ТРУДЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ

ТРУДЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
РЕДАКЦИОННАЯ КОЛЛЕГИЯ:
Член-корреспондент РАН А.Г. Лисицын-Светланов (председатель);
Академик РАН В.В. Лаптев;
Заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук,
профессор В.Е. Чиркин;
Заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор
Ю.Л. Шульженко;
Доктор юридических наук, профессор С.В. Максимов;
Доктор юридических наук, профессор Н.И. Михайлов;
Заслуженный юрист РФ, кандидат юридических наук, доцент
М.М. Славин.
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ:
ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Главный редактор
Член-корреспондент РАН А.Г. Лисицын-Светланов
Ответственный редактор
доктор юридических наук,
профессор,
заслуженный юрист РФ
Н.Ю. Хаманева
Настоящий выпуск Трудов подготовлен по результатам Круглого стола
«Лазаревские чтения», ежегодно проходящего в Институте государства и права
РАН. В него вошли статьи, посвященные теоретическим и практическим проблемам административных правоотношений на современном этапе развития
России.
Книга рассчитана на студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, а также практических работников органов государственной власти
и управления.
Составитель – старший научный сотрудник сектора административного права, кандидат юридических наук, доцент В.Ф. Ломакина. Научновспомогательная работа выполнена младшим научным сотрудником сектора
административного права А.А. Выручаевым.
Труды № 1/2009
Москва, 2009 г.
ISBN 5–8339–0101– 4
© Институт государства и права РАН, 2009 г.
1
2
Л.А. Мицкевич *
КЛАССИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВООТНОШЕНИЙ: СОВРЕМЕННОЕ НАПОЛНЕНИЕ
Значение теории административных правоотношений обусловлено, в первую очередь, той ролью, которую она играет в
целом в правовой науке. Однако долгие годы административные
правоотношения не были предметом специальных исследований, в современной научной юридической литературе также мало внимания уделяется этой теме.
Отчасти это объясняется разработанностью концепции административных правоотношений в результате весьма плодотворных
дискуссий, прошедших в отечественной науке в 50–70-х гг. прошлого века1. Но с тех пор в стране произошли кардинальные социально-экономические и политические изменения, требующие
вновь обратить внимание на теорию административных правоотношений.
Кроме того, причина может быть также в ориентирах, заданных зарубежной наукой. Еще в середине XX в. советские
ученые отмечали, что за рубежом теорию правоотношений не
относят к фундаментальным понятиям правовой науки, поскольку право рассматривается как чистое долженствование вне связи
с его реализацией2. Такой формально-догматический подход характерен и для современной зарубежной правовой науки. Например, в немецком административном праве отмечается, что
наиболее важное практическое значение теория правоотношений
имеет с точки зрения процессуального, а не материального права
(для обоснования возможности иска). Вместе с тем в литературе
последнего времени поднимается вопрос о необходимости пересмотреть теорию правоотношений, ее место и роль в науке административного права, и предлагается поместить категорию
правоотношений в центр науки вместе или даже вместо такой
фундаментальной категории, как административный акт3. Уделяется внимание и содержательной стороне управленческих отношений. Классическая теория административных правоотношений до недавнего времени была ориентирована преимущественно на двусторонние отношения, которые по направленности
интересов можно назвать «биполярными». От них предлагается
отличать так называемые многополярные административные
правоотношения4. Биполярные правоотношения означают противоположность интересов двух сторон – государства и гражданина, многополярные отношения характеризуются тем, что как
на стороне государственно-властного субъекта, так и на стороне
гражданина могут присутствовать различные, точнее, разнонаправленные интересы. Главное, что все эти интересы должны
быть согласованы оптимальным образом.
Отличительной особенностью отечественной науки административного права является сочетание функционального (содержательного) и формально-догматического подходов к исследованию административных правоотношений. Данные отношения описываются как облеченные в правовую форму государственно-управленческие отношения, при этом характеристика дается и управленческому содержанию, и правовой форме отношений. Административно-правовые отношения определяют как
урегулированные нормами административного права общественные отношения, возникающие в сфере осуществления властно-публичной деятельности органов исполнительной власти,
исполнительно-распорядительной деятельности других государственных органов и органов местного самоуправления5.
Таким образом, можно выделить два основных фактора, которые превращают управленческие отношения в административные: это принадлежность их к государственному управлению
и органическая связь с нормами административного права.
*
Доцент Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук.
1
См.: Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976;
Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л.,
1972.
2
См. об этом: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М.,
1974. С. 33–35.
3
3
См.: Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. 16. Aufl. Muenchen,
2006. S. 178; Peine F.- J. Allgemeines Verwaltungsrecht. 8. Aufl. Heidelberg, C.F. Müller Verlag, 2006. S. 65–66.
4
См.: там же.
5
См.: Административное право России: Курс лекций / Под ред.
Н.Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 108.
4
Государственное управление всегда было и сейчас остается
самым фундаментальным и одновременно самым трудноопределимым понятием. Видимо, в силу этих причин при определении правоотношений термин «государственное управление» заменяется понятием «властно-публичная деятельность органов
исполнительной власти» и других властных субъектов6, «область деятельности государства, в которой действуют специальные субъекты»7,
«область осуществления исполнительнораспорядительной, т.е. властно-организационной, деятельности
субъектов государственного управления»8. Неопределенное понятие «государственное управление» заменяется указанием на
то, кто действует (органы исполнительной власти и иные субъекты государственного управления) и как действует (властнопублично, властно-организационно). Представляется, что это
совершенно справедливое, но далеко не достаточное уточнение.
Во-первых, органы исполнительной власти могут действовать не
только в публичной сфере, но и, например, вступать в гражданско-правовые отношения, а это уже не может быть государственным управлением. Во-вторых, в публичной сфере действуют
субъекты частного права, которым делегированы или переданы
на аутсорсинг функции государственного управления. Их деятельность в таком случае уже не является частноправовой, при
этом сами они не превращаются в органы исполнительной власти, хотя действуют в публичном интересе, реализуют функции
государственного управления. Государственное управление
представляет собой фундаментальную научную категорию, определяющую самостоятельный вид деятельности государства,
отличный от законотворчества и от правосудия, направленный
на организацию исполнения законов в обществе (вовне системы
исполнительной власти) с помощью властных и невластных
(управленческих) полномочий.
Государственное управление – это взаимоотношения исполнительной власти и граждан. Как не может быть правосуди-
ем внутриорганизационная деятельность судебной власти, так не
является государственным управлением и внутриорганизационная управленческая деятельность исполнительной власти. Это
отличие отмечалось всегда, но в современных условиях методологически такой подход приобретает принципиальное значение,
поскольку может изменить систему и акценты административного права, например, теорию актов (административными являются только акты, направленные вовне) и теорию административного процесса (отношения только между государством и
гражданином), теорию административного договора (он не
должен носить внутренний характер) и, в первую очередь, теорию административных правоотношений.
Основные признаки административных отношений были
выработаны благодаря двум концепциям административных
правоотношений9. Будучи в основном идентичными, они принципиально расходились по вопросам: возникают ли отношения в
процессе непосредственного властно-управляющего воздействия
или они могут возникнуть вне этого воздействия, например при
подготовке совместного акта, и, соответственно, могут быть отношениями равенства сторон. В современных условиях эти признаки сохраняют свое значение, но наполняются новым содержанием, а иногда – и новым смыслом.
Административные правоотношения складываются в связи
и по поводу осуществления государственного управления. Как
уже было сказано, в связи с государственным управлением складываются действительно отношения типа «государство – гражданин», т.е., административно-правовые отношения, а по поводу
такого управления (по крайней мере, насколько можно судить по
приводимым обычно примерам издания совместного акта10) –
отношения внутриорганизационного характера, не обладающие
признаком внешней направленности государственно-управленеской деятельности.
Для административных правоотношений характерно наличие
обязательного субъекта, наделенного государственно-властными
6
См.: Административное право России: Курс лекций / Под ред.
Н.Ю. Хаманевой. С. 108.
7
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2001. С. 54.
8
Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право
России. М., 2006. С. 56.
5
9
См.: Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976.
С. 64–90; Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972. С. 19–27.
10
См.: Козлов Ю.М. Горизонтальные управленческие отношения // Сов.
государство и право. 1973. № 12. С. 67.
6
полномочиями (орган исполнительной власти, местного самоуправления, служащий и т.п.). Однако в современных условиях это
могут быть и другие субъекты публичного или частного права, которым переданы государственные функции или полномочия. Например, в ходе административной реформы функции органов исполнительной власти переданы государственным учреждениям.
Возможна передача таких функций на аутсорсинг юридическим
лицам и предпринимателям, самоуправляемым организациям и
иным общественным объединениям. Вопрос о том, возникают ли в
таком случае публично-правовые отношения, имеет практическое
значение, поскольку от него зависит способ защиты права и разрешения споров. Следует признать правоотношения административными, если эти субъекты действуют в публичном интересе и
осуществляют государственные функции.
Третий признак административных правоотношений непосредственно связан с предыдущим. Этот обязательный субъект
действует юридически-властно, т.е. имеется в виду его властное,
доминирующее положение относительно другой стороны правоотношения. Однако, как уже было отмечено, в современных условиях для осуществления государственного управления не всегда обязательно наличие государственно-властных полномочий, следовательно, не всегда обязательный субъект властен относительно другого. Так, является бесспорным, что для осуществления вмешивающегося в различные сферы жизни граждан государственного
управления, например по охране правопорядка, необходимы государственно-властные полномочия. В то время как при осуществлении позитивного государственного управления, например при предоставлении публичных услуг, орган исполнительной власти, а тем
более иные субъекты, осуществляющие эти функции от их имени и
по их поручению, не воздействуют властно на другого участника
отношений. Орган, осуществляющий функции государственного
управления, может нести юридическую обязанность действовать
тем или иным образом, если субъективное публичное право имеется у другого участника правоотношения (у гражданина или организации).
Следующий признак, характеризующий принадлежность инициативы возникновения правоотношения любой из сторон при необязательности согласия другой стороны, не требует особых комментариев. Стороной отношения, заинтересованной в его возник-
7
новении, может быть и гражданин, которому принадлежит субъективное публичное право, а субъект государственного управления,
соответственно, несет обязанность по осуществлению действий для
реализации функции государственного управления.
Две последние характерные черты административных правоотношений (ответственность перед государством, а не перед другим участником, судебный и внесудебный порядок рассмотрения
споров) также подлежат прочтению в контексте новых реалий государственного управления. Ответственность участников за невыполнение их обязанностей в данном правоотношении наступает не
друг перед другом, а перед государством в лице его органов, поскольку содержанием административных правоотношений являются публично-правовые обязанности и субъективные публичные
права. Принципиальных возражений не вызывают ни судебный
порядок, ни внесудебный порядок разрешения споров. Главное,
чтобы процедура рассмотрения споров учитывала публичный характер прав и обязанностей сторон и разницу в «весовых категориях» участников спора, компенсируя, в случае необходимости, недостаточные возможности невластной стороны для сбора доказательств и аргументации своей позиции.
М.А. Лапина*
К ВОПРОСУ О СУЩНОСТИ И СТРУКТУРЕ (СОСТАВЕ)
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Сущность административных правоотношений и характеристика составляющих их элементов являются основополагающими вопросами как в изучении механизма административноправового регулирования в научном плане, так и в применении
полученных знаний на практике.
В юридической литературе нет единого мнения относительно состава и структуры правоотношений. Одни авторы в состав
правоотношений включают субъекты, их права и обязанности
*
Профессор кафедры публичного права Российского государственного
гуманитарного университета, доктор юридических наук.
8
(или содержание) и иногда их объект. Другие рассматривают
структуру правоотношений как единство модели и отношения.
В частности, такая конструкция предложена P.O. Халфиной1.
Анализу административно-правового отношения в юридической литературе, на наш взгляд, уделено недостаточно внимания. Точки зрения по поводу понятия административноправового отношения практически совпадают и трактуются, к
примеру, следующим образом: «Административно-правовые
отношения – это регулируемые нормами административного
права общественные отношения, складывающиеся в сфере
управления, стороны которых выступают в качестве носителей
взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой»2.
Под составом (структурой) правоотношения, как правило, понимается его внутреннее строение, представляющее
собой совокупность элементов и способ их взаимосвязи. Чаще всего к данным элементам теоретики права относят:
субъектов, содержание правоотношений и их объект. В науке
административного права, как, впрочем, и в других отраслевых
науках, высказаны и иные точки зрения. Практически нельзя
назвать какой-либо элемент в составе административноправового отношения, целесообразность выделения которого
не подвергалась бы критике со стороны исследователей.
Так, Д.Н. Бахрах отмечает, что к элементам состава (структуры) административно-правовых отношений относятся субъекты (участники), объект (то, по поводу чего возникли отношения)
и содержание. Примечательно, что он учитывает наличие непосредственного и более отдаленного объекта отношения. Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его деяния. А через управляемые деяния оказывается влияние на процессы, на материальные
предметы, продукты духовного творчества. В содержании разли-
чаются две стороны: материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права и обязанности)3.
В результате такой трактовки элементов структуры волевое
поведения субъекта административно-правового отношения
одновременно выступает как в качестве так называемого непосредственного объекта, так и в качестве материальной стороны
его содержания.
На самом деле большинство ученых под объектом правоотношений понимает то, на что воздействуют субъективные
права и юридические обязанности субъектов, т.е. волевое фактическое поведение участников правоотношений по осуществлению их прав и обязанностей. Некоторые исследователи считают,
что объект вообще не является элементом правового отношения4.
В современной теории права описаны две концепции. Первая –
«монистическая» – провозглашает, что объектом правоотношения могут выступать только действия субъектов, поскольку
именно поступки людей подвергаются правовому регулированию. Вторая, которая называется «плюралистической», считает,
что объекты правоотношений столь разнообразны, сколь
многообразны регулируемые правом отношения 5. Иными
словами, это либо блага, ценности, вещи, т.е. объекты
имущественных отношений; либо те самые действия, поведение
людей, т.е. объекты неимущественных отношений, ради которых
субъекты вступают в правоотношения.
Здесь, пожалуй, следует согласиться с точкой зрения, высказанной группой ученых (Ю.А. Дмитриевым, А.А. Евтеевой и
С.М. Петровым), о разумности разделения понятий «объект
правоотношения» и «предмет правоотношения», как это делается в уголовном праве6. Думается, что такой подход будет
способствовать развитию теории административно-правовых
отношений.
3
1
При этом выделяют: 1) модель поведения, выраженную в правах и
обязанностях; 2) реальную связь участников правоотношений; 3) осуществление прав и выполнение обязанностей. См.: Халфина Р.О. / Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 211.
2
Административное право России: Курс лекций. / Под ред. И.Ш. Килясханова. М., 2003. С. 52.
9
См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2002. С. 47.
4
См., например: Халфина Р.О. Указ. соч. С. 212.
5
См., например: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред.
Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2001. С. 530–531.
6
См.: Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное
право: Учебник. М., 2005. С. 213.
10
Другой известный административист Ю.Н. Старилов также
выделяет три элемента административного правоотношения:
«Административно-правовое отношение имеет структуру, в которую входят субъекты, объекты и его нормативное содержание»7. По его мнению, субъекты – участники административного
правоотношения, т.е. те, кто наделен специальной компетенцией
по управлению или те, которые имеют иной административноправовой статус. Объектом административно-правового отношения являются действия (решения) субъектов административного права, их положительное или негативное поведение.
Содержание административно-правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их
осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты.
При этом автор подчеркивает, что существуют различные
мнения по поводу объектов правоотношения. Им раскрывается
понятие юридического факта, выступающего условием возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений8.
Небезынтересно, что материальную составляющую – реальные действия, поведение участников правоотношения Ю.Н. Старилов в отличие от Д.Н. Бахраха относит к объекту правоотношения, а юридическую составляющую – к содержанию.
А.П. Кореневым было высказано мнение, что «элементами (составными частями) административно-правовых отношений являются: субъекты, объекты и юридические факты». При
этом в отношении объекта правоотношения его позиция созвучна
позиции Д.Н. Бахраха: общий объект регулирования административно-правовых норм – это общественные отношения, а непосредственный объект – поведение субъектов. «Реализация прав и
обязанностей субъектов административного правоотношения
может быть связана не только с их поведением и действиями
(правомерными или неправомерными), ибо такие отношения
могут устанавливаться и по поводу вещей или продуктов творче-
ской деятельности (например, при передаче их от одного органа
управления в распоряжение другому органу, при изъятии и конфискации их в административном порядке и реквизиции), а также
по поводу личных нематериальных благ (например, при охране
чести и достоинства граждан, при получении ими бесплатного
образования и т.д.). Однако и в подобных случаях объектом административно-правовых отношений являются действия сторон, а
вещи или продукты творческой деятельности и личные нематериальные блага – предметом правоотношений»9.
Согласно этой позиции из структуры административного
правоотношения вообще исключили такой элемент, как содержание и, по сути, пошли вразрез со складывающимся в теории
права мнением. По мнению А.П. Коренева, наоборот, объект
правоотношения считается обязательным элементом состава
правоотношения, а не содержание. Положительным моментом предложенного состава административного правоотношения
следует отметить то, что А.П. Коренев выделил в качестве самостоятельного элемента юридический факт. К сожалению, он не
акцентировал внимание на том, какой именно юридический
факт таковым является: или это тот, который выступает в качестве обстоятельства, с которого возникает правоотношение, или тот, который изменяет возникшее правоотношение
или прекращает административно-правовое отношение.
Более четкой представляется позиция Н.М. Конина. Под
структурой административно-правового отношения он понимает
совокупность составляющих его взаимосвязанных обязательных элементов, каковыми являются: субъекты, объекты, права, обязанности и характер связи участников, условия возникновения административно-правовых отношений (юридические факты). Следовательно, по мнению этого автора, только юридические
факты, являющиеся основанием возникновения административно-правовых отношений, являются существенными и входят
в структуру административных правоотношений10.
7
Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. 1.
История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002. С. 407. См.
также: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2007. С. 107.
8
См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч.
11
9
Коренев А.П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. Ч. I.
М., 1999. С. 54–59.
10
См.: Конин Н.М. Административное право России: Учебник. М.,
2006. С. 34–36.
12
Лаконично и вместе с тем емко высказывание Н.Г. Салищевой по поводу структуры конкретных административно-правовых
отношений, которая предопределяется «нормой права, в которой в абстрактном виде сформулированы права и обязанности
субъектов правоотношения и обозначены юридические факты,
при наличии которых может возникнуть, измениться или прекратиться связь прав и обязанностей субъектов правоотношения»11.
Некоторые административисты при рассмотрении элементов правоотношения смешивают понятия административноправового отношения и управленческого отношения. На наш
взгляд, это неприемлемо для обучения курсу административного
права. К примеру, Д.М. Овсянко отмечает, что «элементами правоотноошения являются участники (стороны) правоотношения;
их субъективные права и юридические обязанности; поощрения
и ответственность, юридический факт (факты)... Субъект –
участник (сторона) правоотношения в сфере исполнительной
власти,
наделенный
соответствующими
государственновластными полномочиями. Обычно в качестве субъекта административно-правовых отношений (управляющей стороны) выступает орган исполнительной власти... Объект – другой участник
(сторона правоотношения), который может быть наделен
правами и обязанностями в сфере исполнительной власти,
но в качестве управляемой стороны: граждане, государственные служащие, государственные органы...»12. Вместе с тем
согласно общим положениям теории права обе стороны (участники) являются субъектами правоотношения.
В ряде других учебников (учебных пособий) по административному праву имеется аналогичное представление о составе административно-правовых отношений, поскольку авторы отталкиваются от общего понятия управления, государственного
управления и возникающих в процессе этого управления управленческих решений. Так, при раскрытии основных черт административно-правовых отношений представителями школы
11
Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 112.
12
Овсянко Д.М. Административное право в схемах и определениях:
Учеб. пособие. 2-е изд. М., 2003. С. 19.
13
МГЮА характер таких отношений предопределяется «доминирующим положением одной стороны – субъекта управления...
Объектом административно-правового отношения является воля,
сознание (выделено мной. – М.Л.) и опосредованное ими поведение (действия) управляемых в сфере реализации исполнительной власти... В административно-правовых отношениях опосредствуется само государственное управление»13. Однако
нельзя в качестве объекта правоотношения указывать волю и
сознание управляемых, тем более ставить знак равенства между
непосредственно государственным управлением и возникающими при этом административными правоотношениями. Предметом административного права являются общественные отношения в сфере государственного управления, а не сама сущность
социального управления, государственного управления.
Следует согласиться с мнением Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского, которые выделяют две группы административноправовых отношений: а) отношения, непосредственно выражающие формулу управляющего воздействия («субъект – объект»)14, в которой четко проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности, или, другими словами,
исполнительной власти; б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или
иной объект, но органически связанные с его осуществлением
(формула «субъект – субъект»)15.
Разрешению рассматриваемых проблем, на наш взгляд,
будет способствовать конструкция состава административных
правоотношений, состоящая из пяти элементов.
1. Субъекты административного правоотношения, т.е. непосредственные участники (их может быть два и более). Здесь
необходимо учесть специфику таких отношений и выделить,
во-первых, что среди субъектов обязательно или, как правило,
будет орган исполнительной власти16, выполняющий исполни13
Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2005.
С. 80–85.
14
Заметьте: в кавычках – субъект – объект, и это правильно.
15
См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н. Административное право: Учебник. М., 2004. С. 59.
16
Возможен другой орган – орган местного самоуправления, орган
представительной или судебной власти, осуществляющий в рамках,
14
тельно-распорядительные или контрольно-надзорные функции,
а также оказывающий государственные услуги. Во-вторых,
необходимо выделить субъект, выступающий в качестве инициатора таких правоотношений (в качестве которого может выступить любой из потенциально возможных субъектов административно-правового отношения).
2. Субъективная сторона одного из участников правоотношения, который выступил инициатором такого правоотношения, или, можно сказать, «виновника правоотношения». Что
это означает? Это внутреннее отношение данного субъекта
к конкретному административному или административнопроцессуальному правоотношению. Здесь можно выделить такие
свойства (формы), как информация, интерес, воля... к какому-либо
юридическому факту, из которого и возникает или благодаря
которому изменяется такое правоотношение.
3. Объект – общественные отношения в сфере государственного управления (это так называемый общий объект).
Можно выделить родовой и непосредственный объекты по
аналогии с одноименными элементами состава административного правонарушения.
4. Объективная сторона – это непосредственные действия (или бездействие) субъектов (участников) правоотношения (иными словами, их материальное содержание, которое выражается в поведении субъектов), которые, в свою
очередь, основаны на соответствующих правах и обязанностях
субъектов (иными словами, юридическое содержание).
5. Результатом таких действий, как правило, обязательно
будет другой юридический факт (в большинстве случаев юридический акт, акт управления...), благодаря которому прекратится или изменится текущее правоотношение. Этот же юридический факт может лежать и в основе иного возникающего
предоставленных государством, полномочия, связанные с исполнительной деятельностью. Ряд функций органов исполнительной власти
могут выполнять и иные субъекты административного права, например
общественные объединения, некоторые юридические лица. Соответственно такие субъекты будут выступать на основании предоставленных
им полномочий и реализовывать функции органов исполнительной
власти.
15
правоотношения 17.
Здесь
следует
отметить,
что
юридические факты, выступающие основанием возникновения,
изменения или прекращения административно-правовых отношений, не всегда будут выступать обязательным элементом административно-правовых
отношений.
Таковыми являются
лишь те из них, которые одновременно будут юридическими актами, индивидуальными актами управления.
Специфика административно-правовых отношений определяется, и первую очередь, объектом состава, под которым в широком смысле понимают общественные отношения в сфере государственного управления, далее известен и обязателен один
из субъектов (участников) правоотношения – это исполнительная
власть, а ее признаки и, соответственно, специфика самих отношений достаточно хорошо определены (исследованы) в трудах
А.А. Демина, Ю.М. Козлова, И.Ш. Килясханова, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина и других ученых-административистов. При этом необходимо подчеркнуть следующее:
1) поскольку обязательным субъектом будет исполнительная власть (ее орган или должностное лицо), можно утверждать, что заканчиваться, как правило, такие отношения
будут определенным юридическим фактом. Поэтому-то юридический факт в предлагаемой конструкции состава можно рассматривать как обязательный элемент административноправовых отношений (в отличие, к примеру, от гражданскоправовых).
2) поскольку одним из главных признаков исполнительной власти является то, что она носит подзаконный характер, то
речь в первую очередь должна идти о правоприменительной деятельности, а следовательно, и правоприменительном правоотношении. Обязательным же условием (основанием) возникновения
административно-правового отношения будет юридический факт
(на основе закона).
В предлагаемой конструкции состава (структуры) административно-правовых отношений решается давний спор о
том, что следует понимать под объектом правоотношения,
17
По поводу понятия и видов юридических фактов см., например: Исаков В.Б. Юридические факты в советском праве. М., 1984.
16
исключив точку зрения, что это поведение участников правоотношения. В данной конструкции поведение является объективной стороной правоотношения, реализуемое на основе норм
права (объективного права). Преимуществом предлагаемой конструкции можно назвать и то, что понятие объективной стороны
включает в себя непосредственные действия участников правоотношения, т.е. имеет фактическое материальное содержание
правоотношения, а не возможное (потенциальное) поведение,
представляющее собой права и обязанности участников правоотношения.
Изложенная конструкция административных правоотношений конечно же не бесспорна. Можно сказать, что это всего
лишь попытка обозначить особенности элементов состава административных правоотношений, подчеркнуть между ними
взаимосвязь. В любом случае, если автор смогла привлечь внимание к проблеме сущности и структуры (состава) административноправовых отношений, она считает свою задачу выполненной.
Становление и развитие административно-процессуальных
отношений в России в XX–XXI вв. как механизма применения
норм административного права и некоторых норм иных отраслей российской правовой системы неразрывно связано с развитием демократических форм и методов государственного управления.
На определенных этапах российской государственности
идея административного процесса и составляющих его основных элементов и соответствующее законодательное регулирование либо игнорировались, либо признавались как объективно
существующая реальность (что характерно для советского периода), либо получали стимулы для развития, как это имеет место ныне в условиях конституционного закрепления принципов
правового государства и приоритета прав и свобод человека и
гражданина.
Развитие административно-процессуального регулирования
нашло соответствующее отражение в науке административного
права.
В связи с этим надо отдать дань ученым - административистам, научные взгляды которых отражены в монографиях и
учебниках, изданных в советский период (С.С. Студеникину,
И.И. Евтихневу, А.Е. Луневу, И.Н. Ананову, Ц.А., Ямпольской,
П.И. Петрову, Ю.М. Козлову, А.П. Кореневу, И.А. Галагану,
В.М. Манохину, О.М. Якубе, В.И. Поповой, Е.В. Шориной,
В.И. Ремневу, В.А. Власову, М.Д. Загряцкову и др.), и составили
основу для современных исследований административнопроцессуальных норм и отношений, института административного процесса в целом.
Современные научные взгляды на понятие, содержание, виды административного процесса отличаются многообразием.
Вместе с тем в качестве общего определения административного
процесса выдвигается следующее: административный процесс –
совокупность последовательно совершаемых юридических действий по реализации административно-правовых норм и норм
других отраслей правовой системы России, защищаемых административно-правовыми методами1.
До сих пор в теории административного права рассматриваются и обосновываются две концепции административного
процесса (и, следовательно, административно-процессуальных
*
1
Н.Г. Салищева*
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ
ОТНОШЕНИЯ:
РАЗВИТИЕ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ,
ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ**
Ведущий научный сотрудник сектора административного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
**
Работа выполнена по гранту РГНФ № 08-03-00346а.
17
См.: Энциклопедический словарь «Процессуальное право». М., 2003.
С. 23; Административное право России / Под ред. А.П. Коренева. М.,
2002. С. 237; Административное право: Учебник для вузов / Под ред.
П.И. Кононова. М., 2005. С. 324–325.
18
отношений) – управленческая и юрисдикционная, в том числе и
в первую очередь – судебная, концепции.
Так, Ю.Н. Старилов обосновывает свои взгляды на управленческую и судебную концепции административного процесса,
сопоставляя обе концепции и критически анализируя исторически сложившиеся позиции ученых - административистов2. Суть
предлагаемой им концепции административного процесса и,
следовательно, административно-процессуальных отношений
можно охарактеризовать следующим образом.
Во-первых, административный процесс с позиций его правопонимания требует разделения его на специальные виды деятельности. В связи с этим административный процесс нельзя
отождествлять с управленческой деятельностью в целом, сводить все публичное администрирование к административному
процессу. Необходимо исключить «механизацию» административного процесса.
Во-вторых, административный процесс – это административное правосудие, т.е. судебный порядок рассмотрения дел,
возникающих из административных и иных публичных правовых отношений3.
В-третьих, нельзя ставить знак равенства между административными процедурами и административным процессом, хотя
процессуальные признаки характерны и для процесса, и для
процедур4.
В-четвертых, административное право, учитывая особую
защитную роль судебной системы, должно рассматриваться
сквозь призму судебной власти и судебного нормоконтроля.
В связи с этим главной задачей в сфере административного правосудия является создание полноценного Кодекса административного судопроизводства.
Д.Н. Бахрах уже выступил с критикой взглядов Ю.Н. Старилова относительно понятия и структуры административного
процесса5.
По нашему мнению, следовало бы поддержать в данном
случае позицию Д.Н. Бахраха.
Необходимо отметить, что научные взгляды автора настоящей статьи на виды административного процесса претерпели
определенную эволюцию. Если в начале 70-х гг. прошлого столетия обосновывалась юрисдикционная и судебно-административная концепции административного процесса6, то в начале
XXI в. был сделан вывод о трехчленном составе административного процесса, имея в виду административные процедуры, административную юрисдикцию и административное судопроизводство7.
На наш взгляд, трем видам данного процесса присущи специфические административно-процессуальные отношения, обладающие общими признаками и имеющие особенности, связанные с
содержанием правоотношений и статусом их субъектов.
Обобщая основные концепции административного процесса
применительно к административно-процессуальным отношениям,
можно дать следующую характеристику административнопроцессуальных отношений.
1. Административно-процессуальные отношения возникают, изменяются и прекращаются в процессе осуществления органами публичной власти и судьями их полномочий по реализации административно-процессуальных норм в целях исполнения
административно-правовых материальных норм и норм других
отраслей права, защищаемых административно-правовыми методами8.
5
2
Весьма обстоятельный анализ научных воззрений о концепции административного процесса см.: Старилов Ю.Н. Управленческая и судебная концепции административного процесса: Развитие, современное
значение и взаимодействие // Вестник Воронежского государственного
ун-та. Серия «Право». 2006. № 1. С. 110–141.
3
См.: там же. С. 132.
4
См.: там же. С. 134.
19
См.: Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право.
2005. № 2.
6
См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.
С. 13–17.
7
См.: Салищева Н.Г. Проблемы, вопросы административного процесса
// Административное право и административный процесс. Актуальные
проблемы. М., 2004. С. 221–232; Административное право России:
Курс лекций. / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 505–522.
8
См.: например: Общее административное право: Учебник / Под ред.
20
Административно-процессуальные отношения имеют те же
основные черты с точки зрения их структуры, что и правовые
отношения в сфере материального административного права.
И те, и другие обеспечивают правоприменительную деятельность.
В докторской диссертации М.Е. Труфанова в качестве сущностных критериев деятельности по применению норм административного права предлагаются следующие: 1) властный характер деятельности, осуществляемый судами (судьями) либо органами исполнительной власти или органами местного самоуправления; 2) эта деятельность направлена на возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений;
3) она осуществляется в установленном административнопроцессуальном порядке; 4) завершается вынесением правоприменительного акта9.
По нашему мнению, приведенные М.Е. Труфановым критерии правоприменительной деятельности в полной мере можно
отнести
к
характерным
чертам
административнопроцессуальных отношений, поскольку они сопровождают правоприменительную деятельность по реализации материальных
норм административного права.
2. Административно-процессуальные отношения реализуют
административные процедуры управленческой деятельности
(внутренней и внешней), если соответствующие действия требуют юридического оформления и предписаны административно-процессуальной нормой. Нельзя согласиться с утверждением,
что исполнительная власть реализуется только в процессуальной
форме, что применение каждой материальной правовой нормы
должно осуществляться только в установленном процессуальном порядке.
Административно-процессуальные отношения, сопровождающие административные процедуры, следует отличать от ор-
Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2007. С. 584–585; Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.,
2002. С. 14–16; Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Саратов, 2001. С. 29–30.
9
См.: Труфанов М.Е. Применение норм административного права: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 2007. С. 28–29.
21
ганизационных отношений, складывающихся в повседневной
деятельности аппарата государственного управления.
Можно согласиться с выводом И.С. Завьяловой о том, что
управленческие процедуры – «ориентированный на достижение
конкретного правового результата, состоящий из последовательно сменяющих друг друга актов поведения, урегулированный нормами права, иерархично построенный, постоянно находящийся в динамике развития порядок совершения юридических
действий»10.
Данное определение позволяет выделить административнопроцессуальные отношения из общего объема управленческих
отношений. Речь идет об определенном правовом результате как
цели таких отношений (достижение конкретного правового результата) и об урегулированном нормами права порядке совершения юридических действий.
На наш взгляд, упомянутые критерии дают надлежащую
основу выявления характерных черт административнопроцессуальных отношений.
3. Административно-процессуальные отношения составляют
органическую часть административно-юрисдикционного процесса
и реализуют как административный, так и судебный порядок применения мер административного принуждения: мер административной ответственности и административно-предупредительных и
административно-пресекательных мер (в КоАП РФ эти меры рассматриваются как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях).
Производство по делам об административных правонарушениях охватывает производство как в судебных инстанциях,
так и в органах исполнительной власти, где и суды, и указанные
органы обладают одинаковыми процессуальными полномочиями юрисдикционного порядка, если не считать особого статуса
судей в процессе обжалования постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Специфика про10
Завьялова И.С. Управленческая процедура как одна из гарантий качества и эффективности процесса реализации функций органов исполнительной власти // Государственные гарантии: правовые декларации
или реальность. Юридические записки ВГУ. Вып. 21. Воронеж, 2008.
С. 65.
22
цессуальных отношений в данной сфере подробно исследована в
юридической литературе.
Особого исследования заслуживают административнопроцессуальные отношения, возникающие в связи с применением упомянутых мер административного принуждения. В научной литературе такие меры, как административное задержание,
административный привод, административный арест товаров
транспортных средств и иных вещей и др., предусмотренные, в
частности, в гл. 27 КоАП РФ, рассматривают как меры административно-процессуального обеспечения11.
По нашему мнению, данные меры принуждения имеют материальную и процессуальную составляющие. Само право органа (должностного лица) на применение административного задержания при его реализации порождает комплекс материальных и процессуальных правоотношений. При этом процессуальные отношения возникают в связи с составлением протокола об
административном задержании, соблюдением сроков этого задержания, с регистрацией данного факта в журнале органа внутренних дел и т.п.
4. Особую группу административно-процессуальных отношений составляют отношения, складывающиеся в процессе деятельности органов публичной администрации по разрешению во
внесудебном порядке публично-правовых споров. В этой области соответствующая деятельность должна сопровождаться четко
сформулированными процессуальными нормами, несмотря на
управленческий характер такой деятельности. Нарушения процессуальных требований являются основанием для судебного
обжалования юрисдикционной деятельности в той же мере, что
и нарушения материальных норм.
11
См., например: Перепелкина Ю.Г. Меры административнопроцессуального обеспечения, применяемые органами внутренних дел
на транспорте // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. М., 2003. С. 247–250; Тархов А.В.
О некоторых мерах процессуального обеспечения производства по делу об административном правонарушении, ограничивающих свободу
личности // Там же. С. 171–173; Никишаева Ю.В. К вопросу о реализации мер административно-процессуального обеспечения, ограничивающих физическую свободу граждан // Там же. С. 77–81.
23
5. Другую группу административно-процессуальных отношений составляют отношения, возникающие в связи с реализацией правил административного судопроизводства. Речь идет об
оспаривании в судах нормативных и ненормативных (индивидуальных) правовых актов и действий органов публичной администрации и их должностных лиц.
Административное судопроизводство является процессуальной составляющей института административной юстиции,
базирующегося на принципах и нормах Конституции РФ.
Не касаясь организационных проблем становления административной юстиции (это отдельная тема для исследований), остановимся
на
характерных
чертах
административнопроцессуальных отношений в сфере административного судопроизводства.
В этой сфере в качестве гаранта прав и законных интересов
человека и гражданина выступают суд и действующие в сфере
его компетенции судьи как особые должностные лица государства, осуществляющие контроль за законностью нормативных и
ненормативных правовых актов, принимаемых органами публичной власти, а также за законностью соответствующих юридических действий указанных органов и их должностных лиц.
