Публичность образования во Франции ú ú

Журнал российского права № 7 — 2008
ã
ú
ИЗ ОПЫТА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Публичность образования во Франции
А. Н. Пилипенко
Во Франции нет частного образо%
вания. Это утверждение может пока%
заться парадоксальным, если учесть,
что в стране предостаточно частных
учебных заведений. Тем не менее с
точки зрения принятой во Франции
концепции образования это так.
Избирая модель своего послево%
енного экономического и социально%
го развития, Франция наряду с дру%
гими странами Европы избрала, по%
существу, промежуточный между
административно%командной систе%
мой советского образца и либераль%
ной экономикой американского типа
путь развития (проф. Ж. Фурнье).
Это проявилось и в отношении госу%
дарства к таким фундаментальным
ценностям, как образование.
Общие принципы организации
образования. Если в российской
правовой концепции образования
делаются попытки рассматривать
его будущее через гармонизацию
публичных и частных интересов, то
французская модель образования
основывается на категории всеобще4
го интереса. В свою очередь обра%
зование является публичной услу%
гой, где удовлетворение всеобщего
интереса всегда рассматривалось
как ее фундаментальный критерий.
Для понимания современной кон%
цепции образования во Франции
трудно обойтись без расшифровки
Пилипенко Анатолий Николаевич — ис%
полняющий обязанности заведующего отде%
лом конституционного и административно%
го законодательства иностранных госу%
дарств ИЗиСП, кандидат юридических наук.
понятия «всеобщий интерес». Не%
смотря на то что всеобщий интерес
является центральным понятием
французской политической мысли и
юридической системы более двух%
сот лет, отношение к нему было да%
леко неоднозначным. Являясь крае%
угольным камнем публичной дея%
тельности, определяющей ее цель, и
основывая ее легитимность, изна%
чально всеобщий интерес рассмат%
ривается с точки зрения двух несов%
падающих и конфронтирующих
концепций. Первая концепция мо%
жет быть названа утилитаристской
и исходит из понимания всеобщего
интереса как суммы частных инте%
ресов, в основе которых утилитар%
ный интерес участников экономи%
ческой деятельности. Подобный
подход не только оставляет мало
места для государственного посред%
ничества, но в принципе выражает
недоверие к государству. Другая
концепция, которая определяется
как волюнтаристская (volontariste),
не удовлетворяется временными и
рискованными экономическими ин%
тересами, неспособными в глазах ее
сторонников составлять прочную
основу общества. Всеобщий интерес,
который выходит за рамки частных
интересов, является прежде всего
выражением общей воли. Именно
эта воля возлагает на государство
преследование целей, которые яв%
ляются необходимыми для всех ин%
дивидов, помимо их частных инте%
ресов. По%существу, эти концепции
отражают разное видение демокра%
тии: либеральное — в основе кото%
рого индивидуальная свобода, и со%
108
ú
Из опыта зарубежных стран
циальное — основой которого явля%
ется всеобщий общественный инте%
рес. Исторически Франция демон%
стрирует приверженность к второй
концепции, которая определяет
юридическую и институциональную
систему страны.
В настоящее время эта концепция
подвергается серьезному испыта%
нию, причиной которого является
усиление неолиберальных подхо%
дов, прежде всего в экономике, что
проявляется в переоценке роли го%
сударства в социальной сфере, в
стремлении к усилению «рыночно%
го» элемента в публичных услугах,
коими во Франции является и обра%
зование. Ощущая явную угрозу вне%
дрения «рыночного» элемента в пуб%
личные услуги, оказываемые пуб%
личными службами, еще в 1995 г.
