховик, сохранявший импульс, заданный федеральным правительством росту общего благосостояния. Так что, когда к 1945 г.
из двигателя Нового курса вышел весь пар, пособия трудоспособным ветеранам Второй мировой, как и было задумано, стали
источником новой энергии». См.: Davis R. B. Ross, Preparing for
Ulysses: Politics and Veterans During World War II (New York:
Columbia University Press, 1969), p. 290.
402
Глава 9. Политэкономия войны
Федеральному правительству удалось найти деньги на
финансирование пособий ветеранам и на множество других
статей послевоенных расходов в значительной мере благодаря
механизму формирования государственных доходов, созданному во время Второй мировой войны. Главными компонентами этого механизма были: 1) низкий необлагаемый минимум, из‑за чего число плательщиков подоходного налога резко
выросло; 2) высокие ставки подоходного налога, так что платить пришлось много; 3) резкая прогрессия шкалы подоходного налога, что позволило правительству собирать все больше
налогов как от реального роста экономики, так и от инфляции;
4) удержание подоходного налога путем вычетов из заработной платы работодателем, так что у налогоплательщиков стало
меньше возможностей увильнуть от налога и осознать, сколько государство забирает у них за год (см. табл. 9.2 на с. 404).
Не будь чрезвычайной нужды государства в деньгах, которую
вызвала Вторая мировая война, не было бы и этого чудесного механизма сбора налогов, примененного для финансирования роста государства благосостояния после 1945 г. До войны декларацию о доходах заполняли менее 15 млн человек,
а к 1945 г. — около 50 млн. Мало того что налог пришлось платить большинству работающих, — группа налогоплательщиков
с самыми низкими доходами увеличилась с 4,4% в 1940 г. до
23% в 1945 г., и для бюджета это обернулось немалым плюсом. В ходе войны государство фактически одним махом загнало почти все работающее население в пасть механизма сбора налогов. В 1940 г. от сбора подоходного налога на личные
и корпоративные доходы федеральный бюджет получил 30%
доходов, а в 1945 г. — уже 69%. Контуры будущего полностью сформировались. Четверть века спустя доля поступлений от подоходного налога осталась примерно такой же, 64%84.
84
U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, p. 1105. См. также: Ben Baack and Edward John Ray, „The Political Economy of the
Origin and Development of the Federal Income Tax,“ in Emergence
of the Modern Political Economy, ed. Robert Higgs (Greenwich,
Conn.: JAI Press, 1985), pp. 132—133; John F. Witte, The Politics
and Development of the Federal Income Tax (Madison: University of
Wisconsin Press, 1985), pp. 110—130. Уитте отмечает (с. 128),
что «1944 и 1945 гг. были годами самой высокой прогрессии ставок налогообложения в истории США».
403
2400 1900
1550
1550
1500
1500
1500
1800
1800
1875
4,4
10,0
19,0
19,0
23,0
23,0
19,0
17,4
20,0
14,0
4000 2000
2000
2000
2000
2000
2000
2000
2000
500
81,1
81,0
88,0
88,0
94,0
94,0
86,5
84,4
91,0
71,8
5 000 000
5 000 000
200 000
200 000
200 000
200 000
200 000
200 000
200 000
100 000
Источник: U.S. Bureau of Census, Historical Statistics, pp. 1091, 1095, 1110.
1940
1941
1942
1943
1944
1945
1946
1950
1960
1970
Необлагаемый
Ставки налога
минимум,
Низший разряд
Высший разряд
Год состоящий в браке
Доход,
с одним иждивенцем, Ставка, Доход, Ставка,
%
долл.
%
долл.
долл.
Федеральный подоходный налог,
1940—1946, 1950, 1960, 1970 гг.
0,0
0,0
0,0
0,7
7,8
10,3
9,9
9,9
31,7
77,7
Удерживался
налог из
зарплаты,
млн н.пл.
14,7
25,9
36,6
43,7
47,1
49,9
52,8
53,1
61,0
74,3
Число н.пл.,
подававших
налоговую
декларацию,
млн чел.
Таблица 9.2
Глава 9. Политэкономия войны
Одно из новых направлений использования федеральных
доходов в послевоенное время стало прямым продолжением
программы Второй мировой войны. Ленд‑лиз, эта неискренне
названная программа, послужила каналом, через который правительство передало союзным странам перед войной, во время
войны и непосредственно после войны товаров и услуг на сумму около 50 млрд долл., явно послужила прообразом плана
Маршалла, по которому европейские правительства получили
порядка 12,5 млрд долл. в 1948—1951 гг. Затем политика оказания помощи иностранным государствам стала постоянной.
За 1945—1970 гг. субсидии и кредиты правительства США
иностранцам составили огромную сумму 133,8 млрд долл.85
Понятно, что огромную дыру в этой льдине проломил ленд‑лиз.
Как только США перестали стрелять в немцев и японцев,
они развернули свои умолкшие, но по‑прежнему заряженные
пушки в сторону своего бывшего союзника — СССР. На этот
раз, в отличие от всех прошлых, полная демобилизация после прекращения огня оказалась невозможной. Даже в конце
1940‑х годов численность армии составляла около полутора
миллионов хорошо вооруженных человек86. Чтобы снабжать
армию эпохи холодной войны все более изощренным оружием, многие из поставщиков оружия времен Второй мировой,
особенно авиастроительные компании, сохранили разработку и производство оружия в качестве своего главного бизнеса. Приблизительно 3 трлн долл., истраченных после 1945 г.
на товары и услуги военного назначения, гарантировали им
весьма емкий «рынок». (Язык не поворачивается называть
рынком эти бюрократические сделки, в которых расходовались
деньги налогоплательщиков. В лучшем случае это рынок одного покупателя; зачастую двусторонняя монополия; в худшем,
не столь редком случае, просто сговор против налогоплательщиков. Все это не сулит оптимального для общества размещения ресурсов, а потенциал разбазаривания средств, мошенничества и злоупотреблений затмевает все остальные государственные программы, вместе взятые.) Как показывает табл.
9.3, даже спустя десятилетия после окончания Второй мировой войны ряд ведущих американских корпораций ориентировались на Пентагон как на главного покупателя.
85
86
U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, p. 872.
Ibid., p. 1141.
405
Часть II. История
Таблица 9.3
Ведущие оборонные подрядчики, 1960—1967 гг.
Выплачено по
Доля
Фирмы
основному контракту в продажах,
за семь лет, млн долл.
%
1. Lockheed Aircraft
10 619
88
2. General Dynamics
8 824
67
3. McDonnell Douglas
7 681
75
4. Boeing Co.
7 183
54
5. General Electric
7 066
19
6. North Am‑Rockwell
6 265
57
7. United Aircraft
5 311
57
8. A T&T
4 167
9
9. Martin‑Marietta
3 682
62
10. Sperry‑Rand
2 923
35
11. General Motors
2 818
2
12. Grumman Aircraft
2 492
67
13. General Tire
2 347
37
14. Raytheon
2 324
55
15. AVCO
2 295
75
16. Hughes
2 200
Н.д.
17. Westinghouse Electric
2 177
13
18. Ford (Philco)
2 064
3
19. RCA
2 019
16
20. Bendix
1 915
42
21. Textron
1 798
36
22. Ling-Temco-Vought
1 744
70
23. I T & T
1 650
19
24. IBM
1 583
7
25. Raymond International
1 568
Н.д.
Источник: Clayton, ed., Economic Impact of the Cold War, p. 44 (Table 12).
Многие из этих фирм продолжали эксплуатировать финансируемые государством заводы и оборудование точно так же,
как во время войны. Из профинансированных государством
промышленных мощностей стоимостью почти 18 млрд долл.
(первоначальная стоимость), построенных в 1940—1945 гг.,
около 80% эксплуатировались частными фирмами и после войны. Таково осязаемое, вещественное наследие Второй мировой войны, имевшее особое значение для таких отраслей, как
производство алюминия, стали, синтетического каучука, судо‑
и авиастроения. Некоторые фирмы эксплуатировали принадлежащие государству заводы на правах арендаторов, а другие
406
Глава 9. Политэкономия войны
эксплуатировали, но за аренду не платили; иногда они выкупали их у государства. Томас Макгроу отметил, что «институциональные аспекты распоряжения избыточным имуществом
указывают, что военно‑промышленный комплекс... до известной степени ведет происхождение от множества военных заводов, выкупленных арендаторами». Луис Кейн и Джордж Нейман показали, что та же горстка корпораций, которая управляла построенными государством заводами в 1940—1945 гг.,
выкупила их, когда после войны государство начало избавляться от (некоторых из) них87.
О конституционном наследии Второй мировой войны мы
уже говорили, но оно столь значительно, что стоит повторить. Как подметил Корвин, после этой войны страна впервые
в американской истории не вернулась к «конституции мирного времени». Принятые во время войны решения Верховного суда закрепили в американской системе правления революционные изменения, впервые вступившие в законную силу
в конце 1930‑х годов. Корвин отметил, что решения, принятые Верховным судом в военное время, сделали заметнее следующее: «1) придание конгрессу неограниченных законодательных полномочий; 2) придание президенту права и обязанности постоянно поощрять позитивное исполнение этих
неограниченных полномочий для достижения расширенных
социальных целей; 3) право конгресса делегировать свои полномочия ad libitum* президенту для достижения таких расширенных социальных целей; 4) придание президенту широкой прерогативы противостоять «чрезвычайным ситуациям»,
которые он же определяет как чрезвычайные, а также создавать в помощь себе исполнительные органы; 5) поступательно расширяющаяся замена судебной процедуры применения
права, причем порой даже конституционного права, административной процедурой»88. Таким образом, война оставила Соединенным Штатам Америки нечто куда более зловещее,
87
Robert J. Gordon, „$45 Billion of U.S. Private Investment Has Been
Mislaid,“ American Economic Review 69 (June 1969): 221—238 (esp.
the table on p. 227); Cain and Neumann, „Planning for Peace,“
pp. 129—135; „Discussion“ by Thomas K. McCraw, p. 137. См. также: Gansler, The Defense Industry, pp. 54—57, 284, 288, 292.
* По своему усмотрению (лат.). — Прим. перев.
88 Corwin, Total War and the Constitution, p. 179 (also pp. 172, 174,
and passim).
407
Часть II. История
чем большое правительство, а именно Большое Правительство, т.е. могущественное, чрезвычайно своевольное, активистское правительство, практически не сдерживаемое конституционными ограничениями, этими сдержками и противовесами, которые традиционно обуздывали если не амбиции, то
вмешательство государственных чиновников.
Еще более фундаментальным, чем конституционное наследие (по сути, конечным источником этого революционного
изменения), был идеологический сдвиг, вызванный или ускоренный войной. Как выразился Алан Милуард, «военный опыт
сильно изменил экономические предрассудки». Произошли
«существенные изменения экономических устремлений и политических мнений», и «социальное равенство теперь стало
чаще восприниматься как желательная цель. Не столь бросающееся в глаза потребление, обуздание прав частной собственности, общая неприязнь к спекуляциям, рационирование потребления, установка на то, что каждый должен трудиться, —
все двигало мысль в этом направлении»89. Особенно важные
перемены произошли в установках ведущих бизнесменов, многие из которых в годы войны работали в качестве государственных чиновников без зарплаты («люди за доллар в год»). Этот
опыт, по мнению Кэлвина Гувера, «выработал в них готовность принять после войны ту степень государственного вмешательства и контроля, которая до войны вызывала их глубокое возмущение». В опубликованных в 1951 г. воспоминаниях Джесси Джонс отмечает (возможно, не вполне отдавая себе
отчет в смысле сказанного), что «из Корпорации финансирования реконструкции вышло, вероятно, более сотни руководителей большого бизнеса, работающих теперь в промышленности, финансах и на железных дорогах. Некоторые из них сегодня управляют рядом важнейших институтов США»90. Когда
в 1953—1960‑х гг. Белый дом занимала покровительствующая бизнесу республиканская администрация, она не пред89
Alan S. Milward, War, Economy and Society, 1939—1945 (Berkeley: University of California Press, 1977), pp. 128, 244, 343.
90 Hoover, Economy, Liberty and the State, p. 212; Jones, Fifty Billion
Dollars, p. 546 (перечень имен см. в приложении: Jones, „Some
RFC Alumni Who Have Done Well,“ pp. 602—608). См. также:
Herbert Stein, Presidential Economics: The Making of Economic
Policy from Roosevelt to Reagan and Beyond (New York: Simon and
Schuster, 1984), pp. 65—67.
408
Глава 9. Политэкономия войны
принимала реальных попыток изменить смешанную экономику, которая приняла окончательные формы к концу Второй мировой войны. После многолетнего опыта полномасштабной командной экономики военного времени большинство
американцев в существующих политико‑экономических условиях, похоже, боятся возвращения к режиму свободных рынков
больше, чем прежде боялись ущемления личных прав, реальных или потенциальных. Давно неиспользуемые права и свободы утратили свою власть над сердцами людей.
Выводы
Два столетия назад Джеймс Мэдисон предостерег, что «одно
законодательное вмешательство — лишь первое звено в длинной цепи повторяющихся, где каждое следующее естественно
вытекает из результатов предыдущего»91. Становление режима
государственного управления экономикой в ходе Второй мировой войны несомненно подтверждает справедливость высказывания Мэдисона. Даже официальные историки мобилизации
признают, что «в период войны государственное регулирование и ограничения охватывали одну область экономической
жизни за другой, становясь все более суровыми».
«Свобода управления производственными мощностями,
свобода использования сырья и полуфабрикатов были жестко
ограничены указами Управления военного производства; свобода покупать была резко усечена приоритетами, установленными Управлением военного производства, нормативными
ограничениями Управления по регулированию цен и указами
о квотах Управления по контролю за продовольствием. Свобода продавца запрашивать и свобода покупателя предлагать
цену были в значительной степени выхолощены всесторонними ограничениями и установлением потолков цен со стороны Управления по регулированию цен. Свобода торговать
с другими странами была со всех сторон подрублена запретами
91
James Madison, „The Federalist No. 44,“ in The Federalist (New
York: Modern Library, n.d.), p. 291. [Мэдисон Дж. Федералист
№44 // Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М.: Издательская группа «Прогресс»—
«Литера», 1993. С. 303.]
409
Часть II. История
и предписаниями. Использование транспорта для гражданских целей было подчинено приоритетности перевозок военных и их грузов. Выбор рода занятий и право сменить место
работы были урезаны Службой выборочного призыва в вооруженные силы и Военной комиссией по трудовым ресурсам. Национальный совет по разрешению трудовых конфликтов в военное время вмешивался в переговоры между работодателями и наемными работниками всякий раз, когда между
ними возникали разногласия или когда на переговорах обсуждался вопрос о повышении заработной платы»92.
А ведь кроме этих было и много других видов регулирования и ограничений.
Важнейшим звеном цепи, о которой говорил Мэдисон, был
призыв на военную службу. Призыв начался рано, более чем
за год до объявления войны. Благодаря этому правительство сумело создать чудовищные по величине вооруженные
силы за незначительную часть их цены, куда меньше истинной рыночной. Огромным сухопутным и морским силам требовались, соответственно, большие объемы боевой техники,
материально‑техническое и продовольственное снабжение,
транспорт. Правительственные уполномоченные по закупкам с карманами, лопающимися от вновь созданной покупательной силы, спровоцировали войну конкурирующего спроса, которая могла загнать цены на небывалый уровень, открыв
тем самым полную стоимость государственных программ,
что вызвало бы политическое противодействие и сопротивление. И тогда правительство занялось маскировкой издержек с помощью регулирования цен (и отказа от договорных
обязательств на основании «пересмотра договоров»). Но
регулирование цен на товары и услуги не могло быть успешным в условиях нестесненного роста ставок заработной платы.
Отсюда совершенно резонно последовал переход к регулированию оплаты труда. Рыночная экономика, огромная и пронизанная тонкими взаимосвязями сеть сделок и отношений,
неизменно ставила в тупик и путала планы администраторов системы частичного регулирования. В ответ правительство последовательно расширяло и ужесточало командную
систему и в последние два года войны получило действующую
напролом военную экономику. При этом режиме в основном
92War
410
Records Section, United States at War, pp. 462—463.
Глава 9. Политэкономия войны
власти, а не рынок определяли, что, как и для кого будет производить экономика.
Призыв на военную службу являлся ключевым звеном
в создании законодательной и административной цепи, которой во время войны государство сковало личные права, и в то
же время она сослужила куда более важную службу, придав
легитимность подавлению экономических свобод. Фактически
все, кто анализировал этот феномен, от влиятельных экономистов, чиновников и конгрессменов до судей Верховного суда
и самого президента, согласились с весомостью морального
аргумента, приняли и использовали его: если А верно, то Х тем
более верно, где А — воинская повинность, а Х — любые действия государства, подавляющие любые права личности и, особенно, ущемляющие права частной собственности. Аргумент
звучит убедительно. И в те времена он, несомненно, убеждал,
хотя имеющиеся свидетельства касаются главным образом госчиновников, а потому остаются вопросы о том, как принимало этот аргумент население в целом. Особенно поражает почти всеобщее согласие с исходным допущением, на которое опирается этот аргумент, — о том, что воинская повинность, этот
нагляднейший пример принудительного труда, морально безупречна. А как только одобрение и поддержку получил призыв,
моральные и конституционные возражения против любых других мер государственного регулирования сразу стали казаться
непоследовательными. Многие, конечно, как‑то умудрялись
сохранять и совесть, и заботу о логической последовательности,
что заставляло их противиться определенным посягательствам
государства (прежде всего, идее всеобщей трудовой обязанности), сохраняя при этом одобрительное отношение к призыву
на военную службу.
Когда впереди замаячила победа, почти все потребовали
покончить с невыносимыми ограничениями военной экономики и быстро, пусть и не полностью, демонтировать административный механизм регулирования. Но многое из военного наследия сохранилось: все построенные за счет государства
заводы и производства и использующий их военно‑промышленный комплекс; принятые после войны важные законы,
вдохновленные опытом военного времени, включая закон о занятости, закон Тафта—Хартли и закон о выборочной воинской
повинности 1948 г.; солдатский билль о правах и взращенный
им новый средний класс; ненасытная и эффективная система
411
Часть II. История
федерального подоходного налогообложения; огромная программа помощи иностранным государствам. Еще важнее то,
что война глубоко изменила конституционное устройство страны в направлении отречения судебной власти от своих полномочий и к автономии исполнительной власти; в стране не стало «конституции мирного времени», к которой можно было
вернуться. И, самое главное, война сместила господствующую идеологию в сторону одобрения расширенного присутствия государства в экономике. В конце концов, даже большинство бизнесменов пришло к признанию и даже к требованию
Большого Правительства.
Глава 10
Кризис и Левиафан:
от Второй мировой войны
до 1980‑х годов
Одна лишь есть песня, которую
хотел бы выучить каждый:
неодолимая
песня: та, что,
гонит мужей
эскадронами сигать через борт,
даже если весь берег
усеян черепами.
Маргарет Этвуд
К концу Второй мировой войны, как пишет Джонатан Хьюз,
«баланс экономической власти изменился в лучшую сторону
и от доминирования частных экономических решений сместился в места правительственных и политических боев»1. Три
кризисных десятилетия до неузнаваемости обкромсали и коррумпировали систему свободных рынков, некогда бывшую
главным национальным институтом установления цен и размещения ресурсов. Удивительно, но учебники экономики продолжали писаться, а многие люди продолжали говорить так,
будто свободный рынок все еще лежал в основе американской
экономики. Левые радикалы клеймили американский «капитализм», которого не существовало уже с 1920‑х годов, если
не со времен Первой мировой войны. Есть много причин недолюбливать социально‑экономический строй, воцарившийся
после окончания Второй мировой войны, но ни по каким критериям его нельзя назвать капитализмом.
1
Jonathan Hughes, American Economic History (Glenview, Ill.:
Scott, Foresman, 1983), p. 450. Also Otis L. Graham, Jr., Toward
a Planned Society: From Roosevelt to Nixon (New York: Oxford
University Press, 1976), esp. pp. 79—82.
413
Часть II. История
Однако недостаточно понять, что капитализм больше не существует и его место окончательно занял некий род «смешанной экономики». Следствием грандиозной трансформации,
завершившейся к концу 1940‑х годов, стало не только то, что
теперь чиновники могли принимать или действенно ограничивать многие экономические решения, которые прежде принимали независимые частные граждане. Важнее то, что с этого
времени меняется характер динамики политико‑экономического развития. При новых правилах игра будет разыгрываться иначе, да и последовательность исходов станет иной. Самое
главное, новый режим не имел устойчиво эффективных сдержек
постоянного роста государственного вмешательства. Как только были сокрушены фундаментальные барьеры ограничивающей идеологии и старой Конституции, постоянно действующие
политические силы, подталкивающие к Большему Правительству, смогли действовать практически без всяких ограничений.