Именно в сфере административного судопроизводства возникает необходимость каждое юридически значимое действие
судьи урегулировать законом, соответствующими процессуальными нормами. На всех стадиях производства по делам, вытекающим из административных и иных публично-правовых отношений, возникают административно-процессуальные отношения между судьей (судом) и сторонами соответствующего спора.
И здесь особенность административно-процессуальных отношений обусловлена принципами административного судопроизводства, как общими для всех видов процессуальной деятельности суда, так и специальными. Имеются в виду принцип возложения бремени доказывания на орган (должностное лицо) публичной администрации, активная роль суда в обеспечении всех
доказательств по делу в целях защиты прав и законных интересов стороны спора, не обладающей публично-правовыми полномочиями.
Можно согласиться с мнением Ю.Н. Старилова, что наиболее важными и актуальными задачами развития административ-
24
ного процесса является обеспечение надлежащего уровня законодательного регулирования административного судопроизводства.
Важным этапом развития доктрины административного судопроизводства, его принципов стало внесение Верховным Судом РФ в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проект данного Кодекса в отличие от норм, регулирующих
исковое производство в гражданском судопроизводстве, содержит специфические процессуальные правила, направленные на
облегченный доступ гражданина к правосудию при рассмотрении его спора с государством, т.е. спора, вытекающего из публично-правовых, в том числе в большинстве случаев – административно-правовых, отношений.
Закрепляя общие процессуальные принципы (состязательность, равенство сторон перед законом и судом, законность,
гласность и открытость процесса, принцип объективного и полного рассмотрения дела и др.), проект Кодекса регламентирует
специфические особенности административного судопроизводства, раскрывая такие принципиальные его особенности, как
оперативность и краткие процессуальные сроки, определенные
ограничения круга субъектов спорных отношений, возложение
бремени доказывания на орган (должностное лицо) публичной
администрации, активная роль суда.
6. Специфика административно-процессуальных отношений состоит в том, что одной из сторон такого отношения всегда
является орган (должностное лицо), обладающий государственно-властными (публично-властными) полномочиями. Другая
сторона – гражданин (индивидуальный субъект), организация
(коллективный субъект), а также орган (должностное лицо) исполнительной власти или местного самоуправления.
В связи с этим возникают как горизонтальные административно-процессуальные отношения (когда осуществляется административная процедура между равными по статусу органами,
характерная для координационных отношений), так и вертикальные (когда имеют место субординация органов публичной
власти и отношения с субъектами, не наделенными такой властью).
25
Особенности административно-процессуального статуса
граждан РФ обусловлены нормами ст. 33 и 46 Конституции РФ,
согласно которым граждане Российской Федерации вправе обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные
обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, а также требовать судебной защиты своих прав и
свобод от необоснованных нарушений со стороны органов публичной администрации. Причем нормы ст. 46 Конституции РФ
адресованы в равной степени иностранным гражданам и лицам
без гражданства.
На наш взгляд, исходя из смысла ч. 3 ст. 62 Конституции
РФ, иностранные граждане и лица без гражданства могут быть
субъектами административно-процессуальных отношений, возникающих при обращениях в российские органы государственного управления и в органы местного самоуправления.
Приведем некоторые примеры. По смыслу законодательных
актов о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) защита прав организаций и граждан – индивидуальных
предпринимателей осуществляется в отношении как граждан и
организаций Российской Федерации, так и иностранных лиц.
Все эти лица вправе в соответствии с законодательством РФ
обжаловать действия (бездействие) органов государственного
контроля (надзора) и их должностных лиц в административном
и (или) судебном порядке. Закон ориентирует защищаемых им
лиц на обращение в суд с заявлениями об оспаривании как ненормативных решений и действий, так и нормативных правовых
актов органов государственного контроля (надзора), нарушающих законодательство РФ, в целях признания таких актов недействующими полностью или в части.
Вместе с тем законодательством предусмотрены особенности административно-процессуального статуса именно граждан
Российской Федерации при реализации норм ст. 31 Конституции
РФ и Федерального закона от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». В указанном Законе определены порядок организации публичного мероприятия, обязанности его организатора подать в установленный
срок в орган исполнительной власти субъекта РФ или в орган
местного самоуправления уведомление о проведении такого ме-
26
роприятия, а также право организатора публичного мероприятия
обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органа публичной власти, должностного лица, нарушающие права граждан
на проведение публичного мероприятия.
При анализе административно-процессуальных отношений
в сфере правового статуса граждан важно иметь в виду, что схема «власть» – «подчинение» должна рассматриваться с позиций
юридического (а не фактического) равенства этих субъектов.
Мы разделяем мнение А.Б. Зеленцова, который рассматривает каждое правоотношение как важный комплекс прав и обязанностей
каждой из сторон: органа публичной власти и частного лица12.
В качестве субъектов административно-процессуальных
отношений выступают все органы исполнительной власти на
федеральном и региональном уровнях. Эти органы имеют административно-процессуальные права и несут соответствующие
обязанности во всех видах административного процесса: административных процедурах и их конкретных производствах; в
административно-юрисдикционном процессе и производствах в
рамках этого процесса; в административном судопроизводстве,
выступая в роли административного ответчика.
Процессуальные права и обязанности органов исполнительной власти закреплены в ряде федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, а также в законодательстве субъектов РФ.
В сфере государственного управления все чаще возникают
такие правоотношения, которые связаны с процессом урегулирования деятельности различных по компетенции (а иногда и по
уровню) управленческих структур в решении конкретных проблем управления. Имеется в виду урегулирование взаимодействия органов исполнительной власти по совместному решению
конкретных вопросов (координация), подготовке нормативных
правовых актов (согласование), принятию совместных решений,
осуществлению взаимных обязательств (административные договоры) и т.п.
12
См.: Зеленцов А.Б. К вопросу о неравенстве сторон в административном правоотношении // Актуальные вопросы административноправового регулирования в современной России. М., 2008. С. 38–44.
27
В административно-процессуальных отношениях последнего десятилетия наметилась тенденция правового закрепления
процессуальных обязанностей органов публичной администрации и их должностных лиц в отношении не подчиненных им
субъектов. Начиная с 2000 г. Правительством РФ разрабатываются, а в 2005 г. утверждаются в качестве нормативных актов
типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, порядок утверждения административных
регламентов федеральных органов исполнительной власти по
исполнению функций и оказанию государственных услуг13 и ряд
других актов, определяющих порядок взаимоотношений органов
государственного управления с иными субъектами административно-процессуальных отношений.
В
качестве
особого
субъекта
административнопроцессуальных отношений в сфере административноделиктной и в сфере административного судопроизводства выступает суд в лице судей судов общей юрисдикции и арбитражных судей. Их процессуальные права и обязанности урегулированы соответственно в КоАП РФ, ГПК РФ и АПК РФ.
7. Дальнейшее развитие административно-процессуальных
отношений связано с совершенствованием норм административно-процессуального законодательства. Речь идет о необходимости кодификации указанного законодательства14.
Научная общественность нашей страны уже более 10 лет
активно обсуждает необходимость принятия рамочного федерального закона об административных процедурах, совершенствования и нормативного регулирования ведомственных административных процедур15.
13
См.: СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305; № 47. Ст. 4933.
Состояние кодификации в этой области охарактеризовано М.С. Студеникиной. См.: Студеникина М.С. Некоторые вопросы административно-процессуального законодательства в Российской Федерации //
Проблемы административного и административно-процессуального
права. М., 2005.
15
В этой связи следует согласиться с обоснованной критикой качества административных регламентов, принятых рядом федеральных министерств,
служб и агентств. См.: Старилов Ю.Н. Совершенствование судебной и административной систем (властей) – важнейший фактор усиления государственных гарантий реализации концепции четырех «и» // Юридические за14
28
О проекте Кодекса об административном судопроизводстве
РФ уже упоминалось в данной статье.
Третья составная часть административно-процессуального
законодательства, связанного с применением мер административного принуждения, уже кодифицирована в соответствующем
разделе КоАП РФ, но, по мнению ученых, судей и иных представителей правоприменительной практики, требует существенной доработки.
Дальнейшее развитие административно-процессуальных отношений и их эффективность в деле обеспечения законности, защиты прав и свобод человека и гражданина во многом будут зависеть как от реального совершенствования законодательства, так и
от существенного улучшения правоприменительной практики.
А.А. Демин*
ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ
В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ
Административный процесс – это процедура выяснения
правовой истины в порядке административного иска. Единства
понимания разницы материальных и процессуальных правоотношений в российской юридической литературе по-прежнему
нет, что отражается на качестве и последовательном содержании
законодательства.
Многие современные административисты убеждены, что в
России есть четыре вида процессуальных отношений, в том числе
административный процесс. Они основываются на ст. 118 Конституции РФ, волюнтаристски это положение закрепившей. Часть 2
данной статьи гласит: «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и
уголовного судопроизводства». Однако объективная необходимость в наличии именно названных в Конституции видов
писки. ВГУ. Вып. 21. С. 235–236.
*
Доцент кафедры административного права МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.
29
процессуального права не очевидна, грани между названными
видами процесса остаются неясными, а понятие самого административного процесса остается дискуссионным. Ряд административистов расширяет это понятие до любого применения норм административного права, т.е. включает в него и материальные правовые отношения. Цивилисты, например Г.Л. Осокина, называют
четыре вида гражданского судопроизводства: исковое производство; производство по делам, возникающим из публичных правоотношений; особое производство; приказное производство1.
Самостоятельность административного процесса все еще необходимо обосновывать, но не упоминанием о нем в Конституции
РФ, а основываясь на его собственных характеристиках и
принципиальных чертах.
Из приведенной формулировки ч. 2 ст. 118 Конституции РФ следует, что административное судопроизводство и
административный процесс – суть синонимы. По крайней мере, такую синонимичность легко установить при проекции
этой статьи на иные виды процессуальных отношений, уголовные и гражданские. Нет оснований рассматривать административный процесс как нечто отличное от иных процессуальных правоотношений, регулируемых другими отраслями российского права. По сути, речь может идти лишь об отраслевом
различии единого по сущности явления 2. Главной же
особенностью процессуальных правовых отношений является
их отличие от материальных правоотношений.
Следует
заметить,
что
большинство
ученыхадминистративистов и даже цивилистов, не всегда проводят
четкую грань между материальным и процессуальным правом3. На наш взгляд, права, например, Н.А. Громошина, когда
говорит о том, что приказное производство является «несудебным», поскольку осуществляется за рамками правосу1
См.: Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Общая часть. М., 2004.
С. 83.
2
См.: Рязановский В.А. Единство процесса. М., 1996.
3
Так, в учебнике «Гражданский процесс России» КоАП РФ квалифицируется как содержащий нормы материального права, в то время
как судебное разбирательство проводится по нормам процессуального
законодательства – ГПК РФ. См.: Гражданский процесс России: Учебник / Под ред. М.А. Викут. М., 2004. С. 312.
30
дия и гражданского процесса 4. т.е., по существу, такая процедура, хотя и включена в ГПК РФ, является типичным материальным правоотношением.
Широкое понимание административного процесса присуще ряду авторов. Так, Н.Г. Салищева пишет: «Административный процесс представляет собой совокупность юридических действий по реализации административно-правовых
норм…»5.
Предлагаемые юристами многочисленные виды административного «процесса»6 размывают суть процессуального права –
судебное выяснение правовой истины. Важнейший для юриспруденции термин «процесс» притягивают к материальноправовым отношениям по исполнению своих прав и обязанностей, тем самым подменяя профессиональное содержание
процесса в юриспруденции философским, по существу, пониманием процесса как последовательности действий.
А.Ф. Ноздрачев утверждает: «Для всего комплекса отраслей публичного права административное законодательство
выполняет роль опорной конструкции, все составные части
которой опираются на «единый монолит» управленческие отношения»7. Действительно, управление – это и есть суть власти. Власть проявляется только в том, что одна из сторон правоотношения повинуется указаниям другой. Замена Ю.Н. Стариловым термина «административный процесс», когда речь идет о
правоприменительной деятельности активной администрации,
4
См.: Громошина Н.А. Проблемы упрощенных производств по АПК
РФ и ГПК РФ // АПК и ГПУ 2002 г.: сравнительный анализ и актуальные проблемы правоприменения. М., 2004. С. 106–108.
5
Салищева Н.Г. Административный процесс // Административное право Российской Федерации. Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2004.
С. 311.
6
См., например: Коршунов Н.М. Приватизационный процесс Российской Федерации: Дисс. … докт. юрид. Наук. М., 1998; Абдраимов Б.Ж.
Еще раз о земельном процессе... // Государство и право. 2001. № 7.
С. 57–64; Бачурин Д.Г. Основные элементы налогового процесса //
Налоговое планирование. 2001. № 3. С. 39–46.
7
Ноздрачев А.Ф. Некоторые теоретические подходы и тенденции исследования административного законодательства // Государство и право.
2002. № 11. С. 13.
31
на «управленческий процесс»8 в этом отношении мало что
меняет, поскольку в юриспруденции процесс имеет профессиональное специфическое качество – таинство выяснения
правовой истины, это высшая, сакральная суть юриспруденции.
Не должна стать исключением эта сакральная категория
юриспруденции и в области административного права.
Большинство ученых продолжает считать, что материальные и процессуальные правоотношения соотносятся
как философские категории «форма» и «содержание», что
не соответствует сути их видового различия в юриспруденции.
Напомним, что С.С. Алексеев выражал сомнение в целесообразности самостоятельного рассмотрения даже понятий права и
правоотношения. По его мнению, в числе элементов правовой
надстройки, взятых в единстве, категория «механизм правового регулирования» является более широкой и охватывает все
средства юридического воздействия9. Естественно, сторонники
такой точки зрения не видят большой разницы между материальными правоотношениями и процессуальными.
По-прежнему ряд ученых склонны объединять материальные и процессуальные правоотношения. Например,
Н.А. Тузов пишет: «Посредством этой формы (процесса) обеспечивается достоверность и правильность (законность, мотивированность, справедливость, эквивалентность) установления надлежащих материально-правовых отношений конкретных субъектов права»10. Между тем материально-правовые отношения и процессуальные отношения имеют совершенно разную природу и содержание: с помощью материально-правовых
отношений реализуются права и обязанности в ординарных обстоятельствах, при помощи процессуальных правоотношений
находят правовую истину в спорных случаях реализации материальных прав и обязанностей. Для реализации материальноправовой нормы в ординарных материально-правовых отно8
См.: об этом: Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство
и право. 2005. № 2. С. 24.
9
См.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 114.
10
Цит. по: Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред.
В.М. Сырых. М., 2008. С. 415.
32
шениях не требуется их подтверждение процессуальными
правоотношениями. Материально-правовые нормы реализуются в
материально-правовых отношениях.
Далее остановимся на понимании административного процесса в узком смысле.
1. Отличие материальных правоотношений от процессуальных11. Как известно, одна сторона материальных правоотношений имеет право, а другая – обязанность. В силу этого материально-правовые отношения отличаются от процессуальных
тем, что в материальных правоотношениях участвуют две стороны: одна имеет право дать обязательное указание, а другая обязана повиноваться, в то время как в процессуальных правоотношениях – две стороны и арбитр при наличии спора о правах.
Материальными административными правоотношениями
являются отношения по реализации материальных прав и обязанностей субъектов административного права, а процессуальными – административные правоотношения между субъектами
административного права при разрешения споров о материальном
праве.
Г.И. Петров различал административные правоотношения в
зависимости от того, являются ли они реализацией диспозиции
административно-правовой нормы (в этом случае он называл
такие отношения актами исполнения права) или реализацией
санкции административно-правовой нормы (в этом случае он называл такие правоотношения актами применения права)12. «Акты
применения административно-правовых норм, не связанные с их
нарушением, отличаются от актов, вызванных нарушением
норм административного права, по характеру правовых оснований этих актов. Первые направлены на реализацию диспозиции правовых норм, вторые – на реализацию санкций»13.
Важным в научном смысле является решение вопроса о том,
обладают ли административные процессуальные правоотношения той степенью специфичности в отличие от граждан-
ско-процессуальных и уголовно-процессуальных, чтобы можно
было говорить об административном процессе как о самостоятельной категории в праве, требующей специфического регулирования, а потому и самостоятельного процессуального кодекса.
Отличие административного процесса от иных видов процессуального права, по нашему мнению, состоит в следующем:
а) субъекты в административном процессе не равны; б) бремя доказывания лежит на властной стороне административного спора;
в) особенные характеристики административного процесса вызваны оперативным характером активной администрации, порождающей эти споры: краткие сроки, дешевизна, отсутствие коллегиальности, многоинстанционности и т.д.
Административный процесс во всех формах разрешения
спора, одной из сторон которого является государственный
властный орган или должностное лицо, должен быть идентичным
и
регулироваться
единым
административнопроцессуальным кодексом.
Л.Н. Завадская предлагает три типа правоотношений: материальные, процедурные и процессуальные, правда, с недостаточно четкими границами14. В материальных правоотношениях она
выделяет нормы права и процедуру их реализации, а к процессуальным отношениям относит только процедуру реализации
процессуальных норм. На самом деле и в области материальных
правоотношений наличие процедурных правоотношений не требуется, потому что материальная норма права реализуется в материальном правоотношении, т.е. в порядке процедуры. Следовательно, процедурные правоотношения – это и есть материальные
правоотношения.
2. Место и роль суда в системе правового регулирования и
правовых отношений, связей. КоАП РФ значительно расширил
компетенцию суда в области принятия решений о применении
административной ответственности. Он содержит 124 статьи, дела по которым подведомственны районному судье, и 55
11
Подробнее см.: Демин А.А. Материальное и процессуальное в административных правоотношениях // Административное право и процесс.
2007. № 2. С. 6–9.
12
См.: Петров Г.И. Сущность советского административного права.
Л., 1959. С. 183.
13
Там же.
33
14
См.: Завадская Л.Н. Концепция закона: отрицание отрицания // Теория права: новые идеи. Вып. третий. М., 1993. С. 8–9.
34
стаей, дела по которым могут быть переданы ему на рассмотрение соответствующим органом или должностным лицом15.
Вряд ли следует превращать суд в обычный государственный административный орган применения ответственности. Ответственность – это категория материального права, и
применяется она в материально-правовых отношениях16. Для
того чтобы применить санкцию правовой нормы, незачем привлекать судебную систему – с этим обязан справляться прямой и непосредственный начальник, уполномоченное должностное лицо. Суд нужен только для решения сложных вопросов
правовой квалификации, для выяснения правовой истины.
3. Административный иск. По поводу его приемлемости было
немало дискуссий в советском и российском праве. «Различие между исковым и охранительным производством усматривается также в
том, что исковое предполагает две стороны (истца и ответчика) с
противоположными, враждующими правовыми интересами; охранительное – одну сторону (просителя)...», – утверждал Г.Ф. Блюменфельд17. Комментируя это высказывание, хотелось бы еще
раз подчеркнуть, что правоохранительное правоотношение в
таком случае является лишь административной деятельностью
суда, по воле законодателя вмененное суду вместо обычного административного органа, что не соответствует пониманию роли
и места суда в правовой системе.
Следует согласиться с А.Б. Зеленцовым в том, что иск –
форма притязания на права, разрешаемая специализированным
государственным органом – судом. Аргументируя различие между иском и жалобой, А.Б. Зеленцов пишет: «В массовом, да и в
идеологизированном теоретическом правосознании жалоба по
административно-спорным вопросам в той или иной мере
всегда ассоциируется с просьбой о милости, даже в том случае,
когда должностное лицо или орган управления нарушают права
или законные интересы частных лиц: к «власти» нельзя
предъявлять требования, на нее можно лишь пожаловаться
другой «власти». В то же время административный иск предполагает требование защиты и восстановления права в соответствии с нормами закона» 18. Указанный автор приходит к
обоснованному выводу, что «иск представляет собой универсальную форму для разрешения любых споров о праве независимо от того, возникают ли они в сфере частноправовых или
публично-правовых отношений» 19. Административный иск
делает гражданина не просителем снисхождения, а равноправным участником правовой процедуры. Последовательное проведение в доктрине и законодательстве идеи об административном иске нисколько не может представлять собой угрозу правовой системе.
Таким образом, требование гражданина в административном суде следует признать административным иском.
В заключение необходимо заметить, что непоследовательность в понимании соотношения материального и процессуального права приводит к тому, что исполнительное производство
многие авторы и законодательство относит к области процесса, в
то время как это типичные материальные правоотношения по
исполнению.
15
См.: Масленников М.Я. Полномочия судьи районного суда при рассмотрении дел об административных правонарушениях // Административный процесс: теория и практика / Отв. ред. А.С. Дугенец. М.,
2008. С. 77.
16
См.: Бутнев В.В. К вопросу о месте юридической ответственности в
механизме правового регулирования // Актуальные проблемы юридического процесса в общенародном государстве / Под ред. В.М. Горшенева. Вып. 1. Ярославль, 1979; Никитин А.С. К вопросу о понятиях
«охрана» и «защита» в российском праве // Государство и право. 2008.
№ 4. С. 22.
17
Цит. по: Гражданский процесс: Хрестоматия / Под ред. М.К. Треушникова. М., 2005. С. 616.
35
18
Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М.,
2005. С. 280.
19
Там же. С. 283.
36
Б. Тулинова
*
СУДЕБНЫЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ
ОТНОШЕНИЯ
Известны два вида административно-процессуальных правоотношений: несудебные и судебные. Несудебные обычно
предшествуют судебным.
Отличие судебных административно-процессуальных отношений от несудебных заключается в том, что в судебном процессе отношения субъекта – носителя властных полномочий с
другими субъектами превращаются в процессуальные равноправные (в рамках судебного процесса властно-управленческие
полномочия как бы заблокированы). Определяющим функциональным фактором в принятии судебного решения являются закон и принцип равенства всех перед законом и судом.
Суд, осуществляя руководство процессом, использует положение ведущего участника судопроизводства для того, чтобы
дело было рассмотрено объективно, основательно, оперативно, а
защита нарушенного права одного лица не ущемляла законные
интересы другого участника.
Судебные процессуальные отношения складываются только
по таким делам, которые законодательством отнесены к юрисдикции суда. Судебно-процессуальные отношения по делу, которое прежде рассматривалось в административном порядке, как
правило, возникают и развиваются после завершения несудебной процедуры. Это следует из п. 2 ст. 11 ГК РФ: «Защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь
в случаях, предусмотренных законом. Решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд».
Принципиально важно, что законодатель, предоставляя административно-правовую защиту, не исключает в дальнейшем
по инициативе заинтересованного лица судебной проверки решения, принятого в административном порядке.
Административно-процессуальные отношения разнообразны, что предопределяется, во-первых, многообразием и разнохарактерностью административных дел1. Н.Ю. Хаманева и
Н.Г. Салищева указывают на следующие наиболее значимые
категории дел, причем это только судебные административные
дела:
о признании недействительным (полностью или частично)
нормативного правового или индивидуального акта органа
(должностного лица) публичной администрации, если он нарушает права и свободы гражданина (физического лица) или объединения граждан (юридического лица);
об обязанности органа публичной администрации (его
должностного лица) принять необходимый правовой акт в целях
защиты прав и свобод гражданина или законных интересов и
прав юридического лица;
об изменении административно-правового статуса конкретного лица в связи с определенными юридическими фактами;
о признании юридического факта, влекущего возникновение,
изменение или прекращение административно-правового отношения, существенно влияющего на статус конкретного лица2.
Самостоятельную задачу судов представляет рассмотрение
и разрешение дел об административных правонарушениях.
Административные правоотношения, как материальные, так
и процессуальные, – это прежде всего юридические отношения
между субъектами в связи с конкретными действиями и причастностью к ним данных субъектов. Для этого необходимо, чтобы
субъект отвечал требованиям правоспособности, дееспособности, а если речь идет об ответственности за административное
правонарушение – также требованиям вменяемости и установленной вины.
Определяющую роль играют материальные правоотношения. Судебно-процессуальные отношения производны от них.
Если материальные правоотношения и юридически значимые
действия квалифицируются ошибочно, например административное правонарушение принимается за преступление, то это
1
*
Аспирантка сектора административного права Института государства
и права РАН.
37
См.: Административное право России: Курс лекций / Под. ред.
Н.Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 105.
2
См.: Судебная власть / Под ред. И.Л. Петрухина. М., 2003. С. 713.
38
неизбежно повлияет на дальнейшие процессуальные отношения
(наиболее вероятно их прекращение). В этом случае ошибочно
возбужденное уголовное дело прекращается в соответствии со
ст. 27 УПК РФ, и возникнет ли в дальнейшем административное
производство, – решается с учетом действующих правил административного и административно-процессуального законодательства.
Далеко не все административно-правовые отношения носят
конфликтный характер. Участники этих отношений могут разрешать возникшие между ними споры, не оспаривая соответственно предъявляемых претензий и выполняя правовые обязательства. При определенных законом условиях такие споры могут быть решены по соглашению сторон, с соблюдением принципов справедливости и личной ответственности субъекта за
действия, совершенные по его вине.
Можно ли считать процессуальными такие отношения, которые направлены на то, чтобы привести стороны к соглашению
(согласию) и сам судья провел с участниками дела примирительно-согласительную процедуру (правда, закон не возлагает
на судью такой обязанности).
Представляется, что согласительные или примирительные
процедуры с участием по административному делу судьи укладываются в рамки процессуальных отношений при условии, что
разработана соответствующая судебная процедура. Что же касается прямых контактов между участниками, то при всей их полезности такие действия остаются за рамками процессуальных
отношений, кроме случая, когда примирение достигается в рамках судебного заседания.
Судебно-административные процессуальные отношения –
это система основанных на нормах процессуального законодательства организационно объединенных и обусловленных целями и задачами правосудия взаимосвязей, процессуальных
действий и взаимодействия субъектов, при руководящей роли
суда, с соблюдением процессуальных прав и гарантий участников судопроизводства, осуществляемых в порядке, предусмотренном процессуальным законом, в последовательности и формах, установленных законом, от начала и до завершения производства по делу.
39
Особенность процессуальных отношений может быть связана как с характером спора, так и с составом субъектов судебного дела. Специфика дел из административных и иных публичных правоотношений состоит в том, что как минимум один из
участников спора представляет властную или управленческую
структуру, в то время как другой властными полномочиями не
обладает. Задача судьи – провести процесс с реальным соблюдением постулатов равенства всех перед законом и судом. Здесь
уместно вспомнить известное высказывание Ги Брэбана о том,
что «если судья раболепствует перед властью, он теряет доверие
граждан, участвующих в судебном разбирательстве. Если же он
проявляет излишнее рвение, то он может лишиться доверия органов управления и правительства… Другими словами, в этом
процессе взаимодействия сохраняется состояние равновесия,
которое постоянно взвешивается и переоценивается…»3.
В структуре административно-процессуальных отношений
можно выделить следующие составляющие: закон, в соответствии с которым они возникают, развиваются, изменяются и прекращаются; предмет правоотношений; участники; юридические
факты (действия, бездействие, события, акты).
В настоящее время административные дела рассматриваются по правилам ГПК РФ или АПК РФ как возникающие из публичных правоотношений. Здесь неясностей относительного того,
что считать началом судебных процессуальных отношений, не
возникает, что нельзя сказать о судебных делах, касающихся
административных правонарушений. Обычно производство по
гражданскому делу начинается с того, что дело возбуждает судья. Однако дело, касающееся административного правонарушения, поступает в суд после того, как производство по нему
уже начато. В такого рода делах точкой отсчета начала судебных административно-процессуальных отношений является дата
поступления дела к судье, которым оно будет рассматриваться.
Процессуальные отношения складываются с субъектами
определенных судебных действий. Так, на этапе принятия заявления к рассмотрению возникают процессуальные отношения
«заявитель – судья». На этапе принятия судьей возражения или
3
Ги Брэбан. Французское административное право. М., 1988. С. 472.
40
отзыва другого участника возникают процессуальные отношения «суд – участник процесса». Суд и участники процесса взаимодействуют, следуя закону, оперируют юридическими фактами
и доказательствами, исследуя каждый факт и весь фактический
состав, высказывая соображения и критику в адрес позиций других участников. Такого рода правовая информация учитывается
судом для принятия итогового судебного решения.
Н.Ю. Хаманева*
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ
И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ:
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ**
Административно-правовые отношения вызывали и вызывают пристальный интерес ученых на протяжении многих лет.
Существуют различные мнения и подходы к пониманию основных вопросов, связанных с административно-правовыми отношениями. Вместе с тем современная реальность ставит перед
наукой все новые проблемы и задачи, которые необходимо решать. Это касается и проблем, связанных с административноправовыми отношениями. Они наряду с основными понятиями
административного права составляют фундамент всей отрасли
права. В условиях проводимой административной реформы
важно всесторонне раскрыть сущность, значение этого рода отношений, провести их глубокий анализ, исследовать конкретные
виды административно-правовых отношений, выявить их особенности.
В теории права правоотношение рассматривается как возникающее в соответствии с требованиями норм права общественное отношение, участники которого имеют субъективные
права и юридические обязанности, гарантируемые государством.
Без права, его норм нет правоотношений. Именно через право*
Заместитель директора Института государства и права РАН, заведующая сектором административного права, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, академик Евразийской академии административных наук.
**
Работа выполнена по гранту РГНФ № 08-03-00346а.
41
отношения норма права реализуется, претворяется в жизнь. Правоотношение характеризуется тем, что его участники (субъекты)
наделены субъективными правами и несут юридические обязанности. И те и другие возникают на основе норм права, которые определяют круг и объем субъективных прав и обязанностей. Любое
правоотношение есть результат правоприменительной деятельности.
Их можно рассматривать как результат взаимодействия сторон правоотношения в связи с юридическим фактом.
Указанные выше характеристики правовых отношений относятся ко всем отраслям права и к административному праву в
частности.
Административное право является одной из ведущих отраслей российского права. Оно регулирует широкие области государственной и общественной жизни. Эта отрасль права имеет
особое назначение в механизме правового воздействия на общественные отношения. Оно призвано регулировать особую группу общественных отношений, а именно отношений, складывающихся по поводу реализации функций государственного
управления. Общественные отношения, составляющие предмет
административного права, непосредственно связаны с государственно-управленческой деятельностью. Комплекс общественных отношений, которые регулирует административное право,
достаточно разнообразен. Однако все они складываются в связи
с реализацией функций государственного управления, с осуществлением исполнительной и распорядительной деятельности.
Эти отношения возникают в связи с практическим выполнением
задач и функций государственно-управленческой деятельности.
Управленческий характер является одной из особенностей данного вида правоотношений. В свое время профессор А.И. Елистратов писал, что «предметом административного права в первую
очередь является не административная деятельность, а система
правоотношений, которые складываются на ее почве между правящей властью и гражданами. Правоотношение, субъектами которого выступают должностное лицо и гражданин, являются доминирующими в административно-правовой сфере. В изучении
связанных с властным характером государства особенностей
42
правовых отношений правящей власти с управляемыми и лежит
главное назначение науки административного права»1.
С учетом сущности государственного управления можно
выявить наиболее типичные отношения управленческого характера, подпадающие под административно-правовое регулирование. Так, эти отношения можно классифицировать в зависимости от участников данного рода отношений. Другая классификация отношений возможна с учетом государственного устройства
России. Третья классификация связана с направлениями административной деятельности. Четвертая классификация может
касаться различных областей административной деятельности.
Пятая классификация исходит из конкретных целей возникновения этих отношений и т.д.
В административно-правовых отношениях всегда присутствует в качестве одной из сторон орган исполнительной власти
или его представитель как специальный субъект подобного рода
отношений. Без этого участника данные правоотношения не
возникают. Вместе с тем следует отметить, что в предмет административно-правового регулирования включаются и некоторые
действия, совершаемые иными государственными органами.
К ним относится, например, деятельность судебных органов по
рассмотрению дел об административных правонарушениях. Решая вопросы о привлечении виновных к административной ответственности, судьи руководствуются материальными и процессуальными нормами административного права. В качестве
другого примера можно привести разрешение в судах споров
публично-правового характера. Несмотря на то что процедура
рассмотрения этих дел урегулирована ГПК РФ и АПК РФ, тем
не менее специфика подобных споров демонстрирует их административно-правовой характер.
Кроме того, определенные действия управленческого характера совершаются в рамках органов законодательной власти,
в органах прокуратуры. В этой связи в механизме административно-правового воздействия на общественные отношения выделяются и эти отношения, носящие управленческий характер и
направленные на урегулирование различных сторон внутриорганизационной деятельности этих органов.
1
Елистратов А.И. Очерк административного права М., 1922. С. 36.
43
Несмотря на разнообразие отношений, регулируемых административным правом, в настоящее время приоритетной является сфера отношений, которые возникают между публичной
администрацией и гражданами. Именно на некоторых характеристиках этого рода отношений мы и остановимся в рамках данной статьи.
Взаимосвязи государства и личности требуют четкой урегулированности и упорядоченности. Статус граждан Российской
Федерации как субъектов административного права и участников административно-правовых отношений устанавливается
прежде всего Конституцией РФ, актами органов представительной власти, указами Президента страны. В формировании и
особенно в реализации данного статуса значительна роль органов исполнительной власти.
Во-первых, изданные ими правовые акты конкретизируют
как конституционные права и обязанности граждан, так и те,
которые не являются производными от конституционного правового статуса гражданина.
Во-вторых, они издают правовые акты, влияющие на содержание административно-правового статуса.
В-третьих, они первично предоставляют определенные права.
В-четвертых, они устанавливают процедуры реализации прав и
обязанностей.
В-пятых, они содействуют гражданам в реализации их конкретных прав.
В-шестых, они осуществляют охрану прав и свобод граждан.
Таким образом, можно сгруппировать административноправовые отношения, в которые вступает гражданин с органами
исполнительной власти. В первую очередь они связаны с реализацией прав граждан, принадлежащих им по закону. Вместе с
тем они возникают при выполнении гражданином обязанностей
административно-правового характера. Отдельную группу составляют отношения в связи с нарушением гражданином административно-правовых обязанностей. Особое место занимают
отношения, связанные с нарушением органами исполнительной
власти и их должностными лицами прав и законных интересов
граждан.
В этой связи остается актуальной проблема упорядоченности отношений, которые возникают между гражданином и вла-
44
стными структурами. Действующее законодательство, регулирующее эту сферу общественных отношений, нуждается в модификации и совершенствовании. В первую очередь речь идет о
подготовке и принятии федерального закона об административных процедурах, федерального конституционного закона об административном судопроизводстве (Кодекса административного
судопроизводства) и ряда других актов, направленных на укрепление статуса гражданина, усиление гарантий реализации гражданами их прав и выполнения возложенных на них обязанностей.
С учетом того, что гражданин чаше всего вступает в административно-правовые отношения и они носят позитивный характер, именно в этой сфере, как правило, нарушаются, ущемляются права граждан. Речь идет о возникновении административно-правового спора, где одной из сторон выступает гражданин. Бóльшая часть подобных споров решается в административном порядке. Однако важную роль в разрешении таких конфликтов играют суды.
Судебный порядок рассмотрения данной категории споров
осуществляется в настоящее время по общим правилам гражданского и арбитражного процессов, за некоторыми изъятиями,
установленными законом. В ГПК РФ имеется подраздел III
«Производство по делам, возникающим из публично-правовых
отношений». Однако – и это следует подчеркнуть – сам термин
«публичные правоотношения» законодательно не определен.
АПК РФ выделяет дела, возникающие из административных и иных
публичных правоотношений, в самостоятельное производство. Они
рассматриваются по общим правилам искового производства, с учетом особенностей, закрепленных в разд. III АПК РФ.
В ГПК РФ публично-правовые споры подпадают под общее
понятие «гражданское дело», что противоречит их материальноправовой природе. В АПК РФ для обозначения публичноправовых споров используется термин «экономические споры и
другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений». Однако, на наш взгляд, данное определение нельзя признать точным, более того, оно отводит на
второй план публично-правовой характер спора.
Вместе с тем следует вспомнить, что и гражданскоправовой спор, и спор публично-правовой являются спорами о
45
праве. Однако характер этих споров неодинаков. В порядке искового производства рассматриваются споры частно правового
характера, которые существенно отличаются от споров публично-правовых. В спорном административном правоотношении
присутствует субъект, наделенный властными полномочиями –
орган государственного управления или должностное лицо, благодаря чему спор и приобретает административный характер.
К сожалению, в гражданском процессуальном законодательстве
такие споры подпадают под общее понятие «гражданское дело».