премьер%министр Франции А. Жюп%
пе выступал с идеей придания кон%
ституционного содержания публич%
ной службе, путем внесения соот%
ветствующей поправки в Конститу%
цию. Той же логикой проникнута,
принятая в 1995 г. резолюция Наци%
онального собрания, подтвердивше%
го приверженность этому понятию,
«конституирующему французскую
нацию». Однако попытки защитить
национальную концепцию публич%
ных услуг наталкиваются на проти%
водействие со стороны институтов
Европейского союза. Предложение
Франции включить в Амстердам%
ский договор Хартию публичных ус%
луг было отклонено. Тем не менее
попытка Франции отстоять свое по%
нимание публичных услуг в отличие
от концепции публичных услуг, вос%
принятой Европейским союзом, до%
статочно показательна1. От того, на%
сколько успешной будет эта попыт%
ка, зависит существование публич%
ных услуг в их традиционном виде,
в том числе и такой социально зна%
чимой сфере как образование.
Образовательную деятельность
во Франции отличает высокая сте%
1
См. Публичные услуги и право. М., 2007.
С. 386.
пень правового регулирования. Ос%
новные нормативные акты объеди%
нены в Кодекс образования. Кодекс
содержит статью (111%1), согласно
которой «образование является пер%
вейшим национальным приорите%
том. Публичная служба образования
задумана и организована для уча%
щихся и студентов. Она способству%
ет равенству возможностей. Кроме
передачи знаний, Нация определя%
ет в качестве первоочередной зада%
чи школы — разделение учащими%
ся ценностей Республики»2.
Система французского образова%
ния базируется на основополагаю%
щих принципах, заложенных Вели%
кой французской революцией 1789 г.,
законами, принятыми в 1881 г. и
1889 г. (в IV и V Республиках), а так%
же Конституцией 1958 г., согласно
которой «организация публичного
обязательного бесплатного и свет%
ского образования на всех уровнях
является обязанностью Государ%
ства».
Свобода образования наряду с бес%
платностью нейтральностью, свет%
скостью, обязательностью школьно%
го образования является основопо%
лагающим принципом, на котором
строится система образования в
стране. В решении Конституцион%
ного совета от 23 ноября 1977 г. сво%
бода образования рассматривается
как часть основных принципов, при%
знанных законами Республики.
Частные учебные заведения. Сво4
бода образования во Франции рас%
сматривается как проявление свобо%
ды выражения, которая выступает
в данном случае как свобода органи%
зации и распространения образова%
ния. Публичная служба образования
сосуществует с частными образова%
тельными учреждениями, которые
находятся под контролем государ%
ства и могут получать помощь от
него, как сторона контракта, подпи%
савшая соглашение с государством.
2
Code de l’education. Partie legislative.
A. L. 111%1.
109
Журнал российского права № 7 — 2008
Характер их отношений опреде%
лен законом Дебре № 59%1557 от
31 декабря 1959 г. о свободе образо%
вания и отношениях с частными
учебными заведениями. Закон не
признает «частное образование»
как таковое и рассматривает его
единственно как проявление плюра4
лизма (множественности, разнооб4
разия) учебных заведений. Публич%
ность образования проявляется и в
том, что только государство право%
мочно выдавать дипломы и присваи%
вать университетские степени. Дип%
ломы, выданные частными школами,
не имеют официальной ценности,
если они не признаны государством.
В национальном масштабе осуществ%
ляется и регламентация экзаменов.
Доля частных учебных заведений
в системе общего образования доста%
точно значительна. В частных учеб%
ных заведениях получают образова%
ние более 2 млн учащихся, т. е. 17 %
от всех обучающихся.
Три основных закона по имени их
авторов фиксируют правовой статус
частных учебных заведений:
— закон Гобле от 30 октября
1886 г. о начальном обучении;
— закон Фаллу от 15 мая 1850 г.
о школьном образовании;
— закон Астье от 25 июля 1919 г.
о техническом образовании.
Закон от 31 декабря 1959 г. № 59%
1557, названный законом Дебре, по%
зволил определить современные от%
ношения между государством и ча%
стными учебными заведениями, ус%
тановив определенное равновесие в
этой сфере.