На ставший безудержным «нормальный» рост правительства наложились последствия идущих один за другим послевоенных кризисов и, прежде всего, последствия постоянной чрезвычайной ситуации, известной под названием «холодная война». Масштабные военные кампании, сначала в Корее, потом
во Вьетнаме, придавали обычный импульс к преумножению
полномочий правительства. На фоне Вьетнамской войны развернулось яростное движение за гражданские права, отмеченное масштабными бунтами, поджогами и другими беспорядками в городах по всей стране, что привело к появлению новых
государственных программ по преодолению так называемого кризиса городов. Сторонники других благих начинаний —
защитники окружающей среды, прав потребителей, поборники эгалитарного перераспределения и борцы с повседневными
источниками опасности для жизни и здоровья — сплотились
для эксплуатации потенциала, созданного более мощными политическими силами, противостоящими войне или защищающими интересы негров и других этнических меньшинств.
На протяжении всей эпохи после окончания Второй мировой войны, в периоды войны и мира, в бурях международных
конфликтов и в короткие передышки разрядки военно‑промышленный комплекс потреблял различную, но неизменно
существенную часть национальных ресурсов. Планированием, производством и развертыванием вооружений была занята
исключительно большая часть инженеров и ученых, что влекло
414
Глава 10. Кризис и Левиафан: от Второй мировой войны до 1980‑х годов
значительные издержки в виде упущенных инноваций в гражданской промышленности. Устрашающая коалиция военных,
политиков, подрядчиков, профсоюзов, университетов и исследовательских организаций, щедро финансируемых за счет
граждан, естественные страхи которых постоянно подогревала пентагоновская пропаганда, — вся эта гигантская нерыночная система направляла сотни и сотни миллиардов долларов
в карманы своих привилегированных участников2. Никогда
прежде паразитирование на страхе не обеспечивало процветания столь огромному числу людей.
В атмосфере нескончаемого кризиса игра в чрезвычайное
положение стала одним из самых распространенных политико‑экономических гамбитов. Ни одно алчное предложение
групп интересов не обходилось без утверждения, что его следует осуществить в силу «чрезвычайной ситуации». Многим
поднадоело слишком часто выслушивать эти фальшивые призывы, но раз их до сих пор используют, значит, игра в чрезвычайщину все еще приносит дивиденды. Порой ставки в этой
игре были огромны, особенно в 1970‑х годах, в период энергетического кризиса, регулирования цен и заработной платы.
Требования чрезвычайных мер звучали даже при консервативной администрации Рональда Рейгана, и это срабатывало.
Примером недавних чрезвычайных мер, предпринятых «консервативным» американским правительством, могут служить
2
О военно‑промышленном комплексе существует огромная литература. См., например: James L. Clayton, ed., The Economic Im‑
pact of the Cold War: Sources and Readings (New York: Harcourt,
Brace & World, 1970); Steven Rosen, ed., Testing the Theory of
the Military‑Industrial Complex (Lexington, Mass.: Lexington
Books, 1973); Paul A. C. Koistinen, The Military‑Industrial
Complex: A Historical Perspective (New York: Praeger, 1980);
Jacques S. Gansler, The Defense Industry (Cambridge, Mass.: MIT
Press, 1980); J. William Fulbright, The Pentagon Propaganda
Machine (New York: Vintage Books, 1971). Согласно новейшим
данным, на условиях полной занятости на Пентагон работают
1066 специалистов по связям с общественностью, а его годовой
бюджет на эти цели превышает 25 млн долл. См.: Tom G. Palmer,
“Uncle Sam’s Ever‑Expanding P.R. Machine,“ Wall Street Jour‑
nal, January 10, 1985; Peter Navarro, The Policy Game: How
Special Interests and Ideologues Are Stealing America (New York:
Wiley, 1984), p. 254 (если учесть еще труд военных, добавится
еще 25 млн долл.).
415
Часть II. История
особые программы кредитования фермеров, ограничения на
зарубежные поездки и регулирование экспорта3.
Смешанная экономика: к социализму
или к фашизму?
Йозеф Шумпетер, один из наиболее выдающихся экономистов XX в., последний раз выступил перед публикой 30 декабря 1949 г., всего за девять дней до своей смерти. Свое выступление, посвященное вероятному будущему американской экономики, он назвал «Поход к социализму». Не претендуя на
точное знание будущего, Шумпетер предупреждал, что будет
говорить только о сложившихся тенденциях и о логике их возможного развития. Его анализ политико‑экономической
динамики стран Запада указывал на социализм как на «вероятного бесспорного наследника», но при этом он видел и другие возможности, включая «промежуточную станцию» на пути
к полноценному социализму4.
Предложенная Шумпетером модель политико‑экономической динамики, указывающая на возможный переход от капитализма к социализму, покоится на четырех центральных предположениях: 1) крупные корпорации, управляемые бюрократическими методами и планово инновативные, вытесняют
предпринимателей и собственников‑управляющих классического капитализма, тем самым уменьшая размер класса деловых людей, ослабляя его экономические функции и принижая
его социальное и экономическое положение; 2) по мере того как
3
„FmHA to make emergency loans to farmers in ’84,“ Easton (Pa.)
Express, Dec. 28, 1983; „U.S. Extends Deadline to Seek Price Supports,“ New York Times, Feb. 19, 1984; „Cuba — travel ban is reimposed until high court gets more facts,“ Seattle Times, June 25, 1983;
„Reagan Extends Law on Export Authority of Commerce Agency,“
Wall Street Journal, April 2, 1984; „Crop loans help farmers, but
more is needed,“ Easton (Pa.) Express, July 26, 1985, reporting
a „$1 billion emergency measure signed by Reagan.“ См. также:
Robert Higgs, „To Deal with a Crisis: Governmental Program or Free
Market?“ Freeman 36 (Sept. 1986): 331—335.
4 Шумпетер Й. А. Капитализм, социализм и демократия // Шум‑
петер Й. А. Теория экономического развития. Капитализм, социализм и демократия. М.: Эксмо, 2007. С. 825—830.
416
Глава 10. Кризис и Левиафан: от Второй мировой войны до 1980‑х годов
капитализм достигает зрелости, общество делается все более «рациональным», что ведет к разрушению уважения и лояльности
к таким нерациональным институтам, как права частной собственности и свобода заключения договоров; 3) капитализм взращивает все более многочисленный класс интеллектуалов, который, как ни странно, внутренне враждебен системе, делающей
возможным его существование; 4) по мере укрепления оппозиции из интеллектуалов, профсоюзов и их союзников буржуазия
теряет веру в свои традиционные ценности и идеалы, и ее способность защищать систему свободного рынка постепенно слабеет по
мере того, как она приспосабливается к политическому окружению, отдающему все больший приоритет социальному обеспечению, равенству, государственному регулированию и планированию. Признавая, что в конце 1940‑х годов капиталистические
начала еще сохраняли остаточную жизнеспособность, Шумпетер подчеркивал, что «мы, безусловно, далеко ушли от принципов капитализма свободного предпринимательства»5.
Шумпетер признавал, что такие кризисы, как войны и
депрессии, ускоряют вековые тенденции, но отрицал, что «отдельные „случаи“ или события масштаба „тотальных войн“,
либо создаваемые ими политические ситуации, либо настроения и чувства индивидов или групп относительно этих ситуаций определяют долгосрочные контуры социальной истории —
последняя есть результат действия гораздо более глубоких сил».
Подобные события могут только «отодвигать преграды с пути
более фундаментальных тенденций... [Без общественных кризисов] эволюция к социализму была бы более медленной»,
«и все же неуклонной»6. В долгосрочной перспективе, заключает Шумпетер, ключевую роль в деле разрушения капитализма играет хроническая инфляция: через ряд эпизодов политики регулирования цен и заработной платы экономика придет
к полному социализму7.
Идеи Шумпетера неоднократно подвергались подробнейшему разбору. Почти все признают проницательность его
5
Там же. С. 828—830.
Там же. С. 832.
7 Там же. С. 832—836. Аналитическое развитие аргумента Шумпетера о роли инфляции в современных условиях см.: Robert
Higgs, „Inflation and the Destruction of the Free Market Economy,“
Intercollegiate Review 14 (Spring 1979): 67—76.
6
417
Часть II. История
анализа политико‑экономической динамики, но при этом
критики Шумпетера делали вывод, что в его подходе остаются
нерешенные проблемы и имеются необоснованные выводы,
а критические компоненты его анализа страдают недостаточной четкостью. Для наших целей важны несколько вопросов,
связанных с идеями, которые Шумпетер, по‑видимому, заимствовал из марксизма8.
Прежде всего, действительно ли рост государственного вмешательства, наблюдаемый в США со времен последнего предсказания Шумпетера, представляет собой движение к социализму? Многие консерваторы характеризуют этот процесс как
«ползучий социализм». Ученые обычно предполагают, что расширение государственного регулирования экономики, по сути
дела, представляет собой движение к социализму. Однако вряд
ли эта характеристика является наиболее точным описанием
из тех, что доступны социальным наукам. Как отметил Уильям Феллнер, анализ Шумпетера «оставляет открытым вопрос,
почему разложение систем западного типа не может привести
к несоциалистической разновидности фашизма». Сам Шумпетер лишь мимоходом намекнул на такую возможность, заметив,
что будущее вряд ли приведет «к возникновению цивилизации,
о которой мечтают ортодоксальные социалисты. Гораздо вероятнее, что он приобретет черты фашизма»9.
Если, как это делает Шумпетер в своей прославленной книге, понимать под социализмом высокую степень огосударствления собственности и планового управления промышленностью,
сельским хозяйством и сектором коммунальных услуг, то нужно
признать, что после 1945 г. США мало приблизились к социа8
Seymour E. Harris, ed., Schumpeter, Social Scientist (Cambridge,
Mass.: Harvard University Press, 1951); Arnold Heertje, ed.,
Schumpeter’s Vision (New York: Praeger, 1981); John E. Elliott,
„Marx and Schumpeter on Capitalism’s Creative Destruction:
A Comparative Restatement,“ Quarterly Journal of Economics
95 (August 1980): 45—68; Richard D. Coe and Charles K. Wilber,
eds., Capitalism and Democracy: Schumpeter Revisited (Notre
Dame, Ind.: University of Notre Dame Press, 1985).
9William Fellner, „March into Socialism, or Viable Postwar Stage of
Capitalism?“ in Schumpeter’s Vision, ed. Heertje, p. 52; Шум‑
петер Й. А. Капитализм, социализм и демократия // Шумпе‑
тер Й. А. Теория экономического развития. Капитализм, социализм и демократия. М.: Эксмо, 2007. С. 790.
418
Глава 10. Кризис и Левиафан: от Второй мировой войны до 1980‑х годов
лизму10. Развитию американской смешанной экономики была
свойственна тенденция к разрушению частной собственности не
по форме, а по сути. Самым распространенным методом государственного регулирования был не откровенный прямой захват,
а высокие налоги, субсидирование (зачастую в скрытых формах)
и особенно обширное регулирование якобы частной деятельности. Хотя критики и осуждают всепроникающее вторжение государства в экономику как «социалистическое», оно определенно не привело к экономическому устройству, напоминающему какую‑либо стандартную форму социализма.
Но если не социализм, значит — «фашизм»? К сожалению, для слуха американцев этот термин скомпроментирован по меньшей мере в двух аспектах. С одной стороны, слово
«фашист» служит просто ругательством, которым радикальные леваки клеймят все, что им не нравится в существующем
политико‑экономическом устройстве. С другой стороны, и это
более распространено, он ассоциируется с режимами Муссолини и Гитлера, которые, как принято думать, не имеют ничего
общего с послевоенным политико‑экономическим устройством
США. Более того, для большинства американцев в простом
предположении о таком сходстве есть нечто оскорбительное
и отталкивающее — разве американцы не пролили кровь, чтобы уничтожить фашистские режимы? — а потому они отказываются всерьез рассматривать возможность того, что в некоторых отношениях в США, возможно, установился фашизм.
Однако термин «фашизм» имеет вполне определенное значение, и его можно использовать как аналитическую концепцию, вне связи с неприятными историческими образцами. Как
показала Шарлотт Туайт, по своей сути фашизм — националистический коллективизм, утверждение приоритета национального интереса над правами индивида. При этом идея о подчиненности человека государству проникла в мышление современных американцев так глубоко, что мало кто заметил (и многие,
10
Douglas F. Greer, Business, Government, and Society (New York:
Macmillan, 1983), pp. 531—533; Edward S. Herman, Corporate
Control, Corporate Power (New York: Cambridge University Press,
1981), pp. 164—172. В любой из основных промышленно‑развитых стран относительная доля государственной собственности
в промышленности выше, чем в США, а в США эта величина
в период после окончания Второй мировой войны почти не изменилась.
419
Часть II. История
безусловно, будут оскорблены этим предположением) оттенки
фашизма в бесчисленных декларациях государственных деятелей в последние полвека. К сожалению, как заметил во время
Второй мировой войны Фридрих Хайек, «отвергая нацизм как
идеологию и искренне не приемля любые его проявления, многие
в своей деятельности руководствуются идеалами, воплощение
которых открывает прямую дорогу к ненавистной тирании»11.
Сохранение призыва в мирное время яснее всего ознаменовало торжество фашистских настроений после окончания Второй мировой войны. «Установилось, — пишет Ричард
Гиллам, — молчаливое согласие с тем, что Америка вступила
в период постоянной чрезвычайной ситуации, которая требует и оправдывает создание гарнизонного государства, основанного на воинской обязанности в мирное время». На протяжении
двадцати с лишним лет закон о призыве периодически продлевался практически без обсуждений. Никто в конгрессе не выступал в поддержку принципа добровольного формирования вооруженных сил или за право человека распоряжаться собственным телом и жизнью. «Ушло всякое понимание того, что сама
воинская обязанность есть отрицание идеалов, которые некогда
воспринимались как жизненная основа» американского образа
жизни12. Когда в начале 1970‑х годов Ричард Никсон покончил с воинской обязанностью, им двигала не столько любовь
к традиции личной свободы, сколько соображения политической целесообразности и надежда ослабить доставлявшее столько хлопот движение протеста против войны во Вьетнаме13. Даже
11
Charlotte Twight, America’s Emerging Fascist Economy (New Rochelle, N.Y.: Arlington House, 1975), Chap. 1; Хайек Ф. Дорога
к рабству. М.: Новое издательство, 2005. С. 33.
12 Richard Gillam, „The Peacetime Draft: Voluntarism to Coercion,“
Yale Review 57 (June 1968), reprinted in The Military Draft: Se‑
lected Readings on Conscription, ed. Martin Anderson (Stanford:
Hoover Institution Press, 1982), p. 113.
13 Alonzo L. Hamby, Liberalism and Its Challengers: FDR to Reagan
(New York: Oxford University Press, 1985), p. 307; Frank Freidel,
America in the Twentieth Century, 4th ed. (New York: Knopf, 1976),
pp. 381—392. Согласно Герберту Стайну, «работавшие в администрации Никсона сторонники экономики свободного рынка,
как и сам президент, усматривали в призыве на военную службу
в мирное время нетерпимое посягательство на свободу личности
и крайне несправедливый налог». См.: Herbert Stein, Presidential
Economics: The Making of Economic Policy from Roosevelt to Rea‑
420
Глава 10. Кризис и Левиафан: от Второй мировой войны до 1980‑х годов
в середине 1980‑х годов мышлением элит и масс все еще владеет фашистская идея, согласно которой государству принадлежит приоритетное право на жизнь граждан, не обвиняемых
ни в каком преступлении, всякий раз, как политические лидеры сочтут необходимой призыв на военную службу. Закон требует от молодых людей регистрироваться в качестве призывников и сажает в тюрьму за явное пренебрежение этим долгом
даже в наши дни, когда воинская обязанность отменена. Добровольческая система формирования вооруженных сил существует
сегодня только потому, что нет чрезвычайной ситуации, которая бы потребовала резкого увеличения их численности.
Фашизм — единственная из коллективистских систем,
сохраняющая частную собственность, но «в этом немыслимом
союзе капитализм вывернут наизнанку». Фашизм признает
желание людей обладать частной собственностью и высоко
ценит стремление к прибыли, но «использует эти черты капитализма [только] в тех границах, где они не противоречат
национальным интересам, сформулированным политиче‑
скими властями фашизма». Все сферы экономической жизни идеологически, конституционно и юридически подлежат
контролю со стороны государства. Поэтому «фашизм терпим
к форме частной собственности, сохраняющейся с соизволения
государства, но ликвидирует любое осмысленное право частной собственности». Это «поддельный капитализм, бутафория экономических прав личности, отбрасываемая, как только
политические лидеры сочтут, что для этого пришло время»14.
Туайт утверждает, что такое абстрактное описание фашистской экономической политики в деталях соответствует не только
gan and Beyond (New York: Simon and Schuster, 1984), p. 195;
Richard M. Nixon, RN: The Memoirs of Richard Nixon (New York:
Grosset & Dunlap, 1978), p. 522. На мой взгляд, Никсон руководствовался не идеологическими мотивами, а целесообразностью,
потому что он почти неизменно действовал как беспринципное
политическое животное. В этом случае принципиальное решение
получалось крайне дешевым, поэтому он за него и ухватился. Судя
по некоторым фактам, в том числе по свидетельствам его помощников, у Никсона «не было убеждений… и он всегда делал то, что
было осуществимо и тактически выгодно». См.: Graham, Toward
a Planned Society, pp. 247—258 (quotation from p. 255).
14 Twight, America’s Emerging Fascist Economy, pp. 14—17 (курсив
в оригинале. — Р. Х.).
421
Часть II. История
устройству режимов Гитлера и Муссолини, но и практике правительства США после окончания Второй мировой войны.
Разумеется, для Америки не характерны поклонение фанатичному героизму, общее подавление гражданских и политических
прав и массовые убийства, которые ассоциируются с германским и итальянским фашизмом. Но сходство экономической
политики поразительно. Все фашистские системы в случае политической необходимости устанавливали всеохватный контроль над такими «жизненно важными» отраслями, как сельское
хозяйство, энергетика, транспорт, коммуникации и производство оружия; все дотошно регулировали рынки труда и отношения между администрацией предприятий и профсоюзами; все
подчиняли себе механизмы кредитных и финансовых рынков
и использовали их для достижения «национальных» целей; все
обращались (по крайней мере эпизодически) к мерам регулирования цен и заработной платы и к административным методам размещения ресурсов; все тщательно контролировали зарубежные поездки и внешнеторговые операции с товарами, валютой и финансовыми активами; все использовали громоздкий
административный аппарат для наблюдения за частной хозяйственной деятельностью и для выработки и проведения в жизнь
директив государства. Во всех случаях возникала коалиция
крупного бизнеса и государства, потому что характерный для
фашизма «отказ от рынка в пользу политического контроля есть
отражение внутреннего тяготения к крупному бизнесу в ущерб
малым предпринимателям». Как правило, происходил «обширный взаимообмен руководящими кадрами между крупными
корпорациями и государственными органами» — вращающаяся
дверь, привычная на высших этажах американского правительства, а особенно, но отнюдь не исключительно, в отношениях
между Пентагоном и его главными военными подрядчиками15.
15
Ibid., pp. 17—29 (quotations from pp. 21—22). Данные об обмене
кадрами между Пентагоном и его подрядчиками см.: William Proxmire, „Retired High‑Ranking Military Officers,“ in The Military‑In‑
dustrial Complex, ed. Carroll W. Pursell, Jr. (New York: Harper
& Row, 1972), pp. 253—262. В 1969 г., например, сто крупнейших подрядчиков Пентагона имели в штате 2072 бывших офицера
в ранге полковника, капитана ВМФ или выше. Редакционная статья New York Times („A War Machine Mired in Sleaze“, March 31,
1985) сообщала, что в 1981—1983 гг. «по меньшей мере 1900 высокопоставленных офицеров вышли в отставку и начали работать на
422
Глава 10. Кризис и Левиафан: от Второй мировой войны до 1980‑х годов
Отдавая дань кажущейся открытости американской политической системы и проявляемому ею «вниманию к... формальным атрибутам надлежащей правовой процедуры», Туайт
называет политико‑экономический строй США «демократическим фашизмом». Налицо «явное включение всех потенциально диссидентских сторон в процесс принятия правительственных решений». Это «производит впечатление справедливости»; это умиротворяет проигравших в политической борьбе,
которые довольствуются тем, что их взгляды учтены. Таким
образом, «яркий фасад справедливой процедуры делает общественность слепой к тому, что система, по сути, ликвидировала
экономическую свободу индивида»16. Шумпетер явно ошибся:
политико‑экономический строй Америки сместился не к социализму, как он его понимал, а к системе, которую следовало бы
назвать фашизмом участия*.