Рассуждая по поводу этой проблемы, следует подчеркнуть, что
разделение производства на виды произведено в Конституции
РФ (ст. 118) по следующему критерию, а именно: материальноправовой природе спора о праве, подлежащего рассмотрению
судом. Это влияет на средства и способы защиты и особенности
судебной процедуры в каждом из видов судопроизводств. Материально-правовые особенности
административно-правовых
споров обусловливают наличие процессуальных особенностей.
Таким образом, специальные правила административного судопроизводства органически вытекают из особенностей материально-правовых отношений. Бесспорно, что эти правила должны
соответствовать общим принципам судопроизводства, сложившимся в законодательстве РФ и практике его применения.
Использование гражданнско-процессуальных
норм при
рассмотрении этой категории споров связано с недостаточной
разработанностью, а порой и отсутствием административнопроцессуальных норм, которые должны регламентировать административное судопроизводство. Конечно, административный
процесс в суде во многом схож с гражданским процессом. «Нет
никакого сомнения, и это признается как друзьями, так и недругами административной юстиции, что источником и образом
построения административного процесса послужил процесс
гражданский, столетние принципы последнего применены ко
вновь родившемуся в Х1Х веке административному процессу…
Этим объясняется, что многие принципы обоих процессов совершенно тождественны, другие весьма похожи друг на друга» –
писал еще в 1910 г. С.А. Корф2.
2
Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 2. СПб., 1910.
С. 466–467.
46
Административное судопроизводство характеризуется наличием собственных принципов и процессуальных правил, отражающих материально-правовую природу публично-правовых
споров. Как справедливо отмечал Н.М. Коркунов, разграничение
сферы гражданской и административной юстиции определяется
различием частного и публичного права3.
Спор о субъективных публичных правах не может и не
должен разрешаться в традиционных формах искового судопроизводства. В то же время необходимо подчеркнуть, что административное правосудие может основываться и на исковом характере судебного производства. На наш взгляд, наиболее приемлемой формой обращения в суд является не жалоба, не заявление, а иск. Подача административного иска приводит к возникновению процессуального отношения административноправового характера, которое одновременно является правоохранительным и горизонтальным. Именно в такого рода отношениях субъекты выступают как равные стороны – участники процесса. Таким образом, в рамках этого специального отдельного
производства суд будет решать не гражданско-правовой, а публично-правовой спор, одновременно осуществляя судебный
контроль за законностью действий властных структур по отношению к физическим и юридическим лицам и т.д.
Спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий его содержание, т.е. материально-правовое
отношение, которое связывает стороны, является обычно вопросом административного права. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что предметом судебного разбирательства по делам,
возникающим из публично-правовых отношений, может быть
широкий круг отношений, которые регулируются нормами не
только административного права, но и других отраслей, например налогового права, экологического права и т.п.
Кроме того, немаловажно, что процессуальные особенности
рассмотрения административных дел подтверждают недопустимость растворения их в исковой процедуре гражданского процесса. Специальные правила административного судопроизводства логически связаны со специфическим характером матери-
ально-правовых отношений, важной особенностью которых является неравноправное положение его участников.
В этой связи закономерна постановка и решение вопроса о
необходимости создания самостоятельной системы судебных
органов (административных судов) и специального процессуального законодательства (Кодекса административного судопроизводства), которое эти суды использовали бы при рассмотрении споров в сфере публичного права.
Понятие «административное судопроизводство» было
впервые введено АПК РФ (ч. 1 ст. 29). В ГПК РФ такое понятие
отсутствует. Кроме того, данный термин введен Федеральным
законом от 31 мая 2002 г. «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»4.
Употребление этого термина полностью соответствует конституционной норме, в которой закреплен наряду с другими
данный вид судопроизводства.
В связи с затянувшимся процессом проведения в нашей
стране административной и судебной реформ вопрос о создании
полноценного института административной юстиции как никогда актуален. Следует отметить, что идея создания административной юстиции как организации специализированной ветви
судебных органов и системы процессуального законодательства,
обеспечивающего деятельность этих органов с учетом специфики рассматриваемых ими дел, получила широкий общественный
резонанс. Наличие или отсутствие особого административного
судопроизводства является показателем соответствия национальной судебной системы международным государственным
стандартам. Речь идет о стандартах обеспечения прав и свобод
граждан, доступности системы эффективного и справедливого
правосудия для всех субъектов права, формировании соответствующей структуры органов судебной власти.
Административная юстиция – сложный комплексный институт публичного права, завоевавший твердые позиции в мире.
В практике зарубежных стран административная юстиция имеет
различные организационные формы. Однако их слепое копирование не принесет положительного результата. Любой вновь
создаваемый институт должен вписаться в уже действующую
3
4
См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1899.
47
СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2102.
48
правовую систему страны с учетом всех ее особенностей. Вот
почему, создавая подобный институт в России, необходимо учитывать положительный опыт других государств и опираться на
свои возможности с тем, чтобы административная юстиция стала действенным механизмом правовой защиты, направленным
на обеспечение законных интересов граждан во всех случаях
неправомерного и бесконтрольного использования властных
полномочий административными органами и их должностными
лицами.
Административная юстиция представляет собой особый судебный порядок оспаривания актов публичной администрации,
связанный с защитой субъективных публичных прав и обеспечением законности в сфере государственного управления. Данный вид юстиции следует рассматривать как юридическую (судебную) форму разрешения конфликтов, возникающих в связи с
правовой оценкой законности актов и действий того или иного
органа публичной власти. Ее основные задачи – утверждение
верховенства права над административным произволом, защита
прав и законных интересов граждан от неправомерных действий
и решений органов исполнительной власти и обеспечение законности в сфере публичного управления. Таким образом, административную юстицию можно охарактеризовать как административную форму правосудия, специальную ветвь правосудия,
обеспечивающую судебный контроль за публичной властью в
ходе разрешения споров публично-правового характера по особым процессуальным правилам. Именно административная юстиция будет способствовать переводу юридического неравенства
сторон, существующего в материально-правовых отношениях, в
процессуальное равенство, которое имеет место в административном судопроизводстве. Гражданское и арбитражное процессуальное законодательство ориентированы на рассмотрение административных дел в рамках состязательной процедуры. Традиционным же для административного судебного процесса является формальное отступление от этой процедуры ради реального обеспечения равноправия сторон.
Вступление России в Совет Европы обязывает привести ее
судебную систему в соответствие с европейскими правовыми
стандартами, в том числе и в части доступности этой системы
гражданам. Определенные шаги в этом направлении уже пред-
49
приняты. Так, в настоящее время в Коллегии Верховного Суда
РФ по гражданским делам создан состав по административным
делам, в структуру арбитражных судов входят административные коллегии по рассмотрению экономических споров, возникающих из административных правоотношений. Кроме того, в
Государственной Думе Федерального Собрания РФ находятся
проекты двух важных законов: об административных судах и
Кодекс административного судопроизводства. Как представляется, необходимо в полной мере активизировать работу по совершенствованию проектов этих актов в целях их скорейшего
принятия. Позитивное решение данного вопроса явилось бы
важным шагом в продвижении проводимых в современной России реформ, а также отвечало бы потребности практики и способствовало бы эффективности и оптимизации процесса разрешения споров публично-правового характера.
А.К. Соловьева *
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
В СФЕРЕ ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ:
ПОНЯТИЕ, УЧАСТНИКИ, ЗАЩИТА
Изменение подходов к задачам и функциям исполнительной власти повлекло за собой и новый виток в развитии современной науки административного права. Внимание ученыхадминистративистов сосредоточено на обновлении теоретических основ учения об административном правоотношении и
формировании научно обоснованной концепции административного законодательства, отвечающей современным целям и
задачам государства.
В этой связи можно выделить ряд проблемных вопросов.
Прежде всего, это появление новых видов административно-правовых отношений. В настоящее время совершенно очевидно, что круг административно-правовых отношений не ограничивается только сферой деятельности органов исполнитель*
Доцент кафедры административного права Северо-Западной академии государственной службы, кандидат юридических наук.
50
ной власти, как отмечает Л.Л. Попов, «административное право
ориентировано на практическую реализацию законов в общегосударственном масштабе» и «регулирует не исполнительную
власть как таковую, а ее внешние проявления»1. Предназначение
исполнительной власти – государственное управление всеми
сферами жизни общества и государства. Продолжением государственно-управленческой деятельности органов исполнительной власти является деятельность государственных организаций,
созданных для реализации публичных (государственных) функций, а также органов местного самоуправления. Можно выделить несколько групп административных правоотношений:
1) классические административные правоотношения, возникающие в сфере деятельности исполнительной власти по реализации возложенных на нее задач и функций;
2) правоотношения, возникающие во внутриорганизационной деятельности всех органов государственной власти, государственных органов и государственных организаций, органов
местного самоуправления. К этой сфере относятся деятельность
по организации внутренней структуры государственного органа,
организация и управление государственной и муниципальной
службой, кадровая работа, издание локальных правовых актов;
3) правоотношения, возникающие в связи с осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (например, полномочия по
регистрации актов гражданского состояния);
4) правоотношения, возникающие в связи с оказанием государственных и муниципальных услуг. Именно эта группа правоотношений является самой динамично развивающейся.
В настоящее время в российском праве формируется комплексный межотраслевой правовой институт публичных услуг.
Оказание государственных и муниципальных услуг является его
составной частью. Неоднозначность теоретических подходов к
понятию, видам и правовому регулированию публичных услуг
стало причиной отсутствия законодательной базы данного правового института. Хотя в соответствии с Планом мероприятий
по проведению административной реформы в Российской Феде1
Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. 2-е изд.
М., 2005. С. 43.
51
рации2 разработка проекта федерального закона о стандартах
государственных услуг была запланирована еще на I–II кварталы
2006 г., а на I квартал 2007 г. – IV квартал 2008 г. – внедрение
стандартов государственных услуг в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ.
В теории публичного права существуют различные подходы к определению публичной и государственной услуг.
Ю.А. Тихомиров дает широкое теоретическое определение,
трактуя публичную услугу как «юридически и социально значимые действия в интересах общества, государства и граждан»3.
Характер государственной или муниципальной публичная услуга приобретает в зависимости от субъекта, ее оказывающего.
Публичные услуги могут предоставлять также коммерческие и
некоммерческие организации.
А.Е. Шаститко под публичной услугой понимает частные
(индивидуализированные) блага, предоставляемые органами государственной власти и управления гражданам и организациям
(физическим и юридическим лицам), как правило, в физической
форме. При этом он выделяет услуги, предоставляемые (в связи
с выполнением властных функций) органами исполнительной
власти и их учреждениями при непосредственном взаимодействии с гражданами, и услуги, которые обладают свойствами частных благ, но непосредственно сопряжены со спецификацией и
защитой прав собственности отдельных лиц 4.
Подобные трактовки приводят к смешению понятий «государственно-властные полномочия органа исполнительной власти» и «публичное (социальное) обслуживание населения». Думается, что понятие публичной (государственной) услуги может
иметь более конкретный характер. Так, государственную услугу
можно рассматривать как предоставление в порядке, установ2
Концепция административной реформы в Российской Федерации в
2006–2010 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах одобрены
распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р. См.:
СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
3
Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 200.
4
См.: Шаститко А.Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. 2004. № 7.
52
ленном административным регламентом, и в соответствии со
стандартом специализированными государственными и муниципальными организациями гражданам и юридическим лицам
по их запросу материальных и нематериальных благ, совершение в их пользу определенных действий, включенных в перечень
государственных услуг, за счет государственного или муниципального бюджета либо за плату, размер которой установлен
уполномоченным органом исполнительной власти, в целях реализации прав граждан и организаций.
В важнейших актах по административной реформе нашел
отражение широкий подход к понятию «государственная услуга». Так, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и
структуре федеральных органов исполнительной власти»5 акцент сделан на субъекты, предоставляющие государственные
услуги, и на сферы оказания услуг.
В Концепции административной реформы выделены «массовые общественно значимые государственные услуги, непосредственно затрагивающие конституционные права и свободы
граждан. Это, в частности, услуги, связанные с государственной
регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним
(включая земельные участки), выдачей паспорта гражданина
Российской Федерации, регистрацией и трудоустройством безработных граждан».
В законопроекте «О стандартах государственных и муниципальных услуг» под государственной услугой понимается
деятельность федерального органа государственной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ по исполнению запроса граждан или организаций о признании, установлении, изменении или прекращении прав, установлении юридических фактов, получении в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, материальных и финансовых средств, а также предоставлении документированной информации (выдача документа)6.
В науке также предлагается выделять государственные услуги, выражающиеся в совершении юридических действий (го5
СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
См.: Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие / Под ред.
Ю.А. Тихомирова. М., 2007. С. 69–72.
6
53
сударственная регистрация, лицензирование, аккредитация), и
государственные услуги, выражающиеся в совершении фактических действий (консультирование, оказание содействия и методической помощи, предоставление информации)7.
Данный подход прослеживается при составлении административных регламентов, с чем весьма трудно согласиться. Так,
к государственным услугам отнесены выдача, замена паспортов
гражданина РФ, удостоверяющих его личность на территории
Российской Федерации8, регистрационный учет граждан РФ по
месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской
Федерации9. Вместе с тем наличие паспорта10 и регистрации по
месту жительства или пребывания11 являются обязанностями
гражданина РФ, за невыполнение которых предусмотрена административная ответственность.
Субъекты РФ самостоятельно разрабатывают перечни видов государственных услуг. Однако включение некоторых из
них в разряд услуг вызывает вопросы. Так, в Республике Каре7
См.: Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие / Под ред.
Ю.А. Тихомирова. С. 14.
8
См.: Административный регламент Федеральной миграционной
службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене
и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина
Российской Федерации на территории Российской Федерации // Российская газета. 2007. 17 февр.
9
См.: приказ Федеральной миграционной службы от 20 сентября
2007 г. № 208 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной
услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по
месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» // Российская газета. 2008. 23 янв.
10
См.: п. 1 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации.
Утв. постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации,
образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3444.
11
См.: Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Ведомости РФ. 1993. № 32.
Ст. 1227.
54
лия к государственным услугам отнесена государственная регистрация актов гражданского состояния12; в Мурманской области,
помимо государственной регистрации актов гражданского состояния, к государственным услугам отнесены рассмотрение
обращений граждан13, лицензирование14, в Калининградской области – выдача разрешений на строительство15.
Регистрация граждан и актов гражданского состояния, введение обязательного использования документов, удостоверяющих личность, лицензирование, государственная регистрация,
выдача разрешений являются административно-правовыми
средствами обеспечения законности и правопорядка, служат как
реализации прав и свобод граждан, прав организаций, так и исполнению ими обязанностей перед другими гражданами, организациями, государством и обществом. В силу этого совершение
различных юридически значимых действий и принятие решений
органами исполнительной власти нельзя рассматривать как государственную услугу – это есть не что иное, как осуществление
возложенных на них государственно-властных полномочий, от12
См.: Административный регламент управления записи актов гражданского состояния Республики Карелия предоставления государственной услуги по государственной регистрации заключения брака.
Утв. приказом начальника Управления записи актов гражданского состояния Республики Карелия от 24 августа 2007 г. № 183 // Карелия.
2007. 2 окт. № 110; Административный регламент управления записи
актов гражданского состояния Республики Карелия предоставления
государственной услуги по государственной регистрации рождения.
Утв. приказом начальника Управления записи актов гражданского состояния Республики Карелия от 21 августа 2007 г. № 178 // Карелия.
2007. 9 окт.
13
См.: Реестр государственных услуг на портале государственных услуг Мурманской области // http://gu.gov-murman.ru.
14
См.: постановление Правительства Мурманской области от 26 ноября 2007 г. № 567-ПП/22 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению государственной услуги «Лицензирование
розничной продажи алкогольной продукции на территории Мурманской области» // Мурманский вестник. 2007. № 231.
15
См.: Административный регламент предоставления Агентством по
градостроению Калининградской области государственной услуги по
выдаче разрешений на строительство объектов капитального строительства регионального значения // http://gov39.ru/index.php?idpage=1587.
55
несенных к их исключительной компетенции и отражающих
природу и назначение исполнительной власти. В этой связи государственная регистрация прав на недвижимое имущество и
сделок с ним справедливо рассматривается как государственная
функция16.
Реализация указанных административно-правовых отношений не предусматривает принципа добровольности17, который
должен действовать при оказании услуг. При вступлении в такие
административные правоотношения граждане и организации не
получают никаких материальных или нематериальных благ, они
осуществляют свои обязанности; за деятельность без соответствующих разрешений или регистрации граждане и организации
несут ответственность, чего нет и не может быть, если гражданин не воспользуется государственной услугой. Кроме того, за
совершение органом государственной власти юридически значимых действий взимается установленная Налоговым кодексом
РФ государственная пошлина (ст. 33316 – 33318).
При разработке административных регламентов часто не
учитывается необходимость разграничения понятий: «организация и обеспечение предоставления государственной услуги» и
«непосредственное оказание государственной услуги». Так,
Минздравсоцразвитием России к государственным услугам отнесена как деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ в области содействия занятости населения по организации, обеспечению и контролю на территории соответствующих
16
См.: приказ Минюста России от 14 сентября 2006 г. № 293 «Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним» // БНА РФ. 2006. № 41.
17
А.Г. Нестеров предлагает в зависимости от причины обращения за
государственной услугой разделить их на «вынужденные и добровольные услуги. Для случая вынужденного обращения государственная
услуга должна оказываться только на бесплатной основе, за исключением государственных услуг, реализующих юридически значимые
действия, когда взимается государственная пошлина» (Нестеров А.В.
Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Государственная власть и местное самоуправление. 2005.
№ 11). С данным подходом трудно согласиться, так как добровольность пользования услугой является ее важнейшим качеством.
56
субъектов РФ деятельности государственных учреждений службы занятости населения по предоставлению государственной
услуги по психологической поддержке безработных граждан,
так и деятельность государственных учреждений службы занятости населения по предоставлению услуги безработным гражданам на территории соответствующих муниципальных образований18. При этом в Регламенте устанавливается порядок деятельности именно государственных учреждений, а не органов
исполнительной власти субъектов РФ. Аналогичные неточности
содержатся и в иных административных регламентах19.
Необходимо разграничивать две государственные функции:
организация государственных услуг и непосредственное оказание государственных услуг. Первая носит ярко выраженный государственно-управленческий, организующий характер и является одним из элементов компетенции органа исполнительной
власти20. Выполнение именно этой функции и следует включить
в состав полномочий федеральных агентств и органов исполнительной власти субъектов РФ.
Вторая функция не может и не должна по своей природе
относиться к функциям органов исполнительной власти21, поскольку имеет не государственно-властный, а предоставительный характер, реализуется по запросу заинтересованного лица,
на основе его свободного волеизъявления, за счет государственного бюджета или по установленным органом исполнительной
власти ценам. Такие услуги должны предоставлять специализированные государственные организации (государственные, муниципальные, автономные учреждения, государственные, муниципальные предприятия) в соответствии с порядком, установленным административным регламентом, а в некоторых случаях
и дополнительно на договорной основе.
В свое время еще А.И. Елистратов выделял группу «публичных обязательственных прав граждан», которые реализуются
в публичных правоотношениях «между администрацией и гражданами на почве публичных служб» и в совокупности с «публичными вещными правами» (правом на пользование публичными вещами: дорогами, реками и т.д.) составляют «обязатель21
18
См.: п. 4 Административного регламента предоставления государственной услуги по психологической поддержке безработных граждан.
Утв. приказом Министерства здравоохранения и социального развития
РФ от 27 ноября 2007 г. № 726 // БНА РФ. 2008. № 4.
19
См.: п. 4 Административного регламента предоставления государственной услуги по организации профессиональной ориентации граждан
в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства,
профессионального обучения. Утв. приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 1 ноября 2007 г. № 680 //
БНА РФ. 2008. № 2.
20
Л.К. Терещенко также считает, что «там, где речь идет о властнораспорядительных полномочиях, не могут иметь места государственные услуги… С этой точки зрения государственные функции следует
разделить на две большие группы: 1) государственные функции, допускающие оказание государственных услуг и ориентированные на
конечного пользователя – гражданина или юридическое лицо; 2) государственные функции, не связанные с оказанием государственных услуг» (Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10).
57
В этой связи нельзя согласиться с определениями государственной
функции и услуги, данными в Методических рекомендациях по разработке административных регламентов исполнения государственных
функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства Мурманской области от 6 сентября 2006 г. № 353-ПП. В указанных методических рекомендациях под государственной функцией понимается «совокупность действий исполнительного органа государственной власти,
осуществляемых в пределах установленных полномочий и влекущих
возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа),
не связанных с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации», а под государственной услугой – «совокупность действий исполнительного органа государственной власти, осуществляемых в пределах установленных полномочий и влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа), в
связи с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или
организации в целях реализации их прав, законных интересов либо
исполнения возложенных на них обязанностей в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Мурманской области». (Мурманский вестник. 2006. № 175. С. 3–4).
58
ное, гарантированное человеку правопорядком, общественное
обеспечение необходимых условий его существования»22.
Таким образом, оказание государственных услуг можно
рассматривать в двух аспектах: как государственноуправленческую функцию, осуществляемую специально созданными для этих целей государственными структурами, и как административно-правовое отношение, возникающее между такими структурами и гражданами, организациями по поводу реализации их «публичных обязательственных прав».
Взаимоотношения участников в рассматриваемом правоотношении строятся не на принципе автономии их воли, а на:
обязательности оказания государственных услуг в силу
прямого указания в Конституции РФ или федеральном законе на
соответствующую обязанность государства обеспечить право
гражданина или организации;
отсутствии конкуренции при оказании услуг, так как объем,
порядок их оказания и оплаты определены в нормативном акте
органа исполнительной власти;
соблюдении стандартов качества государственных услуг;
предоставлении услуги за счет средств государственного
или муниципального бюджета или за плату, установленную органом исполнительной власти.
Участники такого административного правоотношения наделены соответствующими полномочиями, но в различном объеме. Государственная организация, оказывающая услугу, является носителем государственного интереса, она имеет право отказать в одностороннем порядке в предоставлении государственной услуги или прекратить ее оказание при несоблюдении
гражданином или юридическим лицом условий, определенных в
законе или подзаконном акте.
Осуществление правоотношений в сфере государственных
услуг должно строиться на четкой нормативно-правовой основе.
В настоящее время разрабатывается проект федерального закона
«Об административных регламентах и государственных услугах». По нашему мнению, было бы целесообразно подготовить
более основательный акт – Кодекс государственных услуг. В его
общей части можно было бы сформировать не только общий
понятийный аппарат правового института государственных услуг, но и установить его принципы, перечень государственных
услуг, раскрыть субъектный состав данных административноправовых отношений, заложить основы организации, обеспечения и контроля за выполнением государственных услуг; в особенной части могли бы быть сосредоточены нормы об особенностях оказания услуг в конкретных сферах (социальной, здравоохранение, образование, культура и др.). В дальнейшем положения Кодекса могли бы быть конкретизированы в административных регламентах, принимаемых органами исполнительной
власти.
Появление новых видов административных правоотношений требует внесения изменений в круг обязательных их участников. Положение о том, что обязательным субъектом административно-правового отношения должен являться орган исполнительной власти, теряет свою категоричность. Его можно заменить принципом обязательного участия в административном
правоотношении субъекта, являющегося носителем государственного (публичного) интереса. Речь идет о государственных и
муниципальных организациях, на которые возложено выполнение государственных функций (государственные корпорации,
государственные и муниципальные учреждения, автономные
учреждения). Данные организации создаются государством для
решения определенных публично-правовых задач, их деятельность нельзя считать полностью автономной от воли государства
и деятельности учредивших их органов исполнительной власти.
Следовательно, такие организации имеют публично-правовую
природу, что нельзя не учитывать при определении их правового
статуса.
Совершенствование учения об административном правоотношении и формирование административно-правового института государственных услуг должно осуществляться с учетом
предложенной в науке российского публичного права и давно
существующей за рубежом концепции юридического лица публичного права23.
22
23
Елистратов А.И. Основные начала административного права. М.,
1914. С. 146–147.
59
Подробнее см.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права.
М., 2007; Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие / Под ред.
60
Другой не менее важной проблемой является обеспечение
законности осуществления государственных функций и создание гарантий оказания публичных услуг надлежащего качества и
в строгом соответствии с установленным порядком. Проблемы
защиты административно-правовых отношений, возникающих
при государственном обслуживании граждан и организаций, в
настоящее время слабо исследованы в науке административного
права и менее всего решены в законодательстве.
Публично-правовой характер правоотношений, возникающих при оказании государственных услуг, обусловливает необходимость развития особой системы публично-правовых способов их защиты, поскольку при нарушении порядка организации,
обеспечения и предоставления государственных услуг, предоставлении услуг не в соответствии с установленным стандартом
или утвержденным административным регламентом возникает
не гражданско-правовой, а административно-правовой спор.
Однако с вступлением в силу ГПК РФ споры между гражданами и государственными учреждениями, предприятиями и
организациями, в том числе по поводу оказания государственных услуг, были исключены из сферы дел, возникающих из публично-правовых отношений; такие дела должны рассматриваться по правилам искового производства24.
Представляется, что в будущем такие споры могли бы быть
отнесены к компетенции административных судов.
В соответствии с Концепцией административной реформы
предполагается, что в законодательстве РФ должны быть предусмотрены порядок досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц в связи
с нарушениями стандартов государственных услуг и административных регламентов, а также условия и порядок возмещения гражданам и организациям нанесенного в результате этого ущерба. Такие предложения заслуживают безусловной поддержки.
Однако положения, предусмотренные Концепцией административной реформы в полной мере до сих пор не реализованы.
В утвержденных административных регламентах органов исполнительной власти устанавливается обычный инстанционный
порядок административного обжалования нарушений при выполнении государственной функции или оказании государственной услуги.
Можно выделить два полярных подхода к решению данной
проблемы.
Так, Председатель Высшего Арбитражного Суда А.А. Иванов предлагает создать Федеральную административную службу, которая должна «заниматься вопросами досудебного рассмотрения административных споров»25. Преимуществами данной службы, по мнению авторов проекта, являются снижение
нагрузки на судей, реализация права гражданина на независимое, лишенное ведомственной корпоративности, рассмотрение
его жалобы, осуществление надведомственного контроля. Особого обсуждения требует предложение об обязательности досудебного урегулирования споров, связанных с оказанием государственных услуг.
Создание Федеральной административной службы, безусловно, не вызовет никаких затруднений – для этого достаточно
указа Президента РФ о создании нового органа исполнительной
власти. Вместе с тем всеохватность компетенции, концентрация
большого числа надзорных и административно-юрисдикционных полномочий у одного органа требует дополнительной
аргументации.
На данном этапе представляется более целесообразным
вновь вернуться к предложению М.С. Студеникиной о развитии
системы квазисудебных органов, которые могут быть созданы
«в сферах здравоохранения, социальной защиты населения, налогообложения, ...занятости, управления имуществом, охраны
окружающей среды...»26. Эта точка зрения нашла конкретизацию
в рамках административной реформы. В 2005 г. Центром стратегических разработок была подготовлена Концепция проекта федерального закона «О внесудебном порядке оспаривания граж-
Ю.А. Тихомирова. М., 2007.
24
См.: постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г.
№ 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса РФ» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 3.
25
61
Российская газета. 2007. 3 апр. См. также: интервью А.А. Иванова
еженедельному журналу «Итоги» // Итоги. 2007. № 13. С. 26–27.
26
Студеникина М.С. Административная юстиция нуждается в четком
правовом регулировании // Журнал российского права. 1997. № 5.
С. 19.
62
данами и организациями решений и действий (бездействия) органов публичной администрации»27.
В проекте, который в целом продолжает традиции, заложенные в Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», предлагается ряд
новелл. Для обозначения государственно-властного субъекта
вводится термин «орган публичной администрации». Предусматривается образование при федеральных и региональных органах исполнительной власти новых юрисдикционных органов –
апелляционных комиссий, в том числе по принципу оказания
гражданам и организациям наиболее распространенных государственных услуг (в сфере здравоохранения, образования, социальной поддержки населения, землепользования (и иных видов
природопользования), а также в сфере налогообложения, строительства, промышленности, энергетики, жилищно-коммунального хозяйства и т.п.); обязательное участие в комиссиях независимых экспертов и представителей общественности.
Формирование квазисудебных органов (в форме апелляционных комиссий, инспекций и т.д.) является наиболее действенным и оперативным способом защиты прав граждан и организаций при нарушении их прав в сфере оказания государственных
услуг. Эффективность деятельности подобных органов проверена опытом зарубежных стран, прежде всего США, Великобритании.
Порядок образования и процессуальный порядок разрешения споров квазисудебными органами можно было бы предусмотреть в АПК РФ.
27
См.: http://www.csr.ru/_upload/editor_files/file0180.doc.
В проекте предлагается установить следующие стадии разрешения жалоб: 1) предварительная стадия – претензионный порядок обращения к
должностному лицу, принявшему решение относительно права гражданина или организации; 2) обжалование в вышестоящий орган или должностному лицу; 3) апелляционный порядок – обращение с жалобой в апелляционные комиссии.
63
В.В. Альхименко*
ГОСУДАРСТВЕННАЯ КОРПОРАЦИЯ КАК СУБЪЕКТ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ**
Возникновение нового субъекта административного права –
государственных корпораций – связано с необходимостью решения задачи организации взаимодействия государства и бизнеса и свидетельствует о появлении новой формы собственности –
частногосударственной, которая позволяет использовать преимущества обеих форм собственности.
Согласно ст. 71 Федерального закона от 12 января 1996 г.
«О некоммерческих организациях»1 государственная корпорация признается не имеющей членства некоммерческой организацией, учрежденной государством на основе имущественного
взноса.
До 2007 г. в Российской Федерации действовала одна государственная корпорация – «Агентство по страхованию вкладов»
(АСВ)2. В 2007 г. были созданы еще шесть государственных
корпораций: «Банк развития»3, «Российская корпорация нанотехнологий»4, «Фонд содействия реформирования жилищнокоммунального хозяйства»5, «Государственная корпорация по
строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи
как горноклиматического курорта»6, «Государственная корпора*
Старший научный сотрудник Института государства и права РАН,
кандидат юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
**
Работа выполнена по гранту РГНФ № 08-03-00346а.
1
СЗ РФ 1996. № 3. Ст. 145.
2
См.: Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // СЗ РФ 2003.
№ 52 (ч. 1). Ст. 5029.
3
См.: Федеральный закон от 17 мая 2007 г. «О банке развития» //
СЗ РФ. 2007. № 22. Ст. 2562.
4
См.: Федеральный закон от 19 июля 2007 г. «О Российской корпорации нанотехнологий» // СЗ РФ. 2007. № 22. Ст. 2562.
5
См.: Федеральный закон от 21 июля 2007 г. «О фонде содействия
реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // СЗ РФ. 2007.
№ 30. Ст. 3799.
6
См.: Федеральный закон от 30 октября 2007 г. «О Государственной
корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию горо-
64
ция «Ростехнологии»7, «Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»8.
Государственной корпорации присущ специфический способ создания. Для ее учреждения принимается специальный закон. Таким образом, государственная корпорация не может быть
создана ни постановлением Правительства РФ, ни распорядительным документом иного органа исполнительной власти.
В соответствии с п. 3 ст. 71 Федерального закона от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях»9 для создания
государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК РФ. Государственная регистрация осуществляется на основании федерального закона через 10 дней со дня его официального опубликования, без предоставления дополнительных документов.
Важной особенностью государственной корпорации является ее публичный характер, так как она осуществляет свою деятельность в общественных интересах, создается по воле государства и на основе государственного имущества.
Правовое регулирование статуса государственной корпорации осуществляется специальным федеральным законом, положения которого имеют приоритет по отношению к другим нормативным актам. Это следует из анализа п. 4 ст. 71 Закон «О некоммерческих организациях», согласно которому его положения
применимы к государственным корпорациям, если иное не установлено законом, предусматривающим создание государственной корпорации.
В этом Законе указываются название государственной корпорации и цели ее деятельности, местонахождение, органы
управления, устанавливается порядок назначения должностных
лиц и их освобождения от должности, а также порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации.
да Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ. 2007. № 45.
Ст. 5415.
7
См.: Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. «О государственной
корпорации «Ростехнологии» // СЗ РФ. 2007. № 48 (ч. 2). Ст. 5814.
8
См.: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. «О Государственной
корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ. 2007. № 49.
Ст. 6078.
9
СЗ РФ. 2007. № 317. Ст. 6078.
65
Для всех государственных корпораций характерны следующие общие признаки: они являются юридическими лицами;
представляют собой разновидность некоммерческой организации; имеют специальную целевую правоспособность, т.е. создаются для осуществления специальных управленческих или иных
общественно полезных функций, указанных в законе о создании
государственной корпорации; в них отсутствует членство; их учредителем выступает только Российская Федерация; им присущ
специфический способ создания (как уже говорилось, государственная корпорация создается на основе и в соответствии со специальным федеральным законом).
Анализ действующего законодательства позволяет сделать
вывод, что во всех государственных корпорациях существует
практически единая внутренняя система управления. Органами
руководства корпорации являются: наблюдательный совет, правление корпорации и генеральный директор (председатель). В одной из них – Агентстве по страхованию вкладов – вместо наблюдательного совета действует совет директоров. В государственных корпорациях возможно создание и иных органов, необходимых для осуществления деятельности. Так, в корпорациях «Роснанотех» и «Росатом» функционирует научно-технический совет.
Государственные корпорации не отвечают по обязательствам Российской Федерации, а она – по обязательствам государственных корпораций.
Вместе с тем следует отметить, что в федеральных законах,
регламентирующих деятельность государственных корпораций,
как правило, неконкретно формулируются цели их деятельности
и использования имущества, вопросы его безвозмездного отчуждения и передачи во временное пользование. Эти упущения могут привести к тому, что значительная часть доходов государственных корпораций может быть направлена на удовлетворение
внутренних потребностей, а не на осуществление публично значимой деятельности этих субъектов административного права.
Анализ функций и полномочий государственных корпораций свидетельствует о том, что отдельные государственные корпорации наделены распорядительными, регулирующими и контрольными функциями, а также властными полномочиями. Они
установлены федеральными законами об отдельных государст-
66
венных корпорациях и представляют собой исключение из общих правил. К их числу можно отнести:
полномочия Агентства по страхованию вкладов по определению порядка расчета размера страховых взносов в фонд страхования вкладов граждан и ставки этих взносов10;
полномочия Внешэкономбанка как агента валютного контроля11;
полномочия Государственной корпорации по строительству
олимпийских объектов и развитию г. Сочи запрашивать и получать у государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных органов, государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений необходимую информацию12;
закрепленные за «Росатомом» полномочия ликвидированного федерального агентства по атомной энергии, предусмотренные Федеральным законом «Об использовании атомной энергии»
и Законом РФ «О закрытом административно-территориальном
образовании», а также полномочия по нормативно-правовому
регулированию в установленной сфере деятельности13.
При этом необходимо отметить, что в отношении многих
властных полномочий государственных корпораций ответственность за невыполнение требований государственной корпорации
не установлена. Представляется, что законодатель исходил из
предположения о том, что при передаче отдельных государственных полномочий меры государственного правового принуждения должен осуществлять специальный государственный орган, действующий в данной сфере. Однако в настоящее время
такой государственный орган отсутствует.
Один из важнейших вопросов касается контроля деятельности государственных корпораций со стороны учредителя – государства.
Такой контроль может осуществляться через государственные органы федерального уровня при назначении в государст10
11
12
13
См.: п. 7 ч. 2 ст. 15 вышеназванного Закона от 23 декабря 2003 г.
См.: п. 5 ч. 3 ст. 3 вышеназванного Закона от 17 мая 2007 г.
См.: п. 9. 4. 3 ст. 3 вышеназванного Закона от 30 октября 2007 г.
См.: п. 4. 4. 3 и 9 ст. 6, ст. 8 вышеназванного Закона от 1 декабря 2007 г.
67
венную корпорацию единоличного исполнительного органа, либо представителей в высших органах ее управления.
Фактически контроль за деятельностью корпорации осуществляется лишь на основе ежегодного представления в Правительство РФ либо Президенту РФ и Федеральному Собранию РФ
годового отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой отчетности, а также заключения
ревизионной комиссии по результатам проверки отчетности и
документов. Кроме того, корпорации обязаны ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества.
Специальный контрольный орган – Счетная палата РФ –
вправе контролировать лишь корпорацию «Росатом». Такое положение вряд ли можно признать нормальным. Представляется,
что Счетная палата РФ должна контролировать деятельность
всех видов государственных корпораций. Отсутствие достаточного объема контрольных полномочий в отношении корпораций
может привести к необоснованному выводу их собственных
средств из государственной собственности и к фактической приватизации государственного имущества.
