СЕМЁНОВА Аза Владимировна ГОСУДАРСТВЕННОЕ
advertisement
На правах рукописи СЕМЁНОВА Аза Владимировна ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 12.00.14 – административное право, финансовое право, информационное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Саратов – 2011 Диссертация выполнена на кафедре административного права и государственного строительства Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина». Научный руководитель доктор юридических наук, доцент ФИЛАТОВА Анна Валериевна Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации КОНИН Николай Михайлович; кандидат юридических наук, доцент МАРТЫНОВ Алексей Владимирович Ведущая организация ГОУ ВПО «Самарский государственный университет» (кафедра государственного и административного права) Защита состоится «30» июня 2011 г. в 10.00 часов на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 212.243.16 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского» по адресу: 410012, г. Саратов, ул. Астраханская, 83, корп. 12, ауд. 510. С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале № 3 Зональной научной библиотеки ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского». Автореферат разослан «____» мая 2011 года. Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент Е.А. Крючкова 2 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы диссертационного исследования. Миграция населения для многих государств стала важным фактором их экономического и социального развития. На современном этапе глобализации практически не осталось стран, которые в той или иной степени не были вовлечены в миграционные отношения. Начало массовой миграции на территорию Российской Федерации приходится на 90-е годы XX столетия. Государство в тот период было не готово к регулированию потоков миграции. Резкий переход к политике «открытых дверей» в условиях неподготовленности к широкомасштабным миграционным потокам не только законодательной базы, но и всей системы исполнительной власти, кадрового потенциала, оснащения границ и прочего, привел к тому, что государство, по существу, утратило контроль над процессами миграции. Сыграли определенную роль и внутренняя социальная напряженность, берущая начало в Северо-Кавказском регионе, и изменение общей конъюнктуры на рынке труда. Таким образом, Россия вступила в третье тысячелетие, не имея концептуально обоснованной государственной миграционной политики и законодательства, позволяющих соблюдать права беженцев, вынужденных переселенцев и других категорий мигрантов. В настоящее время миграция (трансграничная и внутренняя) достигла исторически уникального уровня, формируя особую модель глобализации, включающую в себя относительно свободное передвижение людей, денег и товаров. Будучи одним из проявлений процесса глобализации, миграция в целом оказывает позитивное влияние на социально-экономическое и политическое развитие государств, способствует интеграции международного сообщества, культурному сближению народов, развитию производительных сил. Вместе с тем, если миграционные процессы носят неуправляемый характер – уровень обеспечения безопасности государств резко снижается. Кроме того, неконтролируемая миграция не позволяет обеспечить защиту прав самих мигрантов, что необходимо учитывать в настоящий период, когда мировое сообщество столкнулось с небывалым размахом террористических угроз. На современном этапе политика нашей страны в сфере управления миграционными процессами не обрела четких границ общегосударственной политики, например, в области административного содействия потенциальным мигрантам, чей переезд в Российскую Федерацию необходим и для нашего государства с экономической точки зрения. В России сегодня проживают более 10 миллионов иммигрантов, и по этому показателю она занимает второе место в мире после Соединенных Штатов Америки, и это только по официальным данным. Неопределенность формулирования в Конституции Российской Федерации предмета ведения в сфере миграционной деятельности дает основание законодателю переносить финансовое и организационное бремя 3 содействия переселению соотечественников из-за рубежа, оказания помощи вынужденным переселенцам на субъекты Российской Федерации. Существующая система реализации государственной политики, государственных услуг, контроля (надзора) в миграционной сфере не получила должной научной разработки и, как следствие, не имеет альтернативы. Независимая научная экспертиза законопроектов, затрагивающих право граждан на свободу передвижения и выбора места жительства, не стала еще правилом нормотворческой деятельности. Указанные недостатки дополняет не отвечающее общепризнанным международным рекомендациям российское законодательство в сфере обеспечения прав и свобод вынужденных мигрантов. Остаются за пределами правового поля судьбы экологических беженцев, жителей ликвидируемых и закрываемых в результате деградации градообразующей базы городов и поселков, приграничных районов Сибири и Дальнего Востока, Севера страны и иных категорий вынужденных мигрантов, нуждающихся в государственной поддержке. Порядок предоставления статуса беженца в Российской Федерации, в отличие от аналогичной европейской процедуры, неоправданно сложен и продолжает оставаться двухступенчатым. Основная проблема миграционного законодательства Российской Федерации – отсутствие систематизации в данной сфере. Современная нормативно-правовая база регулирования миграционных отношений насчитывает более двухсот нормативно-правовых актов, из которых 57 – федеральные законы, что неизбежно приводит к противоречиям и коллизиям в осуществлении правового регулирования, злоупотреблению использования норм отсылочного характера к актам подзаконного уровня и т.д. В связи с этим продолжает оставаться актуальной проблема формирования адекватного систематизированного законодательства, направленного на обеспечение национальной безопасности страны, а также на преодоление негативных последствий миграционных процессов. Дальнейшее развитие миграционного законодательства должно быть нацелено на формулирование основных понятий, четко отражающих правовую суть регулируемых правоотношений, поскольку в настоящее время нет даже нормативного определения базовых дефиниций. Многочисленные беженцы и вынужденные переселенцы из государств «старого» и «нового» зарубежья представляют собой практически неконтролируемый поток мигрантов. В условиях существования «прозрачных» границ с республиками бывшего СССР, ослабления контроля за транзитными пассажирами резко возросло количество иностранных граждан, въезжающих в страну с нарушением установленных правил или пытающихся использовать ее территорию для въезда в третьи страны. К этой категории принадлежат и лица, прибывающие в страну для организации торговли оружием, перевозки наркотиков, незаконного перемещения людей, в связи с чем проблема неконтролируемой миграции приобретает угрожающий характер, обостряя криминогенную обстановку, особенно в крупных городах. 