ФоРМа ПРавЛения в России

Российская Федерация
Министерство образования и науки
ФГБОУ ВО Тюменский
государственный университет
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Д. А. АВДЕЕВ
ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
(КРАТКИЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ОЧЕРК)
Монография
Тюмень
Издательство
Тюменского государственного университета
2015
УДК 342.2(470+571)
ББК Х400.531(2Рoc)
А187
Д. А. Авдеев. ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (КРАТКИЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ОЧЕРК): монография. Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 2015. 244 с.
Анализируется эволюция становления формы правления России, дается
конституционно-правовая характеристика современной системы высших органов власти и управления. Автор делает вывод, что российский монократизм,
с присущим ему централизмом и авторитарностью публичного управления,
сложившийся веками, должен иметь ограничения и конституционные рамки.
При рассмотрении классификации форм правления автор использует
иные подходы, а соответственно, и иные критерии классификации видов
форм правления. Вместо привычного деления форм правления на республики и монархии предлагается выделять монократическую и поликратическую
формы правления, которые имеют свои модели, применяемые разными государствами при организации системы высших органов публичной власти.
Книга рассчитана на преподавателей юридических вузов, студентов, аспирантов, ученых, исследующих проблемы российской формы правления, а также на широкий круг читателей, интересующихся проблемами отечественной
формы правления, развитием системы высших органов государственной власти, совершенствованием их организационно-функциональной деятельности.
Рецензенты: Г. Н. Чеботарев, доктор юридических наук, зав. кафедрой
конституционного и муниципального права Института государства и права ТюмГУ, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор
А. Д. Керимов, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, государственный советник
Российской Федерации 3 класса, профессор
ISBN 978-5-400-01116-0
© ФГБОУ ВО Тюменский государственный университет, 2015
© Д. А. Авдеев, 2015
THE RUSSIAN FEDERATION
MINISTRY OF EDUCATION AND SCIENCE
TYUMEN STATE UNIVERSITY
INSTITUTE OF STATE AND LAW
D. A. AVDEEV
FORM OF THE GOVERNMENT IN RUSSIA
(BRIEF CONSTITUTIONAL OUTLINE)
Monograph
Tyumen
Tyumen State University Press
2015
UDK 342.2(470+571)
BBK Х400.531(2Poc)
А187
D. A. Avdeev. FORM OF GOVERNMENT IN RUSSIA (BRIEF
CONSTITUTIONAL OUTLINE): monograph. Tyumen: Tyumen State University
Press, 2015. 244 p.
The author of the monograph presents a complicated analysis of the
becoming of the forms of state rule in Russia, gives constitutional and legal
characteristic of the modern system of the supreme bodies of power and
administration. The author reaches the following conclusion that the Russian
monocracy, with his usual authoritative centralism and public administration
should be limited and have a constitutional framework.
The author uses alternate approaches in considering the classification of
forms of state rule and other requirements for classification of types of state
rule. The author suggests to give accent to the monocracy and to the polycracy
forms of government instead of the usual forms of government such as the
republic and the monarchy.
The book is intended for the lecturers of law schools, students, scientists are
exploring the problem of Russia's form of government, as well as a wide range
of readers interested in the problems of the national form of government, the
development of the supreme bodies of state power, improving their organizational
and functional activities.
Reviewers: G. N. Chebotaryov, doctor of Law, head of the Department of
Constitutional and Municipal Law (Institute of State and Law,
Tyumen State University), Honored Lawyer of the Russian
Federation, professor
A. D. Kerimov, doctor of Law, Professor of Constitutional
Law Russian Presidential Academy of National Economy and
Public Administration, State Advisor of the Russian Federation
3rd class, professor
ISBN 978-5-400-01116-0
© Tyumen State University, 2015
© D. A. Avdeev, 2015
Оглавление
ПреДИСЛОВИЕ.................................................................................................................. 6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ...................................................................................................11
§ 1. Форма правления: понятие, юридическая природа
и содержание.................................................................................................................11
§ 2. Проблемы классификации и идентификации форм
правления.......................................................................................................................32
§ 3. Факторы и детерминанты, оказывающие влияние
на эволюцию формы правления............................................................................49
ГЛАВА 2. ЭВОЛЮЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ................64
§ 1. Развитие отечественной формы правления
в дореволюционный период.....................................................................................64
§ 2. Форма правления и организация государственной власти
в Советской России....................................................................................................77
§ 3. Конституционализация отечественной формы правления
Российской Федерации.............................................................................................90
ГЛАВА 3. СИСТЕМА ВЫСШИХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.............................................................. 105
§ 1. Конституционные принципы организации
государственной власти в России: от централизованного
демократизма к разделению властей................................................................. 105
§ 2. Дихотономическая природа федеральной
исполнительной власти и правовой статус
Президента Российской Федерации................................................................... 130
§ 3. Роль Парламента в системе отечественного
государственного управления............................................................................... 144
ГЛАВА 4. СОВРЕМЕННАЯ МОДЕЛЬ
РОССИЙСКОЙ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ............................................................... 166
§ 1. Особенности и характерные черты отечественной
формы правления...................................................................................................... 166
§ 2. Избиратели как источник власти,
или демократическая основа управления государством............................. 183
§ 3. Тенденции и перспективы развития формы правления
в России.......................................................................................................................202
ПОСЛЕСЛОВИЕ..............................................................................................................222
Список литературы............................................................................................ 231
5
Посвящаю своей маме
ПреДИСЛОВИЕ
Форма правления как один из элементов формы государства
является его атрибутивным признаком, дающим представление о
конституционно-правовой характеристике функциональной организации органов публичной власти (как правило, высших органов государственной власти), процедуре их образования и взаимодействия
между собой, степени участия избирателей в управлении делами
государства.
С момента принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации, определившей вектор дальнейшего развития государственного
строительства, происходит становление и формирование системы органов публичной власти нового образца, кардинальным образом модернизируется законодательство, пересматривается процедура формирования органов публичной власти на всех уровнях управления.
Иными словами, идет процесс реорганизации отечественной формы
правления.
За последнее столетие российское государство, изменяя свою
форму, фактически находилось в трех разных по своей сущности
государственных эпохах, переходя из одной в другую не совсем эволюционным путем. Путь от монархии через построение социалистического общества к новому формату республиканского государства
Россия прошла за достаточно короткой срок. Безусловно, подобные
переходы в истории нашего государства не могут не отражать те или
иные особенности предыдущего периода, которые, в свою очередь,
откладывают определенный отпечаток на форму государства. Весь
спектр изменений организации и деятельности органов публичной
власти, прежде всего высших органов государственной власти, касался, по сути, порядка образования органов власти и изменения их
компетенционной деятельности.
Следовательно, имеется достаточный опыт, который может быть
учтен при совершенствовании собственного государственного управления. Система организации государственной власти, установленная
6
Конституцией Российской Федерации, получила неоднозначные
оценки политических экспертов и ученых-юристов. Мнения, которые
высказываются при этом, колеблются от сохранения неизменности
конституционного текста до полного его пересмотра и принятия нового Основного закона, закрепляющего иную схему (модель) взаимодействия высших органов государственной власти, то есть новую
форму правления.
По нашему глубокому убеждению, если и существует продиктованная объективными причинами необходимость в соответствующих
изменениях Конституции, то они должны быть внесены. Однако при
любой корректировке конституционных положений следует соблюдать некоторые основные условия. Необходимо, во-первых, выявить
действительную потребность в изменениях конституционных норм,
обусловленную социально-экономическими и политико-правовыми
условиями жизнедеятельности общества, во-вторых, обосновать с правовых позиций потребность в принятии таких изменений, в-третьих,
определить их долгосрочность и перспективность. Считаем, что нельзя
допускать внесение в Конституцию поправок, имеющих сугубо политический характер и направленных на достижение целей, результатом
которых является итог очередной борьбы между различными политическими элитами. Любые инициативы о внесении поправок должны
отвечать не только формально установленной процедуре, но веянию
времени. Представляется вполне логичным проводить научную экспертизу и давать правовую оценку предлагаемым проектам конституционных изменений, а также последствиям, которые могут возникнуть
после вступления их в силу.
При изменении содержательной части конституционного текста
следует соблюдать предельную «хирургическую» осторожность. В силу
этого каждое изменение должно не только коррелироваться друг с
другом, но и согласовываться с иными положениями Конституции,
не нарушая целостность и внутреннюю логику ее содержания.
Конституция Российской Федерации 1993 г., как известно, закрепила новые принципы организации государственной власти, для
внедрения которых в правоприменительную практику деятельности
органов государственной власти и управления требуется определенное время. Так, например, провозглашение принципа разделения
властей как основы организации государственной власти в России
явилось определяющим в системе высших органов государственной
7
власти. Однако формальное установление принципа разделения властей не свидетельствует о его скорейшей, как показало время, реализации в политико-правовой действительности.
Еще в период разработки проекта Конституции встал вопрос о
будущей форме правления Российской Федерации: президентская
или парламентская республика? В итоге ст. 1 Конституции содержит
лишь указание на республиканскую форму правления, без конкретизации ее вида. В связи с этим в правовой науке наблюдается многообразие взглядов относительно характеристики отечественной
формы правления. Ее неопределенность явилась результатом компромиссов разработчиков проекта Конституции, которые заимствовали в большей степени признаки президентской, нежели парламентской республики. Желание взять самое лучшее от разных видов
форм республиканского правления, а также заимствование некоторых их элементов привели, как и следовало ожидать, к своеобразной
ее «нестандартизированности».
Большинство исследователей российской формы правления характеризуют ее как полупрезидентскую, или смешанную, республику.
Другие считают, что, несмотря на некоторые отличительные особенности, форму правления в России следует отнести к президентскому
виду. Высказываются и иные мнения относительно специфики российской формы правления, которую, как показывает анализ, сложно
однозначно отнести к известным видам республиканской формы
правления.
Как известно, любое государство, основываясь на общих принципах организации системы высших органов управления того или иного вида формы правления, не может не учитывать собственный исторический опыт и специфику своей «государственности».
Широкое распространение в XX в. получила республиканская
форма правления в различных ее проявлениях. Так, одна группа
государств придерживается какой-либо классической формы республиканского правления — президентской или парламентской республики. Другая группа, формально обладая атрибутами классического вида формы правления, с содержательной стороны (организация
государственной власти, порядок образования высших органов государственной власти) значительно отличается от провозглашенной
в Конституции формы правления. Третьи комбинируют признаки
президентской и парламентской республики.
8
В настоящее время не так много исследований, посвященных
рассмотрению отечественной формы правления. Среди работ, в которых анализируются основы российской формы правления, можно
назвать диссертации Я. И. Опритова «Специфика формы государственного правления современной России» (Волгоград, 2001 г.),
А. Р. Гаянова «Эволюция формы правления российской государственности в XX веке» (Казань, 2004 г.), С. Г. Зорояна «Форма
правления в России в начале XX веке» (Санкт-Петербург, 2006 г.),
Ю. В. Соломаниной «Республиканская форма правления в России:
история и современность» (Владимир, 2007 г.), О. Д. Овчинниковой
«Эволюция формы правления российского государства: историкотеоретический аспект» (Москва, 2008 г.), И. Н. Гелиевой «Форма
государственного правления в России: конституционно-правовой
анализ» (Краснодар, 2008); учебные пособия А. В. Серегина «Современное учение о форме государственного правления» (Ростов-наДону, 2005 г.) и Л. Р. Симонишвили «Форма правления: история и
современность» (Москва, 2011 г.) и «Модели организации государственной власти» (Москва, 2012 г.).