За деятельностью государственных корпораций могут осуществляться и иные виды контроля, однако в законодательстве
контрольные функции прописаны нечетко и имеется большое
число ограничений. Так, государственные органы без согласия
государственной корпорации не имеют права: запрашивать у органов ее управления распорядительные документы; запрашивать
и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности корпорации в органах государственной статистики, налоговых органах, в иных органах государственного надзора и контроля, а также у финансовых организаций; направлять представителей для участия в проводимых корпорацией мероприятиях; проводить проверки соответствия деятельности корпорации целям ее
деятельности (в том числе по расходованию финансовых средств
и использованию имущества); в случае выявления нарушений
закона или совершения корпорацией действий, противоречащих
ее целям, вынести ей письменное предупреждение с указанием
допущенного нарушения и срока его устранения.
В результате передачи отдельных государственных функций
и полномочий государственным корпорациям у них имеются
широкие возможности по нормативно-правовому регулированию
68
в установленной сфере деятельности. Наиболее широкий объем
полномочий у «Росатома». Так, согласно ст. 8 указанного выше
Закона от 1 декабря 2007 г. «Росатом» принимает нормативные
правовые акты, регламентирующие порядок: государственного
учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ и
отходов; выдачи сертификатов на перевозку ядерных материалов; выдачи сертификатов на технические средства защиты;
обеспечения охраны объектов корпорации и подведомственных
предприятий; взаимодействия подразделений вневедомственной
охраны с территориальными органами федеральных правоохранительных органов и т.д.
«Росатом» вправе вносить в установленном порядке Президенту РФ проекты федеральных законов, иных нормативных
правовых актов РФ, а также других документов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности.
Нормативные правовые акты корпорации, «Росатом» в сфере ее деятельности могут иметь форму приказов, положений и
инструкций. Они обязательны для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов
РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц и могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных
органов исполнительной власти.
Изложенное позволяет сделать вывод, что отдельные государственные корпорации по своему положению фактически приравнены к таким федеральным органам исполнительной власти,
как министерство. По нашему мнению, вряд ли такой подход
противоречит целям и задачам административной реформы.
Структура федеральных органов исполнительной власти
включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих
реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и
полномичий.
Таким образом, осуществленная законом передача реализации полномочий Российской Федерации по управлению атомной
отраслью от федерального органа исполнительной власти к некоммерческой организации «Росатом» не соответствует ряду
конституционных норм, так как осуществление государственной
69
власти иными органами, кроме перечисленных в ст. 11 Конституции РФ, не предусмотрено.
Следует также отметить, что законодательство закрепляет
особый порядок реорганизации и ликвидации государственных
корпораций. Его специфика состоит в том, что за исключением
Фонда содействия реформы ЖКХ процедуры прекращения деятельности корпораций в законодательстве о них детально не прописаны и осуществляются на основании отсылочных норм
(предполагается принятие федеральных законов, которые урегулируют эти вопросы).
Таким образом, процесс оформления правового положения
государственных корпораций как субъектов административного
права еще не завершен и нуждается в поиске единых подходов
при решении ключевых вопросов их организации и деятельности.
Е.В. Овчарова*
НАЛОГОВЫЕ И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ
ПРАВООТНОШЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ
Современный уровень развития административных и налоговых правоотношений обусловливает необходимость теоретического обоснования оптимального соотношения указанных видов правоотношений в целях обеспечения баланса публичных и
частных интересов при перераспределении денежных средств из
частных денежных фондов в публичные денежные фонды.
В связи с этим определенный интерес представляет изучение
видов налоговых правоотношений, ряд из которых можно рассматривать в качестве административных правоотношений.
Налоговые правоотношения можно подразделить на следующие виды:
1) правоотношения в сфере установления и введения налогов, которые не являются административно-правовыми отношениями;
*
Старший преподаватель кафедры финансового права юридического
факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.
70
2) правоотношения в сфере правильного исчисления, полноты и своевременности уплаты налогов, которые, как правило,
являются административными правоотношениями;
3) правоотношения в сфере налогового контроля и применения мер государственного принуждения за нарушения налогового законодательства, которые всегда являются административными правоотношениями;
4) правоотношения в сфере судебного обжалования актов
налоговых органов, которые являются административными правоотношениями в сфере административного судопроизводства.
Характерные черты налоговых правоотношений, которые,
по существу, являются административно-правовыми, обусловлены особенностями регулируемых ими общественных отношений, правового статуса их субъектов, а также административноправовых гарантий реализации статуса их субъектов.
В качестве объекта всех видов налоговых правоотношений
выступают общественные отношения в сфере перераспределения денежных средств из частных денежных фондов в публичные денежные фонды. Указанная деятельность обусловлена
применением метода обязательных платежей, именуемого налоговым методом. Этот метод является административноправовым и используется в качестве основного, при формировании публичных денежных фондов, т.е. бюджетов всех уровней
бюджетной системы РФ1, для выполнения задач и функций государства и муниципальных образований в данной сфере.
Основные субъекты налоговых правоотношений следует
подразделить на наделенных и не наделенных компетенцией
публичной власти.
Компетенцией публичной власти в налоговых правоотношениях обладают финансовые, налоговые, таможенные, правоохранительные органы, органы государственных внебюджетных
фондов. Компетенция этих органов реализуется посредством
актов уполномоченных должностных лиц, которые являются
представителями соответствующих органов публичной власти в
налоговых правоотношениях.
Публично-властными полномочиями не обладают налогоплательщики (физические лица и организации), налоговые агенты и банки, выступающие в качестве расчетно-кассовых центров
в налоговых правоотношениях.
В налоговых правоотношениях реализуется административно-правовой статус их участников, который характеризуется
целевым блоком элементов, организационным блоком элементов, компетенцией органов публичной власти, правами и обязанностями налогоплательщиков, налоговых агентов и банков,
юридической ответственностью указанных субъектов за нарушения налогового законодательства2.
Целевой блок элементов административно-правового статуса субъектов налоговых правоотношений определяется балансом
публичных и частных интересов при перераспределении денежных средств из частных денежных фондов в публичные денежные фонды путем использования налогового метода. При этом
публичные интересы обусловлены задачами и функциями государства, а частные – конституционными гарантиями права частной собственности и свободного использования имущества для
предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
Особенности организационного блока элементов административно-правового статуса субъектов налоговых правоотношений заключаются в сочетании децентрализации в организации
финансовых органов с централизацией в организации налоговых
органов.
Особенности компетенции финансовых и налоговых органов, которые определяют содержание прав и обязанностей иных
субъектов налоговых правоотношений, заключаются в следующем. Финансовые органы на федеральном, региональном и местном уровнях определяют и реализуют государственную бюджетную и налоговую политику и издают подзаконные нормативные правовые акты в области налогообложения, разрабатывают проекты налоговых законов, дают официальные разъяснения налогового законодательства, составляют и исполняют
бюджеты, предусматривающие налоговые доходы, составляют
1
Бюджетная система РФ состоит из федерального бюджета, бюджетов
субъектов РФ, местных бюджетов, бюджетов государственных (федеральных и территориальных) внебюджетных фондов.
71
2
См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и
проблемы его реализации. М., 1999. С. 41.
72
бюджетную отчетность, включая отчетность о налоговых доходах. Федеральные налоговые органы, которые составляют единую централизованную систему Федеральной налоговой службы
и ее территориальных органов, организованные по аналогичному принципу таможенные органы, органы внутренних дел и органы федеральных государственных внебюджетных фондов, а в
предусмотренных налоговым законодательством случаях и суды
выполняют контрольно-юрисдикционные функции в области
налогообложения, реализуемые в рамках каждой перечисленной
системы органов единообразно на всей территории РФ.
За нарушения налогового законодательства как элемента
правового статуса участников налоговых правоотношений предусмотрена уголовная, административная и имущественная ответственность.
Одним из элементов административно-правового статуса
налогоплательщика является налоговая обязанность, заключающаяся в правильном исчислении, полной и своевременной уплате в бюджет законно установленных налоговых платежей.
В налоговом законодательстве налоговые агенты определяются как физические лица и организации, на которых налоговым законодательством возложены обязанности по исчислению,
удержанию и перечислению в бюджеты бюджетной системы РФ
налогов в установленном порядке как за счет средств налогоплательщиков, так и за счет собственных средств при взаиморасчетах с налогоплательщиками. Однако в законодательстве (ст. 123
Налогового кодекса РФ) предусмотрена административная ответственность налогового агента только за неправомерное неперечисление сумм налога, подлежащего удержанию и перечислению налоговым агентом.
При наличии пробелов в правовой регламентации механизма уплаты налогов через налогового агента налогоплательщики
могут использовать институт налогового представительства.
На банки как расчетно-кассовые центры возложено обслуживание взаиморасчетов налогоплательщиков и налоговых агентов с бюджетами бюджетной системы РФ. При этом банки обязаны зачислять в бюджет денежные средства при представлении
налогоплательщиками, налоговыми агентами и налоговыми органами платежных документов на уплату налогов и при наличии
73
достаточного остатка денежных средств на счетах налогоплательщиков и налоговых агентов в банках.
Обязанность по уплате налога считается выполненной налогоплательщиком и налоговым агентом с момента представления в банк платежного документа на уплату налога при соблюдении указанных выше условий. Таким образом, банк является
обязательным участником многостадийных административноправовых отношений имущественного характера по уплате и
перечислению в бюджет налогов с момента, когда обязанность
налогоплательщика по уплате налога и налогового агента по его
перечислению считается выполненной. При этом на налогоплательщика или налогового агента может быть возложена ответственность за ненадлежащее исполнение возложенной на банк
обязанности только при установлении недобросовестности налогоплательщика или налогового агента, выразившейся в создании
схемы уклонения от уплаты налогов с использованием банка.
В соответствии с определением Конституционного Суда РФ
от 16 октября 2003 г. № 329-О, в котором рассматривается ситуация с уплатой налогов через проблемные банки, «истолкование ст. 57 Конституции Российской Федерации в системной связи с другими положениями Конституции Российской Федерации
не позволяет сделать вывод, что налогоплательщик несет ответственность за действия всех организаций, участвующих в многостадийном процессе уплаты и перечисления налогов в бюджет.
По смыслу положения, содержащегося в пункте 7 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации, в сфере налоговых отношений действует презумпция добросовестности. Правоприменительные органы не могут истолковывать понятие «добросовестные налогоплательщики» как возлагающее на налогоплательщиков дополнительные обязанности, не предусмотренные законодательством».
В дальнейшем понятие «добросовестность» было заменено
понятием «обоснованной налоговой выгоды».
В п. 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного
Суда РФ от 12 октября 2006 г. № 53 «Об оценке арбитражными
судами обоснованности получения налогоплательщиком налоговой выгоды» указывается: «Факт нарушения контрагентом налогоплательщика своих налоговых обязанностей сам по себе не
является доказательством получения налогоплательщиком не-
74
обоснованной налоговой выгоды. Налоговая выгода может быть
признана необоснованной, если налоговым органом будет доказано, что налогоплательщик действовал без должной осмотрительности и осторожности и ему должно было быть известно о
нарушениях, допущенных контрагентом, в частности, в силу отношений взаимозависимости или аффилированности налогоплательщика с контрагентом»3.
Основной проблемой правоприменительной практики в
сфере налогообложения является отсутствие в налоговом законодательстве механизма предотвращения и пресечения уклонения от надлежащего исполнения обязанностей по уплате налоговых платежей в результате недобросовестного использования
налогоплательщиками как предусмотренной законодательством
налоговой выгоды, так и установленного законодательством разграничения обязанностей налогоплательщиков, налоговых агентов и банков. Данный пробел восполняется противоречивой судебной практикой, основанной на оценочных понятиях высших
судебных инстанций по вопросам недобросовестности и необоснованной налоговой выгоды.
Использование необоснованной налоговой выгоды порождает административные правоотношения юрисдикционного характера между налогоплательщиками, налоговыми агентами и
банками, с одной стороны, и налоговыми органами – с другой.
Физические лица могут вступать в административные правоотношения в сфере налогообложения как непосредственно,
так и через представителей, а организации – только через представителей. Права и обязанности субъектов правоотношений,
которые осуществляются через представителей, реализуются в
актах их законных и уполномоченных представителей.
Особенность содержания налоговых правоотношений как
вида административных правоотношений характеризуется корреспонденцией компетенции финансовых, налоговых, таможенных, правоохранительных органов, органов государственных
внебюджетных фондов с правами и обязанностями налогоплательщиков, налоговых агентов, банков, а также взаимной корреспонденцией прав и обязанностей налогоплательщиков, налоговых агентов, банков.
3
Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2006. № 12.
75
Административная ответственность за нарушения субъектами административных правоотношений налогового законодательства предусмотрена в Налоговом кодексе РФ, в гл. 15 и 16
которого содержатся составы административных правонарушений в сфере налогообложения, и в КоАП РФ, что создает определенные трудности для правоприменителя4.
Неполная кодификация норм об административной ответственности в КоАП РФ лишает субъектов административноюрисдикционных отношений в сфере налогообложения возможности реализовать в полной мере задачи производства по делам об
административных правонарушениях и процессуальные гарантии
лиц, привлекаемых к административной ответственности.
Основная проблема применения норм о юридической ответственности за нарушения налогового законодательства заключается в отсутствии действенного механизма ответственности субъектов публичной власти: как органов, так и должностных лиц, государственных служащих за нарушения налогового
законодательства, а главное – имущественной ответственности
государства за вред, причиненный налогоплательщикам, налоговым агентам и банкам незаконными актами налоговых органов и
их должностных лиц. Тем самым нарушается принцип неотвратимости ответственности при неоднократных и массовых нарушениях прав и законных интересов указанных субъектов налоговых правоотношений.
Таким образом, необходимо дальнейшее совершенствование как административного, так и налогового законодательства
для устранения существующих пробелов и недостатков в законодательном регулировании правового статуса участников налоговых правоотношений как особого вида административных
правоотношений. В рамках таких правоотношений реализуется
метод обязательных платежей при безвозмездном и безвозвратном перераспределении денежных средств из частных денежных
фондов в публичные денежные фонды. Требуется также обеспе4
Подробно по этому вопросу см.: Овчарова Е.В. Проблемы применения административной ответственности за нарушения налогового законодательства по Налоговому кодексу РФ (НК РФ) и по Кодексу РФ
об административных правонарушениях (КоАП РФ) // Государство и
право. 2007. № 8; Панкова О.В. Настольная книга судьи по делам об
административных правонарушениях. М., 2008. С. 18–26.
76
чить соблюдение конституционных прав налогоплательщиков,
налоговых агентов и банков: права собственности и права свободного использования своих способностей и имущества для
законной предпринимательской деятельности. Указанные права
не должны быть ограничены усмотрением налоговых органов и
специальных юрисдикционных органов и публичными интересами, основанными не на принципе законности, а на принципе
целесообразности.
Н.Р. Хачатрян*
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
В СФЕРЕ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
В п. 1 Указа Президента РФ от 25 июля 1996 г. «О мерах по
обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»1 указывается, что в Российской Федерации
государственный финансовый контроль включает контроль за
исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных
внебюджетных фондов, за организацией денежного обращения,
использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов,
предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. С учетом этого административная реформа затронула в
том числе и вопросы создания и организации деятельности органов государственной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль.
Рассмотрим данную проблему на примере созданной в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»2
Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее –
Росфиннадзор), которой были переданы функции Минфина России по контролю и надзору в бюджетно-финансовой сфере.
Согласно п. 4 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 2783, Росфиннадзор осуществляет свою деятельность как самостоятельно, так и через соответствующие территориальные органы. Основным законодательным актом, регулирующим деятельность Росфиннадзора как
органа государственного финансового контроля, является Бюджетный кодекс РФ (далее – БК РФ).
В соответствии со ст. 152 БК РФ органы государственного
(муниципального) финансового контроля являются основными
участниками бюджетного процесса. Статья 164 БК РФ относит
Росфиннадзор к участникам бюджетного процесса на федеральном уровне. При этом полномочия Росфиннадзора как федерального органа исполнительной власти законодатель не раскрывает, оставляя эту прерогативу за Правительством РФ.
Нормы гл. 26 разд. IX БК РФ закрепляют основы государственного и муниципального финансового контроля. Из ст. 266
БК РФ следует, что Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим финансовый контроль. Согласно ст. 268 Росфиннадзор осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета
и средств государственных внебюджетных фондов РФ, включая
использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных
кредитов, а также осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными
администрациями муниципальных образований), законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.
Самостоятельным органом финансового контроля является
также Федеральное казначейство, которое действует в соответствии с постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г.
№ 7034. Из анализа ст. 266, 267 БК РФ следует, что Федеральное
казначейство осуществляет лишь текущий контроль за целевым
использованием бюджетных средств путем проверки соответствия содержания проводимой операции коду бюджетной класси-
*
Аспирантка Института государства и права РАН, юрист ООО «Пепеляев, Гольцблат и партнеры».
1
СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3696.
2
СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
77
3
4
СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2561.
СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4908.
78
фикации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета. В оставшейся части контроль за целевым использованием бюджетных средств осуществляет Росфиннадзор5.
Таким образом, на Федеральное казначейство возложен предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.
Последующий контроль за использованием средств федерального бюджета, т.е. контроль за целевым использованием
бюджетных средств, в соответствии со ст. 268 БК РФ осуществляет Росфиннадзор. Текущий контроль, осуществляемый Федеральным казначейством в ходе учета операций по лицевым счетам получателей бюджетных средств, не может исключить возможность нецелевого использования бюджетных средств. Это
обусловливает необходимость проведения Росфиннадзором мероприятий по последующему контролю именно за целевым использованием бюджетных средств.
Выполняя свои функции, Росфиннадзор вступает в многообразные отношения с иными органами государственной власти.
Анализ взаимоотношений Росфиннадзора с указанными органами позволяет сделать вывод, что в сфере финансового контроля в настоящее время существует множество проблем.
Вследствие отсутствия четкого регулирования организации финансового контроля имеет место дублирование функций финансового контроля в деятельности аппарата управления.
Росфиннадзор находится в ведении Министерства финансов
РФ, которое осуществляет координацию и контроль его деятельности6. Росфиннадзор не вправе осуществлять нормативно5
См.: постановление ФАС Волго-Вятского округа от 17 ноября 2006 г.
по делу № А82-19449/2005-29.
6
В соответствии с п. 2 Положения о Министерстве финансов РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г.
№ 329, Минфин России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы,
Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства, а также
контроль за исполнением таможенными органами нормативных право-
79
правовое регулирование в сфере финансового контроля. Эта
функция закреплена исключительно за Министерством финансов РФ как федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере бюджетной деятельности7.
В связи с этим может возникнуть вопрос о том, а не осуществляет ли Росфиннадзор всего лишь полномочия по внутриведомственному контролю, превращаясь из формально независимого органа в фактически полностью зависимую структуру, эффективность и независимость результатов контроля которой
можно смело ставить под сомнение.
По нашему мнению, постановка подобного вопроса не
вполне корректна с точки зрения анализа положений действующего законодательства. Как уже говорилось, Росфиннадзор является самостоятельным федеральным органом исполнительной
власти, обладающим определенным кругом полномочий и собственной организационной структурой. Кроме того, согласно
определению, данному в Лимской декларации руководящих
принципов контроля, принятой Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ)
в 1977 г., органы внутреннего финансового контроля должны
создаваться внутри органа государственной власти и проверять
лишь деятельность данного государственного органа8.
Таким образом, подчиненность Росфиннадзора Минфину
России соответствует нормам и принципам международного
права.
При этом основная деятельность Росфиннадзора связана с
проведением внешнего финансового контроля за использованием средств федерального бюджета, средств государственных
внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, что следует из п. 5 Положения об этой службе.
вых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей,
определения таможенной стоимости товаров.
7
См.: п. 1 Положения о Министерстве финансов РФ.
8
См.: Коробкина Л.М. Федеральная служба финансово-бюджетного
надзора как орган государственного финансового контроля // Финансовое право. 2007. № 5. С. 2.
80
Можно говорить о существовании у Росфиннадзора полномочий как по внутреннему, так и внешнему финансовому контролю, поскольку из п. 5.14.9 указанного Положения следует,
что Росфиннадзор вправе осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов и подведомственных организаций.
В связи с тем что Росфиннадзор находится в ведении Минфина России, возникает вопрос о возможном наличии дублирующих функций у указанных органов в сфере финансового
контроля. Вопрос о дублировании полномочий между Росфиннадзором и Минфином России должен решаться, исходя из их
анализа. При этом следует учитывать п. 3 Указа Президента РФ
от 9 марта 2004 г. № 314, в соответствии с которым Министерство не вправе осуществлять контрольно-надзорные полномочия
в отношении неподчиненных ему органов.
Однако применительно к ряду иных государственных органов проблема дублирования их полномочий вполне реальна.
Так, по мнению некоторых специалистов, Росфиннадзор фактически наделен полномочиями внешнего финансового контроля
наряду со Счетной палатой РФ, что нарушает конституционный
принцип разделения властей и ведет к дублированию функций,
снижая качество самого контроля9.
Полагаем, что в настоящее время необходима более четкая
регламентация полномочий Росфиннадзора и Счетной палаты
РФ, определение приоритетных и исключительных направлений
деятельности этих органов. Вместе с тем представляется целесообразным и координация деятельности Счетной палаты РФ и
Росфиннадзора со стороны Минфина России.
Еще одной проблемой, связанной с взаимоотношениями органов финансового контроля, является разделение контрольных
полномочий в рамках взаимоотношений между Росфиннадзором
и соответствующими контрольными органами субъектов РФ.
Постановлением Правительства РФ от 18 октября 2005 г.
№ 625 утверждены Правила расходования субвенций из регионального фонда компенсаций, финансовое обеспечение которых
осуществляется за счет субвенций из Федерального фонда ком9
См.: Степашин С.В. Новая редакция Бюджетного кодекса: достоинства и недостатки // Журнал российского права. 2007. № 3. С. 3–7.
81
пенсаций. Согласно п. 10 указанных Правил контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за правильностью использования субвенций возлагается на Федеральную службу финансово-бюджетного надзора и контрольные органы субъектов РФ в
соответствии с установленными полномочиями.
По мнению профессора Ю.А. Крохиной, данное положение –
«первый пример в российском финансовом законодательстве
фиксирования контрольных полномочий двух уровней государственной власти по отношению к одному объекту»10.
Из п. 10 Правил следует, что контрольные органы субъектов РФ вправе осуществлять контроль за расходованием средств
из федерального бюджета при условии установления данных
полномочий в федеральном нормативном правовом акте. Однако
в настоящее время действующие нормативные правовые акты
федерального уровня подобных положений не содержат.
При этом нормативные правовые акты субъектов РФ могут
регламентировать финансовый контроль за использованием
средств, выделенных из федерального бюджета, только в случае
предоставления соответствующих полномочий на федеральном
уровне11.
В связи с изложенным необходимо рассмотреть возможность внесения соответствующих изменений в БК РФ и подзаконные нормативные акты, регулирующие правовое положение
Росфиннадзора, Минфина России, Счетной палаты РФ. Представляется также целесообразным принятие Единой концепции
и системы государственного финансового контроля, что позволит исключить возможность дублирования полномочий различных органов.
На основании ст. 23.7 КоАП РФ Росфиннадзор рассматривает
дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст.
15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств», ст. 15.15
«Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на
возвратной основе», ст. 15.16 «Нарушение сроков перечисления
10
Крохина Ю.А. Контроль за расходованием субвенций // ЭЖ-Юрист.
2006. № 32. С. 15.
11
См., например: постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П // СЗ РФ. 2003. № 46 (ч. 2). Ст. 4509.
82
платы за пользование бюджетными средствами» в отношении
получателей средств федерального бюджета и получателей
средств бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Следует отметить, что в отличие от составов административных правонарушений, содержащихся в статьях КоАП РФ, БК
РФ предусматривает возможность применения административной ответственности за ряд других составов (например, ст. 292–
295). Однако поскольку конкретные составы административных
правонарушений и соответствующие санкции могут быть предусмотрены только КоАП РФ (см. ст.1.1), перечисленные в БК РФ
составы юридической силы не имеют.
Указание в БК РФ деяний, за которые наступает административная ответственность, не совпадающих с перечнем деяний в
КоАП РФ, неправомерно и требует внесения соответствующих
изменений в положения БК РФ в целях их приведения в соответствие с требованиями ст. 1.1 КоАП РФ12. Однако до сих пор это
серьезное противоречие позиций двух федеральных законов законодателем не устранено.
Ю.А. Андреева*
СООТНОШЕНИЕ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА
КАК ФУНКЦИЙ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Чтобы определить роль и место контроля и надзора в деятельности органов исполнительной власти, необходимо выяснить
содержание этих терминов.
Научные дискуссии вокруг понятий «контроль» и «надзор»
ведутся достаточно давно. До сих пор спорными остаются вопросы о том, совпадают ли по своему фактическому и юридическому
содержанию указанные понятия, и если не совпадают, что тогда
характерно для контроля, а что – для надзора.
12
См.: Салищева Н.Г. Проблемные вопросы института административной ответственности в России // Административная ответственность:
вопросы теории и практики. М., 2005. С. 11–12.
*
Аспирантка Российской правовой академии Министерства юстиции
РФ (кафедра административного права).
83
Рассмотрим некоторые из высказываемых в научной литературе суждений по этому поводу.
Под контролем (от франц. contrerole) первоначально понимался «список, ведущийся в двух экземплярах»; а от него произошло слово «controle», означающее «проверку чего-либо, например, выполнения законов, планов, решений»1, а также «наблюдение в целях проверки; учреждение, контролирующее чьюлибо деятельность»2.
В.М. Манохин определяет контроль как метод, включающий
три элемента: проверку фактического выполнения закона, иного
нормативного или индивидуального предписания, распоряжения,
задания, норматива, словом, всей деятельности подконтрольных органов и организаций; проверку путей и средств выполнения закона, иного правового предписания, задания, поручения,
позволяющую оценить работу конкретных лиц со стороны действительно деловой, оценить, как достигнуты результаты, в том
числе соблюдена ли законность; принятие мер в процессе контроля для оценки, исправления положения, устранения недостатков, поощрения или, наоборот, наказания3.
В словаре В.И. Даля под контролем понимается учет, поверка счетов, отчетности; присутственное место, занимающееся поверкою отчетов4. С.И. Ожегов трактует контроль как проверку,
«постоянное наблюдение в целях проверки или надзора»5.
Некоторые авторы рассматривает контроль как способ
обеспечения законности и дисциплины. По мнению Ю.М. Козлова, при таком подходе к пониманию контроля в него включаются: наблюдение за функционированием соответствующего
подконтрольного объекта; получение объективной и достоверной
информации о состоянии законности и дисциплины; принятие
мер по предотвращению и устранению нарушений законности и
дисциплины; выявление причин и условий, способствующих
1
Большая советская энциклопедия. Т. 13. М., 1973. С. 70.
См.: Словарь русского языка. Т. 2. М., 1958. С. 122.
3
См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. Саратов, 2003. С. 242.
4
См.: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 2.
М., 1999. С. 153.
5
Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М.,
1989. С. 293.
2
84
правонарушениям; принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины6.
Контроль может рассматриваться (применительно к отдельному решению) и как одна из стадий управленческого цикла. В последнем выделяют следующие стадии: выявление проблем, нуждающихся в разрешении, выработка и принятие решения, организация его исполнения, проверка его исполнения, подведение итогов7.
Как видим, вышеназванные авторы не дают универсального
определения понятия «контроль». Феномен контроля представителями таких научных направлений, как философское, управленческое, политическое, правовое, рассматривается в различных
аспектах. Поэтому можно согласиться с мнением каждого из авторов, так как в их трактовках понятия «контроль» содержится
определенный элемент его емкого содержания. В связи с этим
важно сформулировать единое многоаспектное определение контроля.
По нашему мнению, контроль представляет собой систему
действий по наблюдению, проверке процессов, протекающих в
коллективах людей, в обществе, в государстве, по выявлению
фактического положения дел, сравнению полученных результатов с предварительно определенными целями, установленными
нормами, стандартами и т.д., устранению выявленных недостатков и оценке эффективности управляющего воздействия. Таким
образом, контроль способствует защите конкретных ценностей и
общественных отношений; обеспечивает их сохранение и прогрессивное изменение, утверждение и развитие достигнутых положительных результатов, преодоление отрицательных отклонений от требуемого поведения и деятельности, соблюдение законности и дисциплины; оказывает положительное влияние на деятельность как объекта контроля, так и субъекта управления.
В энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона
государственный контроль трактуется как наблюдение за пра6
См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное
право Российской Федерации: Учебник. М., 2001. С. 297.
7
См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки.
М., 1988. С. 164; Административное право России. Учебник: В 2 ч. Ч. 1
/ Под ред. А.П. Коренева. М., 2002. С. 6.
85
вильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов. Здесь же дано пояснение, что «государственный контроль представляет собой самостоятельное государственное установление, во всем равное с другими министерствами». Особый интерес представляет то, что свою контрольную
деятельность учреждение, по мнению авторов словаря, осуществляет в форме надзора. Следует отметить, что для указанного выше словаря характерны следующие выражения: «надзор государственного контроля выражается», «на обязанности государственного контроля лежит надзор за тем, чтобы, независимо от законности и правильности расходов, все хозяйственные операции казны производились с возможно большей для нее выгодой»8. Таким
образом, контроль рассматривается как специальное учреждение
(в терминологии того времени – установление), т.е как организационно-правовая форма надзора.
Под надзором в справочных изданиях понимается: «присмотръ, насматривать, наблюдать, наглядывать; надзиратель –
смотритель, насмотрщик»9; «наблюдение, присмотр за кем-либо,
чем-либо в целях контроля, охраны; наблюдение специальных учреждений, органов власти, общественных организаций, обычно в
целях контроля»10; «наблюдение в целях присмотра, проверки;
группа лиц, орган для наблюдения за кем-либо, чем-либо»11.
В более поздней справочной, учебной и научной юридической литературе можно найти различные подходы к определению
контроля и надзора. Их анализ позволяет выделить несколько
различных точек зрения относительно соотношения данных понятий. Одни авторы считают, что надзор – это разновидность контроля (так называемый суженный контроль)12, другие выделяют
8
Энциклопедический словарь. Изд. Ф.А. Брокгауз и И.А. Ефронъ. Т. 9.
СПб., 1895. С. 408–411.
9
Даль В.И. Указ. соч. Т. 2. С. 401.
10
Словарь современного русского литературного языка. Т. 7. М., 1958.
С. 150.
11
Ожегов С.И. Указ. соч. С. 377.
12
См.: Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981. С. 97–104; Пронина B.C. Конституционный статус органов межотраслевого управления. М., 1981. С. 104.;
Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987.
С. 13; Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для
86
надзорную деятельность как самостоятельную13, третьи считают
контроль и надзор идентичными понятиями.
В обыденном понимании «контроль» и «надзор» — слова-синонимы. По определению С.И. Ожегова «надзор — наблюдение в целях присмотра, проверки»14. Между тем этими терминами обозначаются либо должны обозначаться не только различные понятия, но и разные явления, государственные функции
и правовые институты.
Так, по мнению М.С. Студеникиной, контроль, в отличие
от надзора, представляет собой более широкое и объемное понятие, не ограниченное кругом вопросов, связанных с соблюдением
обязательных предписаний, законов и других актов15.
Ряд авторов под надзором понимают разновидность государственного контроля со свойственными ему особенностями:
надзор осуществляется уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами; отсутствует организационная соподчиненность между субъектами и объектами надзора; субъекты надзора имеют право при наличии правовых оснований применять к объектам меры административного принуждения16. По мнению Д.Н. Бахраха, надзор — это ограниченный
правовыми актами контроль17.
вузов. М., 2000. С. 609; Козлов Ю.М. Административное право в вопросах и ответах: Учеб. пособие. М., 2001. С. 193; Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации:
Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2001. С. 17.
13
См.: Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении. М., 1963. С. 69–78;
Прозоров А.Л. Административный надзор в советском государственном управлении: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1986; Дмитриев А.Т. Правовые и организационные проблемы административного
надзора ОВД: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1998.
14
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е
изд. М., 1999. С. 379.
15
См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 18.
16
См.: Алехин Л.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 298;
Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 2001. С. 320.
17
См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 394.
87
О целесообразности как одном из главных отличительных
признаков контроля и надзора упоминает В.М. Манохин. Он считает, что контролирующие органы проверяют не только законность, но и целесообразность деятельности и что в отличие от
контроля надзор может осуществляться только с точки зрения
законности. Аналогичной позиции придерживаются и другие авторы.
По мнению некоторых авторов, понятие «надзор» может
употребляться применительно только к деятельности суда и прокуратуры. При этом они разграничивают контрольную и надзорную деятельность по различным критериям. Например: 1) основная задача, для разрешения которой создан орган, характер полномочий органа контроля или надзора, положение, занимаемое
каждым из органов; или 2) предмет и пределы надзора и контроля, характер полномочий органа контроля или надзора.
Анализ вышеприведенных точек зрения позволяет выявить
два основных подхода к пониманию соотношения понятий «контроль» и «надзор»: одними учеными надзор понимается как структурный элемент контрольной деятельности, другими — как детально легализованная форма управленческой деятельности. По
нашему мнению, необходимо четко разграничить эти понятия с
точки зрения их субъектного обеспечения, а именно – отказаться
от сопоставления терминов «контроль» и «надзор» как общего и
частного в функциональном аспекте. Вместе с тем представляется,
что контрольная функция нуждается в правовой легализации не в
меньшей степени, чем надзорная. С учетом изложенного контроль
следует рассматривать в качестве одного из функциональных направлений деятельности органов исполнительной власти, в то
время как надзор – в качестве основной профилирующей субъектно-определенной функции органов, специализированных в данной
области.
Действующее законодательство РФ, регламентирующее организацию и деятельность исполнительной власти, также не содержит четких критериев разграничения контроля и надзора. Например, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и
структуре федеральных органов исполнительной власти»18 функции по контролю и надзору не разграничиваются. В ряде статей
18
СЗ РФ. 2004. № 1 1 . Ст. 945.
88
КоАП РФ термины «контроль» и «надзор» употребляются как
равнозначные (например, ст. 23.16, 23.20, 23.58, 19.4).
Следует отметить, что до августа 2001 г. в законах и других нормативных правовых актах не раскрывалось понятие «государственный контроль». Можно было встретить определения
лишь отдельных видов государственного контроля. Так, в Решении Совета глав государств СНГ «Об основах таможенных законодательств государств – участников Содружества Независимых
Государств» (Алматы, 10 февраля 1995 г.)19 дано определение таможенного контроля, согласно которому под таможенным контролем понимается совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в целях обеспечения соблюдения национального, в том числе таможенного, законодательства и международных договоров государства, контроль за исполнением которых
возложен на таможенные органы.
Принятый 8 августа 2001 г. Федеральный закон «О защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
проведении государственного контроля (надзора)»20 внес некоторую определенность в решение данного вопроса, однако не разрешил всех проблем. В соответствии с названным Законом под
государственным контролем (надзором) понимается проведение
проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным
предпринимателем при осуществлении ими деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии
с ними нормативными правовыми актами.
Как видим, в приведенном определении, во-первых, не делается различия между контролем и надзором, во-вторых, государственный контроль (надзор) сводится лишь к проведению
проверки (это одна из многих форм контроля), а такие действия,
как сбор информации, проведение исследований и экспертиз,
оформление результатов проверки и принятие мер по результатам контроля, относятся к контрольным мероприятиям. Таким
образом, российский законодатель не учел мнения большинства
исследователей в области контроля и надзора, сформулировав
19
20
Бюллетень международных договоров. 1995. № 9.
СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3436.
89
свое, более узкое понимание данных терминов, не раскрывая их
сущности.
С.М. Зырянов*
АДМИНИСТРАТИВНО-НАДЗОРНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ: СОДЕРЖАНИЕ И РАЗВИТИЕ
Теория административных правоотношений, основывающаяся
на работах преимущественно советских ученых (Н.Г. Александрова,
О.С. Иоффе, Ю.М. Козлова, Г.И. Петрова, Р.О. Халфиной и др.), исходит из того, что общественное отношение, урегулированное нормой административного права, представляет собой юридическую
конструкцию, в которой можно выделить три элемента: объект,
субъекты и содержание1. Кроме того, высказано мнение, что одним
из элементов правоотношения следует считать юридический факт2.
