Развитие антимонопольного законодательства РФ

С.А.ЛЕВЧЕНКО, А.Ю.РЕДЬКИНА
ЭВОЛЮЦИЯ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ КОНТРОЛЯ
ЭКОНОМИЧЕСКОЙ КОНЦЕНТРАЦИИ НА ТОВАРНЫХ РЫНКАХ
(В ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКЕ РОССИИ)
Развитие антимонопольного законодательства РФ в целом происходит
через расширения законодательных и подзаконных актов, а также путем
обновления
и
совершенствования
правоприменительной
практики
уже
существующих. Несмотря на небольшой — немногим более десяти лет —
период существования антимонопольного законодательства можно выделить
несколько этапов его становления, которое правильно назвать эволюцией,
поскольку эти изменения характеризуется направленностью и подчиняются
определенным закономерностям.
В зависимости от выбранного критерия
можно получить разные варианты периодизации. Наиболее простым является
формально-правовой подход, в этом случае критерием является принятие новых
законодательных или подзаконных актов в этой сфере или внесение изменений
в уже существующие правовые документы. Для целей экономического анализа
права необходимо использовать критерий или комбинацию критериев, которые
дают возможность оценить изменения в эффективности правовых норм, а также
влияние
институциональных
изменений
на
этот
процесс.
Попробуем
проследить эволюцию государственного регулирования в области контроля
экономической концентрации, используя в качестве критерия периодизации
изменение механизма регулирования При проведении анализа нельзя забывать
о переходной специфике экономики России. В нашей стране формирование и
совершенствование законодательства и его правоприменения происходит на
фоне изменяющейся экономической ситуации и должно соответствовать
требованию приспособления к институциональным преобразованиям.
Развитие механизма антимонопольного контроля в интересующей нас
сфере определяется изменением его составляющих: порядка обращения в
антимонопольные органы, параметра обращения, величины порогового
значения этого параметра и, наконец, сроков рассмотрения ходатайств и
уведомлений.
Практически
в
каждой
из
пяти
редакций
Закона
«О
конкуренции…», начиная с 1991 года, вносились изменения в статьи,
являющиеся правовой основой контроля экономической концентрации (статьи
1
17 и 18 V раздела). Однако рубежными, позволяющими говорить о начале
нового этапа регулирования в этой области, стали редакции 1995 и 2002 годов.
1 этап (1991– май 1995 гг.) «Первая попытка».
В эти годы происходит построение основ антимонопольной политики,
формирование антимонопольных органов, запуск механизма антимонопольного
регулирования в целом. Безусловно, важнейшим шагом на этом пути следует
признать принятие базового Закона «О конкуренции и монополистической
деятельности на товарных рынках» от 2 марта 1991 года. Апробация первого
антимонопольного
закона
проходила
на
фоне
активного
демонтажа
административно-командной системы управления и бурно складывающихся
рыночных
отношений. Запуск
законодательства
и
правовых
постепенное
механизмов антимонопольного
накопление
опыта
антимонопольного
регулирования происходили одновременно с накоплением хозяйствующими
субъектами опыта деятельности в новых, рыночных условиях и формированием
институтов рынка. Необходимо отметить, что в условиях происходивших
политических и экономических катаклизмов антимонопольное регулирование
не являлось приоритетным направлением деятельности государства, поэтому
возможности антимонопольных органов влиять на экономические процессы
были невысоки. Важнейшей в тот период стала задача демонополизация
экономики,
основной
формой
ее
решения
считалась
приватизация
государственных предприятий.
На
первом
экономической
этапе
заявленной
концентрации
было
целью
государственного
предупреждение
контроля
возникновения
доминирующего положения хозяйствующих субъектов. Понятие «доминирующего положения» стало центральным в Законе «О конкуренции ...» с
момента
его
принятия.
Количественным
критерием
определения
доминирования стала рыночная доля хозяйствующего субъекта, ее пороговое
значение было установлено на уровне 65% размера рынка. Эта цифра была явно
завышена по сравнению с принятыми в антимонопольных законодательствах
других стран, экономическим обоснованием высокого порогового значения
являлась высокая степень монополизации экономики. К другим особенностям
предложенного в первой редакции механизма контроля относится, то что
2
1) предусматривался лишь разрешительный порядок контроля, требующий
предварительного ходатайства, направляемого в антимонопольный
орган; критерием отказа выступало возникновение доминирующего
положения (и) или существенное ограничение конкуренции. Интересно,
что согласно первой редакции закона отказ должен был быть обоснован
антимонопольными органами;
3) параметром, по которому ведется отбор проверяемых сделок, выступал
уставный
капитал,
относительного
который
размера
не
фирмы
может
на
рынке
служить
или
в
показателем
отрасли,
а,
следовательно, нести информацию о рыночной доле фирмы или ее
рыночной
власти.
