система нормативных правовых актов российской федерации

См.: Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования
и использования в преподавании: Материалы науч. конф. 25 – 27 марта 1999 г. / Отв.
ред. проф. С.А. Авакьян. М., 1999. С. 8.
9
См.: Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность ... С. 41.
10
См.: Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. М., 1998. С. 103; Ермошин Г. Указ. соч. С. 28.
11
См.: Региональное законодательство от количества к качеству. С. 117.
12
См.: Лебедев В.А. Правотворческие полномочия субъектов Российской Федерации и
проблемы их реализации // Юж.-Урал. юрид. вестн. 1998. № 4. С. 37 – 38.
13
См.: Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Науч.-метод. пособие / А.И. Абрамова, Б.С. Крылов, В.В. Оксамытный и др.; Отв. ред. А.С. Пиголкин. М., 1998. С.144.
14
См.: Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность... С. 48.
15
См.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. 37.
16
См.: Тихомиров Ю.А., Зражевская Т.Д. Правотворчество области как субъекта РФ //
Государство и право. 1997. № 1. С. 15.
17
См.: Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. СПб., 1998.
С.144.
18
Сергевнин С.Л. Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия.
М., 1998. С. 200.
19
Там же. С. 210 – 212.
20
См.: Умнова И.А. Конституционно-правовые основы обеспечения согласованного
пространства в Российской Федерации // Переговорные механизмы создания согласованного правового пространства в субъектах РФ и Российской Федерации в целях
обеспечения стабильности российской государственности: Материалы науч. конф.
15 марта 1999 г. / Отв. ред. Г.Л. Чудновский, Т.К. Конева. М., 1999. С. 55, 60.
21
См.: Крылов Б.С. Региональные аспекты российского законодательства // Там же. С. 43.
8
О.В. Анциферова
СИСТЕМА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В современной многообразной жизни общества правотворчество занимает ведущее место, служит начальным этапом жизни права, формирует и оформляет его 1. Результатом правотворческой деятельности являются различные нормативные правовые
акты. Поэтому важно не просто правильно выбрать его вид и форму, но и ответственно
подойти к определению места будущего акта в нормативно-правовом массиве так, чтобы не допустить его противоречия действующим нормативным правовым актам. Только прочные системообразующие связи разных видов нормативных актов позволяют вести речь о совокупности нормативных правовых актов как системы.
В ст. 15 Конституции РФ определяется система нормативных правовых актов Российской Федерации. Это Конституция, обладающая верховенством над законами и иными нормативными актами; законы Российской Федерации, регулирующие важнейшие
59
общественные отношения; иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации. Составной частью российской правовой системы являются общепризнанные принципы и нормы международного права (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Однако ответа на
вопрос «что же это за общепризнанные принципы и нормы права» в литературе нет.
Указание на систему содержится не только в Конституции РФ, но и в других нормативных правовых актах, например, в Гражданском кодексе РФ. В ст. 7 этого Кодекса
определяется:
1. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные
договоры Российской Федерации являются в соответствии с Конституцией Российской
Федерации составной частью правовой системы Российской Федерации.
2. Международные договоры Российской Федерации применяются к отношениям,
указанным в пунктах 1 и 2 настоящего Кодекса, непосредственно, кроме тех случаев,
когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание
внутригосударственного акта.
Если международными договорами Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены гражданским законодательством, применяются
требования международного договора.
С учетом всего сказанного представляется обоснованным мнение А. М. Васильева,
что теория правовой системы как обобщение высокого уровня синтезирует все существующие в доктрине и на практике отношения права, дает целостное научное видение
правовых явлений в их взаимосвязи и единстве 2.
К сожалению, в России нет федерального закона о нормативных правовых актах,
отсутствует правовая политика.
Однако с января 2000 г., по мнению К. Любенченко, «происходит уникальный процесс. Впервые за последние лет 12 формируются основы правовой политики государства – этот термин и. о. Президента упомянул в своем нашумевшем выступлении в
Минюсте… – правовая политика – это часть программы Путина» 3.
10 августа 2000 г. был принят Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по
обеспечению единого правового пространства Российской Федерации», который, как в
нем установлено, «принят в целях обеспечения верховенства Конституции Российской
Федерации и федеральных законов в Российской Федерации, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации» 4. Речь идет и об Указе Президента РФ от
1 сентября 2000 г. «О Государственном Совете Российской Федерации», который создан
«в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов
государственной власти…» 5.