4 Для государственного управления миграционными процессами в Российской Федерации, осуществления контроля за миграционной ситуацией, своевременного принятия мер по ее нормализации необходима система иммиграционного контроля, с помощью которой контролируются въезд в Россию иностранных граждан и лиц без гражданства, их пребывание на территории страны и соответствие цели въезда, порядок выезда с территории Российской Федерации данной категории лиц и другое. При этом особенно важны меры двустороннего и многостороннего сотрудничества государств, определение совместных стратегий в формировании контроля. Сложившаяся ситуация в сфере реализации миграционной политики Российской Федерации объективно требует разработки и применения современных подходов к государственному управлению в области миграционной политики, так как существующая система управления не справляется в полной мере с неконтролируемым потоком нелегальных мигрантов, точное количество которых невозможно отследить. К тому же процедуры по содержанию и дальнейшему административному выдворению нелегально пребывающих в стране иностранных граждан и лиц без гражданства для Российской Федерации оказываются слишком затратными. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере реализации органами власти Российской Федерации миграционной политики. Предметом диссертационного исследования выступает организационно-правовая деятельность органов исполнительной власти, ведающих вопросами миграции, а также нормативно-правовые акты, связанные с регулированием миграции в Российской Федерации. Научная задача диссертационного исследования обусловлена необходимостью определения сущности государственного управления по реализации миграционной политики в Российской Федерации на основе разработки предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации, закрепляющего данную сферу общественных отношений, и функционирования соответствующих органов исполнительной власти. Цель диссертационной работы: исследование административноправовых основ миграционной политики через анализ современного миграционного законодательства Российской Федерации и системы органов государственной власти, реализующих миграционную политику в России. Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач: – провести сравнительный анализ базового понятийного аппарата («административно-правовой механизм миграции населения», «иммиграционный контроль», «незаконный мигрант») с учетом раскрытия юридической составляющей дефиниции «миграция населения», с помощью которой проводится описание объекта анализа; – проследить историческое развитие миграционных отношений; 5 – изучить миграционную функцию государства как самостоятельное и обязательное направление осуществления государственной деятельности; – проанализировать нормативно-правовое регулирование миграционных процессов через изучение структуры нормативно-правовых актов Российской Федерации; – определить основные направления регламентации в рамках реализации миграционных процессов; – выявить проблемные аспекты в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти в сфере миграции населения, в частности через определение административно-правового статуса Федеральной миграционной службы России; – рассмотреть порядок взаимодействия органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в сфере миграции, с общественными объединениями и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства; – изучить основы иммиграционного контроля Российской Федерации и дать основные рекомендации по его совершенствованию. Теоретическая основа диссертационного исследования представлена современными достижениями науки административного права. Кроме того, использовались результаты исследований в области общей теории права, конституционного, муниципального, трудового, уголовного права, а также обобщения и выводы философии, социологии, теории государственного управления. Особый интерес представляли работы А.П. Алехиной, Ю.С. Адушкина, Л.В. Андриченко, В.М. Баранова, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, В.П. Беляева, В.В. Венгерова, О.Д. Воробьевой, Е.И. Габричидзе, А.В. Дмитриева, Ж.А. Зайончковской, Т.И. Заславской, И.В. Ивахнюк, В.А. Ионцева, Е.С. Красинца, Г.Н. Комковой, Н.М. Конина, Э.Г. Липатова, В.М. Манохина, А.В. Мартынова, В.И. Мукомеля, Б.В. Россинского, Л.Л. Рыбаковского, С.В. Рязанцева, П.П. Сергуна, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, М.Л. Тюркина, А.В. Филатовой, Т.Я. Хабриевой, С.Е. Чаннова, Т.Н. Юдиной, В.А. Юсупова, Б.С. Эбзеева; Кэролайн Б. Бреттелл и Джеймса Ф. Холлифилда и других ученых. Нормативную основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, международные нормативные правовые акты, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных министерств и ведомств, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы и подзаконные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Эмпирическая основа диссертационного исследования включает постановления Конституционного Суда Российской Федерации, судебные решения Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Проанализирована информация, содержащаяся на официальных сайтах органов исполнительной власти, в материалах Интернет-конференций, а также в официальных статистических данных. 6 Методологической базой диссертационного исследования является совокупность общенаучных и специальных методов научного познания. В частности, методы формальной логики, такие, как описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, позволили дать характеристику государственному управлению в сфере реализации миграционной политики с позиции ее конкретного нормативного содержания и сделать предложения по устранению пробелов в нормативном правовом регулировании. Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть государственное управление в сфере реализации миграционной политики с точки зрения вариативности регулирования, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению составляющих данную проблематику вопросов. Наряду с общенаучными методами диалектического познания и формальной логики, в ходе исследования был применен сравнительноправовой метод при изучении как национальных нормативных правовых актов, регулирующих сферу миграции, так и международных. Метод правового моделирования был использован для выработки концепции иммиграционного контроля. В свою очередь, в рамках статистического метода, проанализировано большое количество статистической информации. В ходе написания работы применялись и иные методы исследования. Например, метод исторического анализа применялся при обращении к событиям и явлениям, происходившим в разные периоды, с целью иллюстрации динамики государственного управления миграционными процессами в России. Степень научной разработанности проблемы. В последние годы управлению миграционными отношениями посвящены научные труды ведущих юристов, политологов, демографов, экономистов и социологов, обращавшихся к различным проблемам, возникающим в процессе миграции населения. Социально-экономический аспект развития миграционных отношений в России исследовался такими учеными, как А.А. Гребенюк, А.Р. Димаев, И.В. Ивахнюк, П.П. Лисицин, С.Е. Метелев, В.И. Мукомель, В.Н. Петров, Л.Л. Рыбаковский, О.Л. Рыбаковский, С.В. Рязанцев, И.П. Цапенко, Т.Н. Юдина и другие. Реализацию государственной политики Российской Федерации в сфере отдельных категорий мигрантов рассматривали в своих работах ученыеполитологи О.А. Болбот, В.А. Волох, М.Ю. Ежова, Р.Х. Мирзоев, О.А. Одарик, Ю.А. Тихомиров, Е.В. Шереметьева и другие. Итоги изучения правового статуса мигрантов, особенностей борьбы с нелегальной миграцией подведены публикациями таких ученых-правоведов, как А.С. Автономов, Г.Е. Алексеев, Л.В. Андриченко, Т.Н. Балашова, Ф.П. Васильев, Е.В. Галуза, А.С. Дугенец, А.Н. Жеребцов, А.С. Прудников, С.А. Прудникова, А.Н. Сандугей, Т.Я. Хабриева и другие. В последнее десятилетие пристальное внимание стало уделяться актуальным проблемам миграции. Анализ различных ее аспектов стал 7 предметом немалого числа диссертационных исследований. В ряду наиболее интересных из них, посвященных проблемам административно-правового регулирования миграции и ее субъектов, следует назвать работы М.М. Ардавова, Ю.Ю. Бышевского, В.В. Вострикова, О.Ю. Вострокнутовой, Е.В. Галузы, А.Е. Горбань, В.В. Гошуляка, В.В. Радула, С.А. Прудниковой, Е.А. Никифоровой, И.Ю. Сизова; касающихся теоретических и исторических основ миграции, – М.Р. Вокуева, Н.А. Зорина, Т.Б. Николаевой, С.А. Смирнова; освещающих проблемы конституционно-правового статуса вынужденных мигрантов, – диссертации К.Д. Галиахметовой, О.В. Губиной, М.В. Плещеевой; конституционно-правового регулирования миграционных процессов – И.В. Плаксиной, А.Н. Торохова, Н.Н. Тоцкого; обеспечения защиты прав человека в сфере миграции – Б.А. Асриян, А.В. Земсковой, Н.Н. Катковой, В.А. Коробеева, В.М. Решетина, А.В. Сокольниковой; регулирования внешней и трудовой миграции – Н.А. Азарова, О.Н. Веретенниковой, П.В. Коновалова, С.Д. Степанова; административноправового регулирования режима пребывания и миграционного учета иностранных граждан – Л.В. Ивановой, М.Б. Илезова, Н.В. Трофимчук, О.Н. Шерстобоева. Однако специального комплексного исследования проблем государственного управления в сфере реализации миграционной политики не проводилось. Научная новизна диссертационной работы заключается в самостоятельном и практическом исследовании проблем административноправового механизма реализации миграционной политики органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также взаимодействия данных органов с общественными объединениями, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства в целях совершенствования миграционной политики государства. В диссертации предложены дефиниции следующих понятий: «миграция населения», «иммиграционный контроль», «контрольно-надзорная деятельность в сфере миграции». Анализ дискуссионных проблем позволил раскрыть недостаточно изученные современной наукой аспекты и вынести на защиту ряд самостоятельных выводов, положений и рекомендаций, которые определены как перспективы совершенствования законодательства в данной сфере и деятельности органов исполнительной власти, реализующих миграционную политику Российской Федерации. В частности, комплексный подход, примененный к объекту исследования, позволил выявить недостатки правового регулирования и сформулировать рекомендации по их устранению. Кроме того, с учетом степени разработанности различных аспектов соответствующей проблематики автором приводится ряд предложений по вопросам внесения изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. 8 Основные положения, выносимые на защиту: 1. В связи с отсутствием базовых дефиниций в действующем законодательстве России, закрепляющем миграционные отношения, представляется необходимым сформулировать понятийный аппарат в сфере нормативно-правового механизма регулирования миграционных отношений в Российской Федерации. В частности, дано авторское определение понятия «миграция населения» – это совокупность массовых перемещений как отдельных физических лиц (граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства), так и различных социальных групп, обусловленных социально-экономическими и политическими проблемами, возникающими на определенной территории, как ограниченными, так и неограниченными продолжительностью места пребывания и жительства, их соотношением с другими правовыми категориями, например социальное обеспечение, медицинское обслуживание и т.д., а также видами перемещений физических лиц и их основных групп. Административноправовая составляющая данного определения заключается в наделении правовым статусом субъекта перемещения – «физическое лицо (гражданин РФ, иностранный гражданин, лицо без гражданства)», в «ограниченном и неограниченном» характере «продолжительности места пребывания и жительства» указанных субъектов миграции (речь идет, в частности, о мерах контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти, наделенных полномочиями в сфере миграции), с учетом особенностей государственного управления миграционных отношений в вопросах социального обеспечения, медицинского обслуживания мигрантов и других. Диссертант считает, что рассматриваемые понятия необходимо отразить в преамбуле или общих положениях Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», так как, по мнению автора, данный правовой акт является базовым законом, регулирующим исследуемые общественные отношения. 