Контракты между частными за"
ведениями и государством. Боль%
шая часть частных учебных заведе%
ний имеет договорные отношения с
государством, будучи связанной с
ним простым контрактом (для на%
чальных школ) или контрактом по
сотрудничеству (contrat d’acco%
ciation). Подавляющее большинство
их связано контрактом по сотрудни%
честву (97,4% учащихся лицеев и
колледжей получают образование в
этих заведениях). В этом случае
между частными образовательными
учреждениями и государством ус%
танавливаются более тесные отно%
шения, что выражается в обучении
на тех же условиях, что и в системе
публичного образования, а препо%
даватели имеют статус публичных
служащих. Публичные власти могут
полностью или частично взять на
себя расходы по деятельности час%
тных заведений в обмен на их обя%
зательства как публичной службы.
Простой контракт заключается с
начальными и специализированны%
ми школами. Обучение проводится
по программам и часовой сетке пуб%
личного образования. Учителя на%
значаются частным органом и опла%
чиваются по частному праву, но из
государственного бюджета. Договор
по сотрудничеству обусловливает
более жесткие требования: наличие
собственных помещений и оборудо%
вания, обязанности строго следовать
правилам и программам публично%
го образования. Преподаватели ли%
цеев и колледжей набираются по
конкурсу, в том же порядке, что и
преподаватели публичного сектора.
Все частные учебные заведения
могут добиваться публичного финан%
сирования на условиях установлен%
ных законодательством. При этом
местные коллективы не имеют пра%
ва финансировать частные школы.
Департаменты и регионы вправе
вкладывать средства в обустройство
и содержание помещений и(или)
предоставлять ограниченные суб%
венции в колледжи и классы общего
образования лицеев.
Преподавательский состав част%
ных учебных заведений, связанных
контрактом, получают вознаграж%
дение от государства, которое так%
же берет на себя бремя социальных
и фискальных расходов, а также
расходы на их первоначальное и не%
прерывное образование.
«Высшее образование — свободно»
гласит Закон от 12 июля 1875 г. Фран%
цузское законодательство рассмат%
ривает подготовку в высшей школе
как публичную службу высшего об%
разования, возлагая таким образом
110
Из опыта зарубежных стран
ответственность за подготовку спе%
циалистов высшей квалификации на
государство. Помимо организацион%
ных аспектов, которые характеризу%
ются высокой степенью участия го%
сударства в управлении и контроле
над высшими учебными заведения%
ми страны, это находит свое выраже%
ние и в финансовой сфере.
Именно на государство возложено
выделение необходимых кредитов на
реализацию задач высшей школы, ее
материально%техническое обеспече%
ние, содержание персонала. Высшие
учебные заведения — французский
законодатель называет их учрежде%
ниями научного, культурного и про%
фессионального характера — кроме
государственной поддержки могут
получать средства из других источ%
ников, а именно: пожертвований, да%
рений, фондов, вознаграждений от
услуг, конкурсных фондов, участия
служащих высшей школы в финан%
сировании первичного технологичес%
кого и профессионального образова%
нии и различных субвенций. Они по%
лучают выплачиваемые студентами
и слушателями вступительные взно%
сы (des droits d’nscription). Они так%
же могут получать субвенции на обу%
стройство и финансирование от ре%
гионов, департаментов, коммун и их
объединений.
В частных высших учебных заве%
дениях, которые составляют 30%
вузов, обучаются 14% студентов. Ча%
стные высшие учебные заведения
(конфессиональные институты, ин%
женерные и коммерческие школы)
могут получать финансовую под%
держку от государства. Некоторые
школы финансируются министер%
ствами сельского хозяйства и соци%
альных дел, но большинство их них
получают субвенции от Министер%
ства национального просвещения.
Заведение должно быть «признано»
государством, что облегчает получе%
ние субвенций, выделение которых,
однако, не носит автоматического
характера. В 2006 г. 58 частных выс%
ших учебных заведений получали
субвенции от Министерства высше%
го образования и исследований.