«Во многом эти ближайшие цели, – справедливо отмечает А. В. Малько, – связаны,
прежде всего, с упорядочением самих средств правовой политики – с правовыми актами. Правовые акты (т.е. взятые в комплексе нормативные, правоприменительные, интерпретационные и договорные акты) выступают системообразующими элементами всех
правовых явлений и играют в правовой политике огромную роль» 6.
В ст. 76 Конституции России сказано, что вне пределов ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами РФ республики, края, области, города
федерального значения, автономная область и автономные округа определяют собствен-
60
ное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых
актов. Кроме того, субъекты РФ реализуют свои нормотворческие полномочия в части
совместного ведения Российской Федерации. Таким образом, субъекты Российской
Федерации в лице государственных органов являются самостоятельными субъектами
правового нормотворчества.
Согласно ч. 2 ст. 15 Конституции РФ обязанность соблюдать Конституцию РФ и
законы относится и к органам государственной власти субъектов Федерации, их должностным лицам. Это требование обязательно как на стадии нормотворчества, так и на
стадии правоприменения.
Обязанности субъектов Федерации соблюдать Конституцию РФ и федеральное законодательство корреспондирует право Федерации контролировать субъекты Федерации по данному основанию и осуществлять меры по обеспечению законности. Это в
определенной степени вытекает из пункта «а» ст. 71 Конституции РФ, согласно которому принятие и применение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением находятся в ведении Российской Федерации.
Естественно, что в связи с новыми основами правотворчества субъектов РФ в этой
сфере государственной деятельности сегодня возникают существенные трудности. Если
ранее составные части РСФСР в основном воспроизводили правовые акты центральных органов государства, к тому же нормативные акты краев, областей, автономной
области, автономных округов носили только подзаконный характер, то в настоящее время правотворчество субъектов РФ стало качественно иным.
Во-первых, получил законодательную реализацию на уровне Российской Федерации и на уровне ее субъектов принцип разделения властей, предполагающий как надлежащее разграничение нормотворческой компетенции между государственными органами всех уровней, так и наличие системы сдержек и противовесов в правотворческой
сфере. Во-вторых, существенно расширилась сфера полномочий субъектов РФ и соответственно их нормотворческая компетенция. В-третьих, получили признание на конституционном уровне законы краев, областей, городов федерального значения и автономных образований. В-четвертых, признан приоритет нормативных правовых актов
субъектов РФ перед федеральным законом в сфере их исключительного ведения и одновременно провозглашено единство конституционных актов правовой системы в масштабе Российской Федерации. В-пятых, признано равноправие всех субъектов Российской Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, соответственно равенство юридической силы нормативных правовых актов субъектов РФ в соотношении с федеральным законодательством» 7.
Все эти факторы оказывают значительное влияние как на качество принимаемых
нормативных правовых актов, эффективность действующих, так и на процесс правотворчества в современной России. Нормотворческим органам субъектов РФ следует
иметь в виду, что те негативные моменты, которые сопровождают реализацию новых
основ их правотворчества, чреваты дестабилизацией всей правовой системы страны,
что в результате может привести к негативным изменениям государственного устройства, размыванию единой государственной власти в масштабах всей Федерации.
Теоретически существует ряд способов обеспечения соответствия правовых актов
субъектов Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству. Однако на
61
практике эти способы слишком громоздки и, как правило, не оправдывают возложенных на них надежд.
В качестве примера можно привести деятельность Конституционного Суда РФ по
проверке конституционности нормативных правовых актов субъектов РФ. Эффективность деятельности Конституционного Суда РФ в части признания неконституционными актов субъектов Федерации крайне низка: в год рассматривается всего около десятка
актов. Кроме того, признание нормативного акта неконституционным на практике не
исключает его применения. Этому способствует отсутствие должностной ответственности за невыполнение решений Конституционного Суда РФ, хотя согласно Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации»
неисполнение либо воспрепятствование исполнению решений Конституционного Суда
РФ влечет ответственность, установленную Федеральным законом (ст. 81). Очевидно,
что обращение с запросом в судебную инстанцию является последней мерой по устранению противоречий в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации,
в связи с чем более целесообразно проведение согласительных процедур и принятие
иных мер 8.