Представления Шумпетера о будущем оказались ошибочными отчасти потому, что он неверно охарактеризовал людей
и группы, активно участвующие в политической и экономичеподрядчиков». См. также: Also Navarro, Policy Game, pp. 257—
258. Обширный обзор личных связей между крупным бизнесом
и верхними эшелонами государственной власти см.: Thomas R. Dye,
Who’s Running America? (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice‑Hall,
1983), а также: G. William Domhoff, Who Rules America Now?
(Englewood Cliffs, N.J.: Prentice‑Hall, 1983). После дотошного
изучения фактов Домхофф (c. 143) пришел к выводу, что «высшие уровни исполнительной власти, особенно в госдепартаменте,
министерствах обороны и финансов постоянно сцеплены с корпоративным сообществом движением администраторов и юристов,
которые попеременно работают то в правительстве, то в корпорациях… Степень непрерывности связей поразительна».
16 Twight, America’s Emerging Fascist Economy, pp. 279—280.
* По аналогии с «демократией участия»: граждане и их организации оказывают влияние на принятие решений на государственном уровне путем проведения маршей, демонстраций, сидячих
забастовок. Хотя механизм такого участия и не предусмотрен
Конституцией США, он заложен в ряде законодательных актов.
Примером могут служить публичные слушания с участием общественности и законодателей. Исторические принципы «демократии участия» в США берут свое начало в городских собраниях
и чаще всего применяются на уровне местного самоуправления.
С 1960‑х годов этот принцип стал проводиться в жизнь «новыми
левыми», которые выступили за контроль над местными органами
власти со стороны граждан. — Прим. перев.
423
Часть II. История
ской жизни и, соответственно, влияющие на ее будущее. Приняв
модифицированную марксистскую схему с ее двумя главными
классами, он исходил из того, что есть буржуазия, или «класс
предпринимателей», единственный потенциальный защитник
капитализма, а противостоят ему профсоюзы, интеллектуалы
и правительственные бюрократы, которые стремятся уничтожить капитализм и заменить его социализмом или тем, что
он иногда называл «лейборизмом». Для человека, который
всегда исходил из долгосрочной перспективы, Шумпетер, как
становится ясно при взгляде в прошлое, переоценил усиление
влиятельности профсоюзов и недовольство крупного бизнеса администрацией Рузвельта после 1935 г. Он не сумел оценить, в какой степени к отказу от традиционных экономических
свобод привело в конечном счете не поражение или уступчивость бизнесменов, а их восторженная поддержка этой политики. Как отметил Дуглас Норт, «конфликты между группами имущих... положили начало государственному регулированию». Бизнесмены немало сделали для установления политики
активного государственного регулирования17.
Посмотрим, как Уильям Саймон описывает отношения
между бизнесом и государством, которые он наблюдал в конце 1970‑х годов, будучи министром финансов: «Я не верил
глазам, глядя на то, как бизнесмены при каждом кризисе обращаются к государству с мольбами о подачках или о защите от
той самой конкуренции, которая сделала эту систему настолько продуктивной. Я видел техасских скотоводов, пострадавших от засухи, которые требовали гарантированных государством кредитов; гигантские молочные кооперативы добивались
помощи в повышении цен; крупные авиакомпании воевали за
сохранения регулирования, обеспечивавшего им монопольное положение на рынке; гигантские компании вроде Lockheed
просили о федеральной помощи и спасении от банкротства;
17
Douglass C. North, „Structure and Performance: The Task of Economic History,“ Journal of Economic Literature 16 (September
1978): 967 (см. особо с. 966—967 — превосходная краткая критика подхода Шумпетера на материале американской истории).
См. также: Thomas K. McCraw, Prophets of Regulation: Charles
Francis Adams, Louis D. Brandeis, James M. Landis, Alfred E. Kahn
(Cambridge, Mass.: Belknap Press, 1984), p. 67: «В самой заметной политической войне» конца XIX в. «одна группа бизнесменов
схлестнулась с другой» (курсив в оригинале. — Р. Х.).
424
Глава 10. Кризис и Левиафан: от Второй мировой войны до 1980‑х годов
банкиры вроде Дэвида Рокфеллера требовали от правительства помощи, когда их инвестиции оборачивались убытками;
менеджмент таких телевизионных сетей, как CBS, боролся за
сохранение законодательных ограничений и создание барьеров для теснящих их кабельных каналов и платного телевидения. И все эти джентльмены неизменно клялись в верности
свободному предпринимательству и в готовности противостоять государству, вторгающемуся в нашу экономическую жизнь.
Их собственный случай — это, разумеется, другое дело, и здесь
вмешательство в высшей степени оправданно, потому что отвечает интересам общества»18.
Возникает подозрение, что, за исключением, возможно,
горстки правых идеологов, никто не поддерживает систему
рыночной свободы как неприкосновенную основу общества
и никто не намерен нести сопутствующие ей тяготы ради сохранения ее преимуществ. Слова стоят дешево, и на словах люди
бизнеса часто поддерживают капитализм. Но вопиющая лицемерность их риторики наводит на мысль, что это либо политическая уловка, сознательно используемая часть стратегии
пиара («связей с общественностью»), либо бессознательный
рефлекс, унаследованный от прошлого и легко отбрасываемый,
когда того требуют сиюминутные обстоятельства.
Леланд Игер утверждает, что люди бизнеса «как таковые»
не слишком заинтересованы в ограничении правительственного активизма. Ограничение рыночной экономики зачастую
оказывается прибыльным. Обычно фирмы легко приспосабливаются к регулированию, даже если оно не приносит немедленной выгоды. На самом деле «для бизнесмена с заурядными, в сравнении с самыми динамичными предпринимателями, способностями условия жесткого регулирования, пожалуй,
даже лучше режима экономической свободы». Что бы ни говорили левые, «основная выгода от рыночной экономики достается вовсе не бизнесменам‑предпринимателям, а обычным
людям»19. Они это знают и действуют соответственно.
18William
E. Simon, A Time for Truth (New York: Berkley Books,
1979), pp. 210—211.
19 Leland B. Yeager, „Is There a Bias Toward Overregulation?“ in Rights
and Regulation: Ethical, Political, and Economic Issues, ed. Tibor R. Machan and M. Bruce Johnson (Cambridge, Mass.: Ballinger,
1983), pp. 106—107. Герман (Herman, Corporate Control, Cor‑
425
Часть II. История
Шумпетер не только ошибочно истолковал отношение класса предпринимателей к сохранению капитализма, но и регулярно недооценивал то, в какой мере власти склонны действовать не как исполнительный комитет по делам буржуазии или
любой другой группы, а как заинтересованная сторона, играющая сама за себя, особенно в периоды кризисов. Приняв классический марксистский подход, в котором источником социально‑экономических изменений является классовая борьба, он пропустил становление отдельного «класса», отличного
от буржуазии и от пролетариата, обладающего достаточной
автономией, чтобы преследовать исключительно собственные
интересы — как идеологические, так и материальные.
Наконец, марксистский базис шумпетеровских построений
сослужил ему плохую службу при оценке кризисов. Как я уже
отмечал выше, то, что Шумпетер называл «простыми событиями», сыграло чрезвычайно важную роль в историческом распаде режима свободы рынков. Настаивая на первоочередном
значении так называемых фундаментальных тенденций, он
упустил из виду свое собственное наблюдение, что «сама идея
исторического процесса предполагает необратимые изменения
в структуре экономики, которые, как следует ожидать, неизбежно должны отразиться на любых существующих в ней количественных закономерностях» — и это подавно можно сказать об эволюции любой политико‑экономической системы20.
Историческому развитию Америки после 1950 г. были присущи именно такие необратимые события, придающие «просто
событиям» усиленную и непреходящую значимость.
Кризис и Левиафан: новейшие эпизоды
Вскоре после того, как администрация Трумэна ввязалась
в войну в Корее, государство основательно расширило свое
porate Power, Chap. 5), подчеркивает двойственное отношение
крупного бизнеса к государству — наполовину хозяин, наполовину
слуга. Ср: Warren J. Samuels, „A Critique of Capitalism, Socialism,
and Democracy,“ in Capitalism and Democracy, ed. Coe and Wilber,
esp. pp. 90—93, 107—108.
20 Шумпетер Й. А. Капитализм, социализм и демократия // Шум‑
петер Й. А. Теория экономического развития. Капитализм, социализм и демократия. М.: Эксмо, 2007. С. 450 сн.
426
Глава 10. Кризис и Левиафан: от Второй мировой войны до 1980‑х годов
влияние на американскую экономику. Человеком, который
убедил общественность в пользе более строгого регулирования, был — поразительная вещь! — Бернард Барух, серый кардинал, в возрасте 81 года все еще находивший силы для общения с репортерами и комитетами конгресса. 8 сентября 1950 г.
внесенный в конгресс с подачи Баруха законопроект о производстве военной продукции был принят, уполномочив президента мобилизовать ресурсы для войны. На основании полномочий, возложенных на него этим законом, Гарри Трумэн
выпустил Указ №10161, которым делегировал свои военные полномочия в области экономики различным ведомствам
и создал такие ведомства, как Национальное производственное управление, разработавшее правила для системы приоритетов, и Управление стабилизации экономики, обеспечившее
возможность регулирования цен и заработной платы21.
16 декабря 1950 г. в ответ на «нарастающую угрозу коммунистической агрессии» Трумэн объявил о возникновении чрезвычайной ситуации. Твердя, что каждый должен поступиться
собственными интересами в пользу «национального интереса», понимаемого так, как определил его он сам и его коллеги по
партии, Трумэн призвал «всех граждан сделать совместное усилие для обеспечения безопасности и благополучия нашей любимой родины и поставить в своих делах и мыслях ее нужды превыше всего... наших фермеров, наших промышленных рабочих
и наших бизнесменов приложить все силы к развитию производства... и подчинить все низшие интересы общему благу...
21
Jordan A. Schwarz, The Speculator: Bernard M. Baruch in Wash‑
ington, 1917—1965 (Chapel Hill: University of North Carolina Press,
1981), pp. 526—534; Benjamin H. Williams, Emergency Manage‑
ment of the National Economy. Vol. 21. Reconversion and Partial
Mobilization (Washington, D.C.: Industrial College of the Armed Forces, 1956), pp. 61—62; Hugh Rockoff, Drastic Measures: A History of
Wage and Price Controls in the United States (New York: Cambridge
University Press, 1984), pp. 177—178. Закон о производстве военной продукции был скопирован с закона о чрезвычайных полномочиях, подготовленного Советом по жизненно важным ресурсам
(National Security Resources Board), созданным на основании закона о национальной безопасности 1947 г. См.: Leon N. Karadbil and
Roderick L. Vawter, „The Defense Production Act: Crucial Component
of Mobilization Preparedness,“ in Mobilization and the National De‑
fense, ed. Hardy L. Merritt and Luther F. Carter (Washington, D.C.:
National Defense University Press, 1985), pp. 37—41.
427
Часть II. История
каждого человека и каждую общину... пожертвовать всем
необходимым для блага страны... всех руководителей штатов
и муниципалитетов и должностных лиц в полной мере сотрудничать с военными и гражданскими оборонными ведомствами
США для реализации программы национальной обороны»22.
Президент создал Мобилизационное управление для координации военной программы и Управление военного производства для надзора над выполнением планов производства
военной и гражданской продукции 26 января 1951 г. Управление стабилизации экономики издало правила регулирования
цен и заработной платы. В июле 1951 г. начал реализовываться План по контролю за материалами, скроенный по образцу того, что использовался во время Второй мировой войны;
в полном объеме он заработал через три месяца. Был установлен дополнительный контроль над морскими перевозками,
кредитом и производством потребительских товаров длительного пользования23.
Несмотря на многообразие форм контроля, мобилизация
экономики в период Корейской войны не дошла до крайностей
времен Второй мировой. Эта война была попросту куда меньше
масштабом, то ли втрое (5,8 млн военных), то ли в шесть раз
(1,6 млн призывников), то ли в восемь (54 тыс. погибших на
поле боя) меньше Большой войны. С учетом изменения уровня
цен федеральных закупок Корейская война обошлась в 54 млрд
долл., т.е. примерно в восемь раз дешевле, чем аналогичные
расходы во время Второй мировой24. Хотя в этот раз все виды
контроля и регулирования были развернуты более оперативно — «свидетельство того, что американцы освоились с тем,
что необходимо делать в период мобилизации экономики», —
сравнительно скромный масштаб военных действий избавил
правительство от необходимости мобилизовать гражданские
ресурсы для военного использования с таким же неистовством,
как прежде25. Вставшие перед государством задачи удалось
22
Proclamation Number 2914, 15 Fed. Reg. 9029 (December 16,
1950).
23Williams, Emergency Management, pp. 62—64; Rockoff, Drastic
Measures, pp. 179—184.
24 U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics of the United States,
Colonial Times to 1970 (Washington, D.C.: U.S. Government
Printing Office, 1975), pp. 198, 1140.
25Цит. по: Williams, Emergency Management, pp. 64—65.
428
Глава 10. Кризис и Левиафан: от Второй мировой войны до 1980‑х годов
удовлетворительно решить с помощью обычных фискальных
и рыночных механизмов. А раз речь шла о куда более скромных расходах, государству не понадобились мощные методы
сокрытия расходов на мобилизацию ресурсов. Как выразился специалист по военной экономике, в условиях Корейской
войны мобилизация проводилась «отчасти методами рыночной экономики, но под строгим государственным контролем
и регулированием в духе Второй мировой войны»26.
Ограниченность программы правительства выявилась в истории с конфискацией сталелитейной промышленности. Конфликт с профсоюзами угрожал общенациональной забастовкой рабочих сталелитейной промышленности. В апреле 1952 г.
Трумэн приказал министру торговли реквизировать отрасль,
чтобы обеспечить продолжение производства. Владельцы получили судебный запрет, ограждающий от конфискации. 2 июня
1952 г. в голосовании по делу Янгстауна (Youngstown) Верховный суд поддержал судебный запрет 6 голосами против 3. На
этот раз Верховный суд отказал Трумэну, к тому времени ставшему очень непопулярным, в полномочиях, которые прежде
охотно предоставлял Вильсону и Рузвельту, но это решение
не налагало ограничений на право правительства захватывать
частную собственность. Оно ограничивало только право президента делать это без решения законодателей по каждому конкретному случаю. Как выразился судья Хьюго Блэк, оглашая
решение большинства, «это дело законодателей страны, а не
военных властей». Судья Роберт Джексон, выступивший с совпадающим мнением, подчеркнул «простоту, быстроту и надежность, с какими конгресс может наделить и наделял в прошлом
обширными чрезвычайными полномочиями». О правах частной собственности не вспомнило ни большинство, ни меньшинство. Если большинство возразило только против своеволия президента Трумэна, то меньшинство в ответ проворчало,
что «на протяжении всей нашей истории президент имел право
проводить реквизиции»27. В этом деле, как и во многих других,
Конституция предстает не как бастион, защищающий частных
26
27
Ibid., p. 66.
Youngstown Sheet & Tube Co. et al. v. Sawyer, 343 U.S. 579 (1952)
at 587, 653, 700. См. также: Paul L. Murphy, The Constitution in
Crisis Times, 1918—1969 (New York: Harper Torchbooks, 1972),
pp. 288—290.
429
Часть II. История
граждан от произвола правительства, а как институциональное пространство, в рамках которого государственные деятели, представляющие разные ветви власти, ведут междоусобные
бои за верховенство.
После прекращения войны в Корее США получили десятилетнюю передышку от расширения вмешательства государства
в экономику. Регулирование цен, заработной платы и производства осталось в прошлом, хотя сохранилось право восстановить регулирование производства. Новых значительных
законов о расширении экономических полномочий правительства больше не появлялось. Большое Правительство никуда
не исчезло: оставались в силе буквально все виды регулирования, созданные до 1950 г. Но, как выразился Герберт Стайн,
бизнесмены «приспособились жить в условиях регулирования». Им мешают только новые и непривычные виды контроля,
а «привычные они воспринимают как свободу»28. Государственные расходы, особенно на систему социального страхования, ползли вверх. В целом, однако, годы правления Эйзенхауэра и Кеннеди были поразительно спокойными по сравнению
с тем, что было до и после.
При президентах Джонсоне и Никсоне федеральное правительство активизировало свое вмешательство в экономику. Как
видно из табл. 10.1, в 1964—1976 гг. был принят ряд важных законов о государственном регулировании. По направленности действия эти законы можно разбить на пять больших групп: 1) защита потребителей от опасной и бракованной
продукции, а также от вводящей в заблуждение информации
о товарах; 2) защита наемных работников и потребителей от
дискриминации по расовой принадлежности, полу, возрасту
и физической/умственной полноценности; 3) защита окружающей среды от разного вида загрязнений; 4) защита наемных работников от профессиональных травм или заболеваний;
5) регулирование цен и заработной платы, а также административное распределение энергетических ресурсов. Взятые вместе, эти меры регулирования существенно усилили роль правительства в экономической жизни, так что возникает даже искушение сравнить их с Новым курсом. Сравнение показало бы,
28
Stein, Presidential Economics, p. 84. См. также: Graham, Toward
a Planned Society, pp. 99—101, 114—125; Hamby, Liberalism,
pp. 121—123.
430
Глава 10. Кризис и Левиафан: от Второй мировой войны до 1980‑х годов
что Новый курс был существенно более значимым событием,
но новые программы регулирования, появившиеся в 1964—
1976 гг., бесспорно, имели значительные последствия.
Таблица 10.1
Федеральные законы о государственном регулировании,
принятые в 1964—1976 гг.
1964 г. Закон о гражданских правах
1966 г. Закон о безопасности дорожного движения
Поправки к закону о безопасности в угольной
промышленности
1967 г. Закон об огнеопасности тканных материалов
Закон о возрастной дискриминации при приеме на
работу
1968 г. Закон защите заемщиков (о точности сведений
об условиях займа) в сфере потребительского
кредитования
1969 г. Закон о государственной политике по охране
окружающей среды
1970 г. Закон о стабилизации экономики
Поправки к закону о чистоте воздуха
Закон о технике безопасности и охране труда на
производстве
1972 г. Закон о безопасности потребительских товаров
Закон о борьбе с загрязнением воды
Закон о равноправии при трудоустройстве
1973 г. Чрезвычайный закон о распределении нефти
и нефтепродуктов
1974 г. Закон о Федеральном энергетическом управлении
Закон о пенсионном страховании наемных работников
1975 г. Закон об энергетической политике и сохранении
энергетических ресурсов
1976 г. Закон о сохранении и производстве энергетических
ресурсов
Закон о регулировании оборота отравляющих веществ
Чем объяснить этот взрыв административной энергии? Для
получения наиболее внятного ответа каждую программу регулирования следует рассматривать по отдельности. И подобной литературы имеется немало. Из нее, разумеется, понятно,
что объяснение, почему была принята программа Х, в целом
431
Часть II. История
отличается от объяснения того, почему была принята программа Y. Нет сомнений, что у закона о безопасности потребительских товаров и у закона о равноправии при трудоустройстве
совершенно разное происхождение. И эти различия не следует смазывать, равно как не стоит недооценивать труда ученых,
которые эти различия выявили. И все‑таки следует сказать, что,
без дополнительных исследований из этой литературы нельзя
узнать, почему в конце 1960‑х и в начале 1970‑х годов, то есть
практически одновременно, появилось столько новых и разнообразных программ государственного регулирования.
Некоторые ученые попытались найти общий знаменатель
этого внимания к регулированию. Стайн, например, полагает, что сильное влияние оказало интеллектуальное поветрие,
которое он, по имени главного популяризатора, окрестил «гэлбрейтизмом»: бесформенный поток социально‑экономических оценок и анализа, враждебного свободе рынков и ориентированного на расширение государственного регулирования.
Гэлбрейтисты, пишет Стайн, «не призывали к созданию иной
экономической системы». Просто «идеологические основы
прежней системы, системы свободного рынка, были ослаблены
демонстрацией исключений из ее общих правил и притязаний,
что открыло путь для политического вмешательства и не имеющих явных границ мер по перераспределению доходов». Силу
аргументам гэлбрейтистов придавало широко распространившееся убеждение, что американская экономика и дальше будет
расти быстрыми темпами, так что новые и весьма недешевые
государственные программы можно будет легко финансировать за счет так называемых дивидендов экономического роста29. Генри Аарон, описавший атмосферу общественного мнения 1960‑х, в основном согласен со Стайном. Аарон усматривает истоки гэлбрейтизма в предшествующих кризисах: «Вера
в возможности государства, которая в годы депрессии и войны передалась от реформаторов массам населения, нашла свое
политическое выражение в 1960‑х годах. Эта вера оказалась
направленной на социальные и экономические проблемы, представление о которых было сформировано упрощенным и незрелым анализом специалистов по общественным наукам»30. Как
29
30
Stein, Presidential Economics, pp. 97—100 (quotation from p. 98).