Вышеуказанные работы сосредоточены на исследовании теоретических основ формы правления как таковой, рассмотрении исторических этапов развития отечественной формы правления, при этом авторы, как правило, не останавливаются на глубоком анализе современных
особенностей и характерных черт сложившейся российской модели
формы правления с позиций науки конституционного права.
Следует констатировать, что в современных учебниках по конституционному праву Российской Федерации также мало уделяется внимания рассмотрению данного вопроса. Это проявляется в поверхностном изложении особенностей республиканской формы
правления в Российской Федерации и постановке проблемы о дискуссионности рассматриваемой темы. К примеру, положительно
оценивая учебник С. М. Шахрая и А. А. Клишаса «Конституционное право Российской Федерации», Б. С. Эбзеев отмечает, что авторы обделили вниманием проблемы формы правления Российского
государства1.
1
Эбзеев Б. С. [Рецензия] // Государство и право. 2010. № 7. С. 114.
Рец. на кн.: Шахрай С. М., Клишас А. А. Конституционное право Российской Федерации. 2-е изд., доп. М.: Олма Медиа Групп, 2010. 656 с.
9
В настоящей монографии предпринимается попытка проанализировать не только становление и эволюцию современной формы правления России, но и рассмотреть ее сущностные черты и особенности,
выявить некоторые недостатки функциональной организации системы высших органов государственной власти, на основе чего предложить авторское видение тенденций дальнейшего развития отечественной формы правления. В связи с чем исследование российской
формы правления предлагается начать с рассмотрения теоретических основ, небольшой исторической ретроспективы отечественной
истории государственного управления, анализа процесса конституционализации современной системы высших органов государственной власти.
Данная работа не претендует на всеобъемлющий характер исследования, а лишь сконцентрирована на рассмотрении узловых моментов российской формы правления с позиций науки конституционного права.
10
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ
§ 1. Форма правления: понятие,
юридическая природа и содержание
Форма правления традиционно рассматривается в юридической науке как один из элементов формы государства, который наряду с формой государственно-территориального устройства и политическим режимом характеризует организацию публичной власти
в государстве. Однако следует иметь в виду, что вопрос о форме
государства вообще и форме правления в частности относится к числу сложных и полемичных.
Форма государства раскрывает особенности организации публичной власти на территории государства, структуру его органов, порядок их образования и взаимоотношения между собой, показывает
степень участия избирателей в политическом управлении, а также,
какие методы и способы применяются при этом. Элементы формы
государства влияют, дополняют и зависят друг от друга, что и предопределяет их рассмотрение в неразрывном единстве. Иными словами, форма государства «представляет собой его организацию и
структуру, которая отражает внутренние характеристики данного государства, состояние общественных и политических процессов, расстановку политических сил, культуру и менталитет народа и пр.»1,
она «выступает выражением сущности и содержания государства»2.
М. М. Рассолов определяет форму государства как совокупность устойчивых отношений между органами государства, то есть
способы их существования друг с другом, характер распределения
государственной власти между ними, а также пути их образования
(формирования), взаимную ответственность и способы осуществления государственной власти3. Е. Д. Проценко и А. Л. Бредихин
1
Проценко Е. Д., Бредихин А. Л. Форма государства и государственный
режим // Академический юридический журнал. 2015. № 2 (60). С. 4.
2
Винниченко О. Ю., Попов В. И. Теория государства и права: учеб. пособие. М.: Проспект, 2010. С. 145.
3
Рассолов М. М. Актуальные проблемы теории государства и права:
учеб. пособие / М. М. Рассолов, В. П. Малахов, А. А. Иванов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010. С. 82.
11
рассматривают форму государства как институционально и нормативно организованную систему государственной власти определенного государства. При этом институциональное оформление государственной власти составляет система центральных, региональных
и местных органов власти. Нормативную же систему образуют
компетенция органов власти различного уровня и выраженные в
правовой форме средства и методы осуществления государственной
власти1.
Форма государства показывает, как функционирует система власти и управления в той или иной стране: порядок образования и организационная основа деятельности системы высших органов государственной власти (форма правления), государственно-территориальное
устройство, включая административное деление страны (форма государственного устройства), а также методы (способы), которые используются в процессе государственного управления (политический
(государственный) режим)2. Таким образом, форма государства представляет собой единство трех ее элементов.
Из указанных выше традиционно выделяемых трех элементов
формы государства форма правления и политический (государственный) режим, как нам представляется, являются первостепенными
при организации власти любого государства. Территориальная же
организация публичной власти (государственно-территориальное
и административно-территориальное устройство) производна от
формы правления. Ведь именно форма правления предопределяет
организацию государственной власти по территории, основываясь на
принципах централизации и децентрализации государственного
управления. Элементы формы государства оказывают определенное
влияние друг на друга. Так, с одной стороны, форма правления и
политический (государственный) режим закладывают основы станов-
Проценко Е. Д., Бредихин А. Л. Указ. соч. С. 5.
В последнее время в юридической литературе понятие «государственный режим» не отождествляется с понятием «политический режим», так как
они не совпадают по своему содержанию и смыслу. В данном случае мы
будем исходить из традиционного понимания политического (государственного) режима как совокупности средств, методов и способов осуществления
публичной власти.
1
2
12
ления формы государственно-терри-ториального устройства, с другой — и форма государственно-территориального устройства может
значительно воздействовать на форму правления, видоизменяя ее.
Поэтому классическая триада элементов формы государства находится в диалектическом единстве. Далее мы остановимся на их взаимодействии и взаимовлиянии более подробно.
Следует сказать, что форму правления и политический режим
рассматривают в одной связке друг с другом, а иногда, учитывая их
характеристики, отождествляют. Политический режим характеризует
средства, методы и способы, используемые при организации публичной власти. В этом смысле, считаем, что форма правления и политический режим дают представление о концентрации властных полномочий, степени их централизации в государственном управлении как
по горизонтали, так и по вертикали. В частности, А. М. Осавелюк
охарактеризовал их взаимоотношение следующим образом: если
форма правления представляет собой своего рода организационный
каркас, юридическую модель отношений между соответствующими
органами государственной власти, то государственный режим — это
основанный на юридических признаках формы правления реальный
порядок функционирования и взаимодействия высших органов государственной власти и других элементов политической системы,
складывающийся под влиянием различных политических сил (существующей партийной системы, избирательной системы, итогов выборов и др.) в указанных структурах1.
По нашему мнению, именно сосредоточение власти в том или
ином органе (органах) показывает степень централизации и (или)
децентрализации при организации публичной власти на территории,
что не может не отразиться и на форме территориального устройства
государств.
Полагаем, что форма правления согласно принципу primus inter
pares играет ведущую роль среди элементов формы государства.
Содержание формы правления проявляется через ее признаки, позволяющие иметь представление об организации публичной власти
Осавелюк А. М. Форма правления и государственный режим: поиск
оптимального сочетания // Вестник РГГУ. 2013. № 1. С. 97-98.
1
13
в том или ином государстве. К их числу можно отнести следующие:
способ формирования высших органов государственной власти;
принцип осуществления верховной власти — коллегиальность или
единоличность; систему высших органов государственной власти,
принципы их функционирования и деятельности; порядок разграничения компетенции между высшими органами государственной
власти различного уровня; степень участия граждан в процессе
формирования высших органов публичной власти; ответственность
(политическая, юридическая) субъекта, наделенного верховной
властью.
Форма правления наиболее динамична и подвержена изменению
в ходе исторического эволюционирования институтов государства.
Однако, как показывает опыт, вместе с развитием формы правления
могут видоизменяться и другие элементы формы государства. Ведь
между элементами формы правления можно выявить некую взаимосвязь, хотя жесткой привязки одного элемента формы государства
к двум другим не существует.
Как нам видится, можно говорить о наилучшей сочетаемости
элементов формы государства друг с другом. И здесь прослеживается определенная закономерность. Так, И. Н. Ившина считает, что
«обусловленность сочетания федеративной формы территориальногосударственного устройства с республиканской формой правления
вполне очевидна: одним из существенных признаков республики
является принцип разделения властей по горизонтали. В условиях
федерализма этот принцип не только реализуется, но еще и усиливается вертикальным разделением властей с усложнением механизма сдержек и противовесов, что не свойственно для монархии.
Поэтому в ходе федерализации унитарное государство либо отказывается от монархической формы правления, декларируя и учреждая республику (Россия в 1918 г., Австрия в 1920 г.), либо сохраняет монархию лишь как дань политической традиции (современная
Бельгия)»1.
«Федеративная форма территориально-государственного устройства, — продолжает И. Н. Ившина, — оптимально сочетается с
Ившина И. Н. Федерализация как способ изменения формы государства // История государства и права. 2014. № 19. С. 35.
1
14
республиканской формой правления и демократическим государственно-правовым режимом. Следовательно, если происходит
трансформация унитарного государства в федерацию, то ее успех
обусловлен наличием устоявшихся республиканских демократических институтов и традиций. В противном случае становление институтов федерализма будет сочетаться с трансформацией формы
правления и государственно-правового режима, что, в свою очередь,
либо сделает процесс федерализации долгим и мучительным, либо
приведет к отказу от федерализма»1.
Представляют интерес особенности формы государства Малайзии.
Будучи федеративным государством, Малайзия состоит из 13 штатов, при этом 9 из которых являются монархиями, а 4 — республиками. Девять султанов образуют Совет правителей, который ведет
список очередности замещения поста монарха тем или иным султаном на пять лет. После реформы 1984 г., которая ограничила
полномочия монарха, он остается в основном символом государства2. Следует отметить, что в федеративных республиках Федерация гарантирует поддержание республиканской формы правления
во всех своих субъектах (США, Бразилия).
Оптимальное сочетание трех основных элементов формы государства может стать залогом эффективного политико-правового развития и социально-экономического процветания государства. Найти
же подобное совмещение вышеназванных трех элементов формы государства можно лишь при условии соблюдения тех или иных характерных особенностей организации публичной власти того или
иного государства.
Считаем, что для полноценного государственного развития элементы формы государства должны сочетаться не только между собой, но и гармонировать с содержанием государства. Ведь именно
сочетание формы и содержания государства приводит к динамичной,
преемственной модернизации государственно-правовых институтов.
Наоборот, несоответствие формы государства содержанию негативно
сказывается на дальнейшем развитии самого государства. В связи
Ившина И. Н. Указ. соч. С. 35-36.
Чиркин В. Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование.
М.: Норма: Инфра-М, 2010. С. 113.
1
2
15
с этим гармоничное комбинирование трех элементов формы государства должно также сочетаться с содержанием самого государства, основываясь на его сущности, оформляя тем самым его правовую природу.
Государство находится в постоянном процессе развития и совершенствования. Соответственно, вместе с государством происходит
трансформация (преобразование и совершенствование) не только его
содержания, но и формы. По верному замечанию Д. А. Керимова,
«преобразование сущности и изменение содержания его деятельности (государства. — Д. А.) обычно влекут за собой соответствующие
изменения в его форме»1.
Следует иметь в виду, что не все элементы формы государства
подвержены перманентным изменениям. Наиболее часто подвержена изменчивости форма правления. Так, еще в Древнем Риме республика чередовалась монархией. Формы правления, «как и содержание и даже сущность государств, изменчивы, менее стабильны, более
интенсивны в своих видоизменениях»2.