Известно множество видов административных правоотношений: вертикальные, горизонтальные и диагональные; регулятивные и охранительные; материальные и процессуальные. При
этом все они рассматриваются как разновидность правовых отношений. Однако отсутствие четких конструктивных представлений приводит к тому, что, казалось бы, стройная теория правоотношений рушится при попытке описания какой-либо конкретной разновидности правовых отношений.
*
Доцент кафедры административного права Московского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
1
См., например: Александров Н.Г. Законность и правоотношения в
советском обществе. М., 1955; Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Л., 1949; Кечекьян С.Ф. Правоотношения
в социалистическом обществе. М., 1958; Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976; Коваль Л.В. Административноделиктное отношение. Киев, 1979; Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972; Толстой Ю.К. К теории правоотношения. Л., 1959; Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974.
2
См., например: Исаков Б. В. Юридические факты в советском праве.
М., 1984.
90
Одной из востребованных функций государственного
управления, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. (в ред.
от 24 сентября 2007 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»3 названа функция по контролю и
надзору. Важность государственного контроля и надзора обусловлена необходимостью обеспечения исполнения органами
государственной власти, органами местного самоуправления и
их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами
установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения. Можно устанавливать общеобязательные правила поведения и юридическую ответственность за их невыполнение, но без
контроля и надзора все эти нормы бессмысленны.
Существенный признак рассматриваемой функции состоит
в том, что государственный контроль и надзор облекаются в
особую процессуальную юридическую форму4. Последняя, в
свою очередь, обусловливает необходимость обрамления общественных отношений, возникающих при осуществлении контроля и надзора соответствующей правовой оболочкой. Р.О. Халфина называет правоотношение формой, в которой абстрактная
норма права приобретает свое реальное бытие, воплощаясь в
реальном, конкретном общественном отношении5. Тем самым
первичной признается правовая норма, на основании которой
возникает правовое отношение.
Применительно к административной деятельности органов
исполнительной власти во многих случаях приходится констатировать, что правовые нормы, на основании которых могли бы
возникать правовые отношения, зачастую отсутствуют, в лучшем случае они регламентируют властную юридическую деятельность лишь отчасти. Поэтому, с нашей точки зрения, следует исходить из первичности общественного отношения, объективно нуждающегося в правовом регулировании. Такой подход
позволяет: 1) выявить общественные отношения, подлежащие
правовому нормированию; 2) сформулировать запрос на нормотворчество; 3) обеспечить эти отношения соответствующими
нормами.
Правовая регламентация государственной функции по контролю и надзору необходима потому, что она осуществляется
властным субъектом в отношении неопределенного множества
не подчиненных ему граждан и организаций, сопровождается
правоприменением, в том числе применением мер административного принуждения, сопряженных с ограничением прав и свобод граждан и организаций. Н. Г. Салищева в свое время писала
о необходимости свободного творчества в управленческой деятельности чиновника, об опасности излишней процессуальной
регламентации его деятельности6. Возможно, с определенной
долей условности, в 1970 г. так оно и было, партийный контроль
фактически подменял и замещал правовые механизмы. Но в современных условиях тотального правового нигилизма, все более
явно проявляющегося стремления подчинить право ложно понимаемой целесообразности жесткая правовая регламентация
административных процедур и юридических действий исполнительной власти становится значительно более актуальной, нежели нормирование собственно поведения граждан и организаций,
в отношении которых эти процедуры и действия осуществляются. В настоящее время подробная правовая регламентация административных процедур справедливо рассматривается как один
из элементов механизма противодействия коррупции.
С учетом отмеченных обстоятельств представляется актуальным исследование правоотношений, возникающих в связи с
осуществлением государственного контроля и надзора, по классической триаде: объект, субъекты, содержание. Однако прежде
необходимо условиться о терминах, снять лингвистические наслоения в определении понятия «административный надзор».
В названном выше Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г.
речь идет о функциях по контролю и надзору, под которыми
предлагается понимать, помимо собственно контроля и надзора,
3
СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
См., например: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая
форма деятельности. М., 1987; Юридическая процессуальная форма:
теория и практика. М., 1976.
5
См.: Халфина Р.О. Указ. соч. С. 5.
4
91
6
См.: Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в
СССР. М., 1970. С. 18.
92
выдачу разрешений (лицензий), регистрацию актов, документов,
прав, объектов, издание индивидуальных правовых актов.
То, что лицензионно-разрешительная и регистрационная
деятельность представляют собой самостоятельные виды деятельности, обеспеченные соответствующими институтами административного права, не требует дополнительного обоснования. Рассматривать их в комплексе с контролем и надзором
можно исключительно по причине их осуществления органами
исполнительной власти одного вида (федеральными службами7).
Издание индивидуальных правовых актов априори есть содержание управленческой деятельности и имеет место в деятельности всех органов исполнительной власти, а также других органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Необходимо разграничить три составляющих, интегрированных в понятие «государственный контроль и надзор»: контроль, надзор и административную юрисдикцию (конкретно –
производство по делам об административных правонарушениях). Административная юрисдикция представляет собой самостоятельный вид административной деятельности, осуществляемой как субъектами государственного контроля и надзора,
так и другими уполномоченными субъектами, в том числе судьями (мировыми судьями, судьями районных судов, гарнизонных
военных судов, арбитражных судов). Распространены ситуации,
когда дело, возбужденное одним субъектом контроля или надзора, подлежит рассмотрению другим субъектом контроля и надзора. По нашему мнению, в рамках контрольно-надзорной деятельности возможно только возбуждение дела об административном правонарушении, а равно инициация возбуждения уголовного или дисциплинарного дела.
Сложнее разграничить административный контроль и административный надзор, тем более что в позитивном (писаном)
праве критерии такого разграничения практически не определяются. Мы исходим из классического представления, согласно
7
Кроме федеральных служб, административный надзор на федеральном уровне осуществляют также инспекции некоторых министерств
(МВД России, МЧС России), отдельные федеральные агентства (например, Ростехрегулирование) и государственный комитет (Госкомрыболовство).
93
которому административный надзор осуществляется в отношении неподчиненных граждан и организаций в целях проверки
исключительно законности их поведения. В отличие от надзора
контролю подвержены, как правило, подчиненные должностные
лица и организации, что позволяет оценивать не только законность их поведения, но и целесообразность. Тем не менее контроль в отношении неподчиненных граждан и организаций также возможен, например в тех случаях, когда уполномоченный
субъект проверяет исполнение отданного им распоряжения
(предписания, обязательного для исполнения). Здесь имеет место проверка исполнения не нормы права, а индивидуального
акта.
В научных работах встречаются различные интерпретации
соотношения контроля и надзора. Ю.Н. Мильшин, например,
утверждает, что для разрешительной системы характерно наличие «не надзорной, а контрольно-надзорной деятельности, поскольку она соединяет черты государственного контроля и государственного надзора»8. При этом признаком надзора является
проведение проверок только с точки зрения законности, признаком контроля – принятие различных мер по результатам надзора, но мер не поощрительных и не дисциплинарных, а административного принуждения – предупредительно-пресекательного
характера и административных наказаний9. По мнению
Ю.Н. Мильшина, субъекты административного надзора далеко
не всегда уполномочены применять административные наказания, во многих случаях их компетенция ограничена возбуждением дел или даже возможностью только информировать субъекта
административной или уголовной юрисдикции. Кроме того, если
следовать логике этого автора, то и прокурор осуществляет контроль – ведь он, согласно ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, вправе возбудить дело о любом административном правонарушении.
8
См.: Мильшин Ю.Н. Понятие и особенности разрешительной системы
// Актуальные вопросы административно-правового регулирования в
современной
России:
Материалы
Международной
научнопрактической конференции, посвященной 70-летию заслуженного
юриста РФ, доктора юридических наук, профессора И.И. Веремеенко.
М., 2008. С. 86.
9
См.: там же.
94
Разграничение государственного контроля и административного надзора имеет, на наш взгляд, важное практическое значение, поскольку ограничивает произвольное вмешательство
контрольно-надзорных органов в предпринимательскую и иную
хозяйственную деятельность частных лиц, прежде всего наименее защищенных субъектов малого предпринимательства. В то
же время смешение данных понятий, имеющее место на практике, оказывается одним из коррупциогенных факторов.
С учетом высказанного перейдем к анализу элементов
структуры административно-надзорных правоотношений.
1. Объект административно-надзорных правоотношений.
В теории административного права объектом административного правоотношения принято считать то, на что направлено правоотношение – действия, поведение людей10. Эта формула применима к административно-надзорным отношениям, объектом
которых является поведение поднадзорных граждан и организаций, но с небольшим уточнением. По нашему мнению, то, на что
направлено надзорное правоотношение, – не просто поведение
людей или организаций, а установление соответствия этого поведения нормативным требованиям (запретам, предписаниям).
2. Субъекты административно-надзорных правоотношений. Как во всяком административном правоотношении, в рассматриваемых отношениях выделяются два вида субъектов: властные и невластные.
Властный субъект административно-надзорного правоотношения – собственно субъект административного надзора –
должностное лицо надзорного органа, именуемое, как правило,
государственным инспектором, а в системе санитарноэпидемиологического надзора – государственным санитарным
врачом. Говорить о том, что административный надзор осуществляется органом исполнительной власти (федеральной службой),
с нашей точки зрения, неверно. Статусные нормативные правовые акты выделяют категорию руководителей органов исполнительной власти, одновременно по должности являющихся главными государственными инспекторами. Следовательно, эти лица
могут быть охарактеризованы как руководители (и этим определя-
10
См.: Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 109.
95
ется их внутриорганизационный статус) и как субъекты административного надзора (чем определяется их внешний статус).
В качестве руководителя они представляют орган – субъект
управления11, а в качестве государственного инспектора – субъект административного надзора. И акты административного надзора подписываются именно главными государственными инспекторами, а не руководителями органов. Сотрудники органов
исполнительной власти в нормативных правовых актах характеризуются как инспектора, но их внутриорганизационый статус
(статус сотрудника) не рассматривается, (очевидно, предполагается его установление должностными инструкциями или регламентами). Пока нет определенности с отношением должности
инспектора к государственной службе. В соответствии с Реестром должностей федеральной государственной гражданской
службы12 главные государственные инспектора отнесены к ведущей группе должностей категории «специалисты», а старшие
государственные инспектора и государственные инспектора – к
старшей группе должностей категории «специалисты». В то же
время руководитель федеральной службы, одновременно по
должности являющийся главным государственным инспектором
Российской Федерации, отнесен к высшей группе должностей
категории «руководители».
В некоторых отраслях должности государственных инспекторов замещают работники государственных учреждений, а в
правоохранительных органах все инспекторские должности аттестованные. Таким образом, можно констатировать, что административно-правовой статус государственного инспектора в
настоящее время остается практически не исследованным и недостаточно нормативно определенным. Представляется, что назрела необходимость признания правоохранительной природы
административного надзора и отнесения всех должностей государственных инспекторов (в том числе главных и старших, а
также государственных санитарных врачей) к должностям государственной правоохранительной службы.
11
Руководитель органа является также субъектом контроля за поведением своих подчиненных.
12
См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. (ред. от 1 марта 2008 г.)
«О Реестре должностей федеральной государственной гражданской
службы» // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 118.
96
При установлении круга властных субъектов административнонадзорных правоотношений необходимо также учитывать проявляющуюся в последнее время тенденцию перекладывания государственных функций на саморегулируемые организации. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. «О саморегулируемых организациях»13 под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая
осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных
стандартов и правил.
Как соотносится названный контроль с административным
надзором? Исходя из того, что согласно ст. 4 указанного Закона
принимаемые саморегулируемыми организациями стандарты и
правила должны соответствовать федеральным законам и иным
нормативным правовым актам и могут устанавливать дополнительные требования, а также должны учитывать правила деловой этики, а ч. 2 ст. 9 того же Закона определяет, что предметом
контроля является соблюдение членами саморегулируемой организации требований стандартов и правил саморегулируемой
организации, предмет контроля выходит за рамки исключительно законности. Кроме того, предусматривается дисциплинарная
ответственность за нарушения стандартов и правил, что также
не соответствует признакам административного надзора.
В числе невластных субъектов контрольно-надзорных правоотношений в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. названы:
органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностные лица, юридические лица и граждане. В соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. (ред. от
30 декабря 2006 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора)»14 таковыми являются субъекты предпринимательской деятельности. Здесь возникают сомнения относительно того, могут ли в качестве невластной, поднадзорной сто-
13
14
роны вступать в правоотношения органы государственной власти и их должностные лица.
Безусловно, в контрольные правоотношения они могут
вступать и вступают, можно даже сказать, в них находятся. Иное
дело – возникновение административно-надзорных отношений с
участием органов или их должностных лиц. С одной стороны,
имеются примеры проведения государственным санитарным
врачом проверок предприятия общественного питания (столовой), расположенного территориально в федеральном органе
исполнительной власти, но в данном случае субъект – юридическое лицо, обслуживающее сотрудников государственного органа по договору. С другой стороны, что препятствует государственному инспектору пожарного надзора проверить соблюдение
правил пожарной безопасности в помещениях, занимаемых федеральным министерством?
Важно определиться с точностью гражданско-правового
термина «юридические лица» применительно к субъектам административных правоотношений. Законодательство о налогах и
сборах, например, оперирует термином «организации», включающим помимо юридических лиц коллективные образования,
не имеющие соответствующего статуса. Представляется, что
данный подход более удачен. Тем более что органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения также наделяются статусом
юридического лица.
Не следует, по нашему мнению, выделять в отдельную категорию субъектов административно-надзорных правоотношений должностных лиц. Они вступают в административнонадзорные отношения как представители соответствующих органов.
Таким образом, по степени распространенности к невластным субъектам административно-надзорных правоотношений
следует отнести: 1) граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей; 2) организации; 3) органы государственной власти и органы местного самоуправления.
3. Содержание административно-надзорных отношений.
Содержательный элемент правоотношения образуют субъектив-
СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6076.
СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3436.
97
98
ные права и юридические обязанности его субъектов15. При этом
субъективные права и юридические обязанности сторон правового отношения должны корреспондировать друг другу. И здесь
возникают ситуации, когда значительная часть административно-надзорной деятельности характеризуется наличием субъективных прав и юридических обязанностей властного субъекта,
которым непосредственно не корреспондируют права или обязанности невластного (поднадзорного) субъекта. Ведь административный надзор представляет собой, прежде всего, наблюдение за поведением поднадзорного субъекта. Поскольку корреспондирующие права и обязанности возникают при проведении
проверочных действий, можно ли утверждать, что инспектор,
осуществляя наблюдение, реализует свои властные полномочия
в правоотношении? Полагаем, что ответ может быть только утвердительным по следующим основаниям.
Отношения такого рода, в которых субъективным правам и
юридическим обязанностям одной стороны не корреспондируют
юридические обязанности и субъективные права какого-либо
определенного субъекта (второй стороны отношения), известны
юридической науке и признаются некоторыми авторами как абсолютные или общие (общерегулятивные) правоотношения.
Другие же утверждают, что абсолютные права реализуются
управомоченным субъектом вне правоотношений16, что для правоотношения требуется определенность участников правоотношения и его содержания17.
По нашему мнению, признание существования абсолютных
правоотношений в административно-надзорной деятельности
исполнительной власти имеет рациональное обоснование. Инспектор, осуществляющий наблюдение за поведением поднадзорного субъекта, исполняет свои служебные обязанности, непосредственно реализует властные полномочия государственного
органа. Более того, он вправе совершать активные действия, например измерять скорость движения транспортных средств,
брать пробы сточных вод и т.д.
Поднадзорные лица, которых можно в данном случае назвать наблюдаемыми, также имеют юридические обязанности и
права, однако эти обязанности не корреспондируют правам и
обязанностям наблюдателя до тех пор, пока последний не вступит с указанными лицами в относительное правоотношение
(обязанности пассивные18). Так, инспектор ГИБДД, зафиксировав событие, определяемое законом как юридический факт, инициирует относительное правоотношение с участием водителя,
после чего у водителя возникают субъективные права (право на
возражение, на объяснение, обжалование действий инспектора)
и обязанности (остановиться по требованию инспектора, представить ему документы, указанные в Правилах дорожного движения, и т.д.). До этого момента водитель, находящийся под наблюдением инспектора, не имеет относительных обязанностей и
прав по отношению к инспектору ГИБДД. В этой ситуации
можно говорить, что все водители, находящиеся под наблюдением инспектора, имеют равные обязанности по отношению к
нему, которые могут быть выражены простой формулой: выполнять законные требования и распоряжения инспектора.
К сожалению, субъективные права и юридические обязанности субъектов административно-надзорных правоотношений
фактически не определены либо определены поверхностно,
лишь в общих чертах. Между тем законы во многих случаях
предусматривают административную ответственность за невыполнение законных распоряжений, предписаний (постановлений, представлений, решений) субъектов административного
надзора (например, ст. 19.3–19.5 КоАП РФ).
Анализ содержания и форм регламентации административно-надзорных правоотношений в действующем законодательстве свидетельствует, что их сложность, многоплановость и социальное и правовое значение ставят в повестку дня правотворческих органов вопросы обеспечения их четкими правилами регулирования в широких сферах правоприменения.
15
См., например: Петров Г. И. Указ. соч. С. 60.
См., например: Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 173.
17
См.: Генкин Д. М. Право собственности в СССР. М., 1961. С. 34–41.
16
99
18
См.: Явич Л. С. Указ. соч. С. 174.
100
А.И. Сапожников*
М.С. Десятик**
ЗНАЧЕНИЕ МЕТОДА НАДЗОРА В РЕГУЛИРОВАНИИ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
В СФЕРЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Слово «надзор» толкуется в словарях русского языка
как наблюдение, присмотр за кем-либо, чем-либо в целях
контроля, охраны1. И действительно, данный метод – универсальный способ охраны объектов и ценностей, которым государство придает особое значение.
Административный надзор, являющийся разновидностью
контрольной деятельности, представляет собой наблюдение,
при котором наблюдающий субъект находится вне служебных
отношений объекта. Административный орган наблюдает за
происходящими процессами, регистрируя внешние проявления объекта. Типичный пример – отношения между институтом ГИБДД, осуществляющим надзор за дорожным движением,
и поднадзорными объектами: пешеходами и водителями автомототранспорта.
В административном органе, осуществляющем надзор, отсутствуют элементы постоянного воздействия на объект, за
которым проводится наблюдение. Право надзорного органа воздействовать возникает, когда объект наблюдения (гражданин,
должностное лицо, организация) нарушает правовые нормы либо своими действиями создает опасную для общественного порядка ситуацию, когда создается угроза природного, техногенного или иного характера.
Административный надзор осуществляют органы исполнительной власти, но не все, а специально уполномоченные го*
Доцент Российского государственного гуманитарного университета,
кандидат юридических наук.
**
Студент V курса юридического факультета Новгородского государственного университета им. Ярослава Мудрого.
1
См.: Словарь русского языка. Т. 2. М., 1986. С. 344.
101
сударством для этой деятельности органы управлениям 2, например органы внутренних дел (милиция), таможенные
органы, органы санэпидемнадзора и др.
В определения административного надзора (И.С. Самощенко, М.И. Еропкин, Ф.С. Разаренов и др.), в рассматриваемое понятие включалось в качестве составного элемента административное принуждение. Безусловно, административный надзор и
административное принуждение могут осуществляться параллельно. Так, досмотр, заключающийся в проверке ручной клади, багажа, а также в проверке пассажиров гражданских воздушных судов внутренних и международных линий должностными
лицами гражданской авиации, работниками милиции, таможенных учреждений и служащими пограничных войск, является
типичной административной мерой, сочетающей надзор с
принуждением. Тем не менее понятия «административный надзор» и «административное принуждение» не следует отождествлять.
Осуществлять административный надзор – не значит вмешиваться в поведение людей, если оно не переходит границ дозволенного. Например, милицейский патруль наблюдает за людьми, попадающими в поле зрения на маршруте; участковый уполномоченный милиции интересуется у дворника личностью вновь
прибывшего жильца. Во всех случаях должностные лица, осуществляющие административный надзор, ни физически,
ни организационно не соприкасаются ни с одним из граждан. И в
то же время воздействие такого надзора на граждан огромно.
В его основе лежит наблюдение, а наблюдение как процесс слежения за кем-либо или чем-либо содержит оценку (моральную,
юридическую) одним человеком другого. Возникающее у человека чувство осторожности (страха, ответственности), осознающего, что его действия находятся под наблюдением, что они подвергаются или будут подвергнуты оценке вне привычного для
него круга родственников и знакомых, побуждает его вести
себя правомерно. Как справедливо отмечает Н.И. Буденко,
следует «иметь в виду, что в подавляющем большинстве
случаев уже сам по себе факт нахождения в общественном месте
2
См.: Кармолицкий А.А. О понятии административного надзора //
Вестник Московского ун-та. Серия 11. Право. 1984. № 4. С. 30.
102
работника милиции в установленной форме одежды оказывает
сдерживающее воздействие на нарушителей общественного
порядка, способствуя предупреждению нарушений, и вселяет в
граждан уверенность в безопасности и надежной защите их прав
и личного достоинства»3. Административный надзор без контактов надзорного органа с поднадзорными объектами предупреждает, пресекает, не дает «отклоняющемуся» поведению
трансформироваться в правонарушение или преступление. В этом заключается сущность административно-надзорной
деятельности.
Административный надзор подразделяется на виды
по различным основаниям: по способу индивидуализации
поднадзорных объектов (субъектов), по форме надзорной деятельности, по объекту охраны и др.
В свою очередь, по способу индивидуализации поднадзорных объектов (субъектов) административный надзор подразделяется на общий и индивидуальный. Общий административный
надзор представляет собой надзор органов милиции фактически
за всеми гражданами и сооружениями, находящимися на данном
участке или в пределах данного региона. Такой административный надзор осуществляет патрульно-постовая служба, наблюдая
за общественным порядком. Этот вид надзора имеет место в горизонтальном административном правоотношении. Однако правоотношения, которые возникают между патрульным постом и
гражданами, «по-своему» индивидуализованы. Так, согласно
ст. 106 Устава патрульно-постовой службы милиции во время
службы наряды должны обращать внимание на «граждан, часто появляющихся у объектов, где хранятся, находятся в обращении материальные ценности банковских учреждений,
торговых предприятий...»4.
Индивидуальный административный надзор представляет собой процесс наблюдения полномочных органов за отдельными гражданами, представляющими определенную опасность для общества или подозреваемыми в совершении престу-
пления. Поднадзорный субъект «поименно» индивидуализирован, он персонально известен органу милиции. Гласный индивидуальный административный надзор осуществляется в
отношении лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы
за тяжкие преступления.
В зависимости от охраняемых (поднадзорных) объектов административный надзор подразделяется на надзор: органов
МВД России, таможенных органов, органов Госнаркоконтроля России, органов ФСБ, санэпидемнадзора и т.д.
Деление административного надзора на указанные виды
можно, по нашему мнению, признать основным, имеющим в
определенной степени отраслевой характер, так как каждый
охраняемый объект как объект милицейской охраны с присущими ему специфическими чертами обусловливает функционирование соответствующей службы охраны или иной правоохранительной структуры. Кратко охарактеризуем эти разновидности административного надзора.
Важное значение имеет административный надзор за дорожным движением, который представляет собой одну из форм
охраны общественного порядка и обеспечения общественной
безопасности. Резкий рост автомототранспорта в последнее
десятилетие требует усиления этого вида административного
надзора в целях предотвращения аварий и несчастных случаев
на дорогах. Актуальность надзора за дорожным движением возрастает в связи с возникновением при переходе к рыночным отношениям мелких автохозяйств, которые, сокращая штатные
должности специалистов по безопасности движения, нередко
выпускают на линии транспортные средства с техническими неисправностями5.
Проблема безопасности дорожного движения носит многогранный характер и связана с экономической и социальной
сферами жизни общества. По данным Всемирной организации
здравоохранения, на долю транспортного травматизма приходится 30% и более смертельных исходов от несчастных случаев. В XX в. автомобиль стал причиной смерти около 30 млн
человек. Поэтому очевидна необходимость повышения
3
Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Особенная / Под ред. А.П. Коренева. М., 1996. С. 15.
4
Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности РФ // БНА РФ. 2008. № 27.
103
5
См.: Россинский Б.В. Проблемы государственного надзора в сфере
дорожного движения // Государство и право. 1995. № 6. С. 68.
104
уровня защищенности участников дорожного движения от дорожно-транспортных происшествий и их последствий.
Экономические потери от дорожно-транспортных происшествий ежегодно в мире составляют около 500 млрд долларов.
Аварийность на дорогах во многих странах, в том числе и в
России, расценивается как национальное бедствие. По количеству дорожно-транспортных происшествий Россия занимает одно
из первых мест в мире. Среди пострадавших основную часть
составляют водители (61%) и пассажиры (62%), на долю пешеходов приходится соответственно 39 и 38%. Причем основная масса пострадавших в возрасте 26–40 лет. За последние
10 лет в России зарегистрировано около 2 млн дорожнотранспортных происшествий, в результате которых погибли более 30 тыс. человек и почти 2,2 млн получили телесные повреждения6. Социально-экономические потери от дорожно-транспортных происшествий ежегодно составляют около 2,5% валового
внутреннего продукта, что в абсолютном выражении превышает
377 млрд руб., в том числе от гибели и ранения людей – около
230 млрд руб. Это сопоставимо с вкладом в ВВП отдельных
отраслей национальной экономики7.
Столь катастрофическая ситуация требует срочного принятия соответствующих мер на законодательном уровне.
В настоящее время сфера безопасности дорожного движения на федеральном уровне регулируется 14 федеральными
законами, девятью указами Президента РФ, 35 постановлениями Правительства РФ. Основополагающими из них являются: Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения»8; КоАП РФ; Закон РФ от 8 апреля
6
См.: постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. «О федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного
движения в 2006–2012 годах» // СЗ РФ. 2006. № 9. Ст. 1020; Материалы заседания президиума Государственного Совета Российской Федерации по проблемам безопасности дорожного движения //
www.strana.ru.
7
См.: Федоров В.А. Актуальные задачи правового регулирования в
области дорожного движения // Право и безопасность. 2007. № 3–4
(24–25).
8
СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4873.
105
1991 г. «О милиции» 9; Положение о Министерстве внутренних дел РФ; Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ;
Правила дорожного движения.
Административный надзор за дорожным движением, осуществляемый органами и должностными лицами ГИБДД,
устанавливается для того, чтобы:
обязать пешеходов, велосипедистов, водителей и других
лиц, пользующихся дорогами, находящихся в местах общественного значения, соблюдать правила дорожного движения;
исключить управление транспортными средствами лицами в состоянии опьянения. За такое деяние водитель лишается
права управления транспортом на срок от полутора до двух лет
(ст. 12.8 КоАП РФ). Работники милиции и иные уполномоченные лица при наличии достаточных оснований полагать, что
водитель находится в нетрезвом состоянии, обязаны отстранить
его от управления транспортом и организовать своевременное
освидетельствование;
не допустить выпуск на линию транспортных средств,
имеющих неисправности, с которыми запрещена их эксплуатация. Под выпуском на линию транспортных средств, имеющих
неисправности, следует понимать выдачу разрешения на выезд в
рейс работниками транспортной организации технически неисправного транспортного средства (например, с неисправными
тормозами);
не допустить выпуск на линию транспортных средств, не
прошедших государственного технического осмотра, который
проводится ГИБДД с участием военных комиссариатов. Осмотру подвергаются все автобусы, грузовые автомобили, легковые автомобили, фургоны, пикапы, мотоциклы, прицепы и полуприцепы, состоящие на постоянном или временном учете в
ГИБДД;
не допустить эксплуатацию транспорта, который не зарегистрирован в установленном порядке. Согласно постановлению
Правительства РФ от 12 августа 1994 г. «О государственной регистрации автотранспортных средств и других видов самоход9
Ведомости РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
106
ной техники на территории Российской Федерации»10 государственной регистрации подлежат автотранспортные средства с
рабочим объемом двигателя более 50 куб. см и максимальной
конструктивной скоростью более 50 км/ч, тракторы, самоходностроительные и иные машины, а также прицепы к ним, принадлежащие предприятиям, учреждениям и организациям независимо от их форм собственности и ведомственной принадлежности, гражданам РФ, иностранным юридическим лицам и гражданам, лицам без гражданства.
Наиболее важное значение имеет административный
надзор в обеспечении безопасности движения транспорта и пешеходов при проведении массовых мероприятий (демонстраций,
шествий, митингов, спортивных соревнований и т.п.). В таких
случаях сотрудники милиции могут временно прекращать или
ограничивать движение транспорта и пешеходов, которые способны помешать безопасному проведению данных мероприятий.
Другим видом административного надзора, направленного
на охрану общественного порядка и обеспечения общественной
безопасности, является надзор, осуществляемый патрульнопостовой службой. Патрульно-постовая служба в соответствии с
Законом «О милиции» входит в состав милиции общественной
безопасности и осуществляет административный надзор на
улицах, объектах транспорта, площадях городов и других
населенных пунктов.
Для несения патрульно-постовой службы используются
следующие основные виды нарядов:
патрульная группа — наряд милиции в составе двух и более
патрулей, которому назначается участок территории города, поселок, зона массового отдыха;
пост — место или участок местности, откуда сотрудникам
милиции наиболее удобно вести наблюдение и выполнять
возложенные на них обязанности по охране общественного порядка. Посты выставляются там, где необходимо обеспечить постоянное присутствие сотрудника милиции;
наряд милиции для сопровождения поезда, судна, самолета,
который осуществляет наблюдение за общественным порядком
и обеспечивает безопасность в пути следования данных транспортных средств;
контрольно-пропускной пункт – наряд милиции для
обеспечения пропускного режима или ограничения движения
транспорта и пешеходов в определенном районе при проведении массовых мероприятий, возникновении стихийных бедствий, эпидемий и др.
Административный надзор также осуществляют Государственная противопожарная служба МЧС России, Санитарноэпидемиологическая служба Министерства здравоохранения и
социального развития РФ и другие структуры исполнительной
власти.
На основании вышеизложенного можно утверждать, что
главная цель административного надзора в административноправовых отношениях заключается в поддержании общественного порядка и в обеспечении безопасности граждан, общества и государства. Он проводится для предупреждения
противоправных действий граждан в общественных местах, актов терроризма, уменьшения тяжести последствий стихийных сил природы, эпидемий, пожаров и т.д.
Л.А. Калинина*
О ВЗАИМОСВЯЗИ НАУКИ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ПРАКТИКИ
Оптимальное взаимодействие теории и практики предполагает, что наука учитывает и удовлетворяет потребности практики, а практика воспринимает научные рекомендации и строится
в соответствии с ними. Однако несмотря на многообразие форм
взаимодействия этих двух социальных институтов, на практике
наблюдается очень пестрая картина. Далеко не всегда органы
государственной власти и их должностные лица относятся к научным рекомендациям с интересом, обращаются с конкретными
запросами, внимательно и заинтересованно рассматривают
*
10
Доцент кафедры административного права МГЮА, кандидат юридических наук.
СЗ РФ. 1994. № 17. Ст. 1999.
107
108
представленные предложения, в различных формах применяют
их на практике.
В связи с этим одной из важных задач науки административного права на современном этапе является, по нашему мнению, всестороннее и системное изучение как устоявшихся, так и
новых механизмов и форм взаимодействия науки и практики.
Очевидно, что эффективность взаимодействия государственно-управленческой практики и науки административного
права будет зависеть от доведения до практических работников
сущности правоприменительной деятельности как объективного,
сложного социального фактора, влияющего на правовое регулирование.
Сегодня можно с полным основанием говорить о том, что
деятельность судов является одним из важнейших факторов общественной практики, подтверждающих правильность (или
ошибочность) избранных законодателем, правительством методов и путей регулирования общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в том числе в сфере
исполнительной власти. Суды (несмотря на объективно присущий судебной системе консерватизм) при рассмотрении конкретных дел, связанных с оспариванием нормативных правовых
актов, быстрее и точнее, чем другие государственно-властные
институты, обнаруживают пробелы и противоречия в законодательстве, недостаточную эффективность таких актов.
Поскольку и административно-правовая наука, и судебная
практика представляют собой звенья единой системы социального управления с прямыми и обратными взаимосвязями, в современных условиях нужен и качественно иной уровень их взаимной информированности. В этом направлении необходимо
усиление теоретической основы практической деятельности с
обязательным условием доступно и ясно излагать ту или иную
научную позицию.
Учитывая важность взаимодействия науки административного права и практики в совершенствовании действующего законодательства, рассчитанного как на текущее исполнение, так и
на долгосрочную перспективу, в разработке концепций административно-правового регулирования общественных отношений в
условиях проведения административной реформы представляется необходимым обратить внимание на ряд проблем, в первую
109
очередь нуждающихся в совместном решении наукой и практикой.
Одна из них касается научно обоснованного соотношения
нормотворческой компетенции РФ и ее субъектов. Как известно,
Конституция РФ создала правовую основу для активного осуществления нормотворчества в субъектах РФ. Однако оно должно
осуществляться не спонтанно, а с учетом выявленных наукой и
практикой действительных потребностей субъектов РФ в правовом регулировании той или иной сферы общественной жизни.
Реализация субъектами РФ своих нормотворческих полномочий
должна происходить и в тесном контакте с компетентными федеральными органами государственной власти с применением
таких форм, как согласование, планирование и др. Думается, что
только при таких условиях можно будет исключить принятие
региональных нормативных правовых актов, дублирующих федеральное законодательство, а также снижающих уровень правовых гарантий граждан, предусмотренных федеральным законом. Анализ законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях свидетельствует, что нарушение требований, предъявляемых ст. 1.3 КоАП РФ к разграничению компетенции в области установления административной ответственности, является обычным делом регионального законодателя.
Другая проблема связана с разработкой административноделиктной политики в целом. Ее актуальность обусловлена, с
одной стороны, сложившейся в стране критической ситуацией с
неуклонным ростом административных правонарушений, с другой – неудовлетворенностью общества результативностью доктрины административных наказаний. Эти факторы свидетельствуют о том, что законодательство об административных правонарушениях перестало отвечать его социальному назначению.
В этой связи представляется необходимым разработать такую теоретическую модель КоАП РФ, в которой был бы учтен
положительный правотворческий и правоприменительный опыт,
использованы достижения смежных отраслей законодательства,
осмыслена и использована практика зарубежных государств, поновому осмыслена роль административного законодательства в
охране общественных отношений.
110
М.М. Филь*
НЕКОТОРЫЕ МЕТОДЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
В СФЕРЕ НАУКИ**
Мировой опыт показывает, что научная деятельность осуществляется как негосударственными, так и государственными
организациями, финансируемыми за счет государственных
средств, организациями. В нашей стране сегмент негосударственной науки пока еще не столь широк, как за рубежом. Но, несмотря на все катаклизмы переходного периода, в Российской
Федерации сохранился государственный сектор науки, деятельность которого регулируется государством и обеспечивается за
счет государственных средств. В государственный сектор науки
входят финансируемые из государственного бюджета научные
организации, подведомственные органам исполнительной власти РФ и субъектов Федерации, а также научные организации,
подведомственные государственным академиям наук.
Управление в сфере науки возложено на органы исполнительной власти. Согласно ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой
государственной политики в области науки. Выработка государственной научно-технической политики и нормативно-правовое
регулирование в сфере научной деятельности, а также реализация названной политики возложены на специальные федеральные органы исполнительной власти – Министерство образования и науки РФ и Федеральное агентство по науке и инновациям.
Осуществляя управленческие действия в государственном
секторе науки, органы исполнительной власти применяют различные методы, как прямые административные, так и регулирующие. К основным из таких методов относятся осуществление нормотворческой деятельности для регулирования отношений в сфере научной деятельности, создание, реорганизация и
ликвидация научных организаций, бюджетная финансовая поддержка государственного сектора науки, внедрение налоговых
стимулов для активизации инновационной деятельности, размещение государственных заказов на научно-техническую продукцию, осуществление контрольной и надзорной деятельности и
другие методы и способы управляющего воздействия в государственном секторе науки1.
Одной из основных задач научно-технической политики,
осуществляемой государством в настоящее время, является повышение эффективности функционирования государственного
сектора науки и высоких технологий.
В 2005 г. Министерство образования и науки РФ подготовило и внесло в Правительство РФ концептуальный документ –
доклад «О повышении эффективности деятельности государственного сектора науки» и проект плана мероприятий по повышению эффективности деятельности государственного сектора
науки на 2005–2006 годы (решение коллегии Министерства образования и науки РФ от 6 мая 2005 г. № ПК-7). 6 февраля 2006 г.
приказом Министерства образования и науки РФ № 24 был утвержден План мероприятий по вопросам реализации Программы
модернизации структуры, функций и механизмов финансирования академического сектора науки.