Henry J. Aaron, Politics and the Professors: The Great Society
in Perspective (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1978),
432
Глава 10. Кризис и Левиафан: от Второй мировой войны до 1980‑х годов
иллюстрируют наблюдения консерватора Стайна и либерала
Аарона, ученые разной идеологической ориентации согласны
в том, что в середине 1960‑х годов и массы, и элиты одобряли расширение государственного вмешательства в экономическую жизнь. Идеологические позиции, порожденные прошлыми кризисами, еще раз дали знать о себе.
Некоторые ученые, особенно бывшие радикалы и либералы, ныне известные как неоконсерваторы, связывают идеологические тенденции 1960—1970‑х годов с растущим влиянием так называемого нового класса. Согласно Ирвингу
Кристолу, популяризовавшему это понятие, новый класс охватывает ученых, адвокатов и судей, специалистов по планированию городов, социальных работников, профессоров, криминологов, специалистов по общественному здравоохранению,
репортеров, редакторов, комментаторов из средств информации и т.д. Многие из этих людей работают либо на государство,
либо в некоммерческом секторе; это «идеалисты», презирающие стремление к прибыли. Эти самопровозглашенные реформаторы, по мнению Кристола, вынашивают «тайное намерение подтолкнуть страну к переходу из модифицированной версии капитализма, известной как государство благосостояния,
к экономической системе со столь детальным и жестким регулированием, что удалось бы реализовать многие из исповедуемых левыми традиционных антикапиталистических идей»31.
Можно усомниться в том, что индивиды, подразумеваемые
Кристолом, образуют класс в том смысле, в каком этот термин
p. 151. См. также: Samuel P. Huntington, „The Democratic Distemper,“ in The American Commonwealth, 1976, ed. Nathan Glazer and
Irving Kristol (New York: Basic Books, 1976), pp. 13—16. Обзор
данных, подтверждающих массовую приверженность смешанной
экономике, см.: Herbert McClosky and John Zaller, The American
Ethos: Public Attitudes toward Capitalism and Democracy (Cambridge, Mass.: Harvary University Press, 1984), esp. pp. 148, 157,
271, 291, 300—301.
31 Irving Kristol, „On Corporate Capitalism in America,“ in The Ameri‑
can Commonwealth, ed. Glazer and Kristol, p. 134. См. также:
Seymour Martin Lipset, „The Paradox of American Politics,“ ibid.,
pp. 161—163; Paul H. Weaver, „Regulation, Social Policy, and
Class Conflict,“ Public Interest (Winter 1978): 56—62. Критику
теории нового класса см.: Peter Steinfels, The Neoconservatives:
The Men Who Are Changing Americas Politics (New York: Simon
& Schuster, 1979), esp. pp. 285—290.
433
Часть II. История
используется в социологических теориях, но нельзя отрицать,
что в поддержке и пропаганде всевозможных видов регулирования в 1964—1976 гг. важнейшую роль сыграли многие
левые интеллектуалы и псевдоинтеллектуалы.
Остаются вопросы: почему это произошло именно в этот
промежуток времени и как новому классу и тем, кто разделял его ценности и притязания, удалось превратить свои идеалы в конкретные меры регулирования? Для ответа на эти вопросы нужно рассмотреть несколько более прозаичных политических событий.
В этой истории огромное значение имеет смена президента и состава конгресса в середине 1960‑х годов. Вступление
вице‑президента Линдона Джонсона на пост президента и его
последующая убедительная победа на выборах поставили во
главе страны человека, жаждавшего оставить глубокий след
в истории и открыть новую страницу политических программ
своего героя и наставника Франклина Рузвельта. Прежде влиятельный сенатор, Джонсон хорошо знал, как работать с конгрессом, и у него имелись покладистые конгрессмены. Помимо
значительного большинства демократов в обеих палатах конгресса (это преимущество они сохраняли до 1980‑х годов), на
выборах 1964 г. в конгресс на фалдах Джонсона въехала чрезвычайно либеральная группа законодателей. Окончилась эпоха
господства в конгрессе традиционалистски настроенных «консервативных» демократов, преимущественно южан. Согласно
Аарону, «со времен первого срока президентства Франклина
Рузвельта ни одна администрация не была более свободна от
политических ограничений, чем джонсоновская»32. При столь
благоприятных политических условиях у сторонников коллективизма имелись замечательные возможности для маневра.
32
U.S. Bureau of the Census, Statistical Abstract, 100th ed. (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1979), p. 507; Aaron, Politics and the Professors, p. 3. См. также: Stein, Presidential
Economics, pp. 114—115; Lawrence D. Brown, New Policies, New
Politics: Government’s Response to Government’s Growth (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1983), p. 1; Hamby, Liberal‑
ism, pp. 231—232,248—260. Кейт Пул и Стив Даньелз подсчитали, что выборы 1974 г. дали конгресс еще более либеральный,
чем выборы 1964 г. См.: Keith T. Poole and R. Steven Daniels,
„Ideology, Party, and Voting in the U.S. Congress, 1959—1980,“
American Political Science Review 79 (June 1985): 383.
434
Глава 10. Кризис и Левиафан: от Второй мировой войны до 1980‑х годов
Но что определило специфические формы, которые приняли
новые программы государственного регулирования? На каких
избирателей больше всего ориентировались в десятилетие после
1963 г. президенты, проводившие активную политику (Джонсон и Никсон), а также склонявшийся влево конгресс?
При рассмотрении этих вопросов необходимо держать в поле
зрения невиданный рост числа животных в американских политических джунглях в 1960‑е годы. Сохранились все старые
клики — крупный бизнес, профсоюзы, объединения фермеров,
среднего класса и множество других укорененных групп интересов, — но появилось и множество новых. Движение за гражданские права, сначала породившее ряд политически организованных и активных групп, стремившихся к улучшению
экономического и социального положения негров, затем раскрутило «путем постепенного осознания и крайне заразительного мышления по аналогии» всевозможные группы борьбы
за благо других «угнетенных меньшинств»: женщин, индейцев, американцев мексиканского происхождения, белых этнических групп, студентов, гомосексуалистов, инвалидов, престарелых и многих других, которые прежде не были напрямую представлены на американской политической сцене. Эти
набирающие силы группы требовали, чтобы федеральное правительство решало разнообразные реальные и мнимые проблемы: рас, городов, безработных и потребителей. Сходным
образом антивоенное движение расщепилось в соответствии
с «распространяющимся интересом к разным общественным
благам, якобы нуждающимся в защите, которую предоставляет
организованная политическая деятельность». Агитация в поддержку регулирования в интересах окружающей среды, потребителей и регулирования, направленного на достижение нулевого риска, достигла небывалых высот. К началу 1970‑х годов
«мир политических организаций пополнился группами, которые прежде считались неспособными к организации»33.
То, что эти группы сумели сорганизоваться и начали играть
политическими мускулами именно в то время, отнюдь не случайность: социальный кризис в очередной раз существенно
расширил пространство политических возможностей. Бурле33
Brown, New Policies, New Politics, pp. 40—42, 52 (quotations
from pp. 41—42). См. также: Huntington, „Democratic Distemper,“
pp. 10, 28.
435
Часть II. История
ние 1960‑х с расхождениями во взглядах столь резкими, каких
США не знали с эпохи Гражданской войны, породило две важнейших предпосылки шквала регулирующего законодательства.
Во‑первых, это бурление привлекло внимание многих из тех,
кто в обычное время не проявлял интереса к политике. Обещание или угроза значительных перемен в межрасовых отношениях вывели из спячки миллионы политически пассивных
граждан. Тревожащие вопросы о целях, методах, рисках и издержках американских военных операций во Вьетнаме привлекли внимание еще большего числа людей; буквально никто не смог не заметить или остаться в стороне от конфликта, унесшего жизни 58 000 американских военнослужащих,
из них 86% белых, павших за далекий клочок земли с сомнительным стратегическим значением. Во‑вторых, сеющие раздор темы войны и межрасовых отношений были восприняты
как главные моральные вопросы и спровоцировали массовое
участие в протестах, демонстрациях и более традиционных по
форме политических действиях; иными словами, идеологически мотивированные действия отодвинули в сторону проблему
безбилетника34.
Стоит политически заинтересовать массы людей, вдохнуть
в них энергию и организовать, да еще если их сплоченность
многократно усилена столкновениями с идейными оппонентами или полицией, как они с готовностью распространяют
свои интересы и активность в направлениях, которые кажутся
аналогичными их первоначальным целям и действиям. Многие, особенно студенты, пришли к убеждению, что правящие
политические и корпоративные круги, которые они ошибочно отождествили с капитализмом, или системой свободных
рынков, в ответе за несправедливость межрасовых отношений и жестокую, бесцельную войну. «Раскол общества по вопросу отношения к войне стал катализатором необычайно
ожесточенных политических распрей и породил многочисленные кадры радикальных политических активистов, склонных
34
Brown, New Policies, New Politics, p. 42; Huntington, „Democratic
Distemper,“ p. 35; David Ignatius, “Vietnam’s Legacy: A Decade
after War, U.S. Leaders Still Feel Effects of the Defeat,“ Wall Street
Journal, Jan. 14, 1985, p. 10. См. также: James Q. Wilson, „The
Rise of the Bureaucratic State,“ in The American Commonwealth, ed.
Glazer and Kristol, p. 97; Hamby, Liberalism, pp. 278—279.
436
Глава 10. Кризис и Левиафан: от Второй мировой войны до 1980‑х годов
продолжать борьбу против других аспектов системы даже после окончания войны»35.
Гэлбрейтизм и другие разновидности критического социально‑экономического анализа помогли обосновать подмену антивоенного и правозащитного энтузиазма различными антирыночными поводами. Почувствовав расширившиеся
возможности, члены нового класса приступили к реализации
своих заветных идей о всеохватном регулировании, черпая силу
в подсознательно антикапиталистическом климате, и, не совсем случайно, преуспели, творя добро. Сменившая Джонсона весьма умеренно реакционная администрация Никсона не
смела слишком противиться левым, и мания регулирования,
зародившаяся середине в 1960‑х, захлестнула 1970‑е — этот
импульс был нейтрализован консервативной реакцией и суровой рецессией (ставшей последствием инфляции)36.
В современной идеологической ситуации кризис любого
типа ведет к расширению активности государства, но некоторые в этом смысле «плодотворнее» остальных. Лоуренс Браун выдвинул соблазнительную идею «хорошего» кризиса. При
таком кризисе «простые причины кажутся очевидными всем...
упрощенные решения лежат на поверхности и обеспечивают
единодушие, а... высшие и средние классы населения солидаризуются с усилиями по решению чужих проблем». По мнению
Брауна, городской кризис 1960‑х годов — это образец хорошего кризиса: его причинами были объявлены бедность и расизм;
«война» против бедности и расовой дискриминации устранит
35
36
Hamby, Liberalism, p. 317.
Стайн назвал свою главу об администрации Никсона, в которой
он был ведущим экономическим консультантом, «Консерваторы с либеральными идеями». См.: Stein, Presidential Economics,
p. 133. Консультант Никсона по социальным программам Даниэль Патрик Мойнихен предостерегал президента: «Все активисты
программ Великого общества замерли в ожидании, и они вцепятся
в вас, как только вы попробуете выступить против них, против
всех этих профессиональных получателей социальных пособий,
городских планировщиков, социальных работников, сторонников
льготного жилья и детских садов. Честно говоря, меня приводит
в ужас идея слишком быстрого сокращения [государственных расходов. — Перев.]». См.: A. James Reichley, Conservatives in an
Age of Change: The Nixon and Ford Administrations (Washington,
D.C.: Brookings Institution, 1981), pp. 56—58, 382, passim.
437
Часть II. История
их раз и навсегда; такого рода война пришлась по душе и законодателям, и борцам с бедностью37. (По этим критериям Вторая мировая война была даже еще «лучшим» кризисом.) Рассматривать ли родственные кризисы середины 1960‑х годов
особенно «хорошими» или нет, но именно они стали основой
создания социально‑политических условий, в которых впоследствии началась вакханалия регулирования.
Подобно Рузвельту, Никсон обладал кризисной ментальностью. В 1962 г., оставшись не у дел, он написал автобиографические записки, которые озаглавил «Шесть кризисов». Но
если кризисы Рузвельта были настоящими, то Никсон боролся
с химерами собственных страхов, обычных для человека, чувствующего себя в осаде. Будучи президентом, Никсон дважды
объявлял чрезвычайное положение по всей стране: в первый
раз 23 марта 1970 г. в ответ на забастовку служащих почты,
а во второй — 15 августа 1971 г., когда проблемы платежного
баланса заставили его ввести дополнительную 10%‑ную пошлину на облагаемый пошлинами импорт38. Если бы объявление чрезвычайного положения помогало президенту решать
возникавшие проблемы, то и говорить было бы не о чем. Но
режимы чрезвычайного положения Никсона, а также остававшиеся в силе режимы ЧП Рузвельта 1933 г. и Трумэна 1950 г.
вызвали к жизни 470 положений федерального законодательства, наделявших президента чрезвычайными полномочиями.
Отчет комитета конгресса описывал эти чрезвычайные полномочия как возможность «править страной, не заботясь о нормальном конституционном процессе». «В соответствии с полномочиями, делегируемыми этими законами, президент может:
конфисковывать собственность; организовывать средства про37
Brown, New Policies, New Politics, p. 68. Also Aaron, Politics and the
Professors, p. 150. Полвека назад Уолтер Липпман провел различие
между хорошими и плохими кризисами, а хорошими для него были
те, которые порождали волю и силу для поиска решения. Примечательно, что Великую депрессию он полагал хорошим кризисом,
«удачным прорывом». См.: Arthur A. Ekirch, Jr., Ideologies, and
Utopias: The Impact of the New Deal on American Thought (Chicago:
Quadrangle Books, 1969), p. 91.
38 Proclamation Number 3972 (March 23, 1970); Proclamation Number
4074 (August 15, 1971). Хамби пишет, что Никсон «воспринимал
себя как человека, который всю жизнь движется от одной крайней
ситуации (кризиса) к другой». См.: Hamby, Liberalism, p. 337.
438
Глава 10. Кризис и Левиафан: от Второй мировой войны до 1980‑х годов
изводства и управлять ими; конфисковывать товары; отправлять войска за границу; конфисковывать и контролировать все
средства транспорта и связи; регулировать деятельность частных
предприятий; ограничивать [зарубежные] поездки; и множеством способов контролировать жизнь всех граждан Америки»39.
Только с принятием в 1976 г. Национального закона о чрезвычайных полномочиях конгресс принял меры к окончанию
объявленных чрезвычайных ситуаций и позаботился о мерах
систематического надзора за будущими чрезвычайными ситуациями и их прекращения. Тем не менее закон споткнулся
о лишение президента полномочий, которые были предоставлены ему в прошлом. В частности, осталось в силе право президента при объявлении чрезвычайного положения контролировать
международные финансовые и имущественные сделки, впервые данное ему законом о торговле с врагом 1917 г. В 1977 г.
конгресс уточнил это чрезвычайное право, никоим образом не
отменив его, в законе об экономических полномочиях в случае
введения чрезвычайного положения в связи с международным
положением [International Emergency Economic Power Act]40.
Никсон, подобно большинству политиков, находящихся у власти, с радостью использовал возможности кризиса для
укрепления своей власти, но он не просто сидел и ждал, когда
возникнет чрезвычайное положение. Для него риск не быть переизбранным уже был кризисом. Как пишет его экономический
консультант Стайн, Никсон «был крайне обеспокоен перспективами переизбрания и потому склонялся к самым крайним мерам,
чтобы гарантировать переизбрание». За несколько лет до выборов 1972 г. Никсон и его помощники начали строить планы по
39
U.S. Senate, 93rd Cong., 1st Sess., Special Committee on the Termination of the National Emergency, Emergency Powers Statutes:
Provisions of Federal Law Now in Effect Delegating to the Executive
Extraordinary Authority in Time of National Emergency [printed for
use of the committee], September 1973, p. iii.
40 National Emergencies Act, 50 U.S.C. Sec. 1601—1651 (1976); International Emergency Economic Powers Act, 50 U.S.C. Sec. 1701—
1706 (1977); Charlotte Twight, „U.S. Regulation of International
Trade: A Retrospective Inquiry,“ in Emergence of the Modern Political
Economy, ed. Robert Higgs (Greenwich, Conn.: JAI Press, 1985),
pp. 180—182; Robert Higgs and Charlotte Twight, „National Emergency and the Erosion of Private Property Rights,“ Cato Journal
6 (Winter 1987).
439
Часть II. История
управлению экономикой таким образом, чтобы максимально
увеличить шансы на переизбрание. Принятые ими меры экономической политики представляли собой квинтэссенцию всего
того, что порождает так называемые политические деловые циклы. (Действительно ли такие циклы бывали в истории — отдельный вопрос, более сложный и спорный41.)
Лучшей иллюстрации политического приспособленчества Никсона может служить эпизод с введением регулирования
цен и заработной платы в августе 1971 г. Президент, который во
время Второй мировой служил мелким функционером в Управлении по регулированию цен, часто говорил о своем отвращении к этому делу. Такие вещи, как регулирование цен, говорил
он в ходе предвыборной кампании в 1968 г., «заведомо несправедливы и несовместимы со свободой экономики». При этом,
как отметил Джеймс Рейхли, Никсон «не собирался рисковать
политическим успехом ради экономических догм». Убедив себя
в том, что он потерпел поражение в 1960 г. из‑за того, что администрация Эйзенхауэра не смогла обеспечить благоприятную
макроэкономическую ситуацию накануне выборов, Никсон был
намерен сделать все, чтобы избежать повторения этой ошибки.
Его скрытые страхи резко обострились в 1970—1971 гг., когда
новая рестриктивная фискальная и кредитно‑денежная политика его администрации привела к росту безработицы, но не дала
столь же заметного сокращения инфляции.
Раздраженные тем, что макроэкономическая политика правительства работает слишком медленно, многие политически влиятельные люди начали требовать введения прямого регулирования
цен. Лидеры профсоюзов, крупные бизнесмены, члены конгресса,
потенциальные кандидаты в президенты на следующих выборах, высокопоставленные экономисты из министерства финансов и даже Артур Бернс, возглавлявший тогда ФРС, — все они
понуждали президента установить «политику доходов», потому что, как высказался Бернс, «все работает не так, как должно
41
Stein, Presidential Economics, p. 168; Edward R. Tufte, Political
Control of the Economy (Princeton, N.J.: Princeton University Press,
1978), esp. pp. 29—54; Robert R. Keller and Ann Mari May, „The
Presidential Political Business Cycle of 1972,“ Journal of Economic
History 44 (June 1984): 265—271; James E. Alt and K. Alec Chrystal, Political Economics (Berkeley: University of California Press,
1983), pp. 103—125; Bruno S. Frey, Modern Political Economy
(Oxford: Martin Robertson, 1978), pp. 125—142.
440
Глава 10. Кризис и Левиафан: от Второй мировой войны до 1980‑х годов
быть в соответствии с экономической теорией». Конгресс, будто провоцируя Никсона сделать то, чего тот обещал никогда не
делать, принял закон о стабилизации экономики, давший президенту право регулировать все цены, в том числе ставки заработной
и арендной платы. 17 августа 1970 г. Никсон, не без колебаний,
подписал закон, который служил дополнением к закону, продлевавшему действие закона о военной продукции 1950 г.
Позднее в том же 1970 г. министром финансов был назначен
пылкий Джон Коннели, ставший главным выразителем мнения администрации по экономическим вопросам, что сместило баланс сил в сторону регулирования. В вопросах экономической политики Коннели не был особо щепетилен; в политике он
специализировался на драматических жестах и одобрял то, что
по футбольной метафоре Никсона называется «большой игрой».
Он выступал за введение государственного регулирования, так
как полагал, что публике понравится решительность президента, берущего ответственность на себя42.
Эта особенность регулирования нравилась и самому Никсону. Позднее в своих мемуарах он писал, что введение контроля «было необходимо по политическим соображениям и сразу же обеспечивало популярность». Действительно, обеспечивало. Фондовый рынок и опросы общественного мнения резко
пошли вверх, свидетельствуя об одобрении решений президента,
что, по мнению Стайна, показывало, «насколько поверхностной
была общая поддержка основных принципов рыночной экономики», — но не только: спустя год Никсон был переизбран значительным большинством голосов, при том что жесткое регулирование оставалось в силе 43.
Экономисты (за известными исключениями) всегда подтвердят, что регулирование цен «не работает», и их вывод обоснован,
если иметь в виду суть дела, т.е. реальное уменьшение инфляции, а не временное подавление ее проявлений. Но если говорить
о политике, то они заблуждаются. Регулирование цен работает
42
Reichley, Conservatives, pp. 205—231 (quotations from pp. 205,
206, 220); Nixon, RN: The Memoirs, pp. 515—522 (quotation from p. 518); Stein, Presidential Economics, pp. 133—187;
George P. Shultz and Kenneth W. Dam, Economic Policy Beyond the
Headlines (New York: Norton, 1977), pp. 65—85; Rockoff, Drastic
Measures, pp. 200—233.