По нашему мнению, именно несоответствие формы государства,
в частности формы правления, содержанию негативно сказывается
на дальнейшем развитии самого государства. Не зря же античные
мыслители, как мы рассматривали выше, говорили о неправильных
(извращенных) формах правления, как и несовместимо применение
в государственном управлении взаимоисключающих методов —
централизация и децентрализация (самоуправление) или же демократизация способов публичного управления и формализм при их
осуществлении.
С одной стороны, содержание государства определяет форму государственного правления. В частности, большинство исследователей обоснованно полагают, что именно внутренняя составляющая
государства во многом определяет внешнюю (форму государства).
По мнению Б. А. Осипяна, «в основе разнообразных типов и форм
государства и их разновидностей лежат определенные религиозные
и идеологические мировоззрения тех или иных народов в конкретные времена, в конкретных пространствах и жизненных обстоя1
Керимов Д. А. Проблемы общей теории права и государства: учеб. пособие. 2-е изд. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2005. С. 588.
2
Там же. С. 588-589.
16
тельствах... Поэтому традиционная религия как надсознательная
внутренняя конституция каждого народа может играть и в действительности играет довольно заметную роль в установлении той или
иной формы его государственного правления»1.
С другой стороны, изменение формы правления оказывает влияние не только на развитие (изменение) некоторых институтов государства, но и на его содержание. Изменение формы государственного правления вследствие воздействия экономических, политических,
социальных, идеологических и иных факторов влечет за собой коренные преобразования сущности государства. В этом случае форма
правления обретает некоторые новые черты и особенности2. Так, конституционное закрепление республиканской формы правления вместо
монархической в 1946 г. определило дальнейшее развитие Италии.
В Непале в 2008 г. выборы в Конституционное собрание положили
конец 240 годам монархии.
Таким образом, трансформация элементов формы государства
способствует изменению его содержания, и, наоборот, изменение содержательных характеристик государства приводит к изменению
форм государства, в частности формы правления. В свою очередь,
подверженная постоянному влиянию и воздействию тех или иных
факторов форма правления продолжает эволюционировать, что приводит к появлению новых разновидностей республиканской и монархической форм правления (таких как выборная монархия, монократическая и суперпрезидентская республики и многие другие).
Поэтому «классические» виды форм монархического и республиканского правления эволюционируют под влиянием различного рода
факторов3.
По нашему мнению, в политико-правовых вопросах, касающихся
организации публичной власти в государстве, форма и содержание
выступают не просто как внутренняя и внешняя составляющие политической организации общества, а как две субстанции, оказывающие друг на друга непосредственное (перманентное) влияние и возОсипян Б. А. Причины разнообразия форм государственного правления и устройства // Современное право. 2009. № 1. С. 33.
2
Керимов Д. А. Указ. соч. С. 589.
3
Теория государства и права / под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. М: Изд. группа «Норма–ИНФРА-М», 1999. С. 180.
1
17
действие. При этом утверждать, что именно является первопричиной
изменчивости правовой природы государства затруднительно. Форма государства и его содержание (сущность) воздействуют друг на
друга в равной степени. В этом и заключается неразрывная связь
формы и содержания государства. Нельзя отрицать эту взаимозависимую связь формы и содержания государства, которая может
повлечь за собой соответствующую корреляцию формы государственного правления.
Наряду с понятием «форма правления» при характеристике системы высших органов публичной власти, порядка их образования
и функционирования, а также влияния народной воли в процессе
их формирования используют термины «форма государственного
правления», «государственный строй» или «форма государственного устройства». Однако термин «государственное устройство» в
учебной и научной литературе, как правило, используется для характеристики территориальной организации государства. Так, если
«форма правления» и «форма государственного правления» рассматриваются как синонимичные и равнозначные понятия, то форму
государственного устройства никак не связывают с формой правления, а, наоборот, расценивают как аналог понятия «государственнотерриториального устройства», характеризующего способ организации
власти по территориальному принципу (образование административно-территориальных единиц, государственное деление, административное деление, правовой статус административно-территориальных
единиц, статус субъектов Федерации, округов и т. п.).
По нашему мнению, подразумевать под государственным устройством только государственно-территориальное устройство не совсем
верно, если не сказать ошибочно. Ведь по своей сущности и значению форма правления тоже представляет собой государственное
устройство, только в несколько другом русле и измерении. Если
форма государственно-территориального устройства раскрывает организацию публичной власти в территориальном аспекте — процесс
образования и конституционно-правовой статус административнотерриториальных единиц (так называемый горизонтальный уровень
осуществления власти), то форма правления — организацию публичной власти в управленческом аспекте — порядок образования
высших органов государственной власти, основу их организационнофункциональной деятельности (вертикальный уровень). Следова18
тельно, использование применительно к форме правления понятия
«государственное устройство», на наш взгляд, допустимо, так как
форма правления представляет собой государственное устройство,
раскрывающее систему (организацию) органов публичной власти
как центральных, так и региональных (местных). И здесь нельзя не
согласиться с мнением Д. А. Керимова, который определяет форму
государственного правления как организацию верховной власти,
взаимодействие центральных государственных органов между собой
и местными государственными органами1. Сама же система высших
органов государственной власти представляет собой механизм,
структурными элементами которого являются не только, собственно,
органы государственной власти, но и их компетенция, осуществляемые ими полномочия и прерогативы, схема взаимодействия и функционирования, порядок их образования (формирования).
В связи с этим государственное устройство можно рассматривать
в нескольких значениях: как горизонтальный и вертикальный уровни организации публичной власти (в узком смысле) и как комплексная характеристика организации публичной власти в совокупности
с двумя указанными выше уровнями (в широком смысле). Это позволяет говорить о том, что государственное устройство не стоит
сводить только к узкому его понимаю как «территориальное устройство государства». Таким образом, термин «государственное устройство» может использоваться и применительно к характеристике системы (организации) публичной власти, когда речь идет о форме
правления.
В юридической литературе наряду с рассмотренными выше понятиями употребляется еще одно — «государственный строй» — понятие, которое также имеет различного рода толкования и значения.
Например, государственный строй рассматривают как «способ функционирования государственной власти и соответствующую ему систему социальных, экономических и политико-правовых отношений,
устанавливаемых и закрепляемых конституционным законом»2. По
мнению А. Н. Марченко, «государственный строй, провозглашенный
Керимов Д. А. Указ. соч. С. 591.
Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М.:
Юристъ, 1999. С. 76.
1
2
19
и закрепленный законом, не выражает ни методов, ни целей, ни
средств, ни реального состояния институтов государства»1.
Как нам кажется, государственный строй можно рассматривать
как юридическое закрепление формы правления посредством конституционного законодательства, устанавливающее схему организации и деятельности органов государственной власти, определяющей
их взаимоотношения между собой, порядок образования и компетенцию. При этом в узком значении «государственный строй» следует
рассматривать в двух аспектах. Государственный строй, выраженный
конституционно-правовыми нормами, расценивается как статичная
форма правления, в то время как складывающаяся практическая деятельность органов государственной власти будет рассматриваться как
динамичная форма правления. В связи с чем необходимо отличать
статичную форму правления (формально-юридическая, закрепленная в конституции государства) от динамичной (реальная, имеющая
место в действительности). В широком же смысле «государственный
строй» представляет собой совокупность взаимосвязанных понятий
«форма правления» и «политический (государственный) режим».
Сопоставление статичной и динамичной форм правления позволяет исследователям предлагать те или иные меры для совершенствования или же выбора оптимальной модели формы правления
применительно к тому или иному государству. Именно в ходе изучения двух форм правления (статичной и динамичной) дается та или
иная характеристика и предлагаются различного рода дефиниции
формы правления, которые раскрывают ее квинтэссенцию.
В современной юридической науке условно можно выделить два
основных подхода к исследованию формы правления — узкий и
широкий. В узком смысле понятие «форма правления» связывается с
положением главы государства и способом его замещения. К узкому
подходу можно отнести те определения формы правления, которые
раскрывают ее сущностные черты, основываясь на принадлежности
власти либо одному лицу, занимающему свой пост по наследству
(монархия), либо выборным высшим органам государства, включая
главу государства (республика). Другие же определения формы
1
Марченко А. Н. Государственный строй и политический режим: к вопросу о соотношении понятий // Актуальные инновационные исследования: наука и практика. 2010. № 1. С. 5.
20
правления этой направленности уточняют лишь некоторые отличительные признаки основных двух форм правления — монархии и
республики — и их разновидностей.
По общепринятому подходу в учебной литературе, под формой
правления понимается совокупность устойчивых взаимоотношений
между высшими органами государства, порядок их формирования,
распределения между ними властных полномочий и основа взаимодействия между собой1. Форма правления определяет систему организации высших органов государственной власти, порядок их образования, сроки деятельности и компетенцию, а также порядок
взаимодействия данных органов между собой и с населением и степень участия последних в их формировании2. К понятию формы
правления относятся отношения между органами государства и центрами экономической и политической жизни3. Н. Н. Арзамаскин
рассматривает форму правления как «форму согласия, отношений и
связей внутри социально-экономического дифференцированного
общества»4. Однако, по словам Й. Благожа, необходимо учитывать
разные взаимоотношения главы государства с парламентом и правительством, но, будучи формой управления, они не могут включать
всю политическую среду5.
Широкий подход предполагает рассматривать форму правления
не просто в качестве теоретической, абстрактной категории науки,
как, например, суверенитет или народовластие, а как «тот ключ,
с помощью которого определяется сущность системы органов государственной власти, выражающейся в той или иной государственноправовой модели»6.
Винниченко О. Ю., Попов В. И. Указ. соч. С. 145.
См.: Чиркин В. Е. Государствоведение: учебник. М.: Юристъ, 1999.
С. 138.
3
См.: Мишин А. А. Конституционное право зарубежных стран. М.,
2006. С. 65.
4
Арзамаскин Н. Н. Эволюция формы государства (на современном опыте Российской Федерации): дис. … канд. юрид. наук. М., 1996. С. 9.
5
См.: Благож Й. Формы правления и права человека в буржуазных
странах. М., 1985. С. 86.
6
Симонишвили Л. Р. Формы правления. История и современность: учеб.
пособие. 2-е изд. М.: Флинта: МПСИ, 2011. С. 5.
1
2
21
По справедливому замечанию А. В. Малько, в действительности
существующих в неком обобщенном виде независимо от конкретной
государственно-правовой системы форм правления нет. На практике
складываются формы правления отдельных государств, а также их
конкретные, обусловленные различными причинами объективные и
субъективные разновидности. Следует акцентировать внимание на
том, что основания для такого подразделения форм правления на их
разновидности формирует как современная данной форме правления государства действительность, так и прошлая сформированная
исторически, национальные и иные традиции современности, уровень развития экономики и культуры, общественная жизнь1.
Вышеуказанные разновидности формы правления той или иной
страны, о которых идет речь, мы предлагаем именовать моделями. Для
этих конкретных моделей присущи как общие признаки того или
иного вида формы правления, так и, соответственно, некоторые характерные черты, привнесенные самой историей развития государства, обусловленные его политико-правовым, социально-экономическим
развитием и иными факторами.
Монархия и республика как формы правления имеют свои разновидности2, которые находят свое выражение в конкретной модели
в той или иной стране. Вместе с тем, несмотря на схожесть, к примеру, президентской формы правления, применяемой в разных
странах, речь может идти об особенностях президентской формы
правления, которая как раз и выражается через существующую модель в конкретном государстве. Поэтому можно говорить об особенностях модели президентской республики в США (американской
модели), модели президентской республики Аргентины (аргентинской модели), Бразилии (бразильской). Аналогичным образом речь
идет и о модели парламентской республики Германии, Греции, Индии, модели конституционной монархии Великобритании, Испании,
Японии и др.