Оба названных плана предусматривали в качестве одного из
методов воздействия на государственный сектор науки мониторинг результативности и эффективности государственных научных организаций, в том числе организаций академического сектора науки, и разработку системы показателей для такого мониторинга.
В системе академической науки контроль и оценка деятельности научных организаций осуществлялась всегда – и в Академии наук СССР и отраслевых академиях наук СССР, и в Российской академии наук, и в других государственных академиях наук
Российской Федерации. Контролируя эффективность деятельности академических организаций, государственные академии наук выступают как своего рода ведомства, которые в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 23 августа 1996 г. «О науке
*
Старший научный сотрудник сектора административного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
**
Работа выполнена по гранту РГНФ № 08-03-00346а.
111
1
См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2008. С. 443.
112
и государственной научно-технической политике»2 наделены
правом управления своей деятельностью.
В целях осуществления системного анализа и оценки состояния научной, научно-организационной и хозяйственной деятельности научных организаций Президиумом РАН 25 июня
2002 г. было принято постановление № 244 «Об усилении контроля за работой научных организаций Российской академии
наук», в котором предусматривалось проведение систематических проверок научных организации РАН и которым было утверждено Положение о проведении комплексных проверок научных организаций РАН. Постановлением Президиума РАН от
25 февраля 2003 г. № 77 были введены в действие «Методические указания по проведению комплексных проверок научных
организаций Российской академии наук».
В соответствии с этими документами деятельность научных
организаций РАН оценивается по следующим направлениям:
правовое обеспечение деятельности организации; научная деятельность; научно-организационная деятельность; научноэкспериментальная база; работа с кадрами; защита интеллектуальной собственности; практическая реализация результатов
научных исследований, инновационная деятельность; международное сотрудничество; финансово-хозяйственная деятельность;
использование научной организацией федерального имущества.
С точки зрения оценки эффективности основной – научной –
деятельности особую важность представляет проверка научных
организаций по следующим направлениям: «научная деятельность», «научно-организационная деятельность», «научноэкспериментальная база», «работа с кадрами», «защита интеллектуальной собственности», «практическая реализация результатов научных исследований».
При проверке по направлению «научная деятельность»
оцениваются такие показатели, как соответствие тематики научных исследований направлениям научной деятельности, определенных для организации ее уставом; участие организации в выполнении различных программ (программ Президиума РАН и
отделений РАН, федеральных и региональных целевых программ научных исследований); участие организации в научных
2
СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137.
113
конференциях; наличие и состояние научной библиотеки, музея,
коллекции и т.п. В рамках этого направления оцениваются также
количественные показатели деятельности организации: использование индексов цитирования, количество публикаций, защищенных диссертаций, полученных грантов, наград и премий, а
также наличие научных школ, имеющих государственную поддержку, количество и стоимость выполненных организацией
научно-технических проектов, удельный вес договорных научно-исследовательских работ.
В рамках направления «научно-экспериментальная база»
оценивается наличие уникальных установок, оснащенность лабораторий, состояние научного оборудования, обеспеченность
вычислительной техникой, использование телекоммуникационных сетей и информационных технологий.
Оценка научной организации с точки зрения кадрового потенциала включает характеристику кадрового состава (возрастная структура научных кадров, их квалификационные характеристики), организацию работы с научными кадрами (использование конкурсного порядка замещения должностей научных сотрудников, периодичность и результативность проведения аттестации научных работников, заключение срочных трудовых договоров), работу по подготовке научных кадров (выполнение
плана подготовки научных кадров, работу с аспирантами и докторантами, работу диссертационных советов), состояние кадрового делопроизводства.
Проверка научной организации в части защиты интеллектуальной собственности включает помимо проверки наличия патентной службы и выполнения требований законодательства о
защите интеллектуальных прав, сбор статистических сведений
(количество поданных заявок, полученных охранных документов, лицензионных соглашений и др.).
Комплексная проверка научной академической организации
включает также оценку ее деятельности по практической реализации результатов научных исследований. В рамках этого направления собирается информация о научных результатах, которые были использованы или могут быть использованы в качестве инновационных продуктов, проверяется работа маркетинговой службы (если она есть), собираются сведения о заказчиках и
партнерах в области инновационной деятельности научной ор-
114
ганизации, сведения о заключенных государственных контрактах.
При проверке деятельности научной организации оценивается также активность ее участия в международном научном сотрудничестве: выполненные совместно с зарубежными партнерами научные проекты, проведенные международные мероприятия и т.п.
Комплексная проверка научных организаций Российской
академии наук включает проверку их финансово-хозяйственной
деятельности и состояния имущественного комплекса.
Комиссией по комплексной проверке на основании ее результатов составляется акт, в котором отражается оценка результатов деятельности научной организации, формулируются
рекомендации по улучшению работы организации, а также указывается, была ли организацией проведена работа по реализации
рекомендаций предыдущей проверки. При этом комиссия не
уполномочена давать рекомендации о ликвидации научной организации в случае признания ее деятельности неудовлетворительной.
По результатам комплексных проверок группы научных организаций, например региональных отделений РАН, принимается постановление Президиума РАН, в котором содержатся вывод о признании работы отделения положительной, удовлетворительной или неудовлетворительной, а также конкретные рекомендации по улучшению деятельности отделения. В частности, могут быть приняты рекомендации по приведению уставных документов организаций отделения в соответствие с действующим законодательством и уставными документами РАН, по
укреплению финансово-хозяйственной дисциплины, усилению
контроля за использованием средств по целевому назначению и
за управлением федеральным имуществом, по улучшению работы с кадрами. По результатам комплексных проверок принимаются также рекомендации, направленные на повышение эффективности собственно научной деятельности организации.
Таким образом, комплексная проверка деятельности академических научных организаций позволяет провести мониторинг
эффективности их деятельности. Указанные выше «Методические указания по проведению комплексных проверок научных
организаций Российской академии наук» являются ведомствен-
115
ным документом, распространяющим свое действие только на
организации Российской академии наук, т.е. лишь на часть государственного сектора науки Российской Федерации.
Для создания нормативно-правовой базы мониторинга результативности и эффективности государственных научных организаций в целом, включая и организации государственных
академий наук, в настоящее время готовится проект постановления Правительства РФ, которым должен быть утвержден «Порядок проведения оценки результативности научных организаций
государственного сектора в Российской Федерации». Министерство образования и науки РФ готовит «Типовую методику оценки результативности научных организаций государственного
сектора в Российской Федерации».
В.Д. Мельгунов*
РЕАЛИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО,
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОГО
И ОТРАСЛЕВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ПРИ ПЕРЕХОДЕ ПРАВА ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ
В современном законодательстве, формирующем институт
перехода права пользования недрами, содержится широкий
спектр правовых средств, характерных для различных отраслей
правовой системы. Так, в качестве оснований, влекущих переход
этого права, законодательством о недрах предусмотрены гражданско-правовые юридические факты, относящиеся к реорганизации и созданию новых организаций, а переоформление и регистрация лицензий на пользование недрами осуществляется посредством административно-правовых процедур.
Таким образом, институт перехода права пользования недрами имеет тесную связь как с гражданско-правовым, так и административно-правовым регулированием, а субъекты, участ-
*
Заместитель декана по научной работе юридического факультета РГУ
нефти и газа им. И.М. Губкина, кандидат юридических наук, доцент.
116
вующие в его реализации, вступают в различного рода правовые
отношения.
Рассмотрению института перехода права пользования недрами посвящен ряд диссертационных исследований и научных
публикаций1, однако этот вопрос и сегодня не утратил свою актуальность, в первую очередь из-за отсутствия единообразия в
судебно-арбитражной практике. Кроме того, авторский подход к
оценке современной правовой природы права пользования недрами позволяет несколько иначе взглянуть и на институт перехода этого права2.
В соответствии со ст. 171 Закона РФ от 21 февраля 1992 г.
«О недрах»3 переход права пользования недрами может состояться в случае: реорганизации юридического лица; учреждения
пользователем недр нового юридического лица, созданного для
продолжения деятельности на предоставленном участке недр;
передачи права между дочерним и основным обществами; приобретения субъектом предпринимательской деятельности имущества (имущественного комплекса) пользователя недр, отвечающего признакам несостоятельности (банкротства). Каждое из
этих оснований – юридический факт, относящийся к сфере действия в большей степени частного (или гражданского) права.
О связи института перехода права пользования недрами с
гражданско-правовым регулированием свидетельствует и формулировка абз. 1 ст. 171, предусматривающая переход права пользования недрами при наличии перечисленных в ней оснований.
Вышесказанное позволяет сделать вывод о кажущейся самостоятельности перехода права пользования недрами от переоформления лицензий на пользование участками недр. В этом
случае переход права пользования недрами к новому лицу считался бы завершенным сразу же после появления оснований перехода права, предусмотренных ст. 171. Однако это только поверхностный взгляд на данный вопрос, поскольку все указанные
выше аргументы и гражданско-правовые юридические факты по
1
Подробнее об этом см.: Сапожников А.В. Правовой режим перехода
прав на пользование участками недр в Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2005.
2
См.: Мельгунов В.Д. О понятии, содержании и правовой природе права пользования недрами // Государство и право. 2008. № 9.
3
СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
117
действующему законодательству не влекут за собой переход
права пользования недрами от одного лица к другому. Обусловлено это следующим.
Согласно ст. 11 того же Закона предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы
бланк с Государственным гербом РФ, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.
Приступать к пользованию недрами без получения лицензии и ее государственной регистрации запрещено4. В этой связи
ссылки на положения абз. 1 ст. 171 Закона «О недрах», предусматривающего, что «право пользования недрами переходит в
установленных законом случаях…», не позволят избежать административной или уголовной ответственности в случае начала
пользования недрами до получения новым лицом лицензии на
пользование недрами.
В указанной статье закреплены не только основания перехода права пользования недрами, но и требования, предъявляемые к претенденту при переходе права пользования недрами.
Например, при создании нового юридического лица для продолжения деятельности на участке недр ему должно быть передано имущество, необходимое для осуществления деятельности,
указанной в лицензии, установлены требования к участию пользователя недр в уставном капитале лица, которому это право переходит. В случае реорганизации путем присоединения пользователя недр к другому юридическому лицу право пользования
недрами переходит, если другое юридическое лицо будет отвечать требованиям, предъявляемым к пользователям недр, а также иметь квалифицированных специалистов и необходимые финансовые и технические средства для безопасного проведения
работ.
Иными словами, кроме гражданско-правовых оснований,
влекущих переход права пользования недрами, отраслевым законодательством – законодательством о недрах предусмотрены
4
Ответственность за пользование недрами без разрешения (лицензии)
предусмотрена в ст. 7.3 КоАП РФ, а также в ст. 171 УК РФ.
118
специальные требования, соблюдение которых обязательно для
перехода права.
Кроме того, в соответствии с абз. 9 ст. 171 Закона о недрах
при переходе права пользования недрами лицензия подлежит
переоформлению. Порядок переоформления лицензий на пользование участками недр утвержден административно-правовым
актом – приказом Министерства природных ресурсов РФ от
19 ноября 2003 г. № 10265 и является обязательным для всех
юридических и физических лиц, претендующих на переоформление лицензий на пользование участками недр. Данный Порядок определяет правила рассмотрения материалов и принятия
решений, связанных с переоформлением лицензий на пользование недрами.
В целях переоформления лицензии на пользование недрами
в Федеральное агентство по недропользованию или его территориальный орган подается заявление от лица, претендующего на
получение лицензии на пользование участком недр, в котором
содержится просьба о переоформлении лицензии с указанием
основания ее переоформления, а также выражается согласие
принять в полном объеме на себя выполнение условий пользования недрами, предусмотренных лицензией. Кроме заявления,
при переоформлении лицензии на пользование участком недр
это лицо (в зависимости от конкретного основания перехода
права пользования недрами) должно представить соответствующие документы, предусмотренные указанным документом.
Если на момент подачи заявления владелец лицензии сохраняет
статус юридического лица (а в некоторых случаях, например,
при реорганизации, юридическое лицо прекращает свое существование), лицо, претендующее на переоформление лицензии,
представляет также документ, подтверждающий согласие владельца лицензии на переоформление лицензии с указанием основания ее переоформления.
Заявление лица, претендующего на получение лицензии,
проходит проверку в специально уполномоченном органе исполнительной власти, который при соблюдении всех условий
принимает решение о переоформлении лицензии на указанное в
заявке лицо либо отказывает в переоформлении, если эти усло5
вия не соблюдены. На основании положительного для недропользователя решения прежняя лицензия изымается и другому
юридическому лицу выдается новая лицензия на тех же условиях, что и прежняя.
Переоформление лицензии на право пользования недрами
не завершает переход права пользования недрами, поскольку в
соответствии с общими условиями возникновения прав и обязанностей пользователей недр, предусмотренными в ст. 9 Закона
«О недрах», права и обязанности пользователя недр возникают
только с момента государственной регистрации переоформленной лицензии на пользование недрами.
Таким образом, субъекты (прежний пользователь недр и
претендент на переоформление лицензии) вступают в административно-правовые отношения со специально уполномоченным
органом исполнительной власти, а все предусмотренные указанным Законом гражданско-правовые причины (основания), побудившие недропользователя передать свое право пользования
недрами другому лицу, не могут сами по себе влечь переход
права. Для того чтобы переход прав состоялся, необходимо соблюдение требований, установленных законодательством о недрах, а также прохождение специальных административных
процедур переоформления и государственной регистрации лицензии на пользование недрами.
От воли недропользователя зависят только его действия,
направленные на: создание оснований перехода права; представление доказательств выполнения им требований, предусмотренных законодательством о недрах; обращение в специальный орган исполнительной власти для возбуждения управленческого
процесса (в науке административного права – административной
процедуры)6 по переоформлению и государственной регистрации лицензии в установленном порядке. Все остальное зависит
от соответствующего органа исполнительной власти, принимающего решение о переоформлении лицензии, который, как
уже говорилось, может отказать в переоформлении, если не соблюдены вышеперечисленные условия и установленный поря6
Об административных процедурах см.: Лазарев И.М. Исполнительная
власть в России. История и современность, проблемы и перспективы
развития / Отв. редактор Н.Ю. Хаманеваю М., 2004. С. 118.
БНА РФ. 2004. № 5.
119
120
док. Очевидно, что при отказе в переоформлении лицензии право пользования недрами не перейдет от недропользователя к новому лицу7.
Таким образом, гражданско-правовые основания, послужившие поводом к постановке вопроса о переходе прав от одного недропользователя к другому, являются основаниями для перехода прав недропользования, но ipso jure (по закону, автоматически) не влекут переход права. Этот переход возможен только при соблюдении установленных законодательством о недрах
требований и завершения специальной административной процедуры – проверки соответствия претендента требованиям законодательства о недрах с переоформлением лицензии и ее последующей государственной регистрации.
В целом вывод об относительной самостоятельности института перехода права пользования недрами обусловлен различиями правовой природы права пользования недрами и других гражданских прав. В пользу этого говорит то, что по общему правилу реорганизация юридического лица в соответствии с гражданским законодательством должна влечь за собой правопреемство юридического лица, которое создается в результате реорганизации, всех или части гражданских прав реорганизуемого
юридического лица. Однако право пользования недрами к числу
прав, переходящих в порядке правопреемства, гражданским законодательством не отнесено. В иных случаях, предусмотренных ст. 171 Закона «О недрах» (создание нового юридического
лица для продолжения деятельности на участке недр, приобретение имущественного комплекса пользователя недр, отвечающего признакам несостоятельности банкротства, передача права
между дочерним и основным обществами), в соответствии с
нормами гражданского законодательства правопреемство в части гражданских прав и обязанностей, а также переход какихлибо гражданских прав не возникает. Однако по Закону «О недрах» эти случаи влекут переход права пользования недрами.
Сказанное, впрочем, дополнительно подтверждает аргументы о
самостоятельной, а не гражданско-правовой природе права
пользования недрами8.
Следует обратить внимание и на формулировку ст. 12 Закона «О недрах», в соответствии с которой права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными
законами и ст. 171 Закона «О недрах»: «Право пользования участком или участками недр, приобретенное юридическим лицом в
установленном порядке, не может быть передано третьим лицам,
в том числе в порядке переуступки прав, установленной гражданским законодательством, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом или иными федеральными законами». При этом исчерпывающий перечень оснований для
перехода права пользования недрами от одного лица к другому и
требований, предъявляемых к юридическим лицам в этих случаях, предусмотрен ст. 171 указанного Закона.
Приведенный анализ положений законодательства, регулирующего институт перехода права пользования недрами, вряд ли
был бы полон без ссылки на положения ст. 101 Закона «О недрах», предусматривающей в качестве основания возникновения
права пользования недрами случаи перехода права пользования
участками недр. Иными словами, если буквально понимать эту
норму, то переход права пользования недрами от прежнего недропользователя влечет для нового лица возникновение у него
права пользования недрами. Существование этого положения в
данном Законе, безусловно, усиливает специфичность института
перехода права пользования недрами9.
При переходе права пользования недрами гражданские права не возникают из административного акта – наоборот, гражданско-правовые причины являются необходимой основой для
осуществления административной процедуры – переоформления
лицензии на пользование недрами. Согласно законодательству о
недрах возникновение одного из этих гражданско-правовых оснований, соблюдение отраслевых требований и реализация административно-правовой процедуры переоформления, а также
государственной регистрации лицензии влекут переход права
9
7
8
Однако следует иметь в виду и то, что Закон «О недрах» с точки зрения законодательной техники – закон не идеальный. См.: Перчик А.И.
Критическое прочтение Закона «О недрах»: понятия, институты, терминология // НефтьГазПраво. 2007. № 2–3.
Отказ в переоформлении лицензии может быть обжалован в суд.
См.: Мельгунов В.Д. Указ. соч.
121
122
пользования недрами, по своей правовой природе относящегося
к сфере действия законодательства о недрах.
Учитывая изложенное выше, можно сделать вывод о том,
что переход права пользования недрами можно рассматривать
как комплексный институт законодательства о недрах (как части
горного законодательства10), в регулировании которого используются как частноправовые, так и публично-правовые инструменты. Данный институт носит комплексный характер и регулируется нормами различных отраслей права.
Наиболее интересным в этом институте видится взаимодействие трех отраслей законодательства РФ: гражданского, административного и горного. При этом горное законодательство
представляет собой ту особую сферу, где происходит стыковка
норм, имеющих частноправовой и публично-правовой характер,
формирующих в совокупности институт перехода права пользования недрами.
10
Такое наименование отрасли (горное право) имеет глубокие исторические корни и широко используется в отечественной и зарубежной
юридической литературе. См.: Яновский А.Е. Основные начала горного
законодательства и пересмотр его в России. СПб., 1900; Штофъ А.
Горное право. Сравнительное изложение горных законов, действующих в России и главнейших горнопромышленных государствах Западной Европы. СПб., 1896; Струкговъ В.Г. Курс горного права. СПб.,
1907; Клеандров М.И. Нефтегазовое законодательство в системе российского права. Новосибирск, 1999; Клюкин Б.Д. Горные отношения в
странах Западной Европы и Америки (Англия, Канада, США, Франция,
ФРГ). М., 2000; Перчик А.И. Горное право: Учебник. М., 2002; он же.
Горное право: Учебник. М., 2008.; Горное право: В 2 ч. Ч. 1. Казань,
2006.
123
М.С. Студеникина*
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
В ОБЛАСТИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: НЕКОТОРЫЕ СПОРНЫЕ ВОПРОСЫ
ПРИМЕНЕНИЯ
Важнейшим направлением экономической политики любого государства является развитие малого и среднего бизнеса, составляющего стабильную основу экономики. Поэтому не ослабевает интерес к проблемам общественных отношений, возникающих в процессе административно-правового регулирования
предпринимательской деятельности, форм, методов и пределов
такого регулирования.
Административное право, как право управленческое, организационно призвано налаживать систему организационных отношений не только между государством и гражданином, но и
между государством и хозяйствующими субъектами, между государством и бизнесом. Причем налаживание этих отношений
должно осуществляться с позиций обеспечения баланса публичных и частных интересов. Рыночный характер экономики, безусловно, предопределяет масштаб и пределы административноправового воздействия государства на сферу экономических отношений, поскольку в реальной жизни не могут не учитываться
процессы приватизации, акционирования, саморегулирования и
конкуренции. Роль современного государства в управлении экономикой сводится, в основном, к следующему: определение того, что принято называть правилами экономической игры; осуществление контроля и надзора за соблюдением этих правил;
установление юридической ответственности (в том числе административной) за нарушение предписанных правил и механизмов реализации самой ответственности.
Административная ответственность за правонарушения в области предпринимательской деятельности предусмотрена в гл. 14
КоАП РФ. Основная цель кодифицированных в ней статей – обес*
Профессор кафедры административного права МГЮА, кандидат
юридических наук, заслуженный юрист РФ.
124
печивать средствами административного воздействия создание
нормальных условий для функционирования товарного рынка,
охрану прав добропорядочного предпринимателя, защиту прав
потребителя. На момент введения в действие КоАП РФ (июль
2002 г.) данная глава включала 25 составов административных
правонарушений, в настоящее время таких составов 32. Остановимся на характеристике лишь некоторых из них.
Статья 14.1 КоАП РФ предусматривает административную
ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии).
В соответствии со ст. 2 ГК РФ под предпринимательской
деятельностью понимается самостоятельная, осуществляемая на
свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров,
выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Данное
определение порождает много вопросов в правоприменительной
практике.
Так, неоднозначен признак государственной регистрации
субъектов предпринимательской деятельности. Если трактовать
его буквально, то деятельность, по всем основным признакам
подпадающая под определение предпринимательской, но осуществляемая лицом, не зарегистрированным в установленном
порядке, не будет признана предпринимательской. Однако это
не согласуется с нормами, устанавливающими ответственность
за осуществление предпринимательской деятельности без регистрации (в том числе ст. 14.1 КоАП РФ, ст. 171 УК РФ). Вероятно, государственную регистрацию следует понимать не как признак предпринимательской деятельности, а как необходимое условие для легализации предпринимательской деятельности,
придания ей законного характера.
Определение предпринимательской деятельности не дает
ответа и на вопрос о том, что признавать систематическим получением прибыли. Четких критериев систематичности законодательство пока не выработало, поэтому вопрос остается дискуссионным.
Многие теоретики и практики считают, что систематичность может рассматриваться только как получение прибыли два
125
раза и более. Согласно такой точке зрения состав правонарушения, предусмотренного ст. 14.1 КоАП РФ, может образовывать и
однократное действие лица, если в ходе рассмотрения дела будет доказано, что однократный факт реализации товаров, выполнение работ или оказание услуг являлся началом осуществления деятельности, направленной на систематическое получение прибыли. В качестве таких доказательств может выступать,
например, количество товара, его ассортимент, объем разовых
продаж, доля прибыли от такой деятельности в общих доходах
лица и т.д.
Такой подход в трактовке «систематичности получения
прибыли», по нашему мнению, имеет право на существование.
Он не противоречит общему смыслу ст. 2 ГК РФ, поскольку в
данной норме предпринимательская деятельность связывается
не с систематичностью самой деятельности, а с деятельностью,
лишь направленной на систематическое получение прибыли.
Представляется, что эти формулировки не являются тождественными.
При квалификации нарушений по ст. 14.1 КоАП РФ следует
иметь в виду, что извлечение прибыли – это цель предпринимательской деятельности, а не обязательный результат. Само по
себе отсутствие прибыли (или даже убыток) не может служить
основанием для вывода о том, что такая деятельность не является предпринимательской.
Устранению неясных вопросов при рассмотрении конкретных дел и единству правоприменительной практики по ст. 14.1
КоАП РФ способствовало бы внесение изменений в определение
предпринимательской деятельности. Так, в литературе предлагается включить в определение предпринимательской деятельности дополнительные квалифицирующие признаки, например,
доля прибыли от такой деятельности в общих доходах лица,
«существенность» прибыли и как альтернативный признак – получение прибыли определенное количество раз за конкретный
отчетный период и т.д. Естественно, трактовка термина «предпринимательская деятельность» должна быть одинаковой для
всей гл. 14 КоАП РФ.
У должностных лиц, правомочных составлять протоколы об
административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.1
КоАП РФ, часто возникают вопросы относительно того, обязаны
126
ли они указывать в протоколе размер извлеченного дохода, учитывая, что за незаконное предпринимательство установлена уголовная ответственность (ст. 171 УК РФ). Что касается таких вопросов, как систематичность нарушения, форма вины нарушителя, размер извлеченной в связи с правонарушением прибыли, то
они, являясь по своему характеру оценочными, подлежат разрешению не на стадии возбуждения дела, а в ходе его рассмотрения по существу. Поэтому нельзя требовать от должностных
лиц, составляющих протоколы по правонарушениям, предусмотренным ст. 14.1 КоАП РФ, обязательного указания в них
(протоколах) факта систематического извлечения прибыли и
размера причиненного ущерба.
В жизни нередки случаи, когда граждане, не зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, осуществляют при этом деятельность без специального разрешения
(лицензии), в то время как такое разрешение (лицензия) является
обязательным. Как в этих случаях следует квалифицировать
противоправные действия граждан? Единства в правоприменительной практике по этому вопросу нет. С нашей точки зрения,
здесь имеется два самостоятельных состава правонарушения,
квалифицировать которые следует одновременно и по ч. 1 и ч. 2
ст. 14.1 КоАП РФ.
Квалификация подобных действий только по ч. 1 указанной
статьи создало бы для нарушителя своеобразную лазейку ухода
от ответственности за совершение более тяжкого по своим последствиям нарушения, каким является осуществление предпринимательской деятельности без соответствующего разрешения
(если сравнивать его с осуществлением предпринимательской
деятельности без государственной регистрации).
Следует заметить, что ответственность за некоторые виды
деятельности, подлежащие лицензированию, без наличия лицензии предусмотрена не только ст. 14.1 КоАП РФ, но и другими
статьями Кодекса (например, ч. 1 ст. 6.2, ч. 1 ст. 9.1, ст. 11.29,
ст. 13.3). В перечисленных случаях квалификация правонарушения по ст. 14.1 исключается, поскольку действует принцип приоритета специальной нормы над нормой общей, в роли которой
и выступает данная статья.
127
Условия соблюдения требований лицензии могут быть установлены как в положениях о лицензировании отдельных видов
деятельности, так и непосредственно в лицензии.
Объективная сторона правонарушения, предусмотренного
ч. 3 ст. 14.1, заключается в нарушении условий лицензии, что
логически предполагает наличие у лицензиата самой лицензии.
Поэтому привлечь к ответственности по ч. 3 ст. 14.1 можно
только лицо, являющееся предпринимателем, получившим лицензию на определенный вид деятельности.
По юридической конструкции правонарушение, предусмотренное ст. 14.1, образует формальный состав. Оно считается
оконченным с момента осуществления предпринимательской
деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии).
Причиненный вред в качестве квалифицирующего признака ст. 14.1 не устанавливается. Размер причиненного вреда может послужить обстоятельством, отягчающим ответственность.
При этом, если деяние причинило крупный ущерб либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере, квалификация
правонарушения осуществляется по ст. 171 УК РФ. В соответствии с примечанием к гл. 22 УК РФ крупным признается доход в
сумме, превышающей 250 тыс. руб.
К административным правонарушениям в области предпринимательской деятельности отнесен состав о незаконной
продаже товаров, свободная реализация которых запрещена или
ограничена (ст. 14.2 КоАП РФ). Объектом данного правонарушения являются общественные отношения в сфере торговли.
По смыслу п. 2 ст. 129 ГК РФ товарами, свободная реализация которых запрещена, признаются объекты, изъятые из гражданского оборота. К ограниченно оборотоспособным относятся
объекты, реализация которых допускается по специальному разрешению и только определенными участниками оборота при
соблюдении соответствующих требований законодательства.
Виды продукции, полностью изъятые из оборота или ограниченно оборотоспособные, должны быть указаны в законе или
определены в порядке, установленном законом.
Статья 14.2 не предусматривает необходимости исполнить
договор купли-продажи. Правонарушение считается совершенным в момент предложения товара возможному покупателю.
128
Учитывая бланкетный характер диспозиции ст. 14.2, в каждом конкретном случае привлечения виновного лица к административной ответственности по данной статье следует устанавливать, какое правило нарушено. При этом под действие ст. 14.2
не подпадают случаи незаконной продажи товаров, свободная
реализация которых запрещена или ограничена, если административная ответственность за них установлена другими статьями
КоАП РФ, например ст. 14.16 и 20.8.
Субъектами правонарушения являются индивидуальные
предприниматели,
юридические
лица
(предприятияпроизводители, предприятия оптовой торговли, предприятия и
организации розничной торговли независимо от их организационно-правовой формы). К административной ответственности
могут быть привлечены также руководители указанных предприятий и организаций и другие должностные лица, ответственные за соблюдение законодательства о запрещенной или ограниченно оборотоспособной продукции.
Правонарушения, предусмотренные ст. 14.5 КоАП РФ, посягают на право потребителя, включая его право на информацию, выбор товаров, работ и услуг.
Содержание права потребителя на информацию об изготовителе, продавце и товарах (работах, услугах) раскрывается в
ст. 8–10 Закона РФ «О защите прав потребителей». В них зафиксированы основные перечни сведений, обязательных для предоставления потребителям. Эти перечни могут быть конкретизированы как в других федеральных законах, так и в подзаконных актах. Например, перечень необходимых сведений по отдельным видам товаров, работ, услуг и способы доведения информации до потребителя установлены Правилами продажи отдельных видов товаров, утвержденных постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г., постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1997 г. «Об утверждении перечня товаров,
информация о которых должна содержать противопоказания для
применения при отдельных видах заболеваний».
При применении ст. 14.5 возникает вопрос о том, является
ли субъектом административной ответственности по этой статье
продавец, работающий в торговом предприятии, в том числе и у
индивидуального предпринимателя.
129
Судебная практика по этому вопросу неоднозначна. Основанием различий в подходах является сопоставление ст. 14.7
КоАП РФ (где в качестве субъекта административной ответственности прямо названы граждане, работающие у индивидуальных предпринимателей) и ст. 14.5 (где такие субъекты не названы). Представляется более верной позиция тех судей, которые
считают возможным привлекать к ответственности по этой статье граждан, работающих у индивидуальных предпринимателей.
Ход рассуждений таков: а) установленные в ст. 14.5 санкции
различны для юридических лиц, для должностных лиц (к числу
которых по санкции в соответствии с примечанием к ст. 2.4
КоАП РФ отнесены и индивидуальные предприниматели) и для
граждан; б) включение в ст. 14.5 отдельной санкции для граждан
допустимо толковать как возможность привлечения к ответственности и продавцов, работающих по найму в торговых организациях и у индивидуальных предпринимателей.
КоАП РФ допускает возможность привлекать к ответственности за одни и те же действия продавца, директора магазина и
само юридическое лицо, подразделением которого является магазин, если будет доказана вина всех указанных лиц. Общая
норма ч. 3 ст. 2.1 Кодекса применима и к правонарушениям,
предусмотренным ст. 14.5.
Как уже отмечалось, индивидуальные предприниматели без
образования юридического лица как и все хозяйствующие субъекты обязаны соблюдать требования Закона «О защите прав потребителей». Поэтому индивидуальные предприниматели без
образования юридического лица могут быть субъектами правонарушений, предусмотренных ст. 14.8 КоАП РФ. По ответственности предприниматели без образования юридического лица
приравниваются к должностным лицам (в соответствии с примечанием к ст. 2.4 КоАП РФ).
Перечень нарушений, указанный в диспозиции ч. 1 ст. 14.8,
носит исчерпывающий характер. Следует подчеркнуть, что слово «иные», употребленное в названии статьи, не имеет отношения к данному перечню. Смысловая нагрузка слова «иные» состоит в том, чтобы отграничить нарушения прав потребителей,
предусмотренных ст. 14.8, от нарушений прав потребителей,
предусмотренных другими статьями Кодекса (ст. 14.2, 14.4, 14.5,
14.7).
130
За нарушение правил ведения предпринимательской деятельности, предусмотренных ч. 4 ст. 14.1 и ч. 2 ст. 14.4 КоАП
РФ, установлена возможность применения такой меры административной ответственности, как административное приостановление деятельности.
В соответствии с ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ административное
приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица,
юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных
подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.
По характеру правоограничительного воздействия на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц административное приостановление деятельности является мерой, которая может быть применена лишь в исключительных случаях. На
это обращает внимание сам законодатель (ст. 3.12, 32.12 КоАП
РФ). Во-первых, применение данной меры возможно лишь при
наличии угроз жизни и здоровью людей. Во-вторых, это административное наказание допустимо только в тех случаях, когда
менее строгий вид административной ответственности не позволит обеспечить достижение целей административного наказания. В-третьих, при административном приостановлении деятельности не допускается применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения. Поэтому орган административной юрисдикции
(а таковым является только федеральный судья), прежде чем избрать в качестве меры наказания административное приостановление деятельности, должен установить, что применение иных
мер административного наказания нецелесообразно.
В одном из обзоров судебной практики Верховный Суд РФ
обратил внимание судей на то, что при оценке ситуации о возможности применения административного приостановления
деятельности в качестве основного наказания они (судьи) должны тщательным образом анализировать документы, полученные
контрольно-надзорными органами в ходе проводимых ими про-
131
верок, выявивших факты самих правонарушений1. К таким документам, исходя из положений Федерального закона от 8 августа 2001 г. «О защите юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)», могут относиться: акты о результатах проведения
мероприятий по контролю за соблюдением индивидуальными
предпринимателями и юридическими лицами при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам); акты об отборе образцов продукции; заключения
проведенных исследований и экспертиз и др. Сложность при
принятии решения судьей о возможности применения административного приостановления деятельности обусловлена не
только большим объемом аналитической работы по оценке
имеющихся документов, но и отсутствием в законодательных и
иных нормативных правовых актах исчерпывающего перечня
объектов, которые могут быть отнесены к объектам жизнеобеспечения, а также определения такого понятия, как «необратимые
последствия для производственного процесса». Таким образом,
указанные проблемные ситуации разрешаются судьей по усмотрению, поскольку законодатель не затруднил себя выработкой
«направляющих координат» в столь непростых вопросах правоприменительной практики.
Срок административного приостановления деятельности,
назначаемого судьей, не может превышать 90 суток. Тем не менее одна из принципиальных особенностей такой меры административной ответственности состоит в возможности досрочного
прекращения его исполнения судьей по ходатайству виновного
индивидуального предпринимателя или юридического лица (ч. 3
ст. 32.12 КоАП РФ).
Следует согласиться с имеющимся в литературе критическим настроем в отношении подобного законодательного решения, поскольку такой законодательный подход «в принципе с
трудом вписывается в уже привычную схему назначения и исполнения наказаний»2.
1
См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 6.
См.: Панкова О.В. Практика применения КоАП РФ в судах общей
юрисдикции. М., 2007. С. 166.
2
132
Процедура досрочного прекращения административного
приостановления деятельности достаточно подробно описана в
п. 3 и 4 ст. 32.12. Она состоит в том, что судьей удовлетворяется
ходатайство индивидуального предпринимателя или юридического лица о прекращении данного вида наказания, если будет
установлено, что обстоятельства, послужившие основанием для
назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, устранены. При этом
судьей в обязательном порядке запрашивается заключение
должностного лица, уполномоченного в соответствии со ст. 28.3
КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении. Заключение дается в письменной форме с указанием
фактов, свидетельствующих об устранении или неустранении
лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность
без образования юридического лица, или юридическим лицом
обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания в виде приостановления деятельности.
Заключение не является обязательным для судьи и оценивается
по правилам, установленным ст. 26.11 КоАП РФ. Несогласие
судьи с заключением должно быть мотивировано.
Ходатайство рассматривается судьей в пятидневный срок со
дня поступления в суд в порядке, предусмотренном гл. 29 КоАП РФ.
При этом в судебное заседание вызывается лицо, осуществляющее
предпринимательскую деятельность без образования юридического
лица, или законный представитель юридического лица, которые
вправе давать объяснения и представлять документы.
После исследования представленных документов судья
вносит постановление о прекращении исполнения административного наказания в виде административного приостановления
деятельности или об отказе в удовлетворении ходатайства.
Однако как следует поступать в случае, когда индивидуальный предприниматель или юридическое лицо по истечении назначенного срока административного приостановления возобновляют свою деятельность, в то время как нарушения, явившиеся основанием для назначения наказания, не устранены?
Верховный Суд РФ в обзоре судебной практики дал следующее
разъяснение: если срок административного приостановления
деятельности истек, а нарушения не устранены, имеет место но-
133
вое аналогичное административное правонарушение, о совершении которого должен составляться новый протокол.