43 Nixon, RN: The Memoirs, p. 521; Stein, Presidential Economics,
p. 180.
441
Часть II. История
превосходно: оно обеспечивает кратковременную поддержку
политикам, которые его вводят. Похоже, население так никогда и не поймет, что ей впаривают бракованный политический
товар. Как отмечает Стайн, даже после всех экономических провалов, искусственного дефицита и скандалов, вызванных никсоновской политикой регулирования цен, с которой было покончено 30 апреля 1974 г., «этот опыт не привил стране стойкой приверженности рыночным, монетаристским методам обуздания
инфляции. Прямой подход сохранил свою притягательность».
Всего четыре года спустя администрация Картера не устояла
перед политическим искушением и вновь стала проводить политику доходов, на сей раз, правда, без энтузиазма и полностью
полагаясь на непрямые санкции44.
Важнейшим наследием никсоновской политики регулирования цен и заработной платы стало регулирование цен на энергоносители и соответственно рационирование энергоресурсов,
сохранявшиеся еще долго после того, как общее регулирование цен осталось в прошлом. Когда разразился энергетический
кризис, администрация предвкушала освобождение от ставшей бесполезной политики доходов. Но в условиях затянувшегося регулирования цен арабское нефтяное эмбарго и взлет цен
на нефть, организованный ОПЕК в конце 1973 г. и в начале
1974 г., привели к дефициту энергоресурсов во многих районах
страны и к появлению постыдных очередей за бензином. Неопределенность и бытовые неудобства — такого простые американцы терпеть не будут. Последовала немедленная вспышка, по
словам Уильяма Саймона, «коллективной истерики... Политическое давление требовало у конгресса и исполнительной власти немедленно решить проблему»45.
Для борьбы с кризисом президент создал Федеральное энергетическое бюро. 4 декабря 1973 г. он назначил главой бюро
44
Stein, Presidential Economics, p. 187; Robert Higgs, „Carter’s
Wage‑Price Guidelines: A Review of the First Year,“ Policy Review
11 (Winter 1980): 97—113. Хамби полагает, что в определенном
смысле «новая экономическая политика» Никсона была успешной. См.: Hamby, Liberalism, p. 324.
45 Simon, A Time for Truth, p. 54. Also Stein, Presidential Economics,
pp. 190—194; Shultz and Dam, Economic Policy, pp. 179—197;
Reichley, Conservatives, pp. 358—381. Всесторонний анализ
энергетического кризиса см.: David Glasner, Politics, Prices, and
Petroleum (Cambridge, Mass.: Ballinger, 1985).
442
Глава 10. Кризис и Левиафан: от Второй мировой войны до 1980‑х годов
Саймона, бывшего в то время заместителем министра финансов.
Позднее бюро было преобразовано в управление, а еще позже
в Министерство энергетики. За одну ночь Саймон превратился
в «энергетического царя» и стал одним из самых популярных
людей в Америке. Президент приравнял энергетический кризис к войне и сравнивал Саймона с Альбертом Шпеером, гитлеровским министром вооружений и военной промышленности времен Второй мировой войны. Обнаружив, что существующие процедуры распределения энергоносителей запутаны
и неэффективны, Саймон и его помощники месяцами неистово трудились над тем, чтобы направить скудные запасы топлива
туда, где их больше всего не хватало. Хотя им удалось добиться
некоторых успехов и к весне 1974 г. очереди за бензином начали сокращаться и даже исчезать, сам механизм решения проблемы был внутренне порочен. Саймон пришел к выводу: «Нужно самому заняться планированием экономики, чтобы понять,
что эта система безнадежно, идиотски плоха»46. И она не стала
лучше после того, как в середине 1970‑х годов конгресс принял еще более сложное энергетическое законодательство (см.
табл. 10.1). Закономерным результатом стал еще один кризис,
и в начале 1979 г. вновь появились очереди за бензином. Судорожные попытки Министерства энергетики решить проблему
только усугубили положение47. Только после избрания Рональда Рейгана и ликвидации регулирования цен на нефть рынок
быстро и окончательно расчистил ситуацию. Впрочем, сложная система регулирования цен на природный газ просуществовала до середины 1980‑х годов — даже сэр Рональд побоялся срубить голову у этого политического дракона.
Несмотря на очереди за бензином в 1979 г., годы президентства Картера были относительно спокойными: больших войн не
было, города не горели, не было массовых демонстраций с гневными протестами. Экономика быстро росла, по крайней мере до
1980 г. Единственную серьезную экономическую проблему администрация Картера сотворила собственными руками — страну терзала ускоряющаяся инфляция, достигшая уровня, выражаемого двузначным числом, чего США не видели со времен
46
47
Simon, A Time for Truth, pp. 50, 55.
Stephen Chapman, „The Gas Lines of 79,“ Public Interest (Summer 1980): 40—49; Glasner, Politics, Prices, and Petroleum,
pp. 130—137.
443
Часть II. История
отмены регулирования цен после Второй мировой войны. Администрация пыталась избавиться от ответственности и отвлечь
внимание от проблемы, для чего в конце 1978 г. ввела слабый вариант политики регулирования доходов — установила
рекомендательные ориентиры роста цен и заработной платы,
и, хотя юридически это никого ни к чему не обязывало, некоторые корпорации действительно последовали этим рекомендациям. Существеннее то, что в 1979 г. Картер поставил во
главе ФРС Пола Волкера, который начал ограничивать рост
денежной массы, хотя и не очень последовательно. С учетом
всех обстоятельств администрация Рейгана унаследовала экономику, страдающую от инфляции и ряда других проблем, но,
так сказать, в умеренно плохом состоянии.
Конгрессмен Дэвид Стокман, ставший при Рейгане руководителем Административно‑бюджетного управления, предложил более вдохновляющее понимание экономической ситуации. После выборов 1980 г. Стокман при сотрудничестве своего коллеги‑конгрессмена Джека Кемпа написал меморандум
«Избежать экономического Дюнкерка» и представил его еще
не вступившему в должность президенту и его главным советникам (а заодно организовал утечку в прессу)48. Предъявив
перечень «вызовов и угроз, поджидающих нас в засаде», включая надвигающийся «кредитный кризис», «рецессии с двойным дном» и «истощение бюджетных и кредитных ресурсов»,
Стокман предложил новой администрации действовать быстро,
решительно и эффектно, чтобы отвести нависшие угрозы и вернуть экономику на рельсы процветания. Он предложил сократить расходы федерального бюджета и снизить федеральные
налоги, продолжить политику дерегулирования и поддержать
антиинфляционную кредитно‑денежную политику — ничего
революционного или даже радикального, поскольку всем этим
уже занималась администрация Картера незадолго до выборов.
Примечательной особенностью этого плана были меры,
предложенные Стокманом для достижения заявленных
целей. В разделе меморандума «Чрезвычайная программа
48William
Greider, The Education of David Stockman and Other
Americans (New York: E. P. Dutton, 1982), pp. 87—89. Полный
текст меморандума опубликован в приложении к книге Грейдера,
pp. 137—159. См. также: Leonard Silk, Economics in the Real
World (New York: Simon & Schuster, 1984), pp. 173—176.
444
Глава 10. Кризис и Левиафан: от Второй мировой войны до 1980‑х годов
стабилизации и восстановления экономики» он предложил
новому президенту немедленно ввести в стране чрезвычайное положение и сообщить стране и конгрессу, что экономическая ситуация намного хуже, чем принято считать. «Он должен потребовать, чтобы конгресс встряхнулся и приготовился
к принятию чрезвычайных мер в первые сто дней в соответствии с Чрезвычайной программой экономической стаби‑
лизации и восстановления, которая будет вскоре обнародована. Следующие две или три недели администрация должна
посвятить экстренным консультациям по деталям программы с лидерами конгресса и заинтересованными частными
сторонами»49. Объявление чрезвычайного положения в стране, экстренные консультации, сто дней законодательных инициатив! Через полвека после рузвельтовского Нового курса
колесо сделало полный оборот: на сей раз взять страну штурмом вознамерились консерваторы.
Победили более умеренные настроения. В конце концов,
на дворе стоял не 1933 год, и даже Великий коммуникатор
едва ли убедил бы народ, что все так плохо. Хотя предложенные Стокманом меры составили костяк политических инициатив администрации в 1981 г., идею ввести чрезвычайное положение президент отверг. Рейганавтам удалось снизить ставки
подоходного налога (но эффект был в значительной мере съеден ростом налогов на социальное страхование и инфляцией,
выталкивавшей людей в более высокие налоговые разряды);
они провели дополнительное дерегулирование средств связи,
транспорта и сферы финансовых услуг и в целом не мешали
жесткой кредитно‑денежной политике ФРС, которая затормозила инфляцию намного быстрее, чем предполагали, хотя
страна при этом пережила довольно суровую рецессию. Но
значительная часть грандиозного плана Стокмана, и прежде
всего масштабное сокращение расходов федерального бюджета и обширное дерегулирование экономики, так и не была
узаконена, так что очень скоро молодой руководитель бюджета затосковал. «У меня новая теория, — поделился он с журналистами. — В конгрессе нет настоящих консерваторов».
Действительно, после первых нескольких суматошных месяцев, когда новая администрация принимала бразды правления,
49
Greider, Education of David Stockman, pp. 150—151 (курсив
в оригинале. — Р. Х.)
445
Часть II. История
рутинная политическая жизнь начала брать свое. Обиженные
партнеры собирали войска и окапывались для долгих сражений и контратак. Были победители и проигравшие, как и всегда
бывает в политике, но, «по большому счету, изменился только
список победителей, а не суть игры»50.
В общем, провозглашенная Рейганом революция окончилась
пшиком51. Отчасти она провалилась из‑за отсутствия у администрации абсолютной приверженности идее фундаментальных
изменений. Об этом свидетельствуют несгибаемая поддержка
огромных трансфертных платежей в рамках системы социального страхования, от которых выигрывает главным образом
средний класс; сохранение субсидий, срочной помощи и защиты
от конкуренции, которыми пользуются фермеры, лесная промышленность, производители автомобилей, стали, текстиля,
обуви и одежды, а также судоходные компании, коммерческие
банки и многие‑многие другие; регулирование внешней торговли с помощью квот и так называемых двусторонних соглашений с другими странами об ограничении импорта. Фактически
50
Ibid., pp. 44, 59. Дуг Бандоу, бывший при Рейгане cпециальным
помощником президента по политическим вопросам, писал: «команда Рейгана скоро растеряла пыл и перестала бороться за урезание федеральных полномочий… Президент Рейган буквально ничего не сделал, чтобы удалить законодательные корни регулирования.
То малое, что ему удалось, может быть ликвидировано росчерком
пера другого президента». См.: Doug Bandow, „The Terrible Ten:
America’s Worst Regulations,“ Policy Review (Spring 1985): 42.
51 Описание и оценку экономической политики администрации Рейгана см.: Stein, Presidential Economics, pp. 263—314; John L. Palmer and Isabel V. Sawhill, eds., The Reagan Experiment (Washington,
D.C.: The Urban Institute, 1982); idem, The Reagan Record (Cambridge, Mass.: Ballinger, 1984); Milton Friedman and Rose Friedman, Tyranny of the Status Quo (New York: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1984), esp. pp. 29—34, 124—129; Robert D. Hershey, Jr.,
„The Reagan Economic Legacy,“ New York Times, October 28, 1984;
Leonard Silk, „Reagan’s High Risk Growth Game,“ New York Times,
Feb. 10, 1985; Paul Craig Roberts, The Supply‑Side Revolution:
An Insider’s Account of Policymaking in Washington (Cambridge,
Mass.: Harvard University Press, 1984); Paul Blustein, „Reagan’s
Record: Recent Budget Battles Leave the Basic Tenets of Welfare State
Intact; Paring Rather Than Ending Programs Will Let Them Flourish
in Another Era; The Social Security Blunder,“ Wall Street Journal,
Oct. 21, 1985; David A. Stockman, The Triumph of Politics: How the
Reagan Revolution Failed (New York: Harper & Row, 1986).
446
Глава 10. Кризис и Левиафан: от Второй мировой войны до 1980‑х годов
осталась нетронутой вся та мешанина, которую Стокман описывает как «накрывшее весь континент лоскутное одеяло из
иждивенчества, протекций, защитных мер и перераспределений, которое политики десятилетиями сшивали и латали». Политическая целесообразность, как всегда, возобладала. Но даже
если бы сторонники Рейгана по‑настоящему хотели возврата
к режиму свободы рынков, их методы вряд ли могли привести
к успеху. Они стремились изменить не институты, а бюджетные показатели, сократить ставки подоходного налога, особенно для самых богатых налогоплательщиков, и с куда меньшим
энтузиазмом государственные расходы. Но фокусы с цифрами — это не революция. В итоге, как заметил Стайн, вероятность успеха консервативной революции была невелика, потому что «даже консервативное правительство, находясь у власти,
не стремится ограничивать собственные полномочия»52. Короче говоря, консервативные политики — это прежде всего политики. А в политической системе, в которой размах полномочий государства не имеет фундаментальных конституционных
и идеологических ограничений, любые разновидности политиков могут стать неуправляемыми53.
Выводы
Смешанная экономика, утвердившаяся в США со времен
Второй мировой войны, эта уникально американская форма фашизма участия, сводится к значительному расширению
пределов полномочий государства по влиянию на экономические решения. Формально сохранив капиталистические цвета
права частной собственности, система пренебрегает существом любых подобных прав всякий раз, когда государству это
выгодно. Никакие экономические права личности, в том числе
даже право на жизнь, не защищены от ущемления или полной
52
Stockman, Triumph of Politics, pp. 8—14 and passim (quotation from
p. 9); Stein, Presidential Economics, pp. 312—313.
53 F. A. Hayek, The Constitution of Liberty (Chicago: University of Chicago Press, 1960), pp. 397—411 entitled „Why I Am Not a Conservative“. Хайек пишет (с. 401), что «консерватор не выступает против
насилия или произвола до тех пор, пока их используют для того, что,
по его мнению, правильно».
447
Часть II. История
отмены. Правительство не только вмешивалось в бесчисленные
экономические сделки, но и посылало тысячи людей, призванных в вооруженные силы в соответствии с законом о воинской
обязанности, на смерть в военных авантюрах, предпринятых
правящими элитами. Государство уже более сорока лет имеет
все возможности ликвидировать частную собственность, хотя
пока оно использовало их не в полной мере. Настоящей реакции на все это так и не последовало. Администрация Эйзенхауэра, имевшая весьма тесные связи с бизнесом, приспособилась к наследию Нового курса и военного государства. Хотя
величайшая в послевоенное время волна расширения полномочий государства достигла пика в 1960‑е годы, когда Джонсон провозгласил построение Великого общества, правительство
Никсона — этого «консерватора с либеральными идеями» —
продолжило дрейф в этом же направлении. Кризисы бурного десятилетия после 1964 г., реальные и надуманные, спровоцировали активные действия небывалого числа влиятельных
групп давления, многим из которых удалось выбить из государства новые меры в свою пользу. «Консервативная революция»
Рейгана едва ли оставила хоть вмятину на гигантском аппарате государственного регулирования. (Если этот вывод вызывает у вас сомнение, загляните еще раз в приложение к главе 2.)
После 1945 г. либералы и консерваторы, демократы и республиканцы приходили к власти и теряли власть, маятник
качался из стороны в сторону, но одно оставалось неизменным —
фундаментальное пренебрежение к правам частной собственности. Постоянно подвергаясь сбивающему с толку государственному вмешательству, будь то регулирование цен и заработной платы, регулирование рынка труда, регулирование рынка
энергоносителей, политика охраны окружающей среды, регулирование внешней торговли и множество других видов вмешательства в экономическую жизнь, бывшую некогда частным
делом, — послевоенная экономика кое‑как ковыляла вперед.
Все оттенки политических сил всем иным возможным альтернативам предпочитали полномочия, принадлежащие им в смешанной экономике. Без мощных идеологических и конституционных ограничений, которые действовали более столетия после
рождения США, — ограничений, разрушенных в период чрезвычайных ситуаций 1916—1945 гг., — современное государственное руководство будет часто и надолго припадать к пьянящим источникам политической власти и социального контроля.
Глава 11
Взгляд в прошлое
и в будущее
Что было, то и теперь есть, и что будет,
то уже было; и Бог воззовет прошедшее.
Еккл 3, 15
На протяжении последнего столетия, а особенно в период
между Первой мировой войной и серединой 1970‑х годов,
в США возникло Большое Правительство. Понимание того,
почему так получилось, зависит от понимания сути Большого Правительства.
И для каждого определения Большого Правительства есть
своя теория его возникновения. Если Большое Правительство — механизм компенсации «провалов рынка», под которой обычно понимают монополизм, внешние эффекты и общественные блага, то его возникновение отражает «модернизацию» технической и социально‑экономической структуры
общества, включая такие процессы, как урбанизация, индустриализация и концентрация рынка. Если Большое Правительство представляет собой «страховочную сетку» для спасения
нуждающихся от голода и лишений, тогда оно есть порождение других социально‑экономических изменений — скажем,
повышения мобильности людей и ослабления семейных уз. Те,
кто понимают Большое Правительство как механизм принудительного перераспределения богатства, проявляющий внимание только к самым сильным политическим группам, рассматривают его возникновение в одном свете, а те, кто понимают его как инструмент реализации идеологических идеалов
или ответа на чрезвычайные ситуации, видят его историю иначе. Ни одна из этих теорий не охватывает это явление целиком,
но каждая по‑своему полезна для его понимания.
При всем этом ни одна из этих теорий не способна описать
процесс, который привел США к возникновению Большого
Правительства. Ни одно из стандартных объяснений не отвечает на вопрос, почему расширение полномочий государства
449
Часть II. История
по влиянию на принятие экономических решений происходило именно в этот период. (Гипотеза кризисов ближе всех
подходит к объяснению причин разрастания правительства
в ХХ в., но не отвечает на вопрос, почему кризисы не привели к появлению Большого Правительства в XIX в.) Очевидно, понимание процесса можно углубить, используя все имеющиеся объяснения одновременно, но это легче сказать, чем
сделать. Но даже если принять многофакторный подход, все
равно чего‑то будет не хватать. Проблема со стандартными
объяснениями не в их логике, хотя некоторые из них поразительно наивны в понимании политического процесса. Проблему порождает грех недеяния. Ни одна из стандартных теорий не учитывает той степени, в которой Большое Правительство было порождением не логики, сколь угодно замысловатой
и многомерной, а истории.
Взгляд в прошлое
Противопоставление исторического процесса и логических
связей, выявляемых стандартными теориями, вовсе не ведет
к утверждению, что Большое Правительство есть порождение
алогичной или иррациональной последовательности событий.
Напротив, это приводит нас к пониманию того, что реальная
политическая и социально‑экономическая динамика более
«хаотичны», больше открыты для внешних влияний или шоков
и менее детерминированы, чем предполагают теоретики. Критически важная роль может принадлежать таким ничтожным
обстоятельствам, как причуда президента или идеологические
предпочтения единственного члена Верховного суда. В политике бывают важные «случайности». А непредвиденных последствий всегда предостаточно. Знание истории невозможно
подменить чистой теорией. Необходимо знать, что происходит, не важно, происходит это систематически или случайно,
потому что происходящее изменяет вероятность тех или иных
вариантов будущего развития. Историческое развитие — это
процесс, зависящий от пути или маршрута: ход возможного движения экономики и политики зависит от того, где они
находятся в данный момент. Каждый «эксперимент», как
верно подметил Самнер, входит в жизнь общества, и стереть
его следы невозможно.
450
Глава 11. Взгляд в прошлое и в будущее
Строители Большого Правительства работали в рамках
(развивающегося) институционального и идеологического контекста. Этот контекст и формировал то, что они смогли
сделать, и даже то, что они хотели сделать. Гровер Кливленд
и его коллеги по правительству не смогли бы создать Национальную администрацию восстановления или Администрацию
регулирования сельского хозяйства, да и вряд ли у них могло
появиться такое желание. Но Франклин Рузвельт и его коллеги по администрации, за спиной которых были мобилизационные программы военного времени, с легкостью создали эти
организации. Или другой пример. Вспомним, что во время
Корейской войны громоздкий механизм регулирования экономики был собран и запущен очень быстро и без малейших
попыток протеста. Легкость установления контроля над экономикой легко понять в свете того, что аналогичные вещи уже
делались в ходе Второй мировой войны.