Однако, по нашему глубокому убеждению, в настоящее время
наступил тот самый момент, когда мы должны отойти от привычного
См.: Малько А. В. Теория государства и права. М., 2005. С. 231-232.
Как правило, монархия подразделяется на абсолютную (неограниченную), ограниченную (конституционную) и дуалистическую. Традиционными
видами республики являются президентская, парламентская и смешанная.
1
2
22
(стереотипного) деления форм правления на два основных вида —
монархия и республика. Необходимо пересмотреть содержание
формы правления как таковой и критерии их классификации с учетом эволюционирования государственного управлениях. Как показывает степень развития организации высших органов государственной власти современных стран, уже сменились акценты в
сфере публичного управления. Так, во-первых, уже не имеет бывалого значения принцип образования высших органов государственной власти, в том числе порядок образования главы государства
(наследование, избрание, назначение, правопреемство и т. д.).
Во-вторых, демократия перестала быть отличительным признаком
лишь республиканской формы правления. В-третьих, верховная
власть в государстве принадлежит далеко не одному лицу (за исключением некоторых случаев). В современных монархиях в большинстве своем, так же как и в республиках, есть правительство,
парламент, другие органы государственной власти, которые и делят
верховную власть между собой, выполняя те или иные функции,
основываясь на выработанных практикой принципах функционирования публичной власти.
В силу исторического развития формы государства вообще и
формы правления в частности произошло заметное стирание границ
между классическими формами правления, в силу чего стали появляться гибридные (смешанные) формы правления. При этом гибридность последних обусловлена заимствованием некоторых признаков
существующих монархических и республиканских государств. Смешение признаков одной формы правления с другой, по нашему мнению, является результатом поиска наиболее совершенной (оптимальной) модели организации публичной власти, главным образом
высших органов государственной власти. Деление форм правления
на республики и монархии и основные их разновидности (абсолютная, дуалистическая, конституционная (парламентская) монархии с
одной стороны и президентская, парламентская и полупрезидентская
(смешанная) республики с другой) уже не отвечает современному
уровню развития организации публичной власти в государстве.
Вследствие чего используемая до сих пор классификация форм правления потеряла свою актуальность и не позволяет со всей очевидностью отнести какое-либо государство к тому или иному виду (разновидности) формы правления.
23
Используемые понятия «монархия» и «республика», по верному
замечанию Е. Левенштайна, сами по себе являются лингвистической
оболочкой, за которой скрываются совершенно разные политические
формы. Как форма государства «монархия» и «республика» не плохие и не хорошие, если соотнести эту форму со свободой политических ценностей. Ценностное суждение зависит от способа правления, то есть того, где находится центр политической власти и как она
используется для выражения государственной воли и управления
государством. С исторической точки зрения монархия только родовое понятие, его суть не может быть понятна без пояснений, а природа не познается непосредственно1.
Юридическая природа формы правления характеризует реализацию властных полномочий по управлению государством. При этом
осуществление государственных функций по управлению государством (в широком смысле) может варьироваться в зависимости от
выбранной модели (вида) организации системы управления. Полагаем, что юридическая природа формы правления раскрывается через
носителя (субъекта) властных полномочий, послужившим первоначальным критерием для выделения основных двух типов формы
правления, которые условно можно охарактеризовать как единоличное (монократическое) и коллегиальное (поликратическое) правление. Именно концентрация властных полномочий и ее размежевание
между высшими органами государственной власти позволяют характеризовать форму правления, относя ту или иную систему организации государственной власти соответственно к монократическому
или же поликратическому правлению. Следовательно, основные
формы правления подразделяются на два основных вида: монократия и поликратия.
Принадлежность (концентрация) важных функций государственного управления стала первоначально основным критерием классификации и выделения различных форм правления в эпоху зарождения государственности. Рассмотрим становление воззрений на форму
правления, ее юридическую природу и содержание.
Цит. по: Кушхов И. Р. Соотношение элементов формы государства //
Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 6. С. 11.
1
24
Еще в античности сосредоточение властных прерогатив стало
основанием для выделения трех видов форм правления. По мнению
древнегреческого мыслителя Платона (427–347 гг. до н. э.), идеальной формой правления «идеального государства» как государства
«лучших и благородных» является «законная власть немногих» —
аристократия. Помимо этого, он выделял «законную монархию» —
царскую власть и «незаконную» — олигархию. Идеальным государственным устройством Платон называл правление, в котором
совмещены начала демократии и монархии. К таким началам относятся: демократический принцип арифметического равенства (выборы по большинству голосов) и монархический принцип геометрического равенства (выбор по заслугам и достоинству). Демократические
начала находят свое выражение в деятельности народного собрания,
а монархические — в 10 мудрецах, которым вручается верховная
власть в государстве1. Как видно, еще в античности допускалось совмещение признаков разных форм для создания оптимального (идеального) государственного устройства.
Аристотель (384–322 гг. до н. э.) выделял несколько форм
правления: республику, монархию, деспотию, положив в основу
их классификации способы образования органов государств, их
соотношение, приемы осуществления государственной власти2.
Следует иметь в виду, что Аристотель, как и Платон, выделял
формы правления в зависимости от числа властвующих (один, немногие или большинство) — монархию, аристократию или политиюдемократию — и считал их правильными формами, ибо в них просматривалась общая польза правителей. При этом каждая
правильная форма могла искажаться и превращаться в «неправильную» — тиранию, олигархию или охлократию соответственно3.
Аристотель попытался свести все многообразие государственных
форм правления к двум основным — олигархии и демократии. Их
1
История правовых и политических учений: учебник / под ред. М. Н. Марченко. М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. С. 54.
2
Венгеров А. Б. Теория государства и права: учебник. 4-е изд., стер. М.:
Омега-Л, 2007. С. 122.
3
См.: Марченко М. Н. Проблемы теории государства и права: учебник.
М.: Проспект, 2001. С. 176.
25
порождением или смешением являются все остальные разновидности власти1.
Марк Туллий Цицерон (106–43 гг. до н. э.) в зависимости от
числа правителей выделял три простые формы государства (царскую
власть — монархию, власть оптиматоров — аристократию, народную власть — демократию) и смешанную форму, складывающуюся
в результате выделения и смешения положительных качеств всех
простых форм2.
Другой известный античный мыслитель Полибий (ок. 200–120 гг.
до н. э.) выявил определенную закономерность очередности шести
форм правления. Так, первоначально появляется монархия, которая,
разлагаясь, переходит в тиранию, свержение тирана группой людей
при поддержки большинства образует аристократию, которая вырождается в олигархию, что вызывает недовольство со стороны народа и приводит к перевороту, вследствие чего появляется демократия, которая, в свою очередь, превращается в охлократию. Таким
образом, ход развития государства повторяется.
Известный итальянский философ-богослов Фома Аквинский
(ок. 1225–1274), как и Аристотель, выделял шесть форм правления,
однако в отличие от последнего отдавал предпочтение монархии как
лучшей форме правления, нежели политии. Никколо Макиавелли
(1469–1527) также различал шесть форм правления (три правильные — монархия, аристократия и демократия и три неправильные —
тирания, олигархия и распущенность). Однако считал, что все государства или республики, или монархии.
Французский правовед эпохи Возрождения Жан Боден (1530–
1596) характеризовал формы правления с позиции их эффективности для обеспечения общественного порядка. Являясь сторонником
наследственной монархии, Ж. Боден считал идеальной формой легитимную монархию, при которой подданные пользуются личными
правами и свободами, подчиняются законам монарха, который, в свою
очередь, подчиняется законам естественным и божеским.
Голландский философ Бенедикт Спиноза (1632–1677) считал, что
ставшие уже традиционными три формы правления: монархия, ари1
История правовых и политических учений / под ред. М. Н. Марченко.
С. 59.
2
Там же.
26
стократия и демократия, будут эффективны, если в них допускается
свобода мысли.
Английский философ Томас Гоббс (1588–1679) также говорил о
возможном существовании всего лишь трех видов государств. Различие государств заключается в различии суверена, или лица, являющегося представителем всех и каждого из массы людей. А так
как верховная власть может принадлежать или одному человеку,
или собранию большого числа, а в этом собрании могут иметь право участвовать или каждый, или лишь определенные люди, отличающиеся от остальных, то отсюда ясно, что могут быть лишь три
вида государства. Ибо представителем может быть или один человек, или большее число людей, а это — собрание или всех, или
только части. Если представителем является один человек, тогда
государство представляет собой монархию; если — собрание всех,
кто хочет участвовать, тогда это демократия, или народоправство;
а если верховная власть принадлежит собранию лишь части горожан, тогда это аристократия. Других видов государства быть не
может, ибо или один, или многие, или не имеют верховную власть
целиком1. Тирания и олигархия, по мнению Т. Гоббса, являются
лишь разными наименованиями монархии и аристократии соответственно.
Соотечественник Т. Гоббса политический мыслитель Джон Локк
(1632–1704) утверждал, что форма правления зависит от того, где
находится верховная власть (в чьих руках, т. е. в каком органе),
а верховной властью является законодательная. Невозможно предположить, чтобы низшая власть предписывала высшей или чтобы кто
бы то ни было, кроме верховной власти, издавал законы; в соответствии с этим форма государства определяется тем, где находится
верховная власть2. Законодательная власть является не только верховной властью в государстве, но и священной и неизменной в руках
тех, кому сообщество однажды ее доверило.
Важную роль Д. Локк отводил, соответственно, и самим законам.
Во-первых, правители сами должны управлять посредством провозглашенных установленных законов, которые не должны меняться
1
Хрестоматия по истории политических и правовых учений. Ч. II. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 1998. С. 58-60.
2
Там же. С. 79-80.
27
в каждом отдельном случае, напротив, должен существовать единый
закон для богатого и бедного, для придворного временщика и для
крестьянина с плугом. Во-вторых, эти законы должны предназначаться ни для какой иной цели, кроме как для блага народа. В-третьих,
они не должны повышать налоги на собственность народа без согласия народа, данного им самим или через его представителей.
И это, собственно, касается только таких государств, где законодательный орган действует непрерывно или, по крайней мере, где народ сохранил хотя бы какую-то часть законодательной власти за
депутатами, которые время от времени избираются им самим.
В-четвертых, законодательный орган не должен и не может передавать законодательную власть кому-либо другому или передоверять
ее кому-либо, кроме как тем, кому ее доверил народ.
Французский мыслитель Шарль-Луи́ де Секонда́, барон Ля Брэд
и де Монтескьё (1689–1775) писал о трех образах правления: республиканском, монархическом и деспотическом. «Республиканское
правление — это то, при котором верховная власть находится в руках или всего народа, или его части; монархическое — при котором
управляет один человек, но посредством установленных неизменных
законов; между тем как в деспотическом все вне всяких законов и
правил движется волей и произволом одного лица»1. Если в республике верховная власть принадлежит всему народу, то это демократия. Если верховная власть находится в руках части народа, то такое
правление называется аристократией.
Жан-Жак Руссо (1712–1778) называл Республикой всякое государство, управляемое посредством законов, каков бы ни был при
этом образ правления им; ибо тогда интерес общий правит Государством, и общее благо означает нечто. Всякое правление посредством
законов есть республиканское2. Его рассуждения исходили из следующего. Если суверен может, во-первых, вручить Правление всему
народу или большей его части так, чтобы стало больше гражданмагистратов, чем граждан — просто частных лиц. Этой форме Правления дают название демократии. Он не может сосредоточить Правление в руках малого числа, так чтобы было больше простых граждан,
1
2
Хрестоматия по истории политических и правовых учений. С. 89-90.