2. Дана авторская формулировка дефиниции «иммиграционный контроль» – это осуществляемый уполномоченными органами исполнительной власти комплекс мероприятий по соблюдению иностранными гражданами и лицами без гражданства миграционного законодательства Российской Федерации. 3. Доказана необходимость в разработке и принятии Стратегии развития миграционного законодательства Российской Федерации, призванной определять основные направления реформирования миграционного законодательства, указывать первоочередные задачи и конечную цель в виде формирования эффективного миграционного законодательства и объективного повышения правоприменительной практики. Стратегия является программным документом, поэтому формирование и реализация государственного управления миграционными правоотношениями должно осуществляться через деятельность органов исполнительной власти. Автором обозначена последовательность реализации Стратегии путем закрепления следующих этапов: 9 – определение базовых понятий в сфере миграции; – уточнение характера предмета регулирования; – конкретизация основных направлений и круга субъектов государственной миграционной политики; – формирование механизма реализации государственной политики в целях создания правовых, социально-экономических, организационных условий; – обеспечение контрольно-надзорной деятельности за иммиграционными процессами в Российской Федерации; – разработка регламентации миграционных процессов; – совершенствование регионализации миграции, специфика которой должна заключаться в разработке локальных нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере миграции. 4. Сформулированы предложения по совершенствованию нормативноправового регулирования в сфере миграции населения. В частности, подтверждается необходимость принятия Миграционного кодекса Российской Федерации как единого акта, регулирующего весь комплекс миграционно-правовых отношений. Основная цель принятия Миграционного кодекса Российской Федерации рассматривается автором с позиции административно-правового регулирования и состоит в обобщении нормативно-правовых актов, регламентирующих сферу миграции, с учетом формирования механизма эффективного управления миграционными процессами, который имеет системный характер и заключается в совершенствовании его основных форм (правовых, организационных, режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства), а также в необходимости создания механизма территориального распределения мигрантов, в формировании государственных мер, направленных на предотвращение и борьбу с незаконной миграцией, что значительно упростит реализацию миграционной политики Российской Федерации, ускорит решение проблемных вопросов, позволит сократить бюджетные расходы. Следовательно, Миграционный кодекс Российской Федерации должен включать не только (во-первых) общие положения, закрепляющие законодательство о миграции; задачи; принципы; действие законодательства во времени, в пространстве и по кругу лиц, но и (во-вторых) ответственность за правонарушения в сфере миграции, а также положения по формированию эффективного государственного управления в сфере реализации миграционной политики Российской Федерации. 5. Отмечается важность и значение контроля как одной из составляющих базовой миграционной политики, при этом проводится анализ дефиниций, непосредственно применяемых при реализации контрольнонадзорных мероприятий органами исполнительной власти в сфере миграции. В результате автор приходит к выводу, что законодателем не сформулированы понятийные характеристики контрольно-надзорной деятельности в сфере миграции, что негативно влияет на 10 правоприменительную практику и формирование научного подхода в данной сфере. В связи с изложенным предлагается следующее определение, которое необходимо закрепить в Стратегии развития миграционного законодательства Российской Федерации: контрольно-надзорная деятельность в сфере миграции – это комплекс мероприятий по контролю за въездом, выездом и пребыванием иностранных граждан на территории Российской Федерации, осуществляемый в целях регулирования иммиграции, обеспечения законных прав мигрантов и соблюдения интересов Российской Федерации, а также осуществления мер по выявлению и пресечению незаконной миграции на территорию Российского государства иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих или намеривающихся прибыть в Россию, в том числе на постоянное жительство, в поисках убежища, для занятия трудовой деятельностью или следующих транзитом через территорию Российской Федерации в третьи страны. 6. Аргументируется создание в структуре Федеральной миграционной службы России иммиграционной полиции – отдела, способствующего эффективному выявлению нарушений миграционного законодательства со стороны иностранных граждан и лиц без гражданства в ходе проведения контрольно-надзорных мероприятий, что послужит базовым звеном в строительстве эффективного государственного управления миграционной политикой, путем укрепления миграционной безопасности страны. Кроме того, в целях предупреждения и пресечения преступлений, совершаемых мигрантами, данный отдел должен осуществлять взаимодействие и координацию деятельности с участием правоохранительных органов в борьбе с преступностью в сфере миграции. 7. Доказана необходимость увеличения установленных законодательством сроков составления протокола об административном правонарушении до одного месяца, а следовательно, внесения изменений в пункт 2 статьи 28.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части увеличения срока составления протоколов об административных правонарушениях, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства. Отмечается, что в ходе осуществления деятельности по контролю за соблюдением миграционного законодательства возникает проблема по привлечению к ответственности иностранных граждан, у которых отсутствуют документы, удостоверяющие их личность. Незаконные мигранты осведомлены о существующей проблеме, в результате сокрытие ими документов, удостоверяющих личность, приобрело массовый характер; протокол об административном правонарушении в отношении неизвестного лица составить невозможно; установить личность в определенные законом сроки административного задержания, то есть за три часа (ч. 1 ст. 27.5 КоАП РФ) не удается. На практике нарушители миграционного законодательства подлежат освобождению, возвращаются на прежние места пребывания и продолжают нарушать законодательство Российской Федерации. 