Если институциональный и идеологический контекст, сформированный прошлым ходом событий, всегда определял то,
в каком направлении, вероятнее всего, будет разворачиваться будущее, значит, дело отчасти в важности убеждений или
верований. Идеологии помогали определить силу и характер
политической деятельности, говоря своим приверженцам, что
именно произошло, было ли это хорошо или плохо, что теперь
делать со всем этим и как укрепить свою идентичность участием
в сплоченных действиях с единомышленниками. Дело не в том,
что люди не заботятся о собственных интересах, а в идеологиях, определявших, в чем именно эти интересы состоят и как
добиваться их законным образом. Те, кто смог провести идеологические изменения или, напротив, укрепить сложившуюся
идеологию, действовали на самом базовом социально‑политическом уровне. Соответственно огромные силы были брошены на идеологические атаки и защиту. На кону стояла политическая повестка дня: какие вопросы можно решить; как
следует сформулировать альтернативы. Элиты, которые смогли манипулировать господствующей идеологией, тем самым
уже во многом предопределили исход политического процесса.
Но такое манипулирование, при всей безмерности брошенных на это ресурсов, происходило не в изоляции. События идут
своей чередой, а это значит, что люди учатся на опыте. Понятно, что изменения идеологии и политико‑экономические перемены воздействуют друг на друга. Никакие мыслимые усилия
451
Часть II. История
не смогли бы помешать Великой депрессии глубоко дискредитировать те идеи, которые поддерживали статус‑кво до нее.
Возможно, не было нужды дискредитировать капитализм как
таковой, возложив на него вину за депрессию, — эту вину можно было взвалить на ФРС или на другие ведомства. Но чтобы
массы своим умом пришли к объяснению депрессии капитализмом, они должны обладать невероятной проницательностью. Возьмем другой пример. Мировые войны легализовали
командно‑контрольные механизмы, использованные в мобилизационных программах, — таково их идеологическое наследие. Post hoc, ergo propter hoc*: мы победили, а значит, коллективистская политика правительства времен войны была
необходима и правильна. Как можно было помешать всеобщему одобрению такой интерпретации? Чрезвычайное положение в стране и то, как с ним справляются, не могут не привести к определенным идеологическим изменениям. Мировые войны и Великая депрессия, а также политика государства
в каждом из этих эпизодов фактически обеспечили ускоренный
отказ от рыночной идеологии и соответствующее распространение коллективистских альтернатив.
События в других странах постоянно усиливали диалектику
политико‑экономических и идеологических изменений внутри
США. С конца XIX и до середины XX в. во всех сферах — будь
то налогообложение доходов, создание центрального банка,
национальное пенсионное и медицинское страхование, муниципальное жилье, воинская обязанность, да и любые другие
государственнические меры, — западноевропейские страны,
особенно Великобритания, во всем и всегда были на один‑два
шага впереди США, подавая пример, особо привлекательный
для наиболее прогрессивных американских идеологов. А как
иначе? Воспротивься американцы принятию столь просвещенных программ, они оказались бы в роли «отсталых» и нецивилизованных. Именно британские эксперты несут существенную долю ответственности за то, какую форму приняли мобилизационные программы в США во время Первой мировой
войны. «Британский опыт» — таков был постоянный пароль
тех времен. Во время и после Второй мировой войны британцы много сделали для формирования американских программ
* После того значит вследствие того (лат.). — Прим. ред.
452
Глава 11. Взгляд в прошлое и в будущее
участия в послевоенных международных финансовых организациях, в том числе повлияли на решение об активном участии в деятельности Международного валютного фонда и Всемирного банка, а также на профинансированные американцами программы восстановления Европы, ставшие предтечей
программ иностранной помощи. Ну и, конечно, самым влиятельным предметом идеологического импорта стало, вероятно, кейнсианство, оказывавшее главное влияние на макроэкономическую политику США в течение четверти столетия после
1945 г. Короче говоря, политико‑экономическое и идеологическое развитие США никогда не было закрытой системой.
Импортируемые идеи и зарубежные события оказывали серьезное влияние на внутреннее развитие, и вектор этого иностранного влияния была неизменным — вперед к коллективизму.
После идеологической трансформации, произошедшей
в эпоху прогрессизма, каждый подлинный кризис был причиной очередного движения храповика в сторону Большего Правительства. Новые действия в этом направлении обеспечивал идеологический императив прогрессизма — государство
должно «что‑то сделать», должно взять на себя ответственность за выход из любой кризисной ситуации. За это приходилось платить, и государство было заинтересовано в том, чтобы
утаивать истинную стоимость, подменяя денежные фискальные и рыночные методы достижения целей принудительными
командно‑регулирующими механизмами. Воинская обязанность, регулирование цен и заработной платы, установление
официальных приоритетов производства и перевозок и административные механизмы распределения важнейших товаров,
бесчисленные формы экономического и социального регулирования, импортные квоты и ограничения экспорта — все подтверждает эту гипотезу. Зная, в какой мере кризис облегчает движение к Большему Правительству, группы особых интересов всегда используют такие благоприятные случаи, чтобы
добиться помощи правительства в том, что, по их мнению, приблизит их в своим целям. Начатую государственную программу трудно ликвидировать. Интересы становятся узаконенными, бюрократы пускают корни и обрастают связями, избиратели и клиенты сплачиваются. Еще важнее то, что всякий раз,
как правительство расширяет свои возможности оказывать влияние на принятие экономических решений, оно запускает процесс экономических, институциональных и идеологических
453
Часть II. История
корректировок, общим знаменателем которых является уменьшение сопротивления движению к Большему Правительству.
В числе важнейших корректировок такого рода можно назвать
отказ Верховного суда защищать частные права от ущемления
их правительственными чиновниками в периоды чрезвычайного положения. Прецеденты, установившиеся в период чрезвычайного положения, нарушают равновесие конституционных
весов и после наступления нормальных времен.
Нет сомнений, что этот институционально‑идеологический
храповик действовал в период мировых войн и Великой депрессии. Более спорным является вопрос об устойчивости наследия Вьетнамской войны и Великого общества. Возможно, эти
события происходили слишком недавно, чтобы мы могли точно
оценить их последствия. Некоторые излишества этих программ
вызвали реакцию отторжения, и отдельные программы, — скажем, регулирование цен на нефть и нефтепродукты, — были
отменены. Но большая их часть сохранилась. А их важнейшие
элементы утвердились в обществе очень прочно: медицинское обслуживание престарелых и малоимущих, охрана труда и защита окружающей среды, защита потребителей и борьба с дискриминацией, а также политические силы, поддерживающие эти программы. Идеология, доминировавшая в конце
1960‑х и в начале 1970‑х годов, сейчас отступает, но она вовсе не разбита. При всех достижениях рейгановской революции, идеологической революции она не вызвала.
Взгляд в будущее
Говоря о будущем, следует быть кратким. Будущего никто не
знает, да и не может знать. Случиться может все, что угодно:
лучшее, худшее и просто ничто, небытие. Все понимают, что
в огне ядерных взрывов и их немыслимых последствий человеческое общество в том виде, в каком оно существует ныне, да и,
возможно, само человечество, могут исчезнуть.
Но если предположить, что удача от нас не отвернется и общество выживет, тогда мы кое‑что знаем о будущем, пусть
и абстрактно. Мы знаем, что будут и другие серьезные кризисы. Никто не может с уверенностью предсказать, что станет их
причиной, — войны, экономический крах или разгул терроризма. Но, в той форме или в иной, великие кризисы несомненно
454
Глава 11. Взгляд в прошлое и в будущее
будут, как они случались на протяжении всей истории человечества. И когда они придут, правительства почти заведомо
увеличат размах своих полномочий по вмешательству в экономическую и социальную жизнь. К такому выводу подталкивает
весь материал и вся логика предыдущих глав. Для тех, кто лелеет идеал личной свободы и свободного общества, эта перспектива глубоко безрадостна.
Можно ли избежать такого развития событий? Думаю, нет,
но надеюсь, что я ошибаюсь. К нынешним зловещим обстоятельствам американцев привела прежде всего смена господствующей идеологии. Если идеологии не являются лишь
надстройками, если идеи способны обрести силу благодаря
разумному рассмотрению в свете исторических свидетельств
и нравственных убеждений, то остается надежда, пусть и слабая, что американский народ сможет вновь открыть ценность
личных прав, системы ограниченного правления и свободного общества, процветающего под сенью истинного верховенства права.
Приложение к главе 2
Агентства, программы и виды деятельности федерального
правительства (в алфавитном порядке акронимов
и аббревиатур) на 1983 г.
AВМС American Battle Monuments AFSC Armed Forces Staff College
Commission
AID Agency for International DevelACDAArms Control and Disarmaopment
ment Agency
ALJ Administrative Law Judge
АСРAgricultural Conservation ProAMS Agricultural Marketing Sergram
vice
ACUS Administrative Conference of
Amtrak National Railroad Passenger
the United States
Corporation
ACYF Administration for Children, Youth, and Families
ADMHA
Alcohol,DrugAbuse,and Mental Health Administration
ADB Asian Development Bank
ADD Administration on Developmental Disabilities
AEDS Atomic Energy Detection System
ANA Administration for Native
Americans
AOA Administration on Aging
APHIS Animal and Plant Health
Inspection Service
ASCS Agricultural Stabilization and
Conservation Service
ATSDR Agency for Toxic
Substances and Disease
Registry
AFDC Aid to Families with Dependent Children
AFIDA Agricultural Foreign Invest- ment Disclosure Act
AFIS American Forces Information
Service
BCP Blended Credit Program
BEA Bureau of Economic Analysis
BIA Bureau of Indian Affairs
BIB Board for International
Broadcasting
BJS Bureau of Justice Statistics
AFPC Armed Forces Policy Council
AFRAir Force Reserve
BLS Bureau of Labor Statistics
BPA Bonneville Power
Administration
BSC Business Service Centers
AFRRIArmed Forced Radiobiology
Research Institute
456
BLM Bureau of Land Management
Приложение к главе 2
CAB Civil Aeronautics Board
DA Department of the Army
CALS Current Awareness Literature
Service
CBO Congressional Budget Office
DAVA Defense Audiovisual Agency
CCA Crop Condition Assessment
CCC Commodity Credit
Corporation
DCA Defense Communications
Agency
ССЕА Cabinet Council on Economic
Affairs
CCR Commission on Civil Rights
CDBG Community Development
Block Grant
CDC Centers for Disease Control
CEA Council of Economic Advisers
CEQ Council on Environmental
Quality
CFA Commission of Fine Arts
CFC Cooperative Finance
Corporation
CFTC Commodity Futures Trading
Commission
CHAMPVACivilian Health and Medical
Program of the Veterans
Administration
CIA Central Intelligence Agency
CIC Consumer Information Center
COGP Commission on Government
Procurement
Comcen’s Federal Communications
Centers
Conrail Consolidated Rail Corporation
CPSC Consumer Product Safety
Commission
DARPA Defense Advanced Research
Projects Agency
DCAA Defense Contract Audit
Agency
DCASR Defense Contract
Administration Services
Regions
DCII Defense Central Index of
Investigations
DCS Defense Communications
System
DEA Drug Enforcement
Administration
DIA Defense Intelligence Agency
DIPEC Defense Industrial Plant
Equipment Center
DIS Defense Investigative Service
DISAM Defense Institute of Security
Assistance Management
DLA Defense Logistics Agency
DLS Defense Legal Services agency
DMA Defense Mapping Agency
DMS Defense Mapping School
DNA Defense Nuclear Agency
DOD Department of Defense
DODCI Department of Defense
Computer Institute
DODDS Department of Defense
Dependents Schools
CRS Community Relations Service
DOE Department of Energy
CSA Community Services
Administration
DOT Department of
Transportation
CSRS Cooperative State Research
Service
DSAA Defense Security Assistance
Agency
457
Приложения
DSN Deep Space Network
DVOP Disabled Veterans’ Outreach
Program
EDA Economic Development
Administration
EEOC Equal Employment
Opportunity
Commission
FCIA Foreign Credit Insurance
Association
FCIC Federal Crop Insurance
Corporation
FCS Foreign Commercial Service
FCU Federal credit union
FDA Food and Drug
Administration
EIA Energy Information
Administration
EOUSA Executive Office for United
States Attorneys
FDIC Federal Deposit Insurance
Corporation
FDPC Federal Data Processing
Centers
EPA Environmental Protection
Agency
EPIC Energy Conservation Program
Guide for Industry and
Commerce
ERA Economic Regulatory
Administration
ERISA Employee Retirement Income
Security Act
FEC Federal Election Commission
FEMA Federal Emergency
Management Agency
FFB Federal Financing Bank
FGB Foster Grandparent Program
FGIS Federal Grain Inspection
Service
FHA Federal Housing
Administration
ESA Employment Standards
Administration
ESF Economic Support Fund
ETA Employment and Training
Administration
FHLBB Federal Home Loan Bank
Board
Eximbank Export‑Import Bank
of the United States
FAA Federal Aviation
Administration
FAIR Fair Access to Insurance
Requirements
FAR Federal Acquisition
Regulations
FAS Foreign Agricultural
Service
FBI Federal Bureau of
Investigation
FCA Farm Credit Administration
FCC Federal Communications
Commission
458
FHWA Federal Highway
Administration
FIA Federal Insurance
Administration
FIC Federal Information Centers
FICC Fixed Income Consumer
Counseling
FIP Forestry Incentive Program
FLETC Federal Law Enforcement
Training Center
FLRA Federal Labor Relations
Authority
FLITE Federal Legal Information
Through Electronics
FMC Federal Maritime Commission
Приложение к главе 2
FMCS Federal Mediation and
Conciliation Service
FmHA Farmers Home
Administration
FNMA Federal National Mortgage
Association
FNS Food and Nutrition Service
HUD Department of Housing and
Urban Development
IADB Inter‑American Defense
Board; Inter‑American
Development Bank
IAEA International Atomic Energy
Agency
IAF Inter‑American Foundation
FOMC Federal Open Market
Committee
FPRS Federal Property Resources
Service
FRA Federal Railroad
Administration
FRS Federal Reserve System
FSIS Food Safety and Inspection
Service
FSLIC Federal Savings
and Loan Insurance
Corporation
HNIS Human Nutrition Information
Service
HRA Health Resources
Administration
HRSA Health Resources and
Services Administration
ICAF Industrial College of the
Armed Forces
ICAO International Civil Aviation
Organization
ICC Interstate Commerce
Commission
FSS Office of Federal Supply
and Services
FSTS Federal Secure Telephone
Service
ICM Intergovernmental Committee
for Migration
IDA International Development
Association; Institute for
Defense Analyses
IDCA United States International
Development Cooperation
Agency
FTC Federal Trade Commission
FTS Federal Telecommunications
System
FWS Fish and Wildlife Service
GAO General Accounting Office
GNMA Government National
Mortgage Association
GPO Government Printing Office
GSA General Services
Administration
HCFA Health Care Financing
Administration
HDS Office of Human Development
Services
HHS Department of Health and
Human Services
IFC International Finance
Corporation
IHS Indian Health Service
IMF International Monetary Fund
IMS Institute of Museum Services
INS Immigration and
Naturalization Service
INTERPOL International Criminal
Police Organization
IRS Internal Revenue Service
ITA International Trade
Administration
459
Приложения
ITU International
Telecommunication
Union
IYC Individual Yield Coverage
program
JAG Judge Advocate General
JCS Joint Chiefs of Staff
JFMIP Joint Financial Management
Improvement Program
JTPA Job Training Partnership Act
LC Library of Congress
LMRDA Labor Management
Reporting and Disclosure Act
LMSA Labor‑Management Services
Administration
LSC Legal Services Corporation
LVER Local Veterans’ Employment
Representative
MA Maritime Administration
MAC Military Airlift Command
MTB Materials Transportation
Bureau
MTN Multilateral trade
negotiations
NARS National Archives and Records
Service
NASA National Aeronautics and
Space Administration
NATO North Atlantic Treaty
Organization
NBS National Bureau of Standards
NCCB National Consumer
Cooperative Bank
NCDC New Community Development
Corporation
NCI National Cancer Institute
NCIC National Cartographic
Information Center
NCJRS National Criminal Justice
Reference Service
NCPC National Capital Planning
Commission
MBDA Minority Business
Development Agency
MDB’s Multilateral development
banks
NCSL National Center for Service
Learning
MEECN Minimum Essential
Emergency Communications
Network
NCUA National Credit Union
Administration
NDU National Defense University
NFIP National Flood Insurance
Program
MILSATCOM Military Satellite
Communications Systems
MSB‑COD Minority Small Business
Capital Ownership
Development program
MSC Military Sealift Command
NHTSA National Highway Traffic
Safety Administration
NIC National Institute of
Corrections
NIE National Institute of
Education
MSHA Mine Safety and Health
Administration
MSPB Merit Systems Protection
Board
NIH National Institutes of Health
NIJ National Institute of Justice
MSSD Model Secondary School for
the Deaf
NIS Naval Investigative Service
NLM National Library of Medicine
460
Приложение к главе 2
NLRB National Labor Relations
Board
OES Office of Employment Security
OFCC Office of Federal Contract
Compliance
NMCS National Military Command
System
OFPP Office of Federal Procurement
Policy
NOAA National Oceanic and
Atmospheric Administration
OFR Office of the Federal Register
OGPS Office of Grants and Programs
Systems
OICD Office of International
Cooperation and
Development
OIRM Office of Information
Resources Management
NMB National Mediation Board
NOS National Ocean Survey
NRC Nuclear Regulatory
Commission
NSA National Security Agency
NSC National Security Council
NSF National Science Foundation
OJARS Office of Justice Assistance,
Research and Statistics
NSTL National Space Technology
Laboratories
NTIA National Telecommunications
and Information
Administration
OJJDP Office of Juvenile Justice and
Delinquency Prevention
OMB Office of Management and
Budget
NTID National Technical Institute
for the Deaf
OPD Office of Policy Development
NTIS National Technical
Information Service
OPIC Overseas Private Investment
Corporation
OPM Office of Personnel
Management
ORM Office of Regional
Management
ORR Office of Refugee Relief
OSCE Office of Child Support
Enforcement
OSHA Occupational Safety and
Health Administration
NTS Naval Telecommunications
System
NTSB National Transportation
Safety Board
NWC National War College
OA Office of Administration
OAS Organization of American
States
OCA Office of Consumer Advisor
OSHRC Occupational Safety and
Health Review Commission
OCCCA Office of Congressional,
Community and Consumer
Affairs
OCS Office of Community Services
OCSE Office of Child Support
Enforcement
OECD Organization for Economic
Cooperation and Development
OSTP Office of Science and
Technology Policy
ОТ Office of Transportation
OTA Office of Technology
Assessment
OTAA Office of Trade Adjustment
Assistance
461
Приложения
OVRR Office of Veterans’
Reemployment Rights
OWBE Office of Women’s Business
Enterprise
OWP Office of Water Policy
SBIC’s Small Business Investment
Companies
SCP Senior Companion Program
scs Soil Conservation Service
SCSEP Senior Community Service
Employment Program
PADC Pennsylvania Avenue
Development Corporation
РАНО Pan American Health
Organization
PBGC Pension Benefit Guaranty
Corporation
SEC Securities and Exchange
Commission
PBS Public Buildings Service
SGLI Servicemen’s Group Life
Insurance
PCC Panama Canal Commission
SIL Smithsonian Institution
Libraries
SITES Smithsonian Institution
Traveling Exhibition Service
SLS Saint Lawrence Seaway
Develepment Corporation
PHA’s Public Housing Agencies
PHS Public Health Service
PIK Payment‑In‑Kind program ‘
PRC Postal Rate Commission
PTO Patent and Trademark Office
RCWP Rural Clean Water Program
REA Rural Electrification
Administration
RETRF Rural Electrification and
Telephone Revolving Fund
RFE Radio Free Europe
RL Radio Liberty
SEAN Scientific Event Alert Network
SMIDA Small Business Innovation
Development Act
SPC South Pacific Commission
SRIM Standing order microfiche
service
SRS Statistical Reporting Service
SSA Social Security
Administration
SSI Supplemental Security
Income Program
SSS Selective Service System
RRB Railroad Retirement Board
RSA Rehabilitation Services
Administration
START Strategic arms reduction talks
RSPA Research and Special
Programs Administration
TAC Tactical Air Command
RSVP Retired Senior Volunteer
Program
TCE Tax Counseling for the Elderly
Program
STDN Spaceflight Tracking and
Data Network
TDP Trade and Development
Program
RTB SAC Rural Telephone Bank
Strategic Air Command
SAO Smithsonian Astrophysical
Observatory
SBA Small Business Administration
462
TRIMIS Tri‑Service Medical
Information System
Приложение к главе 2
TRI‑TAC Joint Tactical Communications
Program
USITC United States International
Trade Commission
TSC Transportation Systems Center
USMC United States Marine Corps
TVA Tennessee Valley Authority
USN United States Navy
UCPP Urban Crime Prevention
Program
USNCB United States National Central
Bureau
UDAG Urban Development Action
Grant
USPS United States Postal Service
USRA United States Railway
Association
UIS Unemployment Insurance
Service
UMTA Urban Mass Transportation
Administration
UN United Nations
UNESCO United Nations Educational,
Scientific and Cultural
Organization
UNICEF United Nations International
Children’s Emergency
Fund (now United Nations
Children’s Fund)
UNICOR Federal Prison Industries, Inc.