Там же. С. 111.
28
чем магистратов, и такая форма носит название аристократии. Наконец, он может сконцентрировать все правление в руках единственного магистрата, от которого получают свою власть все остальные.
Эта форма наиболее обычна и называется монархией, или королевским Правлением.
Если в различных Государствах число высших магистратов должно находиться в обратном отношении к числу граждан, то отсюда
следует, что, вообще говоря, демократическое Правление наиболее
пригодно для малых Государств, аристократическое — для средних,
а монархическое — для больших. Если бы существовал народ, состоящий из богов, то он управлял бы собою демократически, но
Правление столь совершенное не подходит людям1.
Таким образом, анализируя вышеизложенное, можно прийти к
выводу, что, начиная с античных времен, юридическая природа формы правления рассматривалась как способ организации верховной
власти, а ее юридическая природа определялась в зависимости от
принадлежности ее к тем или иным политическим акторам, имеющим количественный критерий. Как правило, речь шла всегда о трех
типах правления — единоличное, ограниченное (то есть небольшая
группа лиц) и общественное (от имени всего народа). При этом выделялись как правильные (совершенные) формы правления, так и
неправильные, представляющие собой искаженные виды совершенных (идеальных) форм. Допускалось и смешение форм правления,
говорилось об условности их наименований, акцент ставился на содержание и сущность самой формы правлении, а не на количественный состав властей предержащих, но тем не менее монархия и республика продолжали рассматриваться как основные формы
правления.
Приблизительно в XVIII в. воззрения мыслителей были направлены не только на саму форму правления и основные ее виды, но и
на ее сущности и содержание. Безусловно, в своих изысканиях они
исходили от сложившихся тогда наименований и юридических конструкций организации политической власти и управления. В этом
плане небезынтересны будут некоторые подходы и взгляды русских
дореволюционных политических деятелей, которые при сохранении
1
Хрестоматия по истории политических и правовых учений. С. 113.
29
монархического уклада российского государства говорили о внедрении некоторых элементов республиканизма. В частности, государственный деятель М. М. Сперанский (1772–1839) разрабатывал концепцию по ограничению самодержавия и переходу к конституционной
монархии с принципом разделением властей. Именно М. М. Сперанский впервые высказал идею об образовании высшего законодательного органа — Государственной думы. Однако не всегда подобные
идеи находили поддержку1.
Некая неопределенность выбора формы правления существовала
и в среде декабристов, которые в основном ратовали за установление
республики в России. Например, Н. М. Муравьев сначала поддерживал мнение П. И. Пестеля о переходе к республике, однако позже
пересмотрел свои взгляды и предпочел конституционную монархию
с принципом разделения властей, хотя республиканскую форму
правления рассматривал как один из последних вариантов формы
правления России.
Таким образом, выделяемые «классические» виды форм правления, равно как и их разновидности, претерпели в дальнейшем существенные изменения, что нашло отражение в заимствовании элементов различных видов форм правления при организации публичной
власти того или иного государства. Это позволило выявить определенную тенденцию развития видов правления и их сменяемость
(очередность) в зависимости от исторического развития самого государства. И для каждого периода развития государства будет характерна определенная форма правления, которая может сменяться
другой, оставляя в той или иной степени прежние элементы, нашедшие отражение в новой организации власти. Об этом в свое время
говорил французский мыслитель, идеолог органического реформирования общества Огюст Конт (1798–1857), разработав теорию эволюции форм государственного правления.
Русский историк и правовед М. М. Ковалевский (1877–1916), исследуя стадии развития общества и государства, писал, что догосударственному состоянию соответствует племенное княжество или
1
К примеру, Н. М. Карамзин (1766–1826), русский историк, наоборот,
выступал за абсолютную монархию по образу и подобию Европы времен
просвещения.
30
правление совета старейшин, государственности античного мира —
непосредственная демократия, а феодализму — сословная монархия, на смену которой приходит «всесословная» стадия развития
общества, которой соответствует цезаризм, затем конституционная
монархия и республика, дополняемые референдумом и прямым законотворчеством избирательного корпуса1.
В XX в. происходит становление той или иной разновидности
республиканской или же монархической формы правления, обладающей соответствующими характерными признаками. Получает
развитие модель советской республики с присущими только ей
свойствами и особенностями, идет становление парламентских и
президентских республик. В ходе политической борьбы за власть
развиваются новые модели организации государственной власти, получившие наименование смешанных республик (полупрезидентская,
полупарламентская)2.
Юридическая природа формы правления проявляется через носителя (субъекта) властных полномочий, предопределяющего особенности государственного правления и характер осуществления
властных полномочий в том или ином органе власти (единоначалие
или коллегиальность, централизация или децентрализация, концентрация и деконцентрация власти и др.). Содержание формы правления подвержено изменениям, обусловленным объективным ходом
исторического развития государства, с элементами некой цикличности и очередности (сменяемости). В настоящее время для большинства стран характерно смешение признаков (элементов) различных
форм правления при доминировании отдельных элементов классических форм правления, взятых за основу организации публичной
1
История правовых и политических учений / под ред. М. Н. Марченко.
С. 552-553.
2
В качестве примера можно привести предшествующую принятию в
1958 г. очередной Конституции Франции политическую борьбу между Президентом и парламентом. Особенностью пятой республики во Франции стало то, что Президент получил право роспуска парламента (Национального
собрания). По словам французского государственного деятеля Доминика
Мари Франсуа Рене Галузо де Вильпена (р. 14 ноября 1953 г.), сущность
политической системы Франции заключается в том, что «президент — руководит, правительство — управляет, парламент — законодательствует…».
31
власти. В связи с этим возникает необходимость в поиске новой системы форм правления, в основу которой будут положены иные критерии классификации.
§ 2. Проблемы классификации
и идентификации форм правления
В настоящее время в мире насчитывается более двухсот государств, подавляющее большинство которых составляют страны с республиканской формой правления. При этом велико не только их
количество, но и многообразие самой организации публичной власти, которое используется ими. Это в конечном итоге создает определенные трудности при классификации стран с республиканской
формой правления на отдельные виды и разновидности. Ход мировой истории свидетельствует о том, что среди большинства современных государств в основном доминируют страны с формально
республиканской формой правления. Другие страны, хотя официально и продолжают оставаться монархическими, также перешли, по
сути, к республиканскому способу управления. Третьи находятся в
стадии поиска или переходного периода своего развития — модернизации (смены) форм правления. Четвертые довольствуются сложившейся формой правления на данный период времени.
Классификация позволяет не только упорядочить по определенным критериям все множество различных политико-правовых явлений и процессов, но и выделить самое типичное, сущностное в этих
явлениях и процессах, а также случайное, субъективное, разместить
их в определенных пространственно-временных рамках. Только такой подход и позволяет эффективно усваивать, осмыслять те условия
и причины, которые лежат в основе возникновения, функционирования, развития политико-правовых явлений, процессов, институтов1.
Начиная с античных времен форма правления в зависимости от
типа управления (единоличное или коллегиальное) классифицировалась на три основных вида — единоличное правление (монархия),
ограниченное коллегиальное правление (аристократия) и всеобщее
коллегиальное управление, или управление во имя всех и от имени
1
Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 2007. С. 123.
32
всех (демократия). Количество лиц, от которых исходила вся полнота
власти, выступало своего рода критерием, предопределявшим, соответственно, форму правления. Однако, как показал опыт государственного строительства отдельных государств и общие тенденции
публичного управления, монархии и республики получили новое
развитие и содержание, что нашло отражение в появлении разновидностей этих основных двух форм. Причин такому разнообразию видов монархической и республиканской форм правления достаточно.
Так, специфичность той или иной формы правления, по мнению ученых разных лет, зависит не только от определенной совокупности
объективных факторов, но и основывается в первую очередь на особенностях культурно-исторического развития народа, его политикопсихологической воли, ментальности.
Многообразие форм правления государства в различные периоды его эволюции зависит от степени развития государственности, политической воли народа, религиозных и национальных
особенностей, демографических, географических, климатических
и других особенностей их жизни, а также от общего духа каждого
народа, который в основном объективен, хотя и заключен в субъекте (народе), ибо, как отмечал Д. Юм, «строение и устройство нашего духа зависит от нас не в большей мере, чем строение и нашего
тела»1.
В свое время Гегель считал, что «государственное устройство есть
продукт, манифестация собственного духа данного народа и ступени
развития его духа, это развитие необходимо потребует поступательного движения, в котором ни одна ступень не может быть пропущена, нельзя опережать время, время всегда присутствует»2. Как полагал немецкий философ, «народ должен почувствовать, что его
государственное устройство соответствует его праву и его состоянию,
в противном случае оно может, правда, быть внешне наличным, но
не будет иметь ни значения ни ценности»3.
По убеждению русского мыслителя И. А. Ильина, форма правления в государстве определяется, прежде всего, монархическим или
1
2
3
Юм Д. Сочинения: в 2 т. Т. 2. М., 1966. С. 68.
Гегель Г. Политические произведения. М., 1978. С. 469.
Там же. С. 274.
33
республиканским правосознанием народа. «Каждый народ и каждая
страна, — писал И. А. Ильин, — есть живая индивидуальность со
своими особыми данными, со своей неповторимой историей, душой и
природой», именно поэтому «каждому народу причитается своя, особая, индивидуальная государственная форма и конституция, соответствующая ему и только ему»1.
Эти и другие взгляды на содержание формы правления позволяли характеризовать два устройства (строения) государственной
власти: монархию и республику2, которые, в свою очередь, имеют
разновидности. Классическими видами монархии являются абсолютные (неограниченные), дуалистические и конституционные
(ограниченные)3. Хотя встречаются иные классификации. Например, С. Ю. Кашкин классифицирует монархии на абсолютные и конституционные, последние подразделяются на дуалистические и парламентарные4. Как полагает К. А. Писаренко, монархия сама по себе
не является формой правления. Она выступает лишь фундаментом,
стержнеобразующим элементом подлинных форм правления. Так,
К. А. Писаренко предлагает классифицировать формы правления не
только по объему полномочий, но и по характеру преемственности
власти: абсолютно-наследственная, конституционно-наследственная,
конституционно-выборная и абсолютно-однопартийная монархия5.
К числу традиционных видов республик относятся: президентская,
парламентская и смешанная (полупрезидентская).
Б. А. Осипян считает, что «все правомерные и неправомерные
типы государства можно условно подразделить на монархии и парламентские республики, которые, в свою очередь, подразделяются на
1
Ильин И. А. Почему мы верим в Россию: Сочинения. М.: Эксмо, 2006.
С. 31.
2
Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 2007. С. 125.
3
Теория государства и права: учебник / под ред. В. К. Бабаева. М.:
Юристъ, 2002. С. 90.
4
Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник:
в 4 т. Т. 1-2. Часть общая / отв. ред. проф. Б. А. Страшун. 3-е изд., обновл.
и дораб. М.: Изд-во «БЕК», 2000. С. 341.
5
Писаренко К. А. Об эволюции форм правления европейских государств
в Новое и Новейшее время (конец XVI — XX вв.). М., 1998. С. 21-27.
34
соответствующие им разновидности»1. Так, если, по его мнению, рассмотреть данную проблему преимущественно с духовных позиций,
то по своему типу государства (regnum) бывают богообразными,
или правомерными (как говорил святой Августин, civifas coelesfis),
либо безобразными, неправомерными (civifas ferrena). Представляется, что богообразно-правомерные типы государства имеют две
основные формы правления: государства в форме парламентарной
теодемократии (богочеловеческого самоуправления) и государства в
форме конституционно-монархического правления. Неправомерные
типы государства также имеют две основные формы правления: государства в форме атеистической парламентарной охлократии (безбожной демократии) и атеистической культличностной, деспотической автократии2.