Идея разъяснения Верховного Суда РФ вполне понятна. Но
при этом остается неясным вопрос о том, на основании каких
документов или решений должностное лицо органа государственного контроля (надзора) может явиться к индивидуальному
предпринимателю или юридическому лицу для проверки устранения нарушений, послуживших основанием применения административного приостановления деятельности, и при их неустранении составить новый протокол об административном правонарушении.
Можно ли составление нового протокола об административном
правонарушении считать результатом новой плановой проверки, или
новый протокол составляется как итог внеплановой проверки? Если
частота плановых проверок ограничена вышеназванным федеральным законом от 8 августа 2001 г., то возможная периодичность неплановых проверок им не регламентируется. Это вызывает споры в
правоприменительной практике, поскольку имеет место коллизия
интересов контролирующей инстанции и субъектов, являющихся
непосредственным объектом контроля.
Данный законодательный пробел предполагается устранить в
готовящемся в настоящее время во исполнение Указа Президента
РФ от 15 мая 2008 г. «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской
деятельности» пакете законопроектов по развитию малого и среднего бизнеса.
134
В.Ф. Ломакина*
ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СУБЪЕКТЫ
АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ЗА НАРУШЕНИЯ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ КОНКУРЕНЦИИ**
Федеральный закон от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции»1, определяющий организационные и правовые основы
защиты конкуренции, направлен на предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, недопущение, ограничение, устранение конкуренции,
в том числе органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.
Однако, как показывает практика, требования антимонопольного законодательства нередко нарушаются должностными
лицами федеральных органов исполнительной власти, органов
государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Из числа всех регистрируемых фактов нарушений
антимонопольного законодательства, к сожалению, почти каждое пятое нарушение связано с неправомерными действиями
именно данных субъектов. Правонарушения, совершаемые указанными лицами, наиболее опасны и вредны, поскольку они
препятствуют формированию единого экономического и правового пространства и в целом препятствуют созданию цивилизованной конкурентной среды в Российской Федерации.
Необходимым средством борьбы с данным явлением служит установленная государством система мер репрессивного
воздействия за нарушение антимонопольного законодательства.
За противоправные деяния, нарушающие антимонопольное законодательство, должностные лица федеральных органов исполнительной власти, Центрального банка РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправ*
Старший научный сотрудник сектора административного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент.
**
Работа выполнена по гранту РГНФ № 08-03-00346а.
1
СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3259.
135
ления несут различные виды юридической ответственности, в
том числе и административную ответственность.
Если административная ответственность хозяйствующих
субъектов более детально и обстоятельно определена КоАП РФ,
то несколько иначе обстоит дело в отношения установления ответственности таких субъектов, как должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.
Статья 15 и другие статьи Федерального закона «О защите
конкуренции» запрещают ограничение конкуренции вышеуказанными органами. Согласно данной статье органы власти не
вправе принимать нормативные правовые акты и (или) совершать действия, в том числе согласованные с другими органами
власти, которые приводят или могут привести к недопущению,
ограничению, устранению конкуренции.
В соответствии с указанным Законом названным органам
запрещается:
введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства
определенных видов товаров;
необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами;
установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;
дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей
(заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;
установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие
товары.
Кроме того, запрещается:
наделение органов государственной власти субъектов РФ,
органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ог-
136
раничению, устранению конкуренции, за исключением случаев,
установленных федеральными законами;
совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, иных
органов власти, органов местного самоуправления и функций
хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами названных органов, в
том числе органов государственного контроля и надзора.
В соответствии со ст. 17 того же Закона при проведении
торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:
координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников;
создание участнику торгов или нескольким участникам
торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;
нарушение порядка определения победителя или победителей торгов.
На основании Федерального закона от 21 июля 2005 г.
«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»2
федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления
путем открытого конкурса или аукциона осуществляют отбор
финансовых организаций для оказания следующих финансовых
услуг: привлечение денежных средств юридических лиц во вклады; открытие и ведение банковских счетов юридических лиц; предоставление кредита; инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассового обслуживания юридических лиц; выдача банковских гарантий и др.
Следует отметить, что антимонопольные органы имеют
больше возможностей для осуществления полного контроля в
отношении организации торгов, в том числе деятельности орга2
СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105.
137
нов исполнительной власти и местного самоуправления, чем до
принятия нового антимонопольного законодательства. Что касается проигравшей стороны, то и у нее также появляется больше
оснований для оспаривания результатов торгов.
Анализ судебной практики по применению судами антимонопольного законодательства в отношении действий (бездействий) должностных лиц федеральных органов исполнительной
власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов
местного самоуправления, а также практики Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов показал,
что в последние годы увеличилось число дел об административных правонарушениях, субъектами административной ответственности которых являются должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления.
К самым массовым нарушениям со стороны названных лиц
относятся незаконное препятствование предпринимательской
деятельности, ограничение прав хозяйствующих субъектов в
самых разных формах. Так, антимонопольными органами выявлены множественные случаи административных барьеров, препятствующих работе различных предприятий: не предусмотренная законодательством регистрация и паспортизация объектов
торговой деятельности, установление административной ответственности хозяйствующих субъектов, уклоняющихся от прохождения данной процедуры, и др.
К числу противоправных действий должностных лиц органов исполнительной власти относится наделение хозяйствующих субъектов функциями органов исполнительной власти, в
том числе функциями и правами органов государственного надзора. Это выражается в том, что при государственных и муниципальных органах власти организуются «свои» коммерческие
фирмы, являющиеся хозяйствующими субъектами. Причем помимо непосредственно хозяйственной деятельности они зачастую выполняют функции государственных и муниципальных
органов власти, в том числе разрешительных и надзорных, что
явно противоречит законодательству РФ.
Среди нарушений антимонопольного законодательства отмечаются и факты противоположного характера, когда территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, призванными осуществлять контрольные функции, ведется
138
хозяйственная деятельность, в частности оказание платных услуг, что также противоречит законодательству РФ.
Имеют место случаи неправомерного предоставления льгот
и преимуществ, бюджетных средств отдельным хозяйствующим
субъектам, что может оказывать существенное влияние на состояние конкурентной среды, приводить к нерациональному использованию государственных ресурсов, сдерживанию необходимых структурных изменений в отраслях за счет искусственного поддержания неконкурентоспособных производств.
Указанными должностными лицами довольно часто устанавливаются определенные ограничения и запреты по перемещению товаров, на продажу (покупку) и обмен продукцией,
главным образом на региональных и местных рынках. Кроме
прямых запретов на перемещение товаров используются и косвенные: даются указания не производить отправку продукции
без наличия разрешительных документов; вводятся количественные, технические ограничения для транспортных предприятий и т.д.
Прямым нарушением законодательства является установление преимуществ отдельным производителям или посредникам:
в форме прямого или косвенного дотирования отдельных производителей; в завуалированной форме – в виде рекомендаций
участникам рынка, содержащихся в нормативных актах местных
властей. Такого рода правовые документы издаются в интересах
закрытых (открытых) акционерных обществ, участниками которых являются органы исполнительной власти, что запрещено
законом (п. 4 ст. 66 ГК РФ).
Выявляются факты нарушения правил конкурсного распределения государственных и муниципальных заказов. В практике
деятельности антимонопольных органов зафиксированы и другие формы нарушения антимонопольного законодательства РФ
должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Учитывая, что указанные действия должностных лиц приводят к серьезным негативным последствиям в сфере предпринимательской деятельности, представляется необходимым установить административную ответственность в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного
139
самоуправления и иных органов за нарушения антимонопольного законодательства в соответствии со ст. 15 Закона «О защите
конкуренции».
Прежде всего речь идет об установлении административной
ответственности за принятие актов и совершение действий, которые могут привести к недопущению, ограничению и устранению конкуренции. Такими актами могут быть введены ограничения в отношении создания хозяйствующих субъектов в какойлибо сфере деятельности, а также установлены запреты или введены ограничения в отношении осуществления отдельных видов
деятельности или производства определенных видов товаров
и др. (см. ст. 15 указанного Закона).
Целесообразно также установить административную ответственность и за наделение должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления
полномочиями, осуществление которых приводит или может
привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а также за совмещение ими функций, которые они выполняют, занимая ту или иную должность в органах государственной власти и местного самоуправления, и функций хозяйствующих субъектов.
Кроме того, в сфере антимонопольного регулирования на
одно из первых мест ставится задача обеспечения предварительного согласования проектов правовых актов (ограничительного
характера), подготавливаемых исполнительными органами всех
уровней, с антимонопольными органами. Однако многие акты
правоограничительного характера издаются без такого согласования. Поэтому было бы целесообразным предусмотреть административную ответственность должностных лиц соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления за несоблюдение этого требования Закона «О защите
конкуренции» (ст. 34).
С точки зрения юридической техники представляется возможным установить административную ответственность указанных органов, дополнив гл. 14 КоАП РФ соотвествующей
статьей.
140
Н.А. Морозова*
СОГЛАШЕНИЯ ПО СПОРАМ О ПРИВЛЕЧЕНИИ
К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
В АРБИТРАЖНЫХ СУДАХ:
ПРЕДМЕТ И ВОЗМОЖНОСТЬ ЗАКЛЮЧЕНИЯ
Наиболее заметной тенденцией развития административноправовых отношений в Российской Федерации является изменение методов воздействия государства на отношения с гражданами – от властного к партнерскому. Как проявление данной тенденции можно рассматривать предоставление ст. 190 АПК РФ
возможности заключения соглашений по спорам, возникающим
из публичных правоотношений.
Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в п. 17 постановления от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»1 указал на возможность заключения таких соглашений, заметив при этом, что «государственные
и иные органы, используя примирительные процедуры, не вправе выходить за пределы полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами, регулирующими их деятельность».
Одни авторы выступают против подобных соглашений:
«публично-правовые, административные, лежащие в сфере властного принуждения требования по своей природе не могут быть
предметом торга, и соответствующие обязанности должны быть
исполнены лицом, на которое они возложены, в полном объеме»2.
По мнению М.А. Рожковой, «возможность заключения мирового соглашения по любому делу вступает в противоречие с
самой природой мирового соглашения»3. Она также указывает,
*
Старший преподаватель кафедры конституционного, административного и муниципального права Сибирского Федерального университета;
помощник судьи Арбитражного суда Красноярского края.
1
Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2003. № 2.
2
Алещев И. Худой мир лучше доброго спора? // ЭЖ-Юрист. 2006.
№ 34. С. 41.
3
Рожкова М.А. Мировое соглашение в арбитражном суде // Вестник
141
что в тех случаях, когда стороны заключают рассматриваемые
соглашения, по сути, имеют место отказ от иска или признание
иска, т.е. иные процессуальные действия.
Другие авторы, ссылаясь на судебную практику, допускают
возможность заключения таких соглашений4.
Действительно, в практике соглашения по спорам, возникающим из публичных правоотношений, встречаются5. Однако
отсутствие стройной и логичной теории таких соглашений сказывается на теоретической и законодательной чистоте их содержания, что приводит к частым отменам вышестоящими судами
актов об утверждении подобных соглашений.
Имеется ли теоретическая и законодательная база для заключения рассматриваемых соглашений?
Как и мировые соглашения, они имеют сложную правовую
природу. Мировое соглашение при рассмотрении дел судами
является договором, заключаемым в особой ситуации, влекущим
материально-правовые последствия: его заключение происходит
в рамках судебного процесса и представляет собой процессуально-значимое действие и влечет определенные процессуальные
последствия6.
Высшего Арбитражного Суда РФ. 2003. № 9, 10.
4
См.: Зарипов В. О налогах договариваются // Коллегия. 2003. № 2.
5
См.: постановление ФАС Уральского округа от 20 января 2004 г.
№ Ф09-4920/03-АК // СПС «КонсультантПлюс»; постановление ФАС
Западно-Сибирского округа от 17 апреля 2002 г. № Ф04/1373-376/А452002 // СПС «КонсультантПлюс»; постановление ФАС ВСО от 19 августа 2005 г. № А78-1540/05-С2-27/86-Ф02-3887/05-С1 // ЭЖ-Юрист.
2006. № 34.
6
В литературе нет общепризнанной точки зрения по вопросу о правовой природе мирового соглашения. Одни авторы считают, что мировое
соглашение – это процессуальное действие, имеющее определенные
процессуальные последствия (см., например: Гукасаян Р.Е. Проблема
интереса в советском гражданском процессуальном праве. Саратов,
1970. С. 129; Тараненко В.Ф. Принципы диспозитивности и состязательности в советском гражданском процессе. М., 1990. С. 24). По
мнению других авторов, мировое соглашение – это договор, гражданско-правовая сделка (см., например: Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. М., 1995; Зейдер Н.Б. Гражданские процессуальные правоотношения. – Саратов, 1965. С. 17). Третья точка зрения объединяет
в себе две первых. Мировое соглашение рассматривается ее сторонни-
142
Тот факт, что мировое соглашение является отчасти договором, позволяет квалифицировать его как гражданскоправовую сделку. В нашем случае представляется, что с материальной точки зрения такие соглашения более всего похожи на
административные договоры, законодательной основой заключения которых с процессуальной точки зрения является ст. 190
АПК РФ. Заключение подобного соглашения влечет прекращение производства по делу (ст. 150 АПК РФ). Соглашение подлежит утверждению судом (ч. 4 ст. 139 АПК РФ). Суд должен проверить его на соответствие закону и соблюдение интересов сторон (ст. 141 АПК РФ).
Одной из разновидностей споров, возникающих из публичных правоотношений, рассмотрение которых регулируется АПК
РФ, являются споры о привлечении к административной ответственности.
По таким делам арбитражные суды рассматривают требования государственных органов о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность (ст. 202 АПК
РФ). При этом подлежат установлению факт совершения правонарушения, вина лица в его совершении, обстоятельства совершения правонарушения и обстоятельства, которые характеризуют правонарушителя и иные обстоятельства (ч. 6 ст. 205 АПК
РФ, ч. 2 и 3 ст. 4.1, ст. 26.1 КоАП РФ).
Относительно факта совершения правонарушения не может
быть двоякого толкования: он либо есть, либо его нет. То же касается и вины лица в совершении правонарушения. Таким образом, основание ответственности – виновное деяние – либо является установленным, и тогда следует привлечение лица к ответственности, либо его нет, и тогда лицо к ответственности не
привлекается. Соглашение по этому вопросу может носить только вид признания иска или отказа от заявления; взаимные уступками как явление, имеющее двойственную природу, сочетающее элементы материально-правовые и процессуальные (см., например: Прохоренко В.В. Правовая природа мирового соглашения // Цивилистические записки. Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 2. Екатеринбург, 2002. С. 345; Абдрашитов А.М. Мировое соглашение как
юридический факт и как фактический состав // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. № 2).
143
ки, составляющие существо мирового соглашения, здесь невозможны.
Что касается размера ответственности, то он установлен законом и не может изменяться по соглашению сторон – его определяет суд в пределах санкции статьи.
Вопросы рассрочки и отсрочки наказания решаются в рамках специальной процедуры.
Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что по делам о привлечении к административной ответственности заключение соглашений, в которых стороны решали бы между собой
вопросы об основаниях привлечения к ответственности, о размерах наказания и проч., невозможно. Эти вопросы решаются
судом исключительно на основании закона.
Стороны могут лишь признать иск или отказаться от иска.
Если имеют место только эти действия, то они не требуют
оформления соглашения, поскольку взаимных уступок с другой
стороны нет.
Вместе с тем в случае признания иска или отказа от иска
одной стороной возможны и взаимные действия с другой стороны либо действия той же стороны, производимые дополнительно. Сторона-правонарушитель может взять на себя обязанность
добровольно в выбранные ею сроки устранить последствия нарушения. Государственный орган может требовать этого и в силу закона, но понуждение к выполнению такого требования может быть связано с новым судебным процессом, т.е. быть долгим и трудозатратным. Стороны могут согласовать содействие
стороны-заявителя в исполнении обязанности нарушителю, за
неисполнение которой он привлекается к ответственности (разъяснение содержания требований, увеличение сроков на их выполнение, если эти сроки установлены органом, а не законом,
и т.д.). Нарушитель–юридическое лицо, которое привлечено к
ответственности за действия своего филиала, может обязаться
исправить аналогичные недостатки или устранить условия для
их возникновения в деятельности филиала, и т.д. Таким образом,
создается впечатление, что если в текст соглашения в совокупности с отказом от иска или признанием иска включать и иные
положения, то заключение таких соглашений становится возможным и даже желательным.
144
Однако ключевым моментом подобного соглашения является все же признание иска или отказ от него. Если предполагаемый правонарушитель признает иск, то такое признание не
является решающим доводом для суда – обязанность выяснения
обстоятельств, служащих основанием для привлечения к ответственности, и иных возложена законом на суд. В связи с этим
суд все равно обязан рассмотреть дело по существу, готовность
же лица понести наказание для него не является аргументом.
В принципе это не препятствует суду пойти навстречу сторонам
и после выяснения того, что привлечение к ответственности
должно иметь место и признание иска обоснованно, утвердить
мировое соглашение.
Если орган, составивший протокол, отказывается от своего
заявления, т.е. по сути – от иска, то далее возможно два варианта
развития событий. Если руководствоваться исключительно нормами АПК РФ, то арбитражный суд должен в таком случае прекратить производство по делу. Если же исходить из общих
принципов административной ответственности, то суд должен в
этой ситуации принять мнение органа к сведению, но поскольку,
как и всякий орган административной юрисдикции, суд при рассмотрении споров о привлечении к административной ответственности обязан самостоятельно защищать законность и правопорядок, отказ органа от иска для суда не означает необходимости прекращения производства по делу и суд должен рассматривать дело по существу. В таком случае, как представляется, заключение соглашения между сторонами лишено смысла.
Таким образом, если основой соглашения, заключаемого
при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности в арбитражном суде, является признание лицом, в
отношении которого ведется производство, иска и сторонами
согласуются еще какие-то дополнительные условия, связанные с
привлечением к ответственности, суд после проверки всех обстоятельств, которые указаны в законе, может утвердить мировое соглашение.
Однако здесь следует обратить внимание на следующие обстоятельства. Соглашения по спорам, возникающим из публичных правоотношений, в том числе и о привлечении к ответственности, утверждаются, как и мировые соглашения, определением суда. В случае если соглашение добровольно не исполня-
145
ется, на указанное определение может быть выдан исполнительный лист для принудительного исполнения.
Небезынтересным представляется вопрос о том, могут ли
вообще эти определения быть исполнены добровольно? Административная ответственность как вид публичной ответственности добровольно понесена быть не может – это один из ее основных признаков. В то же время определение – акт суда, поэтому нельзя сказать, что в этой ситуации отсутствует процессуальное основание привлечения к ответственности.
Федеральный закон от 2 октября 2007 г. «Об исполнительном производстве»7 к числу исполнительных документов относит судебные акты, акты других органов и должностных лиц по
делам об административных правонарушениях (п. 6 ст. 12). Данное положение, как представляется, было призвано урегулировать ситуацию, когда постановления всех органов административной юрисдикции считались исполнительными документами,
и только арбитражные суды, принимая решения по результатам
рассмотрения споров о привлечении к административной ответственности, выдавали на них исполнительные листы. Эти исполнительные листы, не являясь постановлениями по делам об
административных правонарушениях, тем не менее исполнялись
по применимым к ним правилам.
Теперь, видимо, на решение арбитражного суда о привлечении к административной ответственности не будет требоваться выдача исполнительного листа – такое решение является исполнительным документом и тем самым устранена разница между этими решениями и постановлениями иных юрисдикционных органов. Но если в результате рассмотрения дела вынесено
определение, на которое выдан исполнительный лист, то возникает вопрос: каким образом, в каком порядке должен исполняться этот акт: в соответствии с п. 6 ст. 12 указанного Закона о привлечении к административной ответственности или в соответствии с п. 1 той же статьи как исполнительный лист? Пока не
представляется возможным предугадать, каким путем пойдет
судебная практика.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о существовании возможности для заключения соглашений по спорам о при7
СЗ РФ. 2007. № 41. Ст. 4849.
146
влечении к административной ответственности, рассматриваемым арбитражными судами. Сторонам есть о чем договариваться, т.е. эти соглашения имеют свой предмет, не сводимый только
к признанию иска или отказу от него. Но особенностью таких
соглашений является то, что в них должна отражаться позиция
сторон по существу спора – признание требований или отказ от
них, поскольку в случае их заключения производство по делу
прекращается. Помимо этого, соглашение касается сопутствующих вопросов и обязательств.
В силу наличия большого количества процессуальных вопросов стороны и суды стараются избегать заключения таких
соглашений. Вместе с тем их заключение является важным средством регулирования отношений между государством и невластными субъектами. Поэтому представляется, что со стороны
Высшего Арбитражного Суда РФ должны последовать разъяснения процессуальных вопросов заключения подобных соглашений. Кроме того, случаи заключения подобных соглашений
должны получать как можно более широкое освещение в литературе.
М.В. Пучкова*
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
НАЦИОНАЛЬНО-КУЛЬТУРНЫХ АВТОНОМИЙ
С ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ:
НЕКОТОРЫЕ ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ∗∗
В современных условиях на территории многонациональной России проживают представители 191 этноса1. В связи с
этим Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от
15 июня 1996 г. и Федеральный закон от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии» официально признали на-
ционально-культурную автономию одним из основных инструментов решения национального вопроса2. Таким образом, идея
культурно-национальной автономии, сформулированная в конце
XIX в. основоположниками австрийской социал-демократии
О. Бауэром, К. Реннером и другими3, в нашей стране была претворена в жизнь только в конце XX в.
В соответствии со ст. 1 указанного Закона национальнокультурные автономии создаются в форме общественного объединения на федеральном, региональном и местном уровнях для
самостоятельного решения представителями определенных этнических общностей, оказавшихся в ситуации национального
меньшинства на соответствующей территории, вопросов сохранения своей самобытности, развития родного языка, национальной культуры, образования. Они являются субъектами административного права и вступают в различные административноправовые отношения с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Эти отношения имеют важное
внутригосударственное и международное значение. От характера анализируемых правоотношений, стремления сторон к конструктивному диалогу и сотрудничеству во многом зависит предупреждение межнациональных конфликтов и обеспечение стабильности в российском обществе, а также создание благоприятных условий для надлежащего выполнения Россией своих международных обязательств в сфере межнациональных отношений.
Правовое регулирование административно-правовых отношений с участием национально-культурных автономий осуществляется на федеральном и региональном уровнях.
На федеральном уровне общие юридические предпосылки
анализируемых правоотношений установлены Федеральным законом от 14 апреля 1995 г. «Об общественных объединениях»4.
Правовые основы отдельных видов этих правоотношений
регламентируются: Основами законодательства РФ о культуре
2
*
Ведущий научный сотрудник сектора административного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
∗∗
Работа выполнена по гранту РГНФ № 08-03-00346а.
1
См.: Аргументы и факты. 2002. № 3. С. 5.
147
СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 3010.
См., например: Бауэр О. Национальный вопрос и социал-демократия.
СПб., 1909. С. 386; Шпингер Р. Национальная проблема (борьба национальностей в Австрии). СПб., 1909. С. 112.
4
СЗ РФ 1995. №21. Ст. 1930; 2006. № 6. Ст. 636.
3
148
от 9 октября 1992 г.5; Законом РФ от 25 октября 1991 г. «О языках народов Российской Федерации»6; Законом РФ от 10 июля
1992 г. «Об образовании»7; Федеральным законом от 30 апреля
1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов
Российской Федерации»8 и др.
Однако ведущее место в системе российского законодательства, регулирующего правоотношения национальнокультурных объединений с публичной администрацией, занимает Федеральный закон «О национально-культурной автономии»,
закрепляющий понятие «национально-культурная автономия»,
основы ее правового статуса, основные полномочия органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти, структуру, содержание, основные виды и формы такого рода правоотношений.
Важную роль в регулировании рассматриваемых административно-правовых отношений играет законодательство субъектов РФ. Оно конкретизирует федеральное законодательство с
учетом особенностей соответствующих субъектов РФ, а в части
регламентации некоторых вопросов, связанных с этими правоотношениями, даже опережает его. В отдельных субъектах РФ,
например, в Тюменской области, Республике Коми, как и на федеральном уровне, приняты специальные региональные законы о
национально-культурной автономии. Правовое регулирование
взаимодействия национально-культурных автономий с органами
публичной администрации осуществляется также подзаконными
нормативными правовыми актами РФ и субъектов Федерации.
В своей деятельности указанные субъекты административноправовых отношений руководствуются различными директивными документами, в первую очередь, определяющими национальную политику нашего государства в целом и его отдельных
регионах.
Вместе с тем законодательство РФ, закрепляющее правовые
основы организации, деятельности национально-культурных
автономий и их взаимодействия с государственным аппаратом,
пока еще не представляет собой стройную систему взаимосвязанных актов. Оно не полностью отражает международноправовые принципы, имеет существенные пробелы, противоречия и другие недостатки и, таким образом, не в полной мере отвечает потребностям правоприменительной практики.
Общее представление о характере и структуре административно-правовых отношений национально-культурных автономий с органами исполнительной власти можно составить, анализируя общие черты и особенности таких отношений. Они имеют
общие признаки, свойственные аналогичным правоотношениям
органов публичной администрации с другими видами общественных объединений. К ним, в частности, относятся: общие права и обязанности национально-культурных автономий по отношению к органам исполнительной власти; общие полномочия
этих органов по отношению к автономиям; общие принципы и
формы взаимодействия названных субъектов и др.9
Особого внимания заслуживает, по нашему мнению, вопрос
об общих принципах, в соответствии с которыми должны строиться административно-правовые отношения с участием национально-культурных автономий. Они служат важными правовыми гарантиями, обеспечивающими самостоятельность и относительную независимость национально-культурных автономий от
публичной администрации, а также соблюдение законности в
такого рода отношениях. Среди этих принципов следует прежде
всего назвать следующие: недопустимость вмешательства органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательства
последних в работу указанных органов и должностных лиц; законность; свобода автономии в определении внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности; гласность;
равная ответственность публичной администрации и национально-культурных автономий за соблюдение законодательства
РФ10.
Однако существенным недостатком Федерального закона
5
9
Ведомости РФ. 1992 г. № 46. Ст. 2615.
Ведомости РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1740.
7
Ведомости РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.
8
СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
См.: ст. 16, 17, 19, 21, 27, 29, 38, 39 Федерального закона «Об общественных объединениях».
10
См.: ст. 17, 19, 39 Федерального закона «Об общественных объединениях».
6
149
150
«Об общественных объединениях» является, с нашей точки зрения, то, что он не содержит статьи, закрепляющей единый перечень принципов взаимодействия государства, его органов с общественными объединениями. В целом представление о них
можно составить только путем анализа различных статей данного Закона. Поэтому было бы целесообразно в ст. 17 данного Закона, посвященной взаимодействию государства с общественными объединениями, сформулировать перечень всех основных
принципов такого взаимодействия.
Важное значение для эффективного взаимодействия национально-культурных автономий с органами исполнительной власти имеет проблема использования ими общих форм такого
взаимодействия, присущих административно-правовым отношениям с другими видами общественных объединений. В соответствии со ст. 19 и 27 указанного Закона они имеют право, например, участвовать в выработке решений органов исполнительной
власти; обращаться в эти органы, представляя свои национально-культурные интересы; выступать с различными инициативами; вносить предложения; заключать любые виды договоров с
публичной администрацией. Однако серьезным тормозом активного применения национально-культурными автономиями многих из названных организационно-правовых форм является отсутствие в законодательстве РФ необходимых процессуальных
механизмов и административных процедур. В этой связи представляется целесообразным в Федеральном законе «О национально-культурной автономии» установить основополагающие
нормы о порядке участия национально-культурных автономий в
выработке решений органов государственной власти, включая
органы исполнительной власти; сформулировать основные требования к порядку рассмотрения и учета указанными органами и
их должностными лицами предложений и иных обращений автономий; определить основные условия заключения административных договоров с национально-культурными автономиями
и общие требования к порядку заключения и исполнения таких
договоров.
С точки зрения разработки теоретической концепции административно-правовых отношений с участием национальнокультурных автономий представляет интерес вопрос об особенностях этих правоотношений. Специфика взаимодействия орга-
151
нов исполнительной власти с указанным видом общественных
объединений в значительной степени обусловлена наличием
специального объекта управляющего воздействия и сферами
деятельности, в которых такое взаимодействие возникает. В соответствии с преамбулой Закона «О национально-культурной
автономии» объектом рассматриваемых правоотношений является защита национальных интересов граждан РФ в процессе
выбора ими путей и форм национально-культурного развития.
Это ко многому обязывает субъекты анализируемых правоотношений. В своей повседневной деятельности они должны постоянно помнить о том, что чувства национальной чести, национального достоинства гражданина являются наиболее уязвимыми и ранимыми. Поэтому одна из отличительных черт названных правоотношений заключается в том, что, вступая во взаимодействие с национально-культурными автономиями, органы
исполнительной власти, должностные лица, государственные
служащие должны проявлять особую чуткость, уважение к национальному достоинству, языку, культуре, традициям и обычаям этнических общностей, граждан, чьи интересы представляют
эти автономии. В свою очередь, национально-культурные объединения, реализуя и защищая свои права и национальные интересы, обязаны не нарушать права и интересы других этнических
общностей и относящихся к ним граждан. Обе стороны обязаны
также соблюдать конституционные принципы равноправия граждан независимо от их национальной принадлежности и свободы определения человеком своей национальности. Нарушение
указанных требований нередко служит одной из основных причин возникновения межнациональных конфликтов, активизации
экстремистских сил, создания социальной напряженности в том
или ином регионе России. Не случайно поэтому Концепция государственной национальной политики Российской Федерации в
числе неотложных задач в политической и государственноправовой сфере называет утверждение принципа равноправия
граждан различных национальностей и обеспечение правовой
защиты национальной чести и достоинства граждан.
Закон «О национально-культурной автономии» четко определяет специальные сферы деятельности, в которых осуществляется взаимодействие национально-культурных автономий и
органов публичной администрации: 1) обеспечение права на со-
152
хранение, развитие и использование национального (родного)
языка; 2) обеспечение права на получение основного общего образования на родном языке, на выбор языка воспитания и обучения; 3) обеспечение права на сохранение и развитие национальной культуры; 4) обеспечение права национально-культурных
автономий на освещение их деятельности в средствах массовой
информации.
Своеобразие рассматриваемых административно-правовых
отношений предопределяется целями, задачами и особенностями правового статуса национально-культурных автономий. Изучение законодательства РФ и юридической литературы позволяет выделить следующие из указанных особенностей11.
Во-первых, национально-культурные автономии создаются,
как было отмечено выше, для достижения специальных целей –
самостоятельного решения представителями этноса, оказавшегося в ситуации национального меньшинства, вопросов сохранения своей этнической самобытности, родного языка, образования, национальной культуры.
Во-вторых, эти общественные объединения могут создаваться только в одной организационно-правовой форме – общественной организации, которая подлежит обязательной государственной регистрации и, следовательно, является юридическим
лицом.
В-третьих, организационные основы и территориальная
сфера деятельности национально-культурных автономий определяются спецификой (компактного или дисперсного) расселения представителей соответствующих этнических общностей и
уставами автономий. Следует обратить внимание на то, что в
отличие от других общественных объединений национальнокультурные автономии не могут создаваться в форме межрегиональных общественных организаций.
В-четвертых, ст. 6 Закона «О национально-культурной автономии» устанавливает особый порядок создания национальнокультурных автономий. Учредителями этих общественных объединений в большинстве случаев являются также общественные
объединения со статусом юридического лица. Физические лица
11
См. об этом, например: Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия в Российской Федерации. М., 2003. С. 59–65.
153
могут непосредственно выступать учредителями только национально-культурных автономий, создаваемых на местном уровне.
В-пятых, законодатель предусмотрел строгую иерархию
национально-культурных автономий, которая оказывает существенное влияние на характер их взаимодействия с органами исполнительной власти. Такая иерархия отсутствует у многих других видов общественных объединений.
Одна их особенностей структуры анализируемых административно-правовых отношений состоит в наличии специальных
прав и обязанностей национально-культурных автономий, необходимых им для выполнения своих уставных целей и задач, а
также в предоставлении законодателем специальных полномочий органам исполнительной власти в сфере обеспечения национально-культурного развития этнических общностей и граждан РФ.
Специальные права, обязанности и полномочия субъектов
рассматриваемых правоотношений закреплены Законом «О национально-культурной автономии». Национально-культурные
автономии, например, имеют право: создавать средства массовой информации на национальном (родном) языке; следовать
национальным традициям и обычаям; развивать художественные народные промыслы и ремесла; создавать образовательные,
научные учреждения национальной культуры (ст. 4, 11, 13, 15
указанного Закона).
На эти общественные объединения с учетом специфики
сферы их деятельности возложен ряд обязанностей по обеспечению принципа равенства граждан РФ независимо от их национальной принадлежности и защиты от этнической дискриминации. Национально-культурные автономии должны, как уже говорилось выше, уважать язык, культуру, традиции и обычаи
других этнических общностей и не наносить ущерба их интересам; не ограничивать права граждан РФ в зависимости от их
участия или неучастия в деятельности национально-культурных
автономий (ст. 2, 4 указанного Закона).
Отдельные права, обязанности и полномочия субъектов
рассматриваемых административно-правовых отношений установлены иными федеральными законами и законами субъектов
РФ.
Существенной особенностью административно-правовых
154
отношений национально-культурных автономий с органами исполнительной власти является наличие специфической формы
их взаимодействия. Такое взаимодействие может осуществляться через особые организационные структуры, наделенные консультативными функциями12.
Статья 7 Закона «О национально-культурной автономии»
предусматривает создание при органах исполнительной власти
трехуровневой системы консультативных советов или иных совещательных органов по делам национально-культурных автономий. Они могут образовываться при федеральном органе исполнительной власти, определяемом Правительством РФ; при
органах исполнительной власти РФ; при органах местного самоуправления. Главная цель этих органов – содействовать органам
государственной власти в выработке стратегии, тактики и реализации национальной политики Российской Федерации и ее субъектов. По своему правовому статусу консультативные советы
являются совещательными органами и осуществляют свою деятельность на общественных началах. Их решения носят рекомендательный характер для органов исполнительной власти.
Такие органы уже созданы и функционируют на практике.
На федеральном уровне в соответствии с приказом Министерства регионального развития РФ от 13 июня 2006 г. № 72 образован Консультативный совет по делам национально-культурных
автономий при этом Министерстве. Тем же приказом были утверждены Регламент и персональный состав Консультативного
совета. Его председателем и ответственным секретарем являются руководящие должностные лица Минрегиона России. В состав этого органа входят представители 17 федеральных национально-культурных автономий. Важно отметить, что с 1996 по
2005 г. аналогичный орган функционировал при Правительстве
РФ, однако он прекратил свою деятельность в 2005 г.
Консультативные советы и иные совещательные органы по
делам национально-культурных автономий созданы во многих
регионах Российской Федерации, например, в Курганской,
Оренбургской, Пермской, Ростовской, Саратовской, Тюменской
областях, Приморском крае, в г. Москве и других субъектах РФ.
Однако в настоящее время качество правового регулирова-
ния вопросов, связанных с организацией, статусом и деятельностью консультативных советов, не соответствует должному
уровню. Это в значительной степени снижает эффективность
использования такой важной формы взаимодействия национально-культурных автономий с публичной администрацией.
***
В современных условиях возрастает актуальность научных
разработок по теоретическим и прикладным проблемам административно-правовых отношений, субъектами которых являются
национально-культурные автономии, что обусловлено потребностями законодательной и правоприменительной практики.
Отсутствие таких разработок служит одной из основных причин
низкого качества правового регулирования такого рода правоотношений, которое должным образом не обеспечивает претворение в жизнь Концепции государственной национальной политики РФ в части создания правовой базы становления и функционирования различных форм национально-культурной автономии
на федеральном, региональном и местном уровнях.
Е.Е. Шабурова*
МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Миграционная политика – это целенаправленное воздействие государства на миграционные процессы. Она включает, вопервых, некую систему идей и принципов, которыми руководствуются государственные структуры и общественные институты при выборе мер по достижению поставленных целей,
во-вторых, программу конкретных мероприятий по обеспечению
этих целей, в-третьих, финансовое, кадровое, организационное
обеспечение намеченных мероприятий, в-четвертых, ответственность за полученные результаты.
*
12
Аспирантка сектора административного права Института государства
и права РАН.
См.: Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 124.