UPU Universal Postal Union
USA United States Army
USACE United States Army Corps of
Engineers
USAF United States Air Force
USCG United States Coast Guard
USTTA United States Travel and
Tourism Administration
VA Veterans Administration
VETS Veterans’ Employment and
Training Service
VGLI Veterans Group Life
Insurance
VISTA Volunteers in Service to
America
VITA Volunteer Income Tax
Assistance Program
VMLI Veterans Mortgage Life
Insurance
VMSP Volunteer Management
Support Program
VOA Voice of America
VVLP Vietnam Veterans
Leadership Program
uses United States Commercial
Service
WAPAWestern Area Power
Administration
USDA United States Department of
Agriculture
WBPWater Bank Program
USES United States Employment
Service
USIA United States Information
Agency
USICA United States International
Communication Agency
WHOWorld Health
Organization
WHSWashington
Headquarters Services
WIC Special supplemental
food program for Women,
Infants, and Children
Источник: Office of the Federal Register, The United States Government
Manual, 1983/84 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office,
1983), pp. 801—807.
Приложение к главе 9
Военные органы федеральной исполнительной ветви власти
в период Второй мировой войны
Advisory Board on Just Compensation
(WSA)
Copper Recovery Corporation
(RFC‑Metals Reserve)
Alaska War Council
Defense Communications Board
American Commission for the Protection
and Salvage of Artistic and Historic
Monuments in War
Defense Homes Corporation (NHA)
Areas Anglo‑American Caribbean
Commission
Defense Plant Corporation (RFC)
Army Specialist Corps Board of
Economic Warfare Board of War
Communications
Defense Supplies Corporation (RFC)
British‑American Joint Patent
Interchange Committee
Cargoes, Inc. (FEA)
Censorship Policy Board
Central Administrative Services (OEM)
Civil Air Patrol (OCD)
Civilian Production Administration
Coal Mines Administration (Interior)
Colonial Mica Corporation
Combined Chiefs of Staff—United States
and Great Britain
Combined Food Board
Combined Production and Resources
Board
Combined Raw Materials Board
Combined Shipping Adjustment Board
Committee for Congested Production
Areas
Defense Housing Coordinator (NDAC)
Defense Resources Committee
Division of Defense Aid Reports
(OEM)
Division of Defense Housing
Coordination (OEM)
Division of Information (OEM)
Food Distribution Administration
(Agriculture)
Food Production Administration
(Agriculture)
Foreign Broadcast Intelligence Service
(FCC)
Foreign Economic Administration
(OEM)
Foreign Funds Control (Treasury)
Government Information Service
(Budget)
Institute of Inter‑American Affairs
(OIAA)
Institute of Inter‑American
Transportation (OIAA)
Inter‑American Defense Board
Committee on Fair Employment Practice
Committee on Physical Fitness (FSA)
Inter‑American Educational Foundation,
Inc. (OIAA)
Committee on Records of War
Administration
Inter‑American Financial and Economic
Advisory Committee
Coordinator of Government Films
Coordinator of Information
Inter‑American Navigation Corporation
(OIAA)
464
Приложение к главе 9
Interdepartmental Committee for
Coordination of Foreign and Domestic
Military Purchases
Interdepartmental Committee to Consider
Cases of Subversive Activities on the
Part of Federal Employees
National War Labor Board
Office for Coordination of National
Defense Purchases (NDAC)
Office for Emergency Management Office
of Agricultural Defense Relations
Interdepartmental Committee
for the Voluntary Pay‑Roll
Savings Plan for the Purchase
of War Bonds
Office of Alien Property Custodian
(OEM)
Interim International Information Service
(State)
Office of Censorship Office of Civilian
Defense (OEM)
Interim Research and Intelligence Service
(State)
Joint Aircraft Committee
Office of Community War Service
(FSA) Office of Contract Settlement
(OWMR)
Joint Brazil‑United States Defense
Commission
Office of Coordinator of Inter‑American
Affairs (OEM)
Joint chiefs of Staff
Office of Defense Health and Welfare
Service
Joint Contract Termination Board
Joint Economic Committees—
United States and Canada
Joint Mexican‑United States Defense
Commission
Office of Army‑Navy Liquidation
Commissioner
Office of Defense Transportation (OEM)
Office of Economic Stabilization Office
of Economic Warfare (OEM)
Office of Export Control
Joint War Production Committee—
United States and Canada
Office of Facts and Figures
Management Labor Policy Committee
(Labor)
Office of Inter‑American Affairs
Material Coordinating Committee—
United States and Canada
Medal for Merit Board Metals Reserve
Company (RFC)
Munitions Assignment Board
National Defense Advisory
Commission National Defense
Office of Fishery Coordination (Interior)
Office of Lend‑Lease Administration
(OEM)
Office of Merchant Ship Control (Coast
Guard)
Office of Petroleum Coordinator
for National Defense
Office of Price Administration
Mediation Board National Housing
Agency (OEM)
Office of Price Administration and
Civilian Supply (OEM)
National Inventor’s Council National
Munitions Control Board
Office of Production Management
(OEM)
National Patent Planning Commission
(Commerce)
Office of Production Research and
Development (WPB)
National Railway Labor Panel (National
Mediation Board)
Office of Scientific Research and
Development (OEM)
National Roster of Scientific and
Specialized Personnel (Labor)
Office of Solid Fuels Coordinator for
National Defense
National Wage Stabilization Board
(Labor)
Office of Stabilization Administration
(OWMR)
465
Приложения
Office of Strategic Services Office
of Surplus Property
(Commerce)
Supply Priorities and Allocations Board
(OEM)
Office of War Information (OEM)
Surplus Property Administration
(OWMR)
Office of War Mobilization
Surplus Property Board (OWMR)
Office of War Mobilization and
Reconversion
Surplus War Property Administration
(OWM)
Pacific War Council Petroleum
Administration for War Petroleum
Reserves Corporation (RFC)
United States Commercial Company
(RFC)
Prencinradio, Inc. (OIAA)
United States Emergency Court of
Appeals
President’s Committee on Deferment of
Federal Employees
United States of America Typhus
Commission
President’s Committee on War Relief
Agencies
Wage Adjustment Board for the
Construction Industry (Labor)
President’s Soviet Protocol Committee
President’s War Relief Control Board
Priorities Board (NDAC)
War Assets Corporation (RFC)
Publications Board (OWMR)
War Contracts Price Adjustment Board
Reconstruction Finance Corporation
War Damage Corporation (RFC)
Retraining and Reemployment
Administration (Labor)
War Emergency Pipe Lines, Inc. (RFC)
Rubber Development Corporation
Rubber Reserve Company (RFC)
War Forwarding Corporation (WSA)
Salary Stabilization Unit (Treasury)
Selective Service System
Shipbuilding Stabilization Committee
(Labor)
War Ballots Commission
War Food Administration (Agriculture)
War Hemp Industries, Inc. (Agriculture)
War Insurance Corporation (RFC)
War Manpower Commission (OEM)
War Materials, Inc. (RFC)
Smaller War Plants Corporation
War Production Board (OEM)
Solid Fuels Administration for War
(Interior)
War Refugee Board
Southwestern‑Power Administration
(Interior)
War Resources Board (ANMB)
Steel Recovery Corporation
(RFC‑Metals Reserve)
War Relocation Authority (Interior)
War Resources Council (Interior)
War Shipping Administration (OEM)
Источник: U.S. Bureau of the Budget, The United States at War:
Development and Administration of the War Program by the Federal
Government (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1946),
pp. 521—535.
Избранная библиография
Представленный ниже список включает в себя наиболее важные работы, с которыми ознакомился автор в процессе работы над книгой. Читатели, желающие более глубоко изучить
какую‑либо тему, могут использовать этот список как путеводитель. Список охватывает не все источники, упомянутые в сносках. В частности сюда не попали законы, стандартные статистические справочники и учебники (за исключением наиболее важных). Хотя источники сгруппированы по
темам, многие из них относятся более чем к одной категории.
Лишь в нескольких случаях источники были включены в список более одного раза.
Экономика, политика и государство
Alt, James E. „The Evolution of Tax Structures.“ Public Choice 41 (1983).
Alt, James E., and K. Alec Chrystal. Political Economics. Berkeley: University
of California Press, 1983.
Auster, Richard D., and Morris Silver. The State as a Firm: Economic Fac‑
tors in Political Development. Boston: Nijhoff, 1979.
Barry, Brian. Sociologists, Economists and Democracy. Chicago: University
of Chicago Press, 1978.
Becker, Gary. „A Theory of Competition among Pressure Groups for Political
Influence.“ Quarterly Journal of Economics 98 (Aug. 1983).
Bowles, Samuel. „State Structures and Political Practices: A Reconsideration
of the Liberal Democratic Conception of Politics and Accountability.“ In
Capitalism and Democracy: Schumpeter Revisited, ed. Richard D. Coe
and Charles K. Wilber. Notre Dame, Ind.: University of Notre Dame
Press, 1985.
Break, George F. „The Role of Government: Taxes, Transfers, and Spending.“
In The American Economy in Transition, ed. Martin Feldstein. Chicago:
University of Chicago Press, 1980.
Browning, Edgar K., and Jacquelene M. Browning. Public Finance and the
Price System. 2nded. New York: Macmillan, 1983.
Buchanan, James M. The Limits of Liberty: Between Anarchy and Levia‑
than. Chicago: University of Chicago Press, 1975.
Drew, Elizabeth. Politics and Money: The New Road to Corruption. New
York: Macmillan, 1983.
Dye, Thomas. Understanding Public Policy. 2nd ed. Englewood Cliffs, N.J.:
PrenticeHall, 1975.
467
Приложения
Frey, Bruno S. Modern Political Economy. Oxford: Martin Robertson, 1978.
Friedman, Milton, and Rose Friedman. Tyranny of the Status Quo. New
York: Harcourt Brace jovanovich, 1984.
Galbraith, john Kenneth. American Capitalism: The Concept of Counter‑
vailing Power. 2nd ed. Boston: Houghton Mifflin, 1956.
Galbraith, john Kenneth. The Anatomy of Power. Boston: Houghton Mifflin, 1983.
Greer, Douglas F. Business, Government, and Society. New York: Macmillan, 1983.
Hansen, john Mark. „The Political Economy of Group Membership.“ Ameri‑
can Political Science Review 79 (March 1985).
Hardin, Russell. Collective Action. Baltimore: johns Hopkins University
Press, 1982.
Hayek, Friedrich A. The Road to Serfdom. Chicago: University of Chicago
Press, 1944.
Hayek, Friedrich A. The Constitution of Liberty. Chicago: University of
Chicago Press, 1960.
Hechter, Michael. „A Theory of Group Solidarity.“ In The Micro‑founda‑
tions of Macrosociology, ed. Michael Hechter. Philadelphia: Temple University Press, 1983.
Heertje, Arnold, ed. Schumpeter’s Vision: Capitalism, Socialism and De‑
mocracy after 40 Years. New York: Praeger, 1981.
Herman, Edward S. Corporate Control, Corporate Power. New York: Cambridge University Press, 1981.
Higgs, Robert. „Inflation and the Destruction of the Free Market Economy.“
Intercollegiate Review 14 (Spring 1979).
Higgs, Robert. „To Deal with a Crisis: Governmental Program or Free Market?“ Freeman 36 (Sept. 1986).
Hirschman, Albert O. Essays in Trespassing: Economics to Politics and
Beyond. New York: Cambridge University Press, 1981.
Hirschman, Albert O. Shifting Involvements: Private Interest and Public
Action. Princeton, N.j.: Princeton University Press, 1982.
Hirschman, Albert O. „Against Parsimony: Three Ways of Complicating
Some Categories of Economic Discourse.“ American Economic Review
74 (May 1984).
Hoover, Calvin B. The Economy, Liberty, and the State. New York: Twentieth Century Fund, 1959.
Keeler, Theodore E. „Theories of Regulation and the Deregulation Movement.“ Public Choice 44 (1984).
Knight, Frank H. Freedom and Reform: Essays in Economics and Social
Philosophy. Indianapolis: Liberty Press, 1982.
LeLoup, Lance T. Budgetary Politics. Brunswick, Ohio: King’s Court Communications, 1980.
McKenzie, Richard B. Bound To Be Free. Stanford, Calif.: Hoover Institution Press, 1982.
Margolis, Howard. Selfishness, Altruism, and Rationality: A Theory of
Social Choice. Chicago: University of Chicago Press, 1982.
McCraw, Thomas K. „Regulation in America: A Review Article,“ Business
History Review 49 (Summer 1975).
468
Избранная библиография
Mitchell, Robert Cameron. „National Environmental Lobbies and the Apparent Illogic of Collective Action.“ In Collective Decision Making: Ap‑
plications from Public Choice Theory, ed. Clifford S. Russell. Baltimore:
johns Hopkins University Press, 1979.
Nisbet, Robert. Twilight of Authority. New York: Oxford University Press,
1975.
Nordlinger, Eric. On the Autonomy of the Democratic State. Cambridge,
Mass.: Harvard University Press, 1981.
Nutter, G. Warren. Political Economy and Freedom: A Collection of Essays.
Indianapolis: Liberty Press, 1983.
Oates, Wallace E. „Searching for Leviathan: An Empirical Study.“ American
Economic Review 75 (Sept. 1985).
Olson, Mancur. The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory
of Groups. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1965.
Olson, Mancur. The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stag‑
flation, and Social Rigidities. New Haven, Conn.: Yale University Press,
1982.
Opp, Karl‑Dieter. „Economics, Sociology, and Political Protest.“ In Theo‑
retical Models and Empirical Analyses: Contributions to the Explana‑
tion of Individual Actions and Collective Phenomena, ed. Werner Raub.
Utrecht: E.S.‑Publications, 1982.
Pasour, E. C., Jr. „The Free Rider as a Basis for Government Intervention.“
Journal of Libertarian Studies 5 (Fall 1981).
Peltzman, Sam. „Constituent Interest and Congressional Voting.“ Journal
of Law and Economics 27 (April 1984).
Peltzman, Sam. „An Economic Interpretation of the History of Congressional Voting in the Twentieth Century.“ American Economic Review
75 (Sept. 1985).
Reid, Joseph D., Jr. „Understanding Political Events in the New Economic
History.“ Journal of Economic History 37 Oune 1977).
Reiter, Stanley, and Jonathan Hughes. „A Preface on Modeling the Regulated
United States Economy.“ Hofstra Law Review 9 (Summer 1981).
Roberts, Russell D. „A Taxonomy of Public Provision.“ Public Choice
47 (1985).
Rourke, Francis E. Bureaucracy, Politics, and Public Policy. 2nd ed. Boston: Little Brown, 1976.
Samuels, Warren J. „A Critique of Capitalism, Socialism, and Democracy.“
In Capitalism and Democracy: Schumpeter Revisited, ed. Richard D.
Coe and Charles K. Wilber. Notre Dame, Ind.: University of Notre Dame
Press, 1985.
Samuels, Warren J., and Nicholas Mercuro. „A Critique of Rent‑Seeking
Theory.“ In Neoclassical Political Economy, ed. David C. Colander.
Cambridge, Mass.: Ballinger, 1984.
Schumpeter, Joseph A. Capitalism, Socialism, and Democracy. 3rd ed. New
York: Harper & Row, 1950.
Sen, Amartya K. „Rational Fools: A Critique of the Behavioral Foundations
of Economic Theory.“ Philosophy & Public Affairs 6 (Summer 1977).
Siegel, Barry N., ed. Money in Crisis: The Federal Reserve, the Economy,
and Monetary Reform. Cambridge, Mass.: Ballinger, 1984.
469
Приложения
Sowell, Thomas. Knowledge and Decisions. New York: Basic Books, 1980.
Stigler, George J. The Citizen and the State: Essays on Regulation. Chicago:
University of Chicago Press, 1975.
Thaler, Richard H. „Illusions and Mirages in Public Policy.“ Public Interest
(Fall 1983).
Tufte, Edward. Political Control of the Economy. Princeton, N.J.: Princeton
University Press, 1978.
Twight, Charlotte. „Government Manipulation of Constitutional‑Level
Transaction Costs: An Economic Theory and Its Application to Off‑Budget Expenditure through the Federal Financing Bank.“ Ph.D. diss., University of Washington, 1983.
Wallace, Donald H. Economic Controls and Defense. New York: Twentieth
Century Fund, 1953.
Weidenbaum, Murray L. Business, Government, and the Public. 2nd ed.
Englewood Cliffs, N.J.: Prentice‑Hall, 1981.
Weingast, Barry R. „The Congressional‑Bureaucratic System: A Principal Agent Perspective (with applications to the SEC).“ Public Choice
44 (1984).
Wilson, Graham K. Interest Groups in the United States. Oxford: Clarendon
Press, 1981.
Witte, John F. The Politics and Development of the Federal Income Tax
(Madison: University of Wisconsin Press, 1985).
Yeager, Leland B. „Is There a Bias Toward Overregulation.“ In Rights and
Regulation:Ethical, Political, and Economic Issues, ed. Tibor R. Machan and M. Bruce Johnson. Cambridge, Mass.: Ballinger, 1983.
Рост правительства
Bennett, James T., and Manuel H. Johnson. The Political Economy of Fed‑
eral Government Growth, 1959—1978. College Station, Tex.: Center
for Education and Research in Free Enterprise, 1980.
Borcherding, Thomas E. „The Sources of Growth of Public Expenditures
in the United States, 1902—1970.“ In Budgets and Bureaucrats: The
Sources of Government
Growth, ed. Thomas E. Borcherding. Durham, N.C.: Duke University Press,
1977.
Break, George F. „Issues in Measuring the Level of Government Activity.“
American Economic Review 72 (May 1982).
Brown, Lawrence. New Policies, New Politics: Government’s Response to
Government’s Growth. Washington, D.C.: Brookings Institution, 1983.
Crain, W. Mark, Robert D. Tollison, Brian Goff, and Dick Carlson. „Legislator Specialization and the Size of Government. Public Choice 46 (1985).
Fabricant, Solomon. The Trend of Government Activity in the United States
since 1900. New York: National Bureau of Economic Research, 1952.
Herber, Bernard P., and Paul U. Pawlik. „Measuring Government’s Role
in the Mixed Economy: A New Approach.“ National Tax Journal
36 (March 1983).
470
Избранная библиография
Hughes, Jonathan R. T. The Governmental Habit: Economic Controls from
Colonial Times to the Present. New York: Basic Books, 1977.
Lowery, David, and William D. Berry. „The Growth of Government. in the
United States: An Empirical Assessment of Competing Explanations.“
American Journal of Political Science 27 (Nov. 1983).
Meltzer, Allan H., and Scott F. Richard. „Why Government Grows (and
Grows) in a Democracy.“ Public Interest (Summer 1978).
Meltzer, Allan H., and Scott F. Richard. „A Rational Theory of the Size of
Government.“ Journal of Political Economy 89 (Oct. 1981).
Meltzer, Allan H., and Scott F. Richard. „Tests of a Rational Theory of the
Size of Government.“ Public Choice 41 (1983).
Niskanen, William A. „The Growth of Government.“ Cato Policy Report
7 July/Aug. 1985).
Pathirane, Leila, and Derek W. Blades. „Defining and Measuring the Public
Sector: Some International Comparisons.“ Review of Income and Wealth
28 (Sept. 1982).
Peacock, Alan T., and Jack Wiseman. The Growth of Public Expenditure in
the United Kingdom. Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1961.
Peltzman, Sam. „The Growth of Government.“ Journal of Law and Econom‑
ics 23 (Oct. 1980).
Peters, B. Guy, and Martin O. Heisler. „Thinking About Public Sector
Growth: Conceptual, Theoretical, and Policy Considerations.“ In Why
Governments
Grow: Measuring Public Sector Size, ed. Charles Lewis Taylor. Beverly Hills,
Calif.: Sage, 1983.
Porter, Bruce D. „Parkinson’s Law Revisited: War and the Growth of American Government.“ Public Interest (Summer 1980).
Rasler, Karen A., and William R. Thompson. „War Making and State Making: Governmental Expenditures, Tax Revenues, and Global Wars.“
American Political Science Review 79 (June 1985).
Rose, Richard. „Are Laws a Cause, a Constraint, or Irrelevant to the Growth
of Government?“ Studies in Public Policy Number 124. Glasgow: Center
for the Study of Public Policy, University of Strathclyde, 1984.
Идеология, идентичность и риторика
Babad, Elisha, Max Birnbaum, and Kenneth D. Benne. The Social Self:
Group Influences on Personal Identity. Beverly Hills, Calif.: Sage, 1983.
Bell, David V. J. Power, Influence, and Authority: An Essay in Political
Linguistics. New York: Oxford University Press, 1975.
Bennett, W. Lance. Public Opinion in American Politics. New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1980.
Berger, Peter L., and Thomas Luckmann. The Social Construction of Re‑
ality: A Treatise in the Sociology of Knowledge. Garden City, N.Y.:
Anchor Books, 1967.