8. Обосновывается предложение внести в Кодекс Российской Федерации 11 об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ в качестве самостоятельного вида наказания общественно полезный труд, применяемый как дополнительная мера наказания к иностранным гражданам и лицам без гражданства, нарушившим миграционное законодательство России и не имеющим возможности оплатить административный штраф. При этом обязательна разработка правовых актов управления, содержащих требования к порядку реализации данного вида административного наказания, в частности устанавливающие условия содержания лиц, подвергнутых данному наказанию, способ базового расчета оплаты труда и порядок его зачисления в доход соответствующего бюджета. 9. Автором установлена необходимость разработки и введения в действие административного регламента взаимодействия Федеральной миграционной службы России и Министерства здравоохранения и социального развития России по регулированию вопросов определения медицинского учреждения в качестве принимающей стороны, поскольку согласно действующему законодательству медицинское учреждение, в котором может находиться на лечении лицо без документов, удостоверяющих личность (например, иностранный гражданин или лицо без гражданства), в полном объеме несет ответственность за данных лиц (проживание, питание, налоги и т.д.); кроме того, финансирование по данным вопросам не предусмотрено. 10. Доказана целесообразность разработки и издания административного регламента, закрепляющего процедуру создания электронной базы данных, содержащих адреса регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной миграционной службы России. Данный административный регламент значительно облегчит работу служащих Федеральной миграционной службы России в части контроля пребывания и проживания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также позволит избежать необоснованного количества регистрирующихся мигрантов по одному и тому же адресу, что влечет нарушение санитарно-гигиенических, социальных и других норм общежития. Представляется, что реализация внесенных предложений повысит эффективность работы органов Федеральной миграционной службы России по контролю за соблюдением миграционного законодательства на территории Российской Федерации, приведет к снижению количества правонарушений в сфере миграции. Теоретическая и практическая значимость исследования. Основные положения и выводы работы могут быть использованы для дальнейшей научной разработки вопросов реализации миграционной политики, государственного управления в рассматриваемой сфере, полномочий органов исполнительной власти. Научно-практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что положения диссертации могут применяться при разработке курсов лекций по административному праву, таможенному праву, по специальным курсам: «Правовое регулирование 12 миграционных отношений», «Правовое регулирование национальной и региональной безопасности». Содержащиеся в диссертационной работе выводы и предложения могут быть учтены в научных исследованиях по проблемам конституционного, административного, таможенного права; в подготовке учебной и учебно-методической литературы для студентов юридических вузов, для слушателей системы переподготовки и повышения квалификации служащих Федеральной миграционной службы России, а также при осуществлении ими практической деятельности. Кроме того, полученные в результате исследования выводы и предложения могут применяться в законотворческой деятельности и при разработке правовых актов, путем внесения соответствующих изменений и дополнений в нормативно-правовые акты как Российской Федерации, так и субъектов Федерации. Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования прошли апробацию на кафедре административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина, а также нашли отражение в научных публикациях и выступлениях на международных и всероссийских научно-практических конференциях по исследуемой проблеме, в их числе: «круглый стол» по проблемам коррупции и безопасности «Итоги и опыт реализации региональных законов по борьбе с коррупцией» (Саратов, 29 мая 2007 г.); Международная научно-практическая конференция «Политикоправовые приоритеты социально-экономического развития России» (Саратов, 2–3 июля 2008 г.); Международная научно-практическая конференция «Политико-правовые проблемы взаимодействия власти и бизнеса в условиях кризиса» (Саратов, 2–3 июля 2009 г.); Международная научно-практическая конференция «Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом: проблемы и перспективы реализации» (Москва, 20 октября 2009 г.); Всероссийская научно-практическая конференция «Современная юридическая наука и правоприменение» (III Саратовские правовые чтения) (Саратов, 3–4 июня 2010 г.). Результаты научного исследования были апробированы при участии в международной школе-тренинге «Перспективы миграционной политики Евросоюза и России: различия, возможности для кооперации, стратегии будущего развития» (Москва, 17–25 апреля 2009 г.), а также в процессе разработки предложений и рекомендаций для заместителя Полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе по совершенствованию нормативно-правовой базы и деятельности органов государственной власти в сфере реализации миграционной политики на основании письма, поступившего в адрес ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина» (2011 г.). Апробация авторских результатов была осуществлена в рамках разработки и реализации спецкурса «Правовое регулирование национальной и региональной безопасности», включающего тему: «Государственное 13 управление миграционной политикой». Кроме того, проведены лекционные, семинарские и практические занятия на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих (Россельхознадзор, УФМС по Саратовской области) на базе ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина», ГОУ ВПО «Саратовский государственный социально-экономический университет», которые проводились в Саратове, Вольске, Балакове. Структура и объем работы позволяют рассмотреть теоретические и практические аспекты исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединенных шестью параграфами, заключения, библиографического списка. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность; определяются научная проблема, цель и задачи, объект и предмет исследования; раскрываются методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы исследования; показывается научная новизна работы; формулируются положения, выносимые на защиту; приводятся сведения об апробации результатов и структуре диссертации. Глава первая «Системный подход к реализации государственного управления в сфере миграционной политики Российской Федерации» посвящена изучению современной миграционной политики Российской Федерации через применение системного подхода, обеспечивающего рассмотрение объекта как целостного множества элементов в совокупности отношений и связей между ними. В первом параграфе «Характеристика современной миграционной ситуации в России» анализируется используемый категориальнопонятийный аппарат. В частности, констатируется наличие свыше четырех десятков определений миграции, однако автором подчеркивается отсутствие юридического определения термина «миграция» как в международном, так и в российском законодательстве. Парадоксальность данного обстоятельства в определенной степени является косвенным признаком неупорядоченности миграционной деятельности в Российской Федерации, в соответствии с заявленными приоритетами политики в области правового регулирования миграции. Российский законодатель свободно использует термин «миграция» без обоснования его дефиниции. В связи с этим автор обоснованно предлагает внести термин «миграция» в преамбулу или общие положения Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», так как, по его мнению, данный правовой акт является базовым законом, регулирующим исследуемые общественные отношения. Автор учитывает, что помимо такой дефиниции, как «миграция», используется более десятка однокоренных терминов («миграционная 14 политика», «миграционный процесс», «иммиграционный контроль», «мигрант», «эмигрант» др.), которые в работе также подвергаются подробному анализу. В ходе исследования автор отмечает, что современную российскую миграционную политику представляется возможным понимать как комплекс правил, мер и ограничений, направленных на упорядочение гражданских и общественных отношений в области перемещения лиц через границу Российской Федерации (как внутрь, так и за ее пределы). Оптимизация миграционных процессов представляется одним из главных направлений деятельности государства, в том числе среди мер по обеспечению национальной безопасности. Необходимым в этой области представляется целый комплекс мер, таких, как создание эффективной системы учета и контроля миграционных процессов. Во втором параграфе «Содержание миграционной функции органов исполнительной власти» рассматривается специфика государственного управления в миграционной сфере. Делается обоснованный вывод о том, что в законодательстве не существует однозначного определения функций органов исполнительной власти в данной области. Более того, существующие легальные варианты использования этого термина, как правило, не имеют под собой научной основы. Им зачастую обозначаются и задачи, и компетенция, и полномочия, и основные направления, которые, на взгляд автора, объективно являются составляющими элементами государственной политики в целом и миграционной политики в частности. Государственная миграционная политика выполняется как необходимая, самостоятельная объективно обусловленная деятельность. Государственная деятельность в сфере миграции – это опосредованный правом объем полномочий соответствующих органов исполнительной власти Российской Федерации, а также органов исполнительной власти субъектов Федерации по контролю за пребыванием на территории государства мигрантов в целях восполнения и воспроизводства общества. Миграционная функция органов исполнительной власти состоит из следующих элементов: 1) государственный контроль и надзор в сфере миграционных прав и свобод; 2) трудовая миграция, представляющая собой самостоятельный объект миграционной деятельности государства; 3) миграционный учет. Миграционная функция выражается в контроле за соответствием требованиям норм законодательства Российской Федерации о миграции, целесообразности и безопасности мигрирующих потоков, состоящих из отдельных лиц и социальных групп. Во второй главе «Нормативно-правовое регулирование миграционной политики в Российской Федерации» подвергается анализу законодательство Российской Федерации, субъектов РФ и подзаконные акты, регулирующие миграционные правоотношения в России. В первом параграфе «Нормативно-правовое обеспечение государственного управления в сфере реализации миграционной политики» 15 исследуется историческая эволюция законодательного регулирования миграционных правоотношений. Так, автором отмечено, что в различные исторические эпохи правовые нормы миграционных процессов имели свои особенности: от игнорирования прав мигрантов до наделения их соответствующим правовым статусом. Миграция представляет собой одну из форм глобальных интеграционных процессов, обеспечиваемых путем реализации прав человека на свободу передвижения. Осуществление данного права требует выработки международных универсальных и национальных стандартов по его защите. Именно Конституция Российской Федерации 1993 г. создала правовой базис построения миграционной политики России в соответствии с мировыми стандартами. Провозглашенная в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя характеристика Российской Федерации как демократического правового государства (ст. 1) предполагает конституционную обязанность Российской Федерации создавать условия для достойной жизни людей и реализации их естественных прав и свобод, к числу которых относится и право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства для всех лиц, законно находящихся на территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 27). Названное право закреплено в конституционной норме в полном соответствии с такими базовыми международными документами, как Всеобщая декларации прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., которые являются приоритетными источниками конституционного правового статуса личности (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Признание и гарантированность этого права имеет значение как для России с точки зрения ее интеграции в мировое сообщество, так и для мигрантов, в основе формирования прав и обязанностей которых лежит именно