В различные исторические периоды мыслители, политические
деятели, ученые говорили о тех или иных узловых моментах монархии и республики, их специфичности, которая проявлялась при организации публичной власти. Так, «юридическое различие между
монархией и республикой, — подчеркивал известный русский
юрист Ф. Кистяковский, — нужно искать не в компетенции правительственной власти, а в ее организации, именно в юридическом
положении носителя этой власти»3. В свою очередь, Н. М. Коркунов
рассматривал в качестве основного признака при классификации
формы правления на монархии и республики политическую ответственность главы государства. «Именно в этом различии ответственности и безответственности, — писал он, — заключается различие
президента республики и монарха, а не в объеме или характере их
функций. Президент Северо-Американских Соединенных Штатов
пользуется большей властью, нежели английская королева; но президент ответственен перед конгрессом, и потому не монарх; английская королева, напротив, безответственна, и потому, несмотря
Осипян Б. А. Причины разнообразия форм... С. 25.
Осипян Б. А. Критерии правомерности типов и форм государств //
История государства и права. 2007. № 18. С. 7.
3
Кистяковский Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912.
С. 298.
1
2
35
на всю ограниченность своей власти, остается все же монархиней»1.
Следует согласиться с З. Н. Курдюковой, что различие между монархией и республикой по критериям выборности, коллегиальности,
краткосрочности, подотчетности весьма условно2.
Критерием классификации всех государств, а соответственно,
и форм правления, по мнению русского политического мыслителя
Феофана Прокоповича (1681–1736), следует считать размеры территории государства. Ф. Прокопович отрицательно относился к
республике, так как демократическим республикам свойственны
частые смуты, аристократические потрясают разногласия между
правящими. Лучшей формой правления он считал неограниченную монархию, которая бывает двух видов: выборная и наследственная3.
Русский государственный деятель В. Н. Татищев (1686–1750) видел зависимость исторически устойчивых форм правления государства от объективных факторов (местоположения, размера территории
и численности населения). Соответственно, на этих основаниях им
проводилась классификация форм правления. Так, для малых и не
подвергающихся нападению народов наилучшей формой правления
является демократическая республика (Голландия, Швейцария). Для
великих и не подвергающихся нападению народов предпочтительны представительные формы правления: конституционная монархия (Англия — островное государство, большое и безопасное) или
аристократическая республика (Венеция). Великие и подвергающиеся нападению народы, к таким странам он относил Россию,
Францию, Данию, Испанию, не могут обойтись без «самовластия»
(самодержавия)4.
Томас Пейн (1737–1809), как представитель демократической политической и правовой идеологии периода Войны за независимость
Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. СПб., 1894. С. 255.
Курдюкова З. Н. Теоретические проблемы политической формы современного государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2010. № 4.
С. 60.
3
История правовых и политических учений / под ред. М. Н. Марченко.
С. 236.
4
Там же. С. 238.
1
2
36
от Англии, классифицировал формы правления на «старые» (монархические) и «новые» (республиканские). Видимо, поэтому и другие
основоположники «нового» государства — США (Джеймс Медисон,
Томас Джефферсон и др.), были сторонниками республики. Даже
Александр Гамильтон, выражающий симпатию конституционной монархии, был вынужден поддерживать республиканский строй, однако с созданием сильной президентской власти.
Классик немецкой философии Иммануил Кант (1724–1804) не
придавал значения традиционной классификации форм государства
по числу правящих лиц (на монархию, аристократию и демократию),
считая ее выражением буквы, а не духа государственного устройства. По смыслу его концепции, монархия оказывалась республикой,
если в ней произведено разделение властей, и, наоборот, деспотией,
если таковое отсутствует1.
Другой немецкий классик Георг Вильгельм Фридрих Гегель
(1770–1831) был сторонником конституционной монархии и критиком демократии. Лоренц фон Штейн (1815–1890) являлся известным
теоретиком конституционной монархии. В республике, как может
показаться, власть принадлежит всем гражданам, однако само общество пронизано отношениями неравенства и взаимозависимости,
поэтому «народное правление» превращается в действительности во
власть имущих над неимущими. Хорошим средством от таких отношений может стать государство с монархическим укладом.
Нельзя не согласиться с мнением Георга Еллинека (1851–1911),
что классификация форм правления на монархии и республики является лишь общей классификацией, так как обе формы подразделяются на многочисленные разновидности, обусловленные различиями
организации власти в тех или иных государствах.
В свое время еще Н. М. Коркунов и Г. Ф. Шершеневич в зависимости от степени непосредственного участия народа в осуществлении функций государственного властвования выделяли чистые
(непосредственные) и представительные республики. К числу непосредственных республик относятся те, где народу принадлежит право непосредственного участия в осуществлении законодательной
История правовых и политических учений / под ред. М. Н. Марченко.
С. 322.
1
37
функции. В представительных же республиках непосредственно
управление осуществляется уполномоченными от народа учреждениями. А самому народу принадлежит лишь право избрания своих
представителей1.
Как видно, несмотря на палитру взглядов относительно сущности и содержания республики и монархии, основное отличие между
ними заключалось в распределении (сосредоточении или рассредоточении) властных полномочий между высшими органами государства, принципах организации их деятельности, а также, что немаловажно, законности управления публичной властью общественными
процессами и степени политической свободы граждан.
После второй мировой войны республиканская форма получила широкое распространение и, как следствие, стало появляться
множество разнообразных ее моделей. Основными (классическими) являются президентская и парламентская республики2. В качестве самостоятельного вида выделяют и смешанные (полупрезидентские) республики3.
В современной отечественной юридической науке встречается
следующая классификация республиканской формы правления.
А. С. Автономов классифицирует все республики на парламентарные,
президентские (дуалистические), республики со смешанной формой
правления (полупрезидентские) и монократические4. М. В. Баглай
различает парламентскую, президентскую и полупрезидентскую республики. Отдельно им выделяется парламентско-президентская, которая близка к полупрезидентской, но отличается от нее более значительной ролью парламента, в том числе и при формировании
правительства5.
Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. С. 260; Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. Вып. IV. М., 1912. С. 271.
2
Теория государства и права / под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. С. 180.
3
См.: Керимов Д. А. Указ. соч. С. 592.
4
Автономов А. С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник. М.: ТК Велби: Проспект, 2005. С. 252-256.
5
Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник.
6-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2007. С. 141.
1
38
В. Иванов, опираясь исключительно на практику современных
государств (а также учитывая традицию различения парламентских, президентских и смешанных республик), предлагает выделять
следующие виды форм республиканского правления: 1) парламентско-правительственную; 2) парламентскую; 3) президентскую;
4) президентско-парламентскую; 5) централистскую; 6) богословскую; 7) «народную» («государство масс»)1.
Такое многообразие разновидностей республиканской формы
правления объясняется, по нашему мнению, следующими обстоятельствами. Во-первых, заимствование признаков одного вида республики приводит к появлению новой разновидности республиканской
формы правления. Однако, в чем состоит отличительная особенность
одной разновидности от другой, не совсем понятно.
В свою очередь, В. Е. Чиркин наряду с президентской и парламентской называет полупрезидентско-полупарламентскую, суперпрезидентскую, президентско-монократическую и милитарно-президентскую республики. Полупрезидентско-полупарламентарная республика
характеризуется большей ответственностью правительства и ограниченной ответственностью министров перед парламентом при повышении качества последнего (в том числе за счет изменения палат и
их соотношения) и укреплении его роли2.
Термины со словом «президент», например милитарно-президентская, полупрезидентско-полупарламентская, президентско-клерикальная, парламентско-президентская республики и т. д., по мнению
З. Н. Курдюковой, используются для характеристики особенностей
политико-правового режима отдельных президентских республик3.
Однако, по нашему мнению, это не политико-правовые режимы, а,
скорее всего, как раз и есть модели организации президентской или
же парламентской республики, синтезирующие их основные признаки.
В настоящее время используются различные критерии для классификации республик. Отсутствие четко выработанных критериев
классификации республиканской формы правления не позволяет
1
Иванов В. О форме государственного правления [Электрон. ресурс].
URL: http://raikkonen2007.livejournal.com/74948.html
2
Чиркин В. Е. Конституция: российская модель. М.: Юристъ, 2004. С. 134.
3
Курдюкова З. Н. Указ. соч. С. 62.
39
провести их систематизацию. Поэтому иногда одно и то же государство может быть отнесено к различным видам республики, в другом
же вообще весьма затруднительно определить форму правления.
В частности, до сих пор нельзя однозначно определить, к какому
виду (разновидности) республики относится отечественная форма
правления. В отечественной правовой науке высказываются различные мнения относительно формы правления, при этом, анализируя
одни и те же положения конституционного текста, ученые приходят
порой диаметрально к противоположным выводам.
Своеобразная путаница с видами республиканской формы правления, на наш взгляд, возникает с тем, что ученые в один ряд с
основными видами республиканской формы правления ставят их
разновидности, это не совсем корректно. Полагаем, что с учетом
существующей классификации республиканской формы правления
основными (классическими) ее видами следует считать президентскую и парламентскую республики. Все же остальные логичнее рассматривать как их модели. Следовательно, новая разновидность республиканской формы правления образуется за счет смешения тех
или иных признаков «классических» ее видов, в результате чего и
появляются «полупрезидентские», «полупарламентские», «суперпрезидентские», «монократические» республики и др., а это, в свою
очередь, осложняет проблемы их систематизации и идентификации.
Новые разновидности республиканской формы правления, как нам
видится, синтезируют элементы различных основных (классических) форм правления, в связи с чем предлагаем именовать их
синтезированными. При этом следует отметить, что происходит
смешение признаков не только между разными видами республик,
но заимствование некоторых признаков монархической формы
правления.
Однако в современной юридической науке нет единства мнений
относительно количества синтезированных разновидностей республиканской формы правления, как и нет единства в отношении
критериев разграничения между классическими видами республиканской формы правления — президентской и парламентской. Так,
О. И. Зазнаев считает, что различие президентской республики от
парламентской заключается в том, что в парламентской республике
глава государства не избирается всенародно, правительство ответ40
ственно перед парламентом. Президентская республика — та, в которой глава государства избирается всенародно, и правительство не
несет ответственности перед парламентом. В свою очередь, полупрезидентская характеризуется тем, что глава государства избирается всенародно, и правительство ответственно перед парламентом,
а для полупарламентской республики свойственно неизбрание главы государства всенародно, и правительство не несет ответственности перед парламентом1. М. М. Рассолов называет порядок формирования исполнительной власти: в президентской республике
исполнительную власть возглавляет президент, в парламентской —
глава правительства2.
В. С. Нерсесянц говорил, что президентская и парламентская
республики представляют собой различные варианты реализации
принципа разделения властей в государстве3.
Тем не менее возникают определенные трудности в установлении (идентификации) той или иной разновидности республиканской
формы правления. Как мы выяснили, новая модель республиканской
формы правления образуется за счет смешения некоторых признаков «классических» видов форм правления, в результате чего и появляются такие наименования, которые вызывают больше вопросов,
чем ответов. Например, в чем заключается отличие «полупрезидентской» республики от «полупарламентской»? Или же, что представляет собой «парламентско-президентская» республика?