Edelman, Murray. The Symbolic Uses of Politics. Urbana: University of Illinois Press, 1964.
471
Приложения
Edelman, Murray. Political Language:U0rds That Succeed and Policies
That Fail. New York: Academic Press, 1977.
Elster, Jon. Sour Grapes: Studies in the Subversion of Rationality. Cambridge: Cambridge University Press, 1983.
Geertz, Clifford. „Ideology as a Cultural System.“ In Ideology and Discon‑
tent, ed. David E. Apter. New York: Free Press, 1964.
Gouldner, Alvin W. The Dialectic of Ideology and Technology: The Origins,
Grammar, and Future of Ideology. New York: Oxford University Press,
1976.
Higgs, Robert. „Identity and Cooperation: A Comment on Sen’s Alternative Program.“ Journal of Law, Economics, and Organization 3 (Spring 1987).
Kalt, Joseph P., and M. A. Zupan. „Capture and Ideology in the Economic
Theory of Politics.“ American Economic Review 74 (June 1984).
Kau, James B., and Paul H. Rubin. Congressmen, Constituents, and Con‑
tributors: Determinants of Roll Call Voting in the House of Representa‑
tives. Boston: Nijhoff, 1982.
Maddox, William S., and Stuart A. Lilie. Beyond Liberal and Conservative:
Reassessing the Political Spectrum. Washington, D.C.: Cato Institute,
1984.
McClosky, Herbert, and John Zaller. The American Ethos: Public Attitudes
toward Capitalism and Democracy. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1984.
Poole, Keith T., and R. Steven Daniels. „Ideology, Party, and Voting in
the U.S. Congress, 1959—1980.“ American Political Science Review
79 (June 1985).
Sartori, Giovanni. „Politics, Ideology, and Belief Systems.“ American Politi‑
cal Science Review 63 (June 1969).
Schambra, William A. „Progressive Liberalism and American ‘Community.’“
Public Interest (Summer 1985).
Seliger, Martin. Ideology and Politics (New York: Free Press, 1976).
Seliger, Martin. The Marxist Conception of Ideology: A Critical Essay.
Cambridge: Cambridge University Press, 1977.
Sen, Amartya. „Goals, Commitments, and Identity,“ Journal of Law, Eco‑
nomics, and Organization 1 (Fall 1985).
Конец XIX века
Bryce, James. The American Commonwealth. 3rd ed. London: Macmillan,
1895.
Chandler, Alfred D. The Visible Hand: The Managerial Revolution in Amer‑
ican Business. Cambridge, Mass.: Belknap Press, 1977.
Higgs, Robert. The Transformation of the American Economy, 1865—1914:
An Essay in Interpretation. New York: Wiley, 1971.
Hoffman, Charles. The Depression of the Nineties: An Economic History.
Westport, Conn.: Greenwood, 1970.
Keller, Morton. Affairs of State: Public Life in Late Nineteenth Century
America. Cambridge, Mass.: Belknap Press, 1977.
472
Избранная библиография
Kolko, Gabriel. Railroads and Regulation, 1877—1916. Princeton, N.J.:
Princeton University Press, 1965.
Kraditor, Aileen S. The Radical Persuasion, 1890—1917: Aspects of the
Intellectual History and the Historiography of Three American Radical
Organizations. Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1981.
Letwin, William. Law and Economic Policy in America: The Evolution of
the Sherman Antitrust Act. Chicago: University of Chicago Press, 1965.
MacAvoy, Paul W. The Economic Effects of Regulation: The Trunk‑Line
Railroad Cartels and the Interstate Commerce Commission. Cambridge,
Mass.: MIT Press, 1965.
McGuire, Robert A. „Economic Causes of Late Nineteenth‑Century Agrarian
Unrest.“ Journal of Economic History 41 (Dec. 1981).
Meeker, Edward. „The Social Rate of Return on Investment in Public Health,
1880—1910.“ Journal of Economic History 34 (June 1974).
Miller, George H. Railroads and the Granger Laws. Madison: University of
Wisconsin Press, 1971.
Nevins, Allan. Grover Cleveland: A Study in Courage. New York: Dodd,
Mead, 1932.
Resneck, Samuel. „Unemployment, Unrest, and Relief in the United States
during the Depression of 1893—1897.“ Journal of Political Economy
61 (Aug. 1953).
Skowronek, Stephen. Building a New American State: The Expansion of
National Administrative Capacities, 1877—1920. New York: Cambridge University Press, 1982.
Tipple, John. The Capitalist Revolution: A History of American Social
Thought, 1890—1919. New York: Pegasus, 1970.
Tunnell, George. „The Legislative History of the Second Income‑Tax Law.“
Journal of Political Economy 3 (June 1895).
Turner, James. „Understanding the Populists.“ Journal of American History
67 (Sept. 1980).
Waltman, Jerold. „Origins of the Federal Income Tax.“ Mid‑America
62 (Oct. 1980).
White, Gerald T. The United States and the Problem of Recovery after 1893.
University: University of Alabama Press, 1982.
Wiebe, Robert H. The Search for Order, 1877—1920. New York: Hill
& Wang, 1967.
Williams, Jeffrey C. „Economics and Politics: Voting Behavior in Kansas
during the Populist Decade.“ Explorations in Economic History 18 Ouly
1981).
Williams, R. Hal. Years of Decision: American Politics in the 1890’s. New
York: Wiley, 1978.
Прогрессивная эра
Adams, Graham, Jr. Age of Industrial Violence, 1910—1915: The Activities
and Findings of the United States Commission on Industrial Relations.
New York: Columbia University Press, 1966.
473
Приложения
Baack, Ben[nett D.], and Edward John Ray. „The Political Economy of the
Origin and Development of the Federal Income Tax.“ In Emergence of
the Modern Political Economy, ed. Robert Higgs. Greenwich, Conn.:
JAI Press, 1985.
Baack, Ben[nett D.], „Special Interests and the Adoption of the Income Tax
in the United States.“ Journal of Economic History 45 (Sept. 1985).
Ekirch, Arthur A., Jr. Progressivism in America. New York: New Viewpoints,
1974.
Forcey, Charles. The Crossroads of Liberalism: Croly, Weyl, Lippmann,
and the Progressive Era, 1900—1925. New York: Oxford University
Press, 1961.
Gilbert, James. Designing the Industrial State: The Intellectual Pursuit of
Collectivism in
America, 1880—1940. Chicago: Quadrangle Books, 1972.
Kennedy, David M., ed. Progressivism: The Critical Issues. Boston: Little,
Brown, 1971.
Kerr, K. Austin. American Railroad Politics, 1914—1920: Rates, Wages,
and Efficiency. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1968.
Kolko, Gabriel. The Triumph of Conservatism: A Reinterpretation of Amer‑
ican History, 1900—1916. Chicago: Quadrangle Books, 1967.
Link, Arthur S., and Richard L. McCormick. Progressivism. Arlington
Heights, Ill.: Harland Davidson, 1983.
Martin, Albro. Enterprise Denied: Origins of the Decline of American Rail‑
roads, 1897—1917. New York: Columbia University Press, 1971.
McCraw, Thomas K. „Rethinking the Trust Question.“ In Regulation in
Perspective: Historical Essays, ed. Thomas K. McCraw. Cambridge,
Mass.: Harvard University Press, 1981.
Rodgers, Daniel T. „In Search of Progressivism.“ Reviews in American His‑
tory (Dec. 1982).
Skowronek, Stephen. Building a New American State: The Expansion of
National Administrative Capacities, 1877—1920. New York: Cambridge University Press, 1982.
Steffens, Lincoln. The Shame of the Cities. New York: Hill & Wang, 1967;
originally published 1904.
Tariello, Frank, Jr. The Reconstruction of American Political Ideology,
1865—1917. Charlottesville: University of Virginia Press, 1982.
Tipple, John. The Capitalist Revolution: A History of American Social
Thought, 1890—1919. New York: Pegasus, 1970.
Waltman, Jerold. „Origins of the Federal Income Tax.“ Mid‑America
62 (Oct. 1980).
Wiebe, Robert H. Businessmen and Reform: A Study of the Progressive
Movement. Chicago: Quadrangle Books, 1968.
Wiebe, Robert H. The Search/or Order, 1877—1920. New York: Hill
& Wang, 1967.
Wilson, Woodrow. The New Freedom. 3rd ed. Garden City, N.Y.: Doubleday
Page, 1921.
474
Избранная библиография
Первая мировая война
Baker, Charles Whiting. Government Control and Operation of Industry in
Great Britain and the United States during the World U’tlr. New York:
Oxford University Press, 1921.
Beaver, Daniel R. „The Problem of American Military Supply, 1890—1920.“
In War, Business, and American Society: Historical Perspectives on
the Military‑Industrial Complex, ed. Benjamin Franklin Cooling. Port
Washington, N.Y.: Kennikat Press, 1977.
Clark, J[ohn] M[aurice]. „The Basis of War‑Time Collectivism.“ American
Economic Review 7 (Dec. 1917).
Clark, J[ohn] M[aurice]. The Costs of the World War to the American Peo‑
ple. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1931.
Clarkson, Grosvenor B. Industrial America in the World war: The Strategy
Behind the Line, 1917—1918. Boston: Houghton Mifflin, 1923.
Cuff, Robert D. The war Industries Board: Business‑Government Relations
during World War I. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1973.
Day, Edmund E. „The American Merchant Fleet: A War Achievement, A Peace
Problem.“ Quarterly Journal of Economics 34 (Aug. 1920).
Dixon, Frank Haigh. „Federal Operation of the Railroads during the War.“
Quarterly Journal of Economics 33 (Aug. 1919).
Ferrell, Robert H. Woodrow Wilson and World war I, 1917—1921. New
York: Harper & Row, 1985.
Haney, Lewis H. „Price Fixing in the United States during the War.“ Political
Science Quarterly 34 (1919), in three parts.
Hawley, Ellis, W. The Great war and the Search for a Modern Order, A His‑
tory of the American People and Their Institutions, 1917—1933. New
York: St. Martin’s Press, 1979.
Hippelheuser, Richard H., ed. American Industry in the war: A Report of
the War Industries Board. New York: Prentice‑Hall, 1941.
Hitchcock, Curtice N. „The War Industries Board: Its Development, Organization, and Functions.“ Journal of Political Economy 26 (June 1918).
Kennedy, David M. Over Here: The First World War and American Society.
New York: Oxford University Press, 1980.
Kerr, K. Austin. American Railroad Politics, 1914—1920: Rates, Wages,
and Efficiency. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1968.
Koistinen, Paul A. C. „The ‘Industrial‑Military Complex’ in Historical Perspective: World War I.“ Business History Review 41 (Winter 1967).
Leland, Waldo G., and Newton D. Mereness, compo Introduction to the
American Official Sources for the Economic and Social History of the
World war. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1926.
Litman, Simon. Prices and Price Control in Great Britain and the United
States during the World War. New York: Oxford University Press, 1920.
Livermore, Seward W. Politics Is Adjourned: Woodrow Wilson and the
War Congress, 1916—1918. Middletown, Conn.: Wesleyan University
Press, 1966.
Marshall, L. C. „The War Labor Program and Its Administration,“ Journal
of Political Economy 26 (May 1918).
475
Приложения
Metzer Jacob. „How New Was the New Era? The Public Sector in the 1920’s.“
Journal of Economic History 45 (March 1985).
Moulton, Harold G. „Industrial Conscription.“ Journal of Political Economy
25 (Nov. 1917).
Palmer Frederick. Newton D. Baker: America at war. New York: Dodd,
Mead, 1931.
paxson, Frederic L. „The American War Government, 1917—1918.“ Ameri‑
can Historical Review 26 (Oct. 1920).
Rothbard, Murray N. „War Collectivism in World War I.“ In A New His‑
tory of Leviathan: Essays on the Rise of the American Corporate State,
ed. Ronald Radosh and Murray N. Rothbard. New York: Dutton, 1972.
Schaub, Edward L. „The Regulation of Rentals during the War Period.“ Jour‑
nal of Political Economy 28 (Jan. 1920).
Soule, George. Prosperity Decade: From war to Depression, 1917—1929.
New York: Holt, Rinehart & Winston, 1947.
Taussig, F. W. „Price‑Fixing as Seen by a Price Fixer.“ Quarterly Journal
of Economics 33 (Feb. 1919).
Wehle, Louis B. „‘Labor Problems in the United States during the War.“
Quarterly Journal of Economics 32 (Feb. 1918).
Великая депрессия
Allen, Frederick Lewis. Since Yesterday: The Nineteen‑ Thirties in America.
New York: Harper & Brothers, 1940.
Alston, Lee J. „Farm Foreclosures in the United States during the Interwar
Period.“ Journal of Economic History 43 (Dec. 1983).
Alston, Lee J. „Farm Foreclosure Moratorium Legislation: A Lesson from the
Past.“ American Economic Review 74 Oune 1984).
Chandler, Lester V. America’s Greatest Depression, 1929—1941. New
York: Harper & Row, 1970.
Darby, Michael R. „Three‑and‑a‑Half Million U.S. Employees Have Been
Mislaid: Or, an Explanation of Unemployment, 1934—1941.“ Journal
of Political Economy 84 (Feb. 1976).
Ekirch, Arthur A., Jr. Ideologies and Utopias: The Impact of the New Deal
on American Thought. Chicago: Quadrangle Books, 1969.
Freidel, Frank. Franklin D. Roosevelt: Launching the New Deal. Boston:
Little, Brown, 1973.
Galbraith, John Kenneth. The Great Crash. Boston: Houghton Mifflin, 1961.
Garrity, John A. „The New Deal, National Socialism, and the Great Depression.“ American Historical Review 78 (Oct. 1973).
Hawley, Ellis W. The New Deal and the Problem of Monopoly: A Study
in Economic Ambivalence. Princeton, N.J.: Princeton University Press,
1966.
Hawley, Ellis W. The Great War and the Search for a Modern Order, A His‑
tory of the American
People and Their Institutions, 1917—1933. New York: St. Martin’s Press,
1979.
476
Избранная библиография
Jones, Jesse H. Fifty Billion Dollars: My Thirteen Years with the RFC. New
York: Macmillan, 1951.
Kesselman, J. R., and N. E. Savin. „Three‑and‑a‑Half Million Workers
Never Were Lost.“ Economic Inquiry 16 (April 1978).
Leuchtenburg, William E. Franklin D. Roosevelt and the New Deal, 1932—
1940. New York: Harper Colophon Books, 1963.
Leuchtenburg, William E. „The New Deal and the Analogue of War.“ In
Change and Continuity in Twentieth‑Century America, ed. John Braeman, Robert H. Bremner, and Everett Walters. Columbus: Ohio State
University Press, 1964.
Libecap, Gary D. „The Political Economy of the Establishment of the Interstate Oil Cartel, 1933—1940.“ In Emergence of the Modern Political
Economy, ed. Robert Higgs. Greenwich, Conn.: JAI Press, 1985.
Lucas, Robert E., Jr., and Leonard A. Rapping. „Unemployment in the Great
Depression: Is There a Full Explanation?“ Journal of Political Economy
80 (Jan./Feb. 1972).
Mitchell, Broadus. Depression Decade: From New Era through New Deal,
1929—1941. New York: Harper Torchbooks, 1969.
Pels, Richard H. Radical Visions and American Dreams: Culture and So‑
cial Thought in the Depression Years. New York: Harper & Row, 1973.
Robinson, Edgar Eugene. The Roosevelt Leadership, 1933‑/945. Philadelphia: Lippincott, 1955.
Rothbard, Murray N. „Herbert Hoover and the Myth of Laissez‑Faire.“ In
A New History of Leviathan: Essays on the Rise of the American Cor‑
porate State, ed.
Ronald Radosh and Murray N. Rothbard. New York: E. P. Dutton, 1972.
Schwarz, Jordan A. The Interregnum of Despair: Hoover, Congress, and
the Depression. Urbana: University of Illinois Press, 1970.
Shannon, David A., ed. The Great Depression. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice‑Hall, 1960.
Smiley, Gene. „Did Incomes for Most of the Population Fall from
1923 Through 1929?“ Journal of Economic History 43 (March 1983).
Smiley, Gene. „Recent Unemployment Rate Estimates for the 1920’s and
1930’s.“ Journal of Economic History 43 (June 1983).
Wallis, John Joseph. „The Birth of the Old Federalism: Financing the New
Deal, 1932—1940.“ Journal of Economic History 44 (March 1984).
Wallis, John Joseph. „Why 1933? The Origins and Timing of National Government Growth.“ In Emergence of the Modern Political Economy, ed.
Robert Higgs. Greenwich, Conn.: JAI Press, 1985.
Wallis, John Joseph, and Daniel K. Benjamin. „Public Relief and Private
Employment in the Great Depression.“ Journal of Economic History
41 (March 1981).
Whatley, Warren C. „Labor for the Picking: The New Deal in the South.“
Journal of Economic History 43 (Dec. 1983).
Wilbur, Ray Layman, and Arthur Mastick Hyde. The Hoover Policies. New
York: Charles Scribner’s Sons, 1937.
477
Приложения
Вторая мировая война
Beaumont, Roger A. „Quantum Increase: The MIC [military‑industrial
complex] in the Second World War.“ In War, Business, and American
Society: Historical
Perspectives on the Military‑Industrial Complex, ed, Benjamin Franklin
Cooling. Port Washington, N.Y.: Kennikat Press, 1977.
Blum, Albert A. „Birth and Death of the M‑Day Plan.“ In American Civ‑
il‑Military Decisions, ed. Harold Stein. Birmingham: University of Alabama Press, 1962.
Blum, Albert A., and J. Douglas Smyth. „Who Should Serve: Pre‑World
War II Planning for Selective Service.“ Journal of Economic History
30 Oune 1970).
Blum, John Morton. V Was for Victory: Politics and American Culture
During World War II. New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1976.
Burns, James McGregor. Roosevelt: The Soldier of Freedom. New York:
Harcourt Brace Jovanovich, 1970.
Cain, Louis, and George Neumann. „Planning for Peace: The Surplus Property Act of 1944.“ Journal of Economic History 41 (March 1981).
Donovan, Robert J. Conflict and Crisis: The Presidency of Harry S. Truman,
1945—1948. New York: Norton, 1977.
Evans, Paul. „The Effects of General Price Controls in the United States
during World War II.“ Journal of Political Economy 90 (Oct. 1982).
Gordon, Robert J. „$45 Billion of U.S. Private Investment Has Been Mislaid.“
American Economic Review 69 (June 1969).
Harris, Seymour E. Price and Related Controls in the United States. New
York: McGraw‑Hill, 1945.
Huntington, Samuel P. The Soldier and the State: The Theory and Politics
of Civil Military Relations. Cambridge, Mass.: Belknap Press, 1957.
Jones, Jesse H. Fifty Billion Dollars: My Thirteen Years with the RFC. New
York: Macmillan, 1951.
Koistinen, Paul A. C. „Mobilizing the World War II Economy: Labor and the
Industrial‑Military Alliance.“ Pacific Historical Review 42 (Nov. 1973).
Milward, Alan S. U’tlr, Economy and Society, 1939—1945. Berkeley: University of California Press, 1977.
Mitchell, Wesley C. „Wartime ‘Prosperity’ and the Future.“ National Bureau
of Economic Research Occasional Paper 9 (March 1943).
Polenberg, Richard. U’tlr and Society: The United States, 1941—1945.
New York: Lippincott, 1972.
Robinson, Edgar Eugene. The Roosevelt Leadership, 1933—1945. Philadelphia: Lippincott, 1955.
Rockoff, Hugh. „Indirect Price Increases and Real Wages during World War
II.“ Explorations in Economic History 15 (Oct. 1978).
Rockoff, Hugh. „The Response of the Giant Corporations to Wage and Price
Controls in World War II.“ Journal of Economic History 41 (March
1981).
Rockoff, Hugh. „Price and Wage Controls in Four Wartime Periods.“ Jour‑
nal of Economic History 41 (June 1981).
478
Избранная библиография
Ross, Davis R. B. Preparing for Ulysses: Politics and Veterans during
World War II. New York: Columbia University Press, 1969.
Smaller War Plants Corporation. Economic Concentration and World War
II. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1946.
Smith, R. Elberton. The Army and Economic Mobilization. Washington,
D.C.: U.S. Army, 1959.
Stimson, Henry L., and McGeorge Bundy. On Active Service in Peace and
War. London: Hutchinson, 1947.
War Records Section, U.S. Bureau of the Budget. The United States at War:
Development and Administration of the ltar Program by the Federal
Government. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1946.
Young, Roland. Congressional Politics in the Second World War. New York:
Columbia University Press, 1956.
После Второй мировой войны
Aaron, Henry J. Politics and the Professors: The Great Society in Perspec‑
tive. Washington, D.C.: Brookings Institution, 1978.
Chapman, Stephen. „The Gas Lines of ‘7