Пороговое
значение
параметра
отбора
было
установлено на уровне 50 млн.руб., при этом законом предусматривалась
возможность его пересмотра по решению антимонопольных органов;
4) одним из важнейших инструментов проведения антимонопольной
политики в этот период стал реестр «потенциальных монополистов»,
введенный Постановлением Правительства РФ «Об утверждении
положения порядка формирования и ведения Реестра хозяйствующих
субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю, более 35%».
Однако он никак не использовался при регулировании процессов
концентрации.
2 этап (июнь 1995 -2001 гг.). Кардинальный пересмотр концепции контроля
экономической концентрации.
Началом нового этапа антимонопольного регулирования в области
контроля экономической концентрации можно считать принятие новой
редакции Закона «О конкуренции…» от 25 мая 1995. В ней фактически была
изменена
сама
концепция
контроля
экономической
концентрации.
Необходимость существенных изменений явилась следствием обобщения
первого практического опыта применения закона с одной стороны, и
преобразований, произошедших в обществе и экономике к тому времени, с
другой. Как известно в июне 1994 года в стране была завершена ваучерная
приватизация, которая дала возможность формирования экономики частной
собственности, стала одной из предпосылок возникновения рыночных
отношений.
3
Суть изменений, одобренных законодателями в 1995 году, сводится к
нескольким ключевым моментам:
1. Произошло
реформирование
механизма
контроля
—
пересмотру
подверглись параметр обращения и способ исчисления порогового значения.
Ими стали — балансовая стоимость активов учредителей, реорганизуемых и
ликвидируемых организаций и число минимальных размеров оплаты труда
(100 тыс. МРОТ).
2. Был введен новый вид контроля экономической концентрации. Кроме
существовавшего ранее предварительного (или разрешительного) контроля,
в законе описан последующий (уведомительный) контроль.
3. Введено понятие «группа лиц». Целью этой новации законодателя было дать
антимонопольным
органам
возможность
определение
реального
приобретателя при анализе сделки.
В 1998 году в очередной редакции Закона «О конкуренции…» понятие «группа
лиц» было уточнено, произошло расширение признаков, по которым
физические и юридические лица могут быть отнесены к одной группе лиц. В
редакции 2000 года в определение этого понятия снова были внесены
дополнения, целью которых стало повышение качества контроля процессов
экономической концентрации. При этом антимонопольным органам были даны
права, позволяющие при осуществлении государственного контроля экономической концентрации, устанавливать реальных участников сделок, определять
реальные размеры концентрации хозяйствующих субъектов на товарном рынке
и оценивать их стратегические интересы1. Предусматривалось также право
антимонопольных органов запрашивать информацию об источниках, условиях
получения и
размерах
заемных
денежных
средств, необходимых для
совершения сделок. Основным мотивом таких изменений в законодательстве
стало противодействие нежелательной экономической концентрации в тех
случаях, когда приобретателем имущества российских предприятии, в том числе и
акций, выступают либо зарегистрированные в оффшорных зонах, либо
специально созданные для конкретной сделки предприятия. Эти поправки к Закону
должны были стать одним из инструментов предотвращения перекачки
(Федеральный закон ( 2 января 2000 г. № 3-ФЗ «О внесении изменений и дополнений статью 18
Закона РФ «О конкуренции...»)
1
4
ликвидных активов российских предприятий за рубеж, и по существу были
направлены «на защиту экономической безопасности страны»2.
4. Был установлен ограниченный срок действия заключений антимонопольных
органов (1 год) о даче согласия совершение сделок.
5. Произошло
уточнение
перечня
оснований
для
отказа
и
санкций,
предусматриваемых в случае нарушения законодательства
6. В этот период распоряжением Правительства РФ был утвержден порядок
взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и
антимонопольными
органами
в
области
контроля
экономической
концентрации. Для органов исполнительной власти и органов местного
самоуправления этот порядок имеет рекомендательный характер.
Позицию
российского
антимонопольного
законодательства,
касающуюся регулирования экономической концентрации, на этом этапе
можно обобщить следующим образом: «…не следует разрешать действия или
совершать сделки, результатом которых может являться установление или
расширение рыночной власти определенного субъекта, а также облегчение ее
применения при условии, что негативные антиконкурентные последствия не
компенсируются положительным экономическим эффектом экономической
концентрации
с
точки
зрения
повышения
конкурентоспособности
на
внутренних и международных товарных рынках»3. Таким образом, перед
антимонопольными
органами
была
поставлена
задача
проведения
сбалансированной политики: проводимый контроль с одной стороны должен
противодействовать
монопольного
экономической
появлению
характера.
С
интеграции
новых
другой
интегрированных
стороны
предприятий,
не
—
структур
не
препятствовать
имеющей
отрицательных
последствий для конкуренции на рынках России, и позволяющей российским
предприятиям конкурировать с крупными зарубежными фирмами.
3 этап (ноябрь 2002 г – настоящий момент). Либерализация законодательства.
В эти годы развитие российской экономики происходит в условиях
завершения приватизации, активизации вертикальных и горизонтальных
слияний
2
субъектов
рынка,
резкого
увеличения
применения
процедур
Т.Бурмистрова, Г.Мартыненко, 2003, С.13.
5
банкротства убыточных предприятий. Именно эти факторы предопределили
развитие правового поля, обеспечивающего государственный контроль за
реализацией правовых гарантий конкуренции, прежде всего закрепленных в
антимонопольном законодательстве.
В последней на сегодняшний день редакции Закона «О конкуренции…» от 9
октября 2002 продолжено совершенствование способов контроля экономической
концентрации с помощью механизма ходатайств и уведомлений о действиях по
созданию, слиянию и присоединению и ликвидации организаций, а также сделок
хозяйствующих субъектов по приобретению акций и имущества других компаний.
Тенденция либерализации государственного антимонопольного контроля на
товарных рынках, закрепленная в новой редакции закона, выразилась в четырех
ключевых моментах:
1. Изменены пороговые значения параметра обращения в антимонопольные
органы в сторону его увеличения в 2 раза как по ст 17, так по ст. 18. Такая
мера
позволяет
антимонопольным
органам
сконцентрироваться
«на
действиях и сделках хозяйствующих субъектов и физических лиц, имеющих
реальную возможность оказывать негативное влияние на конкурентную
среду»4. Сокращение числа подконтрольных сделок должно способствовать
повышению качества антимонопольного контроля.
2. Законом предусмотрено меньше случаев применения предварительного и
больше последующего контроля. То есть ряд действий, которые до октября
2002 года попадали под требования предварительного контроля, стали
теперь предметом последующего.
3. Продлены сроки подачи уведомлений.
4.
Уточнены основания для отказа. Системное толковании Закона «О
конкуренции...» приводит к выводу о том, что доминирование само по себе
не является нарушением антимонопольного законодательства5. Следовательно,
достижение (или усугубление) доминирующего положения хозяйствующего
субъекта на товарном рынке само по себе не должно являться основанием
для отказа ему в сделке. Однако в прежних редакциях этот критерий и
выступал в качестве основания для отказа. В новой редакции Закона осно-
3
4
Доклад МАП, 1997 г., С. 55
Т.Бурмистрова, Г.Мартыненко, 2003, С.13.
5
6
ванием для отказа в удовлетворении ходатайств стало ограничение
конкуренции. Ряд специалистов одобрили внесенное уточнение и даже считают
его «исчерпывающим»6. Однако, ущемление «поведенческой» направленности
закона все еще осталось в уточнении — «… в том числе в результате
возникновения или усиления доминирующего положения», во-вторых, в
формулировку вкралась другая неопределенность — теперь необходимо
уточнять, что может относиться к ограничению конкуренции, но не вести
при этом к созданию или упрочению «доминирующего положения».
Как известно, антимонопольная политика является в основе своей политикой правового регулирования. Поэтому на её развитие влияют противоречия,
характерные для формирующегося рыночного законодательства переходной
экономики в целом. С одной стороны, понятно, что частое изменение и даже
смена законов, усиливает неопределенность внешней информационной среды,
и тем самым ухудшает условия предпринимательской деятельности. С другой
стороны
—
несовершенство
создаваемого
нормативного
обеспечения
рыночных отношений вместе с отсутствием опыта его применения в свою
очередь
требует
постоянного
совершенствования
как
документов, так и механизмов их реализации и контроля.
нормативных
Очевидно, что
процесс становления не закончен до сих пор.
6
Тотьев К.Ю., 2003, С. 346.
7