Рассмотрим характерные признаки республиканской формы
правления и выделим ее основные признаки. Республика как форма правления (от лат. res publica — «общественное дело») в отличие от монархии предполагает участие народа в управлении делами государства, начиная с формирования органов публичной власти
и заканчивая ответственностью последних перед избирателями. Существенным признаком республики является выборный способ формирования главы государства.
Зазнаев О. И. Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты. Казань, 2006. С. 367.
2
Рассолов М. М. Указ. соч. С. 84.
3
Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства: учебник. М.: Норма: ИНФРА-М, 2002. С. 248.
1
41
К числу иных признаков, характеризующих республиканскую
форму правления, как правило, относят следующие:
—— народ признается единственным источником власти, который
принимает участие в управлении делами государства напрямую
(непосредственная демократия) или же делегирует полномочия
на управление избираемым органам публичной власти (представительная демократия);
—— органы публичной власти, формируемые народом, ограничены
сроком своего правления;
—— органы публичной власти несут юридическую и политическую
ответственность за осуществление (недобросовестное) своих полномочий.
Взяв за основу «классические» виды республиканской формы
правления — президентскую и парламентскую, выделим существенные признаки, отличающие их друг от друга.
Классической президентской (дуалистической) республикой в
настоящее время считается США. Президентская республика характеризуется:
—— внепарламентским способом избрания президента (прямые или
косвенные выборы);
—— совмещением президентом функций главы государства и глава
правительства (исполнительной власти);
—— формированием президентом самостоятельно состава правительства;
—— внепарламентской ответственностью правительства (правительство несет ответственность только перед президентом);
—— наличием принципа разделения властей, в основе которого лежит система «сдержек и противовесов».
К числу парламентских республик относятся Италия, Австрия,
Греция и др. В парламентской республике в отличие от президентской:
—— президент избирается парламентским путем (парламентом непосредственно или органом, образуемым на парламентской основе);
—— правительство формируется парламентом и перед ним же несет ответственность (парламентская ответственность правительства);
—— премьер-министром (главой правительства) является, как правило, лидер партии, победившей на парламентских выборах, и в
42
дальнейшем состав правительства зависит от парламентского
большинства;
—— существует институт контрассигнации актов главы республики.
Следует сказать, что большинство ученых полагают, что существенных отличий между парламентской республикой и парламентской монархией не существует. Парламентарные монархии и парламентские республики рассматриваются как варианты одной и той же
формы правления и характеризуются как «парламентские страны»,
или же «страны с парламентской формой правления»1. Действительно, каких-либо отличий между рассматриваемыми видами
форм правления нет, за исключением лишь одного — способа формирования главы государства. И хотя «современная парламентарная монархия, несмотря на свой демократический характер и республиканские черты, являет собой пример эволюционного развития
абсолютной монархии и сохраняет в своей структуре номинального
главу государства, чьи полномочия носят бессрочный характер и
передаются по наследству»2, тем не менее, считаем, такой же номинальный характер главы государства имеет и президент в парламентской республике.
Смешение вышеуказанных признаков «классических» видов республиканского правления позволяет моделировать различные вариации республики. Так появляются полупрезидентские республики, отличительной чертой которой является установление
ответственности перед парламентом отдельных министров, но не
главы правительства, которым фактически, а часто юридически остается президент (Венесуэла, Колумбия, Перу, Уругвай). Основным
признаком полупарламентской республики является ограничение
вотума недоверия. Так, например, в ФРГ предусмотрен «конструктивный вотум недоверия», то есть при голосовании депутаты должны
предложить новую кандидатуру премьер-министра.
Выделяют и суперпрезидентские республики, которые представляют собой «фактически такую систему государственного
управления, основной чертой которой является гипертрофированная,
1
См.: Проблемы общей теории права и государства / под общ. ред.
В. С. Нерсесянца. М., 1999. С. 599.
2
Курдюкова З. Н. Указ. соч. С. 60.
43
неконтролируемая президентская власть»1. Выделение суперпрезидентской республики как вида республиканской формы правления
подвергается справедливой критике А. С. Автономовым. В частности, он пишет, что термин «суперпрезидентская республика» «не
раскрывает адекватно закономерности взаимодействия центральных
органов государственной власти в какой-либо группе стран и, следовательно, не есть понятие, а значит, не может служить для лучшего
понимания тех или иных явлений»2.
Смешанная республика заимствует признаки как президентской, так и парламентской (Франция). Так, например, правительство
формируется смешанным способом, то есть президентом, но с учетом партийного большинства, представленного в парламенте. В свою
очередь, правительство несет двойную ответственность (перед парламентом и президентом).
Вышеприведенные характеристики некоторых разновидностей
«классических» видов республиканской формы правления демонстрируют, что в основу их деления положены различные основания,
что становится поводом для научной полемики.
Мы считаем, что ключевыми критериями, позволяющими различать виды республик друг от друга, являются: 1) способ формирования правительства; 2) политическая ответственность правительства;
3) способ избрания главы государства. Так, если правительство формируется президентом, то оно и несет перед ним ответственность,
если глава государства избирается внепарламентским способом,
следовательно, речь идет о президентской республике. Формирование правительства парламентским большинством, его ответственность перед законодательным органом, а также парламентский способ избрания главы государства говорят о парламентарной форме
правления. Все же остальные республики следует относить к синтезированным видам, которые сочетают в себе признаки классических
видов республик — президентской и парламентской, то есть синтезируют те или иные их признаки, представляя собой ту или иную
модель организации публичной власти того или иного конкретного
государства, с учетом его специфики, истории и иных факторов.
1
2
Современное буржуазное государственное право. Т. 2. М., 1987. С. 117.
Автономов А. С. Указ. соч. С. 258.
44
К синтезированным республикам можно отнести смешанные и нетрадиционные. Смешанная республика получила наименование «полупрезидентская (президетско-парламентская)». К числу нетрадиционных можно отнести такие разновидности, как социалистическая и
исламская республики.
Вышесказанное свидетельствует о том, что форма правления является довольно-таки гибким правовым институтом, подверженным
изменению в зависимости от совокупности различного рода факторов. Признаки тех или иных форм правления позволяют конструировать многообразные модели организации власти, что находит свое
отражение в тексте Конституции. Таким образом, желание преодолеть недостатки классических видов республики путем заимствования некоторых признаков друг у друга приводит к появлению новых разновидностей республиканской формы правления, которые
имеют иногда не совсем корректные наименования: полупарламентская, полупрезидентская, парламентско-президентская, монократическая и т. д.
Такое многообразие моделей республиканской формы правления
объясняется следующими обстоятельствами:
—— во-первых, обилие разновидностей республиканской формы
правления позволяет прийти к выводу, что основными, то есть
«классическими», видами являются парламентская и президентская республики, остальные же (синтезированные) выступают
теми или иными их разновидностями;
—— во-вторых, заимствование признаков одной формы республики от
другой приводит к появлению новой разновидности;
—— в-третьих, синтезированные виды республики наиболее приспособлены к условиям конкретного государства, учитывают особенности его развития, что в конечном итоге позволяет выбрать
наиболее оптимальный вариант организации органов публичной
власти;
—— в-четвертых, в настоящее время используются различные критерии для классификации республик.
Деление форм правления на две основные группы — монархии
и республики — является консервативным, устаревшим, такая классификация изжила себя. С учетом современного развития государства полагаем, что назрела необходимость в разработке новых подходов к классификации форм правления, что позволит провести
45
определенного рода их систематизацию. Ведь способ формирования
главы государства как основное отличие республики от монархии
утратил свою актуальность и прежнее значение. Считаем, что главное, не каким образом формируется глава государства (в результате
выборов или в порядке престолонаследия), как и не имеет значение,
президент возглавляет государство или монарх. Ключевым является
то, как происходит распределение властных полномочий, как осуществляется публичная власть, сколько при этом центров (высших органов
власти) сосредоточивают в себе тот или иной объем властных полномочий. Поэтому целесообразнее вести разговор не о республиках и
монархиях, а о монократических и поликратических формах
правлениях как основных и их моделях, обусловленных теми или
иными факторами и обстоятельствами конкретного государства.
Известно, что современные республиканские формы правления
мало чем отличаются от монархических, за исключением отдельных
их видов. Республиканская форма правления предполагает управление государством во имя всех и для всех, управление должно осуществляться исходя от воли большинства, а не от конкретной политической силы. Именно этим, по сути, первые республики и
отличались от монархий, в которых власть принадлежала наследственному монарху. Поэтому характерными атрибутами республики
являются выборность органов государственной власти, срочность их
полномочий и осуществление государственного управления от имени народа. Однако в настоящее время как в монархических, так и
республиканских государствах государственное управление давно
приобрело общесоциальный характер. Классовая борьба как таковая
изжила себя, а ей на смену пришла политическая борьба за власть
между различными силами, которые сегодня сложно отнести к
какому-либо социальному классу (слою). Политическая борьба, как
правило, идет не между классами, а, скорее всего, между отдельными политическими силами, которые борются за власть, дабы управлять от имени большинства, реализуя тем самим собственные интересы или же основываясь на них.
Целью такой борьбы является приобретение легальным (или
иным) путем значительного объема властных полномочий. При
этом, если данный объем полномочий концентрируется в одном
центре, то речь идет о монократической форме правления — монократии. Если же в результате борьбы за власть образуются два и
46
более конкурирующих между собой политически государственных
центра, с примерно одинаковым объемом полномочий, сдерживающих (уравновешивающих) друг друга в политической жизни, то
складывается поликратическая форма правления — поликратия.
В связи с этим следует немного уточнить, что термин «монархия» в России в большинстве своем ассоциируется со всевластием,
безответственностью, а соответственно, и с неограниченностью и
безнаказанностью главы государства, занимающего свой пост по наследству и тем самым отдаленного от народа. Это подтверждение мы
находим в истории российского государства.
В данном контексте представляет интерес сочетание слов «монархия» и «монократия» и их ключевое отличие. Слово «власть»,
употребляемое в обоих терминах, имеет разное значение в политической и правовой мысли. Хотя может показаться, что в «монархии»
и «монократии» речь идет о единовластии. Однако обращаем внимание на то, что в греческом языке понятие «власть» обозначают двумя
словами: κράτος и ἀρχή. Между ними есть существенное отличие.
Так, слово «архе» имеет специфическую смысловую нагрузку и означает власть, данную Богом, поэтому не обсуждаемую. Слово же «кратос» означает власть, данную кем-то другим, но не Богом, а потому она
может быть изменена, переизбрана и ликвидирована. Таким образом, буквально получается, что демократия — это власть, данная
народом, бюрократия — данная положением, аристократия — данная богатством и т. д., а «архия» — это всегда власть, данная Богом,
поэтому безоговорочна и не подвержена сомнению. Это безусловная
власть, абсолютная и безраздельная1.
Таким образом, говоря о единоначалии в государственном
управлении, логичнее было бы использовать эквивалент слова
«власть» — «кратос». Вот почему монархия порой ассоциируется с
безграничной властью главы государства и, как правило, с престолонаследием. Исходя из соотношения понятий «монархия» и «монократия», предпочтительным в современных условиях и более
адекватным, отражающим особенности организации публичной
власти, является употребление последнего.
1
Цит. по: Романчук И. С. Публичная государственная власть: методология исследования и практика ограничения: учеб. пособие. Тюмень: Изд-во
ТюмГУ, 2013. С. 87-88.