это право. Вместе с тем, как отмечается в работе, несмотря на все многообразие нормативно-правовых актов, регулирующих миграционные правоотношения в России, нельзя выделить ни одного федерального закона, выступающего в качестве систематизированного источника. В то же время, указывает автор, действует широкий круг федеральных законов, специализирующихся на регламентации отдельных видов отношений в области миграции населения. Для решения данных проблем обосновывается целесообразность разработки и принятия Стратегии развития миграционного законодательства, конкретизирующей этапы построения и функционирования эффективной миграционной политики в Российской Федерации. В частности, полагает диссертант, должны быть разработаны федеральные программы выхода из демографического кризиса, содействия переселению в Россию иммигрантов (с учетом научно обоснованной стратегии их расселения по регионам), а также социокультурной адаптации коренного населения и мигрантов, формирования у них толерантности. Указанная Стратегия позволит существующую традиционную систему миграционного законодательства, учитывающую исторический опыт России, сделать понятной и простой для 16 правоприменения органами исполнительной власти, обеспечить единство и согласованность норм издаваемых в ее развитие законов, указов Президента и постановлений Правительства РФ. Кроме того, на взгляд диссертанта, представляется необходимым принятие отдельного федерального закона, направленного на регулирование порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации, который будет способствовать систематизации законодательства Российской Федерации в сфере внешней трудовой миграции населения. По мнению автора, таким законом должен стать Федеральный закон «О порядке привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российскую Федерацию». Указанный федеральный закон обеспечит в соответствующей сфере, во-первых, закрепление категориальнопонятийного аппарата; во-вторых, разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления; втретьих, регулирование основных административных процедур, возникающих в связи с привлечением иностранной рабочей силы в Российскую Федерацию, в том числе: – порядка выдачи приглашений на въезд иностранным гражданам для осуществления трудовой деятельности; – порядка определения квот на выдачу разрешений на занятие трудовой деятельностью иностранным гражданам на территории Российской Федерации; – порядка выдачи разрешений на работу; – условий участия иностранных граждан в трудовых и гражданскоправовых отношениях (т.е. установление правового режима осуществления трудовой деятельности иностранных работников); – особенностей привлечения иностранных граждан для осуществления трудовой деятельности в отдельных отраслях производства, отдельных регионах или на отдельных производственных объектах, а также других вопросов. Изученные подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие миграционные правоотношения, бесспорно, вносят вклад в конкретизацию правового регулирования сферы миграционных отношений. В то же время нельзя не согласиться с исследователями нормативных правовых актов субъектов РФ в данной сфере, которые отмечают, что строгая система этих актов отсутствует. В одних субъектах проблема регулируется законами (например, Закон Саратовской области от 24 декабря 2008 г. № 330-ЗСО (ред. от 18 окт. 2010 г.) «Об областной целевой программе «Содействие занятости населения и развития кадрового потенциала Саратовской области» на 2009– 2011 гг.»); в других – указами президента (постановлениями главы администрации); в третьих – постановлениями правительства или распоряжениями главы кабинета; в четвертых – постановлениями (решениями) органов законодательной власти. Целесообразно поэтому предложить создать единую правовую базу актов субъектов Федерации, 17 содержание которой должно быть тематическим, то есть учитывающим весь спектр правоотношений в рамках реализации миграционной политики. Во втором параграфе «Регламентация миграционных процессов» рассматриваются такие базисные основы регламентации, как совокупность норм, правил, стандартов и процедур, ограничивающих и определяющих формы деятельности в обществе. К регламентации относятся не только юридические нормы и правила, то есть свод государственных законов, подзаконных актов (приказов, распоряжений и пр.), но и разработанные внутриотраслевые инструкции, положения, регламенты предприятий и организаций и т.д., при этом административный регламент рассматривается как акт, с помощью которого осуществляется нормативная регламентация административных процедур. Речь идет о последовательно совершаемых действиях открытого характера для осуществления компетенции публичных органов Федеральной миграционной службы России на строго легальной основе. Начало этому было положено комплексом административных регламентов двух категорий. Первый вид – организационные регламенты. В 2005 г. постановлением Правительства РФ были утверждены Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти № 452 и Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти № 30. На их основе в федеральных министерствах, службах и агентствах были разработаны и введены собственные регламенты. В целях их реализации регламенты, издаваемые иными федеральными органами исполнительной власти, в последующем способствуют разрешению вопросов, связанных с направлениями деятельности каждого субъекта управления по исполнению государственных функций и оказанию услуг, а также разрешению возникающих разногласий. Второй вид – административные регламенты исполнения государственных функций и регламенты предоставления государственных услуг, которые устанавливают свод правил, регламентирующих отношения с конкретными участниками административных правоотношений. В диссертации отмечается, что регламентация Федеральной миграционной службы России придает деятельности ее территориальных органов прозрачный и предсказуемый характер и в дальнейшем позволит оперативно разрешать управленческие проблемы как по вопросам исполнения государственных функций, так и по предоставлению Федеральной миграционной службы России государственных услуг юридическим и физическим лицам в установленные сроки в рамках действующего закона. В результате будет сокращаться время разрешения процедуры оказания любых государственных услуг в области сферы административного усмотрения. Вместе с тем это приведет к повышению качества предоставляемых