Компетенция государства и его
территориальных образований в
области образования
Децентрализация управления,
проводимая во Франции с начала
80%х гг. XX в., привела к перерасп%
ределению роли государства и его
территориальных образований, вы%
разившейся в усилении полномочий
и ответственности местных коллек%
тивов (к ним относятся регион, де%
партамент, коммуна), в том числе и
в сфере образования. Принципы, на
которых строятся современные от%
ношения между государством и его
территориальными единицами в
сфере образования, были определе%
ны Законом от 2 марта 1982 г. о пра%
вах и свободах коммун, департамен%
тов и регионов — основополагаю%
щим актом, известным в печати как
«Закон о децентрализации».
Согласно Закону на государство
возложено:
— определение направлений обра%
зовательной подготовки, установле%
ния национальных программ, орга%
низация и содержание образования;
— установление и выдача нацио%
нальных дипломов и присвоение
университетских степеней и званий;
— набор и управление персона%
лом, попадающим под его ответ%
ственность;
— распределение средств, выде%
ляемых им на образование, чтобы
обеспечить, в частности, равнопра%
вие в доступе к публичной службе;
— контроль и оценка образова%
тельной политики в целях обеспече%
ния целостности образовательной
системы.
Регионы несут ответствен4
ность за:
— строительство и содержание
лицеев общего, технического и про%
фессионального образования;
— субвенции на расходы по их
обустройству и функционированию,
набор и управление административ%
ным, техническим, обслуживающим
и медицинским персоналом лицеев;
— организацию преподаватель%
ской, спортивной и культурной де%
ятельности в учебных заведениях;
111
Журнал российского права № 7 — 2008
— частичное финансирование
университетских учреждений;
— региональную политику в обла%
сти ремесел и профессиональной
подготовки молодежи и взрослых в
поисках занятости или новой про%
фессиональной ориентации.
Департаменты ответственны за:
— строительство и содержание
колледжей, субвенции на их обуст%
ройство и деятельность;
— набор и управление техничес%
ким, рабочим и обслуживающим
персоналом колледжей;
— организацию и функциониро%
вание школьного транспорта.
На коммуне лежит ответствен4
ность за:
— расположение, строительство,
обустройство, функционирование и
поддержку начальных школ;
— управление кредитами по их
обустройству и функционированию;
— организацию преподаватель%
ской, спортивной и культурной дея%
тельности в школьных помещениях.
Указанный закон и последующие
законодательные акты передали все
движимое и недвижимое имущество
государственных образовательных
учреждений, расположенных на
территории регионов и департамен%
тов, в собственность последних, воз%
лагая на них ответственность за обо%
рудование колледжей и лицеев, а
также бремя расходов на их содер%
жание. Аналогичные функции тра%
диционно возложены на коммуны в
отношении начальных школ, отку%
да идет их название «муниципаль%
ные школы».
В соответствии с Законом от
22 июля 1983 г. о перераспределении
полномочий между государством и
регионами, департаментами и ком%
мунами полномочия местных орга%
нов значительно расширены в обла%
сти финансового и материально%
технического обеспечения образо%
вания. Закон от 25 января 1985 г. кон%
кретизирует эти полномочия. На
коммуны возложена ответствен%
ность за школьное образование.
Коммуна является собственником
школ и обеспечивает их «строитель%
ство, реконструкцию, расширение,
ремонт, обеспечение и функциони%
рование». Обязанность по выплате
вознаграждения преподавательско%
му составу возложена на государ%
ство. Ответственность за колледжи
и лицеи лежит, соответственно, на
департаментах и регионах с анало%
гичными обязательствами.
Строительство, расширение, обу%
стройство колледжей, лицеев и спе%
циальных учебных заведений, распо%
ложенных в периметре новых агломе%
раций, конкретизируются в програм%
мах предполагаемых инвестиций и
перечней определенных мероприя%
тий. Кредиты, связанные с финанси%
рованием колледжей, лицеев и специ%
альных учебных заведений новых аг%
ломераций, включаются в специаль%
ные единые дотации соответственно
департаментов и регионов, конкрети%
зируемые в финансовом законе.