Другой пример – деятельность Министерства юстиции Российской Федерации. В
1994 г. на Минюст России было возложено проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ. Так, за последние полтора года на юридическую экспертизу в территориальные органы Минюста России поступило 74572 нормативных правовых акта субъектов РФ. Она состоялась по 67925 актам. При этом 7986
актов признаны несоответствующими федеральному законодательству. Без вмешательства органов прокуратуры и судов за этот период приведено в соответствие на основе
заключений органов юстиции 75% актов, признанных несоответствующими действующему законодательству 9.
Устранению негативных последствий противоречивости нормативных правовых
актов, на наш взгляд, служит поиск оптимальной модели соотношения и согласования
федеральных нормативных правовых актов и актов субъектов РФ. Нахождение и воплощение этой модели в действительности связано с решением ряда проблем, в том числе
в процессе создания нормативных правовых актов. Следует отметить, что в общих чертах модель соотношения нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов определена в Конституции России, но существует еще множество проблем в этой сфере,
требующих научного и законодательного регулирования.
Выявление модели оптимального соотношения и согласования нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов требует характеристики не столько
отдельных нормативных актов и их видов 10, сколько расширения системных связей между
нормативными правовыми актами как одного, так и разных уровней. В этом смысле
системный подход предполагает, что «специфика сложного объекта (системы) не исчерпывается особенностями составляющих ее элементов, а коренится, прежде всего, в характере связей и отношений между ними» 11.
Помочь решить эти и другие проблемы мог бы Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», который был принят Государственной
Думой в первом чтении еще в 1996 г. В нем следует прописать иерархию всех актов,
которые могут быть приняты в нашей стране; процедуры, препятствующие появлению
62
актов, противоречащих друг другу; ответственность за издание актов, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Тем самым законодатель создал бы важнейшую гарантию своих интересов на правовом поле России. При
работе над этим законом следует опираться на труды специалистов в области теории
правотворчества и правоприменения 12.
Примечания
См.: Лебедев В. А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000. С. 110.
2
Правовая система социализма: В 2 кн. Кн. 1. Правовая система социализма: понятие,
структура, связи. М., 1986. С. 8.
3
См.: Питерский интеллигент всегда останется дипломатом // Известия. 2000. 23 февр.
4
Российская газета. 2000. 16 авг.
5
Российская газета. 2000. 5 сент.
6
Малько А. В. Правовая политика и российское законодательство XXI в. // Законодательство России в XXI веке: По материалам научно-практической конференции (Москва, 17 октября 2000 г.). М., 2002. С. 33.
7
Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 108.
8
См.: Гусенбеков И.И. Роль Правительства Российской Федерации в обеспечении соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству // Теоретические проблемы российского конституционализма. М.,
2000. С. 115.
9
См.: Чайка Ю. Министерство юстиции в системе Российской государственности // Рос.
юстиция. 2002. № 9. С. 4.
10
См.: Мицкевич А. В. Акты высших органов советского государства. М., 1967.
11
Система советского законодательства / Под ред. И. С. Самощенко. М., 1980. С. 4.
12
См., напр.: Тихомиров Ю. А. Теория закона. М., 1982; Концепция развития российского законодательства / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1998; Окуньков Л. А. Вето
Президента. М., 1999; Савельева Е. М. О понятии качества законов // Право и политика. 2000. № 10. С. 4 – 14 и др.
1
А.В. Лебедев
РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
О ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВАХ И СВОБОДАХ ГРАЖДАН
Законодательство о правах и свободах граждан, в том числе политических правах,
свободах, объективно выделяется в качестве самостоятельного раздела российского законодательства. Это определяется прежде всего единством и внутренней системностью, содержательностью самих прав и свобод, ядром которых являются основные права
и свободы. Системное единство присуще, в первую очередь, самим правам и свободам.
Единство политических прав и свобод дополнительно задается также тем, что вся их
совокупность, то есть не только основные политические права и свободы, относятся к
числу конституционно-правовых, входят в ткань конституционного права, регулируются его нормами независимо от сферы их осуществления.
63