государственных услуг, усилению административной и общественной подконтрольности, сокращению издержек путем рационального использования рабочего времени. Главным вопросом, требующим скорейшего разрешения данной проблемы, является 18 разработка нормативно-правового акта, регламентирующего взаимодействие всех субъектов в рассматриваемой сфере. В третьей главе «Проблемные вопросы деятельности Федеральной миграционной службы России на современном этапе» акцентируется внимание на существующих законодательных пробелах при взаимодействии органов исполнительной власти в процессе реализации миграционной политики. В первом параграфе «Административно-правовой статус Федеральной миграционной службы России» рассматриваются вопросы взаимодействия Федеральной миграционной службы России с другими органами исполнительной власти в сфере реализации миграционной политики. Отмечается необходимость оптимизации процедур реализации полномочий Федеральной миграционной службы, повышения ее эффективности и устранения существующих пробелов и коллизий в нормативно-правовом регулировании. В первую очередь должны быть подвергнуты детализации процедуры взаимодействия органов исполнительной власти и органов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность, путем формирования соответствующих мероприятий в рамках полномочий Федеральной миграционной службы России. На взгляд автора, представляется целесообразным предложение для обеспечения интересов государства сосредоточить всю работу с иностранными мигрантами в руках одной государственной организации – Федеральной миграционной службы России. Это позволит устранить существующие недостатки, в частности за счет централизации и сосредоточения сил, материальных и денежных средств. Кроме того, реализация внесенных предложений повысит эффективность работы органов Федеральной миграционной службы России по контролю и надзору за соблюдением миграционного законодательства на территории Российской Федерации, приведет к снижению количества правонарушений в сфере миграции. Второй параграф «Структура иммиграционного контроля в Российской Федерации» определяет мероприятия контрольно-надзорного характера, проводимые Федеральной миграционной службой. Иммиграционный контроль предусматривает, во-первых, организацию контроля за иммиграционными процессами на границах государства и, во-вторых, отслеживание перемещений населения внутри страны. В связи с этим контроль подразделяется на два направления: иммиграционный контроль и контроль за внутренней миграцией. Автором были рассмотрены особенности иммиграционного контроля, проводимого на территории Саратовской области. В ходе исследования обосновывается предложение создать в составе Федеральной миграционной службы России иммиграционную полицию, представляющую собой отдел, способный обеспечивать жесткий и качественный контроль за находящимися в России иностранными гражданами и лицами без гражданства, в том числе получившими убежище или право заниматься трудовой деятельностью на территории страны. 19 Создание иммиграционной полиции в структуре Федеральной миграционной службы России, обеспечивающей возможность надежного надзора за иностранными мигрантами, позволит в значительной степени пресечь незаконную миграцию в страну. В заключении систематизированы наиболее значимые выводы и предложения проведенного диссертационного исследования, совокупность которых можно рассматривать как авторскую концепцию исследуемой проблемы. Основные научные результаты диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора: Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ 1. Семёнова А.В. Современное состояние миграционных процессов в России // Вестн. Поволж. акад. гос. службы им. П.А. Столыпина. – 2007. – № 12. – С. 130–136. 2. Семёнова А.В. Миграционные процессы в Российской Федерации: административно-правовое регулирование // Вестн. Поволж. акад. гос. службы им. П.А. Столыпина. – 2009. – № 2 (19). – С. 83–88. 3. Семёнова А.В. Кодификация миграционного законодательства как одна из форм государственного управления миграцией в России // Современное право. – 2009. – № 11. – С. 27–39. Статьи, опубликованные в иных изданиях 4. Семёнова А.В. Административно-правовые меры борьбы с нелегальной миграцией // Региональное нормотворчество: аналитический бюллетень. – Вып. 3: Материалы Всероссийского «круглого стола» «Правовая реформа в России: федеральный, региональный, муниципальный уровни» (г. Астрахань, 17 мая 2007 г.) / под ред. В.М. Манохина, А.В. Малько. – Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «СГАП», 2007. – С. 160–164. 5. Семёнова А.В. Теоретические основы проблемы миграции // Становление гражданского общества и развитие российской государственности: тенденции, проблемы, противоречия: сб. науч. трудов. – Саратов: Поволж. акад. гос. службы им. П.А. Столыпина, 2008. – С. 74–75. 6. Семёнова А.В. Влияние миграционных процессов на социальноэкономическое развитие России // Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России: материалы Междунар. науч.практ. конф., посвящ. 100-летию Саратовского университета (г. Саратов, 2–3 июля 2008 г.). – Саратов: Научная книга, 2009. – С. 673–676. 7. Семёнова А.В. Иммиграционный контроль в России // Российская многонациональная цивилизация: единство и противоречия: сб. науч. трудов. 20 – Саратов: Поволж. акад. гос. службы им. П.А. Столыпина, 2009. – С. 184– 186. 8. Семёнова А.В. Реализация Государственной программы добровольного переселения соотечественников, проживающих за рубежом, в Саратовской области // Государственная программа добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом: проблемы и перспективы реализации: материалы науч.-практ. конф. (г. Москва, 20 октября 2009 г.). – М.: Проспект, 2010. – С. 65–70. 9. Семёнова А.В. Актуальные проблемы регулирования миграционных отношений // Современная юридическая наука и правоприменение (III Саратовские правовые чтения): сб. тез., докл. по материалам Всерос. науч.практ. конф., г. Саратов, 3–4 июня 2010 г. – Саратов: ГОУ ВПО «СГАП», 2010. – С. 66–67. Учебно-методические пособия 10. Семёнова А.В. (соавт.: Липатов Э.Г., Филатова А.В., Прошина М.Г.) Административное право: учеб.-метод. пособие. – Саратов: Поволж. акад. гос. службы им. П.А. Столыпина, 2010. – 140 с. 11. Семёнова А.В. Правовое обеспечение управленческой деятельности: учеб.-метод. пособие. – Саратов: Поволж. акад. гос. службы им. П.А. Столыпина, 2010. – 40 с. 21