В государственном бюджете пре%
дусмотрены специальные главы,
посвященные этим вопросам. Глава
«Региональная дотация школьного
обустройства» расписывает кре%
диты, открываемые государством в
части государственных инвестиций
и субвенций, выделяемых лицеям,
специальным учебным заведениям,
морским и речным школам, сельско%
хозяйственным образовательным
учреждениям. Эта дотация ежегод%
но перераспределяется между реги%
онами на условиях, определяемых
декретом правительства, принятым
в Государственном совете, с учетом
изменений численности обучаю%
щихся и приемной способности
учебных заведений. Дотация вписы%
вается в бюджет каждого региона и
используется им для строительства,
ремонта, реконструкции, расшире%
ния, обустройства вышеуказанных
учебных заведений. Эта дотация не
входит в единую общую дотацию,
выделяемую государством террито%
риальным образованиям (регионам,
департаментам, коммунам).
Глава «Департаментская дота4
ция на обустройство колледжей» го%
112
Из опыта зарубежных стран
сударственного бюджета Франции
расписывает государственные креди%
ты по инвестированию строительства
и обустройства колледжей, а также
инвестиционных субвенций на прове%
дение работ и приобретение матери%
алов для колледжей, которые фигу%
рируют в бюджете Министерства на%
ционального просвещения. Эта дота%
ция изменяется, как и единая всеоб%
щая дотация на обустройство.
Вопрос о создании и размещении
начальных школ решается муници%
пальным советом после заключения
префекта департамента. После со%
гласования с соответствующими
местными органами территориаль%
ных коллективов региональный со%
вет устанавливает и предлагает
префекту предварительную схему
подготовки в колледжах и лицеях, а
также в специальных учебных заве%
дениях с учетом показателей, уста%
новленных планом. Генеральный со%
вет устанавливает после согласова%
ния с каждой из соответствующих
коммун (а в случае необходимости с
группой коммун) по проектам, каса%
ющимся их территорий, программу
предполагаемых инвестиций в кол%
леджи. Аналогичную программу
принимает региональный совет ка%
сательно лицеев и специальных
учебных заведений.
На местном уровне предусмотрена
специальная дотация на учителей
начальной школы, цель которой —
компенсировать возложенные на
коммуны расходы по обеспечению
учителей жильем. Эта дотация рас%
пределяется финансовыми комитета%
ми департаментов между коммунами
в соответствии с количеством учите%
лей в каждой коммуне. Ее размер уве%
личивается по мере увеличения об%
щей дотации, выделяемой коммунам.
С 1 января 1990 г. специальная дота%
ция на учителей муниципальных
школ состоит из двух частей:
— первая часть выплачивается
коммунам для компенсации расхо%
дов, связанных с оплатой жилья,
переданного коммунами в распоря%
жение учителей начальной школы;
— вторая часть выплачивается
непосредственно учителям, кото%
рые, не имея служебного жилья, по%
лученного от коммун, получают от
них компенсацию.
Оплата проводится через Нацио%
нальный центр местной публичной
службы ежемесячно. Учет учителей,
занимающих подобное жилье или име%
ющих право на компенсацию, ведет%
ся комитетом по местным финансам.
Решением муниципального сове%
та могут создаваться школьные кас%
сы, предназначенные для оказания
помощи ученикам в зависимости от
материального положения семьи.
Вопросами образования во Фран%
ции занимаются Министерство про%
свещения и Министерство высшего
образования и исследований. В рам%
ках Министерства образования в
2007 г. учреждена специальная ко%
миссия по преподавательскому мас%
терству, в задачу которой входит
подготовка «Зеленой книги» к концу
2007 г., в которой должно быть отра%
жено состояние преподавательского
корпуса, и разработка «Белой книги»
к весне 2008 г., где должны быть
сформулированы предложения по
модернизации и совершенствованию
преподавательской службы. Про%
граммой «За новый университет» в
2007 г. определены задачи Мини%
стерства высшего образования и ис%
следований на пятилетний срок. По%
вышение бюджетного финансирова%
ния на 7,8 % в 2008 г. достаточно убе%
дительно характеризует отношение
государства к этой сфере.
113