155
156
В России накоплен огромный опыт проведения миграционной политики. Во времена Петра I и Екатерины II приглашенным иностранцам предоставляли всяческие льготы: освобождали от воинской повинности, уплаты налогов и податей
на разные сроки в зависимости от важности заселяемых земель,
разрешалась свобода вероисповедания, давались ссуды и т.д.
В дореволюционные годы на практике опробованы такие концепции, как поэтапные переселения (переселение из одних близрасположенных местностей в другие и т.д.), выбор предпочтительных районов выхода мигрантов (сходство местностей по
природно-географическим и хозяйственным условиям), подбор
состава переселенцев (семейных, зажиточных) и др. В довоенные годы советского периода были выработаны также принципы
привлечения и закрепления населения в восточных и северных
районах страны (льготы, районные коэффициенты, северные
надбавки и др.).
В области миграции и расселения необходимо принятие
мер в целях: регулирования иммиграционных потоков, создания
действенного механизма миграционного замещения естественной убыли населения Российской Федерации; повышения эффективности миграционных потоков путем достижения соответствия их объемов, направлений и состава перспективам социально-экономического развития страны; обеспечения интеграции мигрантов в российский социум и формирования толерантности к мигрантам.
В этой сфере определены следующие направления:
разработка и корректировка законодательства, регулирующего иммиграционные процессы, обеспечивающего контроль за въездом, выездом и пребыванием на территории Российской Федерации иностранных граждан и натурализацией мигрантов, в том числе корректировка существующей нормативноправовой базы (законы, подзаконные акты), регулирующей положение вынужденных мигрантов в Российской Федерации;
финансирование мер, направленных на стимулирование
иммиграции в Российскую Федерацию, интеграцию мигрантов
(жилищное обустройство, решение проблем трудоустройства),
проведение селективной миграционной политики, развитие единой системы иммиграционного контроля и т.п.; финансирование
мероприятий по содержанию перемещенных лиц, а также вы-
157
плата им компенсаций за разрушенное жилье и утраченное
имущество. При этом поддержку возвращения к местам прежнего проживания следует осуществлять не в ущерб мерам, намеченным в Федеральной миграционной программе;
привлечение и закрепление на новом месте жительства иммигрантов определенных категорий, что диктуется демографическими, социально-экономическими и геополитическими интересами России, гуманными соображениями и международными обязательствами. В первую очередь это касается
иммигрантов репродуктивного возраста, трудоспособных и
имеющих высокий квалификационный уровень по профессиям,
представляющим приоритетный интерес с точки зрения перспектив социально-экономического развития России;
проведение активной региональной экономической политики, направленной на сохранение численности населения в
важных в геополитическом отношении регионах Российской
Федерации (приграничных и проч.), с расширением привлечения
рабочей силы из других районов страны на временной, ротационной основе;
разработка механизмов (на федеральном или региональном
уровне) передачи в пользование (либо в собственность) земельных участков российским гражданам (в приоритетном порядке местному населению), что
позволит закрепить их в
геополитически значимых регионах и будет препятствовать передаче земли в собственность иностранным гражданам;
разработка системы приоритетной поддержки в России высококвалифицированных специалистов ведущих отраслей, а
также более полное использование потенциала учебной иммиграции для восполнения потерь, вызванных оттоком молодых
специалистов в развитые страны Запада.
Политика привлечения требует создания действенных экономических стимулов для переселенцев, включая регионально–
дифференцированные меры, направленные на перераспределение иммиграционных потоков в регионы, испытывающие наиболее острую нехватку населения и в перспективе трудовых ресурсов. Следует разрабатывать меры селективной иммиграционной политики (по отдельным странам, профессиям, квалификационным признакам), определять пропорции привлечения мигрантов на временной и постоянной основе.
158
Альтернативой таким мерам может стать политика либерализации иммиграции, т.е. полный отказ государства от контроля за иммиграцией иностранных граждан на территорию Российской Федерации. При этом следует учитывать, что при такой
политике основной контингент иммигрантов в Россию будут
составлять выходцы из стран Азии, Африки и других слаборазвитых государств.
Вместе с тем не стоит уповать на то, что только миграция
выведет Россию из демографического кризиса. При нарастающем демографическом кризисе международная миграция не
способна коренным образом изменить ситуацию. По ряду оценок, только для того, чтобы вновь достичь режима простого воспроизводства, в России ежегодное сальдо миграции должно
быть не менее 1,7 млн человек. Современная Россия не в состоянии принять такое количество мигрантов, да и ни одна страна в
мире в настоящее время не может этого сделать.
Таким образом, миграция может только сгладить демографический кризис, в определенной мере решить отдельные региональные проблемы. Выход России из демографического кризиса и ее дальнейшее развитие возможны лишь при комплексном подходе: стимулировании роста рождаемости или, по крайней мере, ее стабилизации, уменьшении смертности, привлечении мигрантов, рассмотрении человеческой жизни как главной
ценности государства.
Современная миграционная политика имеет внешнюю и
внутреннюю стороны. Во внешней сфере на первый план вышли
такие задачи, как защита интересов российских граждан, обеспечение безопасности государства, соблюдение прав мигрантов при
реализации разного рода межгосударственных соглашений, развитие сотрудничества с зарубежными и международными организациями в целях цивилизованного предотвращения незаконной
миграции и т.д. Во внутренней сфере важное значение придается
разработке эффективных механизмов перераспределения миграционных потоков с учетом геополитических интересов страны и
облегчения интеграции мигрантов в районах вселения; формированию условий для самообустройства вынужденных мигрантов,
поддержке их адаптации на новых местах; созданию системы
предупреждения ситуаций, ведущих к внезапным массовым недобровольным перемещениям населения и др.
159
Для достижения успеха в области контроля над миграцией
важно научиться управлению рисками, под которым понимается
совокупность отдельных элементов, выполнение каждого из которых необходимо.
Первый элемент – выявление угроз и оценка связанных с
ними рисков; безопасность государства (лица, представляющие
угрозу безопасности); терроризм; наркоторговля; торговля
людьми (незаконный вывоз людей за границу и т.д.); усиление
активности криминальных структур (создание организованных
преступных группировок на этнической основе); развитие теневой экономики (торговля поддельными товарами и т.д.); религиозные секты; демографическая ситуация (изменение демографического или этнического состава населения); обострение межнациональных отношений; санитарно-эпидемиологическая угроза;
бесконтрольное расходование бюджетных средств; рост безработицы, обострение жилищных условий (повышение стоимости
жилья), значительное увеличение нагрузки на объекты социальной инфраструктуры (государственные дошкольные, школьные,
медицинские учреждения). Кроме того, существует опасность
обезлюдения и без того малонаселенных и уже обжитых территорий.
Второй элемент – разработка стратегий снижения рисков до
приемлемого уровня; осуществление мер контроля (введение
визовых режимов для некоторых стран и т.д.); усиление ответственности (например, требование к авиакомпаниям о более тщательной проверке документов и наложение штрафов за его неисполнение); введение запретов.
Эффективная международная практика направлена на поддержание баланса между облегчением законного передвижения
лиц и осуществлением контроля над незаконной миграцией.
Одним из главных направлений деятельности по противодействию незаконной миграции на территорию Российской Федерации является совершенствование национального миграционного законодательства, направленное как на ужесточение ответственности за организацию незаконной миграции и усиление
контроля за пребыванием иностранных граждан в стране, так и
на максимально возможное упрощение процесса приобретения
ими правового статуса пребывания на территории Российской
Федерации.
160
За последние годы совместными усилиями законодательной
и исполнительной власти РФ удалось достичь достаточно весомых результатов в вопросах государственного регулирования
миграционных процессов, и в первую очередь в сфере противодействия незаконной миграции.
В.Н. Медведев*
ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ
ЭТАПЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
Одним из достоинств Конституции РФ является ее незыблемость, что сыграло немаловажную роль в обеспечении стабильности общественных отношений и государственных институтов. Вместе с тем Конституцию России нельзя назвать достаточно совершенным правовым актом, ибо в ней оказались не
решенными ряд вопросов, относящихся, прежде всего, к построению системы органов государственной власти и имеющих
принципиальное значение, так как дефекты в государственном
управлении порождают проблемы в процессах его развития и
подрывают стабильность общества, разочаровывающегося в
возможности государства эффективно решать поставленные перед ним задачи.
Как известно, одним из главных негативных факторов на
пути преобразования Российской Федерации в современное,
стабильное правовое государство является отставание процесса
реформирования системы исполнительной власти от перемен,
происходящих в общественном устройстве страны, от новых
экономических и политических отношений.
Для проведения масштабной реформы необходимо точно
определить ее цели, объекты реформирования, этапы осуществления, необходимые средства. Недопустимо игнорировать и общемировые тенденции. В современном обществе они отчетливо
проявляются в новом понимании роли государства, его функций,
взаимоотношений общества и государства, его органов. Потребность в оптимальной системе государственной власти обусловлена как неотложными социально-экономическими проблемами,
задачами повышения уровня и качества жизни населения, так и
изменением роли государства, превращением его из надзирателя
в партнера, действующего в интересах общества.
Реформирование системы государственного управления – задача, стоящая не только перед Россией. Как показывает зарубежный опыт, это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога1.
Оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти, изменение системы, структуры и
режима функционирования органов исполнительной власти,
простота и эффективность работы государственных органов, совершенствование отношений между ними и хозяйствующими
субъектами, демократизация управления, его открытость и доступность для граждан объявлены в качестве главных целей административной реформы. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией, с другой – между формами
и методами правового регулирования различных сфер общественной жизни.
Успешное проведение административной реформы зависит
не только от организационного обеспечения, но и выработки
нового порядка организации и функционирования исполнительной власти. Поэтому правовое обеспечение мероприятий играет
ключевую роль в осуществлении административной реформы.
Подготовка и принятие нормативных правовых актов – важнейшая часть процесса реформирования системы государственного
управления.
Многое в этом направлении уже сделано. Изменена организационная структура Правительства РФ, ликвидирована часть
избыточных государственных функций федеральных органов
исполнительной власти, перестроена система и структура дан1
*
Старший научный сотрудник сектора административного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
161
См.: Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в
России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2006. № 11.
162
ных органов на основе перераспределения функций между ними; приняты меры к правовому обеспечению административных
процедур и административных регламентов в деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также к повышению качества и доступности оказываемых ими государственных
услуг и разграничению полномочий между различными уровнями власти.
Как известно, именно функциональный подход был положен в основу организации современной системы федеральных
органов исполнительной власти, ознаменовавшей новый этап
построения и развития российского администрирования, кардинально отличающийся от предыдущих схем организации исполнительной власти.
В то же время в настоящее время административная реформа стала пробуксовывать на всех уровнях государственной власти. Так, заложенные изначально «мины» под компетенционные
полномочия образованной в соответствии с Указом Президента
РФ от 9 марта 2004 г. «О систеиме и структуре федеральных органов исполнительной власти»2 трехвидовой системы организации органов федеральный исполнительный власти сделали свое
дело, и сегодня начинают «разрушать» логику авторов административной реформы, смешивая функции министерств, служб,
агентств и «родив» непонятный «монстр» органа исполнительной власти – государственный комитет.
Таким образом, очевидно, что в настоящее время российская власть начинает терять логическую цепь дальнейших реформаторских действий, связанных с оптимизацией систем исполнительной власти в стране. В качестве примера можно обратиться к сфере градостроительства и проектирования. Так, согласно ст. 62 Градостроительного кодекса РФ и принятым в ее
исполнение Правилам установления федеральными органами
исполнительной власти причин нарушения законодательства о
градостроительной деятельности, утвержденным постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. № 7023, установление
причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности осуществляется в случае причинения вреда жизни или
2
3
СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
СЗ РФ. 2006. № 48. Ст. 5033.
163
здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства (причинение вреда)
технической комиссией, образуемой уполномоченными на то
федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции государственного строительного надзора (в настоящее время такими органами являются Федеральная служба
по экологическому, технологическому и атомному надзору, а в
отношении объектов военной инфраструктуры Вооруженных
Сил РФ – Министерство обороны РФ).
По нашему мнению, наделение Министерства обороны РФ
надзорными функциями в данной области противоречит сути
концепции трехзвенного разделения функций федеральных органов исполнительной власти. И хотя формально пп. «в» п. 3
Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. установлена возможность наделять министерства функцией по контролю и надзору в
установленной сфере деятельности специальными указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, представляется, что такой подход может привести к негативным последствиям при реформировании органов исполнительной власти.
Это связанно с тем, что, как показывают исторический опыт и
международная практика, надзор и контроль ведомств за своими
же собственными решениями и правовыми актам крайне неэффективен.
При всей значимости и масштабности предпринятых мер
следует все же признать, что это только начало пути, и главные
достижения которого затронули пока лишь федеральный уровень, выразившись в реорганизации федеральных органов исполнительной власти, проведенной в соответствии с вышеназванным Указом Президента РФ.
Федеративная природа российского государства предполагает наделение органов исполнительной власти субъектов РФ
большим объемом полномочий. В связи с этим в рамках административной реформы особое внимание должно быть уделено
оптимизации функционирования органов исполнительной власти субъектов РФ.
Проведение административной реформы в регионах должно
сопровождается решением комплекса вопросов, связанных с повышением эффективности организации и деятельности органов
164
исполнительной власти субъектов РФ. Изучение этих вопросов в
масштабе российского государства свидетельствует о ряде преобразований в системе органов исполнительной власти. Вместе с
тем выявлен и ряд недостатков, в частности, неадекватность видов органов (структур) объемам их компетенции, слабая координация органов между собой и с иными организациями.
Как известно, одним из важнейших условий эффективной
реализации компетенции субъекта РФ является грамотное
структурирование всей системы исполнительной власти региона, включая отраслевые и функциональные органы исполнительной власти. В связи с этим в субъектах РФ следует осуществлять мероприятия, аналогичные проведенным на федеральном
уровне (анализ функций органов исполнительной власти на
предмет избыточности и дублирования этих функций, внесения
в нормативные правовые акты субъектов РФ изменений в целях
исключения избыточных и дублирующих функций, внедрение
механизмов, препятствующих появлению новых избыточных
функций)4.
В первую очередь это касается вопроса окончательного определения модели организации системы органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях.
При этом параллельно должна создаваться система управления
по результатам, а также стандартизации и регламентации деятельности органов исполнительной власти. Только в этом случае
можно будет избежать серьезных дефектов управления и ощутить реальные преимущества выбранной модели организации
системы органов исполнительной власти.
Еще одна проблема, которая требует своего решения, связана
с оптимизацией объема федерального административного аппарата. Это является одним из приоритетных направлений административной реформы с момента начала ее проведения. Причем каждое
направление реформы определенным образом соотносится, образует неразрывную связь с иными ее направлениями, все направления
реформы логично дополняют друг друга.
Как отмечают специалисты, несмотря на большое число
различного рода деклараций со стороны представителей власти,
оптимизации объема федерального аппарата в ходе реформирования системы государственного управления не последовало.
Наоборот, наблюдается обратный процесс – увеличение числа
федеральных органов исполнительной власти и численности работников этих органов5.
Эффективное и качественное решение указанной проблемы
не может быть достигнуто без активного включения юридической науки в процессы разработки административных регламентов. В первую очередь это связано с необходимостью разработки
понятийного аппарата, используемого в соответствующих нормативных правовых актах. Единообразие терминологии, четкость и ясность применяемых определений являются залогом
эффективной реализации административных процедур и в известном смысле гарантией качества исполняемых функций и
предоставляемых услуг. Немаловажно и создание «шаблонной»
модели административных регламентов. Административные
процедуры в органах исполнительной власти должны выстраиваться в единообразном порядке, хотя и с учетом специфики
применительно к каждому из видов деятельности. Практика
ждет от науки новых решений типологии регламентов, сочетания административных и служебных регламентов. Успешность
реформ во многом зависит от использования достижений науки,
и особенно юридической науки6.
Современные государственные реформы – федеральная, судебная, административная, муниципальная – нацелены на обновление многих сторон организации и деятельности государства и его институтов.
Ключевыми областями административных реформ являются: определение роли государства в обществе; соответствующее
структуирование органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности госу5
4
См.: Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации в условиях административной реформы //
Журнал российского права. 2006. № 10.
165
См.: Жданов А.Ф. Административная реформа в России: вопросы оптимизации объема федерального административного аппарата // Административное право и процесс. 2006. № 1.
6
См.: Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в
России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2006. № 11.
166
дарственного аппарата; управление государственной службой;
реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата.
Несмотря на то что в основе программ административных
реформ лежат потребности правительств в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение,
что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Такие реформы имеют
своей целью устранение препятствий, с которыми сталкиваются
правительства при попытке изменения направлений социальной
и отраслевой политики7.
Н.А. Ипатова*
К ВОПРОСУ О ФУНКЦИЯХ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Одной из важнейших задач становления российской государственности является создание оптимальной модели государственного управления, обеспечивающей эффективное исполнение государственных функций, развитие и укрепление демократических, федеративных, социальных и правовых основ государства, высокие темпы экономического роста и общественного
развития. В этой связи особое внимание уделяется административной реформе, которая по своим масштабам и значимости занимает одно из ведущих мест в общем контексте модернизации
российского государства.
7
См.: Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006.
№ 2.
*
Аспирантка сектора административного права Института государства
и права РАН.
167
В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 г. были созданы необходимые предпосылки
для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г.
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной
власти»1 образованы новая система и структура федеральных
органов исполнительной власти. При этом следует отметить, что
до принятия этого Указа в административном законодательстве
не существовало официально установленной типологии функций органов исполнительной власти.
В результате реализации Указа была принята следующая
типология функций органов исполнительной власти: 1) функции
по принятию нормативных правовых актов; 2) функции по контролю и надзору; 3) функции по управлению государственным
имуществом; 4) функции по оказанию государственных услуг.
Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора – на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению
государственным имуществом – на федеральные агентства.
Вместе с тем в вышеназванном Указе закреплены легальные дефиниции функций органов исполнительной власти. Так,
под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции
РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной
власти, органами местного самоуправления, их должностными
лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения,
распространяющихся на неопределенный круг лиц; под функциями по контролю и надзору – осуществление действий по
контролю и надзору за исполнением органами государственной
власти, органами местного самоуправления, их должностными
лицами, юридическими лицами и гражданами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными ли1
СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
168
цами разрешений (лицензий) на осуществление определенного
вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим
лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов; под
функциями по управлению государственным имуществом –
осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, а также
управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ; под функциями по оказанию государственных услуг – предоставление федеральными
органами исполнительной власти непосредственно или через
подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым
органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
В целях формирования эффективной системы и структуры
федеральных органов исполнительной власти признано необходимым оптимизировать функции федеральных органов исполнительной власти.
В контексте Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. и Концепции административной реформы в Российской Федерации в
2006–2010 гг. оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти означает:
упразднение функций избыточного государственного регулирования;
исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
передачу функций федеральных органов исполнительной
власти саморегулируемым организациям в области экономики;
организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля,
управления государственным имуществом;
завершение процесса разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
169
Однако для более эффективного достижения вышепоставленных целей необходимо обратиться к теоретическим разработкам о функциях органов управления.
К сожалению, в современной юридической литературе вопросу о функциях управления не уделяется должного внимания.
Термин «функция» имеет множество толкований. По мнению
И.Л. Бачило, наиболее распространенное понимание данного
термина связано с определением назначения, роли организации,
человека, явления или предмета. Употребляется он в смысле
«работа», «задача»2.
В свое время Ц.А. Ямпольская отмечала, что вопрос о
функциях аппарата управления по существу составляет движущую пружину науки управления и что нужно распространить
функциональный подход на изучение всей системы управленческих органов сверху донизу3. С точки зрения Ю.А. Тихомирова,
основу управления «составляет его функциональная сторона.
Изменение управленческих функций и их сочетания в различных звеньях аппарата является важнейшим фактором его развития и совершенствования»4.
На наш взгляд, под функциями органов исполнительной
власти следует понимать основные направления деятельности, в
рамках которых осуществляются ее государственно-властные
формы.
Анализ законодательства по вопросам организации и функционирования отдельных звеньев исполнительной власти свидетельствует не только о многообразии функций, но и об отсутствии их должной систематизации, а следовательно, о необходимости теоретического осмысления этой сложной проблемы.
В разные периоды развития российской государственности такие попытки предпринимались неоднократно. В частности, к
вопросу о классификации функций в специальных и общих работах по административному праву обращались В.Г. Вишняков,
И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, И.И. Евтихиев,
2
См.: Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976.
См.: Ямпольская Ц.А. Вступительная статья в кн.: Старосьцяк Е.
Элементы науки управления. М., 1965. С. 14–15.
4
Тихомиров Ю.А. Развитие функций управленческих органов // Сов.
государство и право. 1966. № 1.
3
170
Ю.М. Козлов, И.Н. Кузнецов, Б.М. Лазарев, Ю.А. Тихомиров,
Г.А. Туманов, В.А. Юсупов, Ц.А. Ямпольская и др.
Следует подчеркнуть, что классификация функций проводится по различным основаниям, и в зависимости от критерия,
положенного в ее основу, выделяются функции основные и неосновные, общие, специальные и вспомогательные, функцииоперации и функции-задачи. Указанный перечень видов функций является далеко не исчерпывающим. Однако, несмотря на
различия в подходах к исследованию данного вопроса, всеми
ведущими учеными-административистами в числе наиболее
значимых указываются такие функции исполнительной власти,
как регулятивная, контрольно-надзорная, правоохранительная.
Действительно, осуществление именно этих функций помогает определить правильность выбора государственной политики на том или ином этапе развития государственности, позволяет рассматривать исполнительную власть под углом зрения ее
разносторонней деятельности5.
Не менее важным представляется также вопрос о соотношении основных элементов компетенции органов исполнительной власти.
Так, между функциями и конкретными властными полномочиями существует самая тесная связь (ведь полномочия нужны для осуществления функций), но при этом каждая из этих
составных частей компетенции сохраняет свою самостоятельность.
По мнению Б.М. Лазарева, «между правом и обязанностью
осуществлять ту или иную функцию управления и конкретными
полномочиями органа имеется тесная связь (эти полномочия
нужны для реализации функций). В то же время право и обязанность выполнять ту или иную функцию применительно к тем
или иным сферам и объектам могут у органа оставаться, а его
конкретные полномочия при этом сужаться или расширяться»6.
Надо также отметить, что функция у нескольких органов
может быть одна и та же, а конкретные полномочия по ее осуществлению различными.
Решение вопроса о функциях органа в значительной степени предопределяется проблемой предоставления ему конкретных властных полномочий.
Практика не раз подтверждала, что при определении компетенции органов государственного управления нельзя ограничиваться лишь указанием на их функции, а следует закреплять
конкретные полномочия, необходимые для успешного их осуществления. Не случайно в Концепции административной реформы в 2006–2008 годах, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-Р, определены такие
приоритетные направления административной реформы, как выявление и ликвидация избыточных функций как федеральных
органов исполнительной власти, так и органов исполнительной
власти субъектов РФ.
Следует подчеркнуть, что одним из существенных недостатков многих положений об органах исполнительной власти
является то, что в них определены лишь функции органов и не
уделено должного внимания вопросу об их конкретных властных полномочиях. Так, положения об органах исполнительной
власти изобилуют общими формулировками: «обеспечивает»,
«содействует», «принимает меры» и очень редко содержат указания на то, какие вопросы они решают, вследствие чего они не
выполняют тех функций, которые должны выполнять, поскольку
конкретные формы их осуществления четко законом не определены.
Далее следует остановится на вопросе о классификации
функций органов исполнительной власти. К сожалению, в современной науке вопросу о классификации функций уделяется
мало внимания. Вместе с тем еще в 1970-е гг. в Институте государства и права АН СССР (ныне Институт государства и права
РАН) был разработан классификатор функций, основное назначение которого заключается в том, что с помощью матричного
анализа функций можно изучить и систематизировать нормативный материал о функциях конкретного органа или системы
органов управления на действующих нормативных актах7. Классификатор позволяет проследить динамику изменений функций,
5
7
6
См.: Бачило И.Л. Указ соч. С. 78.
Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1976.
См.: Цабрия Д.Д. Проблемы установления правового положения органов управления: Дисс. … канд. юрид. наук М., 1976. С. 141.
171
172
характер этих изменений во времени, наметить пути дальнейшего совершенствования этого элемента статуса органов, а также
более точно соотнести с функциями все иные элементы статуса
органов управления и их структурных подразделений.
При этом анализ функций осуществляется в три этапа:
1) выявление функций на основе разработанных и действующих нормативных актов;
2) выявление и сопоставление фактически выполняемых
функций с нормативно закрепленными;
3) установление оптимального набора функций с учетом
всех возможных факторов на данный момент8.
В свое время классификатор функций использовался для
корректировки Положения о Министерстве электротехнической
промышленности СССР, а в настоящее время может быть использован для совершенствования правового статуса федеральных органов исполнительной власти. С его помощью можно получить данные о фактической работе органа, его подразделений
по выполнению закрепленных за ними функций, корректировать
структуру аппарата с учетом функциональной нагрузки и т.д.9
Именно в процессе классификации функций по предметам ведения и полномочий по каждому предмету ведения для этих органов обнаруживается недостаточная проработка проблем связи
органа с его сферой управления и недостаточность палитры
полномочий для активного взаимодействия с объектами управления10.
С. Габанян*
МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СУБЪЕКТ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ
Министерство юстиции России было учреждено 8 сентября
1802 г. Манифестом Александра I «Об учреждении министерств». Этим же документом в составе правительства предусматривалась должность министра юстиции, и он одновременно
являлся
генерал-прокурором
Российской
империи.
На Министерство юстиции были возложены функции подготовки законодательных актов, а также управления деятельностью
судов и прокуратуры. Осуществляя управление всей системой
юстиции, министерство с первых дней своего образования
большое значение придавало совершенствованию законодательства.
После проведенной в 1864 г. в России судебной реформы,
в подготовке и реализации которой Минюст принимал деятельное участие, его полномочия заметно расширились. Министерство осуществляло руководство судебными органами, управление межевой и тюремной частями, нотариатом, заведовало личным составом суда и прокуратуры, ввело институты мировых
судей и присяжных заседателей, напрямую руководило деятельностью прокуратуры и осуществляло управление местами лишения свободы. Министерство юстиции обладало весьма широкими полномочиями по формированию и проведению в жизнь правовой политики государства. С середины XIX в. министры юстиции активно занимались международной деятельностью:
председательствовали в Международном трибунале, были членами постоянной Международной палаты Третейского суда
в Гааге.
После Октябрьской революции Министерство юстиции было преобразовано в Народный комиссариат юстиции. Заметное
место в деятельности комиссариата занимало создание нового
законодательства. Впоследствии полномочия Наркомата юсти-
8
См.: Цабрия Д.Д. С. 142.
См.: Бачило И.Л. Указ. соч. С. 149.
10
См.: Бачило И.Л. Исполнительная власть в Российской Федерации.
Проблемы развития. М., 1998. С. 169.
9
173
*
Аспирант сектора административного права Института государства и
права РАН.
174
ции претерпели радикальные изменения – в 1936 г. прокуратура
была выделена в самостоятельное ведомство.
С 1936 г. на Наркомат юстиции СССР была возложена систематизация и подготовка материалов по кодификации законодательства. В системе Министерства юстиции СССР создаются
научно-исследовательские криминалистические лаборатории
и Всесоюзный институт юридических наук. Примечательно, что
именно по инициативе Минюста РСФСР в 1957 г. (впервые
в российском праве) в текст УПК РСФСР было включено понятие «презумпция невиновности».
Согласно Положению
о Наркомате
юстиции
СССР
от 8 декабря 1936 г. Наркомюст и его местные органы вправе
были давать судам указания о правильности и единообразии
применения судебной практики. Такие взаимоотношения органов юстиции и судов подвергались критике и послужили одним
из поводов упразднения Министерства юстиции СССР в 1963 г.
Поскольку излишняя радикальность и отчасти ошибочность
такого решения была очевидна и подтверждена временем,
30 августа 1970 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР, положивший начало воссозданию органов юстиции.
В настоящее время Министерство юстиции РФ выполняет
свое главное предназначение – способствовать формированию
и упрочению основ правового государства. Минюст России является органом исполнительной власти, обеспечивающим государственное управление в сфере конституционного строя и юстиции.
В соответствии с Положением о Министерстве юстиции
Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ
от 13 октября 2004 г. № 1313, его основными задачами являются: разработка общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности; нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности; обеспечение в
пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и
гражданина; обеспечение деятельности Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека –
заместителя Министра юстиции РФ.
Одной из важнейших задач Минюста России по-прежнему
остается обеспечение единства правового пространства на всей
175
территории Российской Федерации. Это имеет особое значение
для России как для федеративного государства.
Для решения данных задач Минюст России наделен полномочиями по нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний, адвокатуры и нотариата, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, регистрации общественных объединений, религиозных организаций и политических партий.
Министерство юстиции РФ, занимая центральное место в
системе федеральных органов исполнительной власти, проводит государственную политику и осуществляет управление в
сфере юстиции, а также координирует деятельность в этой сфере
иных федеральных органов исполнительной власти.
Анализ функций Минюста России позволяет говорить о
том, что направления его работы во многом являются базовыми
для организации и деятельности ряда государственных органов.
Министерство, выступая частью механизма обеспечения и защиты прав личности, использует преимущественно цивилизованные формы разрешения конфликтов между личностью и государственными органами юстиции.
Минюст России уже не первый год занимается мониторингом законности ведомственных нормативных правовых актов и
актов субъектов РФ. Результативность его деятельности во многом зависит от правильного выбора правогарантирующих
средств, используемых на внутригосударственном и международном уровнях, правовых стимулов и ограничений, правовых
процедур и установленных режимов, используемых для обеспечения и защиты прав личности.
Возложенные на Министерство юстиции РФ задачи решаются как самим Минюстом, так и органами юстиции, входящими в его систему: территориальными органами Министерства
юстиции РФ по федеральным округам, Федеральной службой
исполнения наказаний, Федеральной службой судебных приставов, министерствами юстиции субъектов РФ. В систему Минюста России входит также ряд учреждений и организаций, в отношении которых органы юстиции осуществляют определенные
управленческие функции: адвокатура, нотариат, загсы, лаборатории судебных экспертиз, Российская правовая академия, Фе-
176
деральное агентство по правовой защите результатов интеллектуальной деятельности, Государственная регистрационная палата, Научный центр правовой информации, редакции некоторых
журналов и иных изданий.
Таким образом, Министерство юстиции РФ – многопрофильный федеральный орган исполнительной власти, возглавляющий единую централизованную систему органов и учреждений юстиции Российской Федерации. Дальнейшее качественное
и результативное реформирование Минюста России окажет положительное влияние на становление демократических институтов в нашем государстве.
Учитывая перечисленные выше функции, конституционные
гарантии граждан и основные национальные приоритеты, определенные в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному
Собранию, Минюст России считает своей миссией повышение
эффективности защиты прав и законных интересов граждан и организаций, обеспечение конституционного права на получение
квалифицированной юридической помощи, достижение полного
и безусловного исполнения судебных решений.
В качестве стратегических целей деятельности Минюста
России можно выделить следующие:
повышение уровня защиты прав и законных интересов граждан и организаций, права граждан на получение квалифицированной юридической помощи; улучшение качества исполнения
судебных решений, актов иных органов и приговоров.
Одно из важнейших направлений деятельности Минюста
России – регистрация ведомственных нормативных правовых
актов. В этой связи ему предоставлены следующие полномочия:
1) осуществлять государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и
гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или
имеющих межведомственный характер, а также актов иных органов в случаях, предусмотренных законодательством РФ;
2) вести в установленном им порядке государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных органов в случаях, предусмотренных
законодательством РФ;
177
3) осуществлять проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти по отбору нормативных правовых
актов, подлежащих государственной регистрации; вести контрольные экземпляры нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих государственной регистрации;
4) обобщать практику государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и
гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или
имеющих межведомственный характер: представлять по поручению Президента РФ и Правительства РФ соответствующую
информацию Президенту РФ и в Правительство РФ;
5) осуществлять государственный учет нормативных правовых актов субъектов РФ;
6) согласовывать назначение руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ, в компетенцию которого входит
организация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния на территории субъекта РФ;
7) вносить в Правительство РФ представление о временном
изъятии полномочий по государственной регистрации актов
гражданского состояния, переданных органам государственной
власти субъектов РФ, в случае ненадлежащего их осуществления;
8) организовывать государственную регистрацию уставов
муниципальных образований и муниципальных правовых актов
о внесении изменений в эти уставы;
9) определять порядок ведения государственного реестра
уставов муниципальных образований Российской Федерации и
обеспечивать доступность сведений, включенных в такой реестр;
10) вести государственный реестр муниципальных образований Российской Федерации.
Соотношение зарегистрированных и общего количества поступивших в Минюст России нормативных правовых актов отражает уровень работы Министерства и его территориальных
органов в процессе не только регистрации, но и подготовки таких актов как федеральными органами исполнительной власти,
так и субъектами РФ. При этом следует отметить, что большое
178
число нормативных правовых актов, представляемых на юридическую экспертизу, не регистрируется в связи с наличием в них
противоречий действующему законодательству.
Изменение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, переработка нормативных правовых актов
реорганизованных (упраздненных) федеральных органов исполнительной власти и их приведение в соответствие с законодательством РФ с учетом разграничения компетенции в сфере правового регулирования повлияли на количественные показатели
числа зарегистрированных ведомственных нормативных правовых актов.
СОДЕРЖАНИЕ
Л.А. Мицкевич
Классическая теория административных правоотношений:
современное наполнение ................................................................. 3 М.А. Лапина
К вопросу о сущности и структуре (составе) административных
правоотношений ............................................................................... 8 Н.Г. Салищева
Административно-процессуальные отношения:
развитие на современном этапе, проблемы законодательного
регулирования ................................................................................. 17 А.А. Демин
Процессуальные правоотношения в административном праве . 29 Б. Тулинова
Судебные административно-процессуальные отношения ......... 37 Н.Ю. Хаманева
Административная юстиция и административно-правовые
отношения: теоретические проблемы........................................... 41 А.К. Соловьева
Административно-правовые отношения в сфере оказания
государственных услуг: понятие, участники, защита ................. 50 179
180
В.В. Альхименко
В.Д. Мельгунов
Государственная корпорация как субъект
административно-правовых отношений ...................................... 64 Реализация административно-правового, гражданско-правового
и отраслевого регулирования при переходе права
пользования недрами ................................................................... 116 Е.В. Овчарова
Налоговые и административные правоотношения:
проблемы соотношения ................................................................. 70 Н.Р. Хачатрян
М.С. Студеникина
Административная ответственность в области
предпринимательской деятельности: некоторые спорные
вопросы применения .................................................................... 124 Административно-правовые отношения в сфере финансового
контроля .......................................................................................... 77 В.Ф. Ломакина
Ю.А. Андреева
Должностные лица органов государственной власти и местного
самоуправления как субъекты административной
ответственности за нарушения в сфере защиты конкуренции . 135 Соотношение контроля и надзора как функций органов
исполнительной власти .................................................................. 83 С.М. Зырянов
Административно-надзорные правоотношения:
содержание и развитие ................................................................... 90 Н.А. Морозова
Соглашения по спорам о привлечении к административной
ответственности в арбитражных судах: предмет и возможность
заключения .................................................................................... 141 М.В. Пучкова
А.И. Сапожников, М.С. Десятик
Значение метода надзора в регулировании административноправовых отношений в сфере общественной безопасности ..... 101 Административно-правовые отношения национальнокультурных автономий с органами исполнительной власти:
некоторые теоретико-правовые аспекты .................................... 147 Л.А. Калинина
Е.Е. Шабурова
О взаимосвязи науки административного права и практики ... 108 Миграционная политика в современной России ....................... 156 М.М. Филь
В.Н. Медведев
Некоторые методы государственного управления
в сфере науки ................................................................................ 111 Проблемы реформирования системы исполнительной власти в
Российской Федерации на современном этапе административной
реформы ........................................................................................ 161 181
182
ТРУДЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
№ 1/2009
Н.А. Ипатова
К вопросу о функциях органов исполнительной власти .......... 167 С. Габанян
Министерство юстиции Российской Федерации как субъект
административных правонарушений.......................................... 174 АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ:
ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Редакторы Е.Ф. Варварина, М.М. Славин
Корректор О.В. Мехоношина
Оригинал-макет В.Ф. Иванов
Подписано в печать 15.02.2009 г. Формат 60х901/16
Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. печ. л. 12
Тираж 500 экз. Заказ №
Институт государства и права Российской академии наук
___________________________________________________
Отпечатано в ОАО «Щербинская типография»
113623, Москва, ул. Типографская, 10
183
184