47
Что же касается основных критериев, с помощью которых можно проводить классификацию форм государственного правления,
идентифицируя их, то такими, по нашему мнению, могут стать следующие:
—— количество центров сосредоточения властных полномочий;
—— принципы управления (коллегиально или единолично осуществляется управление субъектом, которому принадлежит верховная власть, централизация или децентрализация публичного
управления);
—— распределение полномочий между высшими органами государственной власти;
—— наличие взаимосдерживающих полномочий между высшими органами государственной власти в отношении друг друга;
—— юридическая ответственность органов власти друг перед другом,
а также перед избирателями (конструктивный механизм привлечения и отстранения от должности, лишение мандата, основания
и процедуры отставки (роспуска));
—— фактическое положение высших органов власти.
К числу факультативных критериев классификации формы правления можно отнести следующие:
—— степень участия избирателей в процедуре образования (формирования) органов государственной власти;
—— структура высших органов государственной власти;
—— порядок образования (формирования) органов публичной власти.
Безусловно, данный перечень критериев не является исчерпывающим. Следует иметь в виду, что, как правило, фактическое положение высших органов власти в большинстве своем не всегда
соответствует юридическим конструкциям, установленным в Конституции, что говорит о расхождении статичной и динамичной
форм правления.
Полагаем, что указанные выше критерии, взятые в совокупности,
позволят нам избежать дальнейшей путаницы при определении того
или иного вида (разновидности) формы республиканского правления. Это, в свою очередь, даст возможность обнаружить особенности
организации публичной власти любого из государств и выявить как
положительные, так и отрицательные моменты, которые могут быть
использованы при дальнейшей модернизации отечественной модели
организации публичной власти.
48
Таким образом, основными видами форм правления в современный период развития следует считать монократию (монократическую форму правления) и поликратию (поликратическую форму
правления). Желание преодолеть недостатки основных видов форм
правления путем синтезирования тех или иных признаков монократических и поликратических форм правления приводит к появлению
новых их моделей в зависимости от тех или иных условий, предопределяющих форму правления того или иного государства. Отдельные признаки монократии и поликратии позволяют конструировать
многообразные модели организации власти.
§ 3. Факторы и детерминанты, оказывающие влияние
на эволюцию формы правления
Любые правовые явления не остаются неизменными, а, скорее,
наоборот, предрасположены к трансформациям и преобразованиям
под воздействием различного рода ряда факторов, а также условий,
в которых они существуют. Форма правления является ярким примером того, как под влиянием тех или иных обстоятельств и причин
может коррелироваться (видоизменяться) организация государственной власти какой-либо страны.
Среди факторов, оказывающих существенное влияние на форму
правления, помимо уровня развития правовой деятельности государства, особо следует выделить правовую культуру общества и основанное на нем правосознание граждан (уровень правовой зрелости
общества). Недаром И. А. Ильин считал, что форма правления в
государстве определяется прежде всего монархическим или республиканским правосознанием народа1.
От качественного состояния политико-правовой культуры, уровня правосознания зависит эффективность реформирования экономических, политических, правовых и иных сфер2. Деформированное
же правосознание создает квазиконституционное пространство,
1
Ильин И. А. О монархии // Вопросы философии. 1991. № 4. С. 107–
151; № 5. С. 95–145.
2
Сырых В. М. Российская советская правовая культура в контексте мировой цивилизации // Правовая культура в России на рубеже столетий:
материалы Всерос. научно-теор. конф. / под ред. Н. Н. Вопленко. Волгоград:
Изд. группа ВРО МСЮ, 2001. С. 49.
49
в котором граждане, должностные лица, некоторые государственные
и общественные структуры освобождают себя от выполнения требований Конституции, действуют по своему усмотрению1, а это, безусловно, негативно сказывается на реализации ее положений.
Проблема невысокого уровня правосознания российских граждан стала, к сожалению, непосредственным атрибутом российской
государственности на протяжении многих веков, что негативно сказывается на построении цивилизованного правового государства в
настоящее время. По словам Л. С. Мамута, «для современной России особенно важны два момента: во-первых, реализуемость ответственности личности перед законом (государством), но не обязательно, государства и его аппарата — перед личностью; во-вторых,
обеспечение всеми законными способами неотвратимости, максимальной действенности ответственности. В обстановке безответственности ни о какой культуре (а тем паче о культуре демократии)
речи быть не может»2. Для современной демократии должны быть
характерны такие сущностные черты, как: система народного представительства и «разделение властей», политический и идеологический плюрализм, конкуренция элит (социально позитивных и активных групп людей), безусловное признание достоинства, основных
прав и свобод человека, политическое равноправие всех граждан
государства, эффективное культивирование общепринятых гуманитарных ценностей, наличие развитого и влиятельного сообщества негосударственных объединений, реализующих партикулярные интересы своих участников3.
В российском монархическом государстве восточно-деспотического типа уважительного отношения к праву и закону сложиться не
могло, не было в нем и условий для утверждения демократической
законности4. «Как только страна отказалась от тоталитарных методов
правления, — справедливо отмечает В. А. Туманов, — и попыталась
1
Лучин В. О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000.
№ 1. С. 12.
2
Мамут Л. С. Современная российская государственность и культура
демократии // Государство и право. 2009. № 1. С. 14.
3
Там же. С. 9.
4
См.: Теория государства и права / под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. С. 188.
50
встать на путь правового государства… так сразу же дал о себе знать
низкий уровень правовой культуры общества, десятилетиями царившие в нем пренебрежение к праву, его недооценка»1.
Невозможно сформировать положительное отношение к праву в
государстве, которое само порождает правовой нигилизм. Существенный урон зарождавшемуся российскому правосознанию нанесла марксистко-ленинская мысль об отмирании права. Не способствовала развитию правосознания и правовая жизнь советского общества.
Российское общество в его сегодняшнем состоянии находится в условиях дефицита правопонимания и правосознания. В этой ситуации
вопросы понимания роли правосознания и путей формирования и
развития правовой культуры приобретают особую значимость. Поэтому только высокий уровень правосознания населения будет способствовать претворению в жизнь вышеуказанных признаков правового демократического государства. Другими словами, определенный
склад общественного сознания, основанный на уважении закона,
прав и интересов других лиц, должен наличествовать в правовом
государстве2.
Принятая в 1993 г. Конституция, ознаменовавшая собой новый
этап в государственном строительстве России, содержит необходимые атрибуты и признаки, которые характеризуют наше государство
как демократическое, правовое с республиканской формой правления. Следовательно, образ мышления, правовое поведение граждан
должны соответствовать конституционным принципам и положениям, которые не просто возводятся в ранг таковых, но являются основополагающими в обществе. Соответственно, реализация подобных
конституционных положений, отсутствующих ранее, требует переосмысления и понимания исконного смысла правовых ценностей в
системе координат юридического толка. А для этого необходимо время, так как преобразование и реконструктуализация государственного управления не произойдет в одночасье. Именно в этот период
«особое значение приобретает правосознание, так как старые правовые институты преобразуются, меняется правовая идеология,
1
Туманов В. А. Правовой нигилизм в историко-идеологическом ракурсе // Государство и право. 1993. № 8. С. 52.
2
Авакьян С. А. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т.
Т. 1. М.: Юристъ, 2005. С. 348.
51
а ценности широких социальных слоев, сформировавшиеся в условиях действий прежней правовой системы, сохраняют инертность и не
подлежат быстрому изменению»1.
Формирование правосознания, основанного на признании роли
человека, его прав и свобод как высшей ценности, является важнейшим условием реализации вышеуказанных конституционных положений, действительности основ конституционного строя, гражданского общества2. Путь к правовой государственности в российских
условиях, по верному замечанию И. А. Кравца, «во многом зависит
от способности должностных лиц, социальных групп и слоев сформировать у себя юридическое мировоззрение»3.
Юридические ценности в российском обществе недостаточно
воспринимались на всем протяжении исторического существования
России и недостаточно воспринимаются до сих пор. Повсеместное
нарушение правовых предписаний, скрытое, а порой откровенное попирание права, непонимание фундаментальных ценностей правового
бытия (и нежелание их понять) — все это и многое другое есть проявление юридического нигилизма российского менталитета4.
Граждане должны понимать установленные Конституцией Российской Федерации, причем принятой на общенародном референдуме,
принципы, характеризующие российское государство как государство,
базирующееся на принципах республиканизма, федерализма, демократизма и верховенства права. Соответственно, данные конституционные характеристики следует рассматривать не просто как юридически оформленные принципы организации Российской Федерации,
а как ключевые параметры, определяющие государственное устройКравец И. А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). М.; Новосибирск: ООО «Издательство ЮКЭА»,
2001. С. 319.
2
Зражевская Т. д. Реализация конституционного законодательства.
Проблемы теории и практики: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Воронеж,
1999. С. 31.
3
Кравец И. А. Формирование российского конституционализма... С. 49.
4
См.: Меняйло Д. В. Русский правовой менталитет и правовая культура // Правовая культура в России на рубеже столетий: материалы Всерос.
научно-теор. конф. / под ред. Н. Н. Вопленко. Волгоград: Изд. группа ВРО
МСЮ, 2001. С. 71.
1
52
ство, правопорядок и уклад жизнедеятельности общества. Следовательно, любые государственно-правовые реформы необходимо проводить с учетом уровня развития правового мышления граждан,
понимания ими правовых ценностей, вектора дальнейшего развития
государственных институтов и осознания своей роли в этом процессе.
Форма государства должна соответствовать не только содержанию
государства, о чем мы писали выше, но и образу правового мышления
народа. Форма правления, форма государственно-территориального
устройства, политический режим должны коррелироваться, зависеть
от юридического мировоззрения граждан, их несоответствие может
негативно сказаться на развитии как самого государства, так и социума. Например, сложно формировать основы федерализма в государстве с устоявшимися вековыми традициями централизма, имеющего в основе своего построения принципы унитарного государства,
так же как и переходить от одной формы правления к другой в достаточно короткий промежуток времени. При этом, если подобный
переход осуществляется в форсированном режиме или же на неподготовленную для этого почву, то такое «ускорение» чревато и никогда
не будет иметь благоприятные последствия, что рано или поздно скажется на тех или иных общественных процессах.
Таким образом, многообразие моделей организаций публичной
власти напрямую зависит от восприятия народом юридической действительности и связанной с ней проблемы организации государственной власти. Та или иная модель организации публичной власти
(в частности, высших органов государственной власти) в какой-либо
стране имеет своим истоком менталитет народа, его правовую культуру, оценку им (народом) значения и роли государственных институтов и самого права как средства реализации общего порядка и
основы самореализации гражданина в обществе. Именно ментальность народа закладывает основы организации публичной власти,
формирует «динамичную форму правления», то есть ту, которая
складывается в действительности, а это, в свою очередь, находит отражение в особенностях формы правления.
Безусловно, помимо самого менталитета и правосознания как
факторов, оказывающих влияние на форму государства вообще и форму правления в частности, существуют и другие. К числу таковых
относятся национальный состав населения, природно-климатические
53
условия его проживания, географическое положение, размеры территории государства, исторические условия образования государственности у данного народа и т. д. Тем не менее, мы полагаем, что ключевым, имеющим первостепенное значение, является правосознание.
Нельзя не согласиться с И. А. Ильиным, высказывание которого стало
аксиоматичным, что «нелепо вводит в стране государственную форму,
не считаясь с уровнем и навыками народного правосознания»1.
Отечественные дореволюционные ученые не раз подчеркивали
сложность, некую противоречивость, самобытность российского менталитета и основанного на нем правосознания, которые оказывают
непосредственное воздействие на отечественную форму государственного управления.
Дореволюционные правоведы, осознавая самобытность менталитета и правосознания российского народа, расходились во мнениях
относительно дальнейших путей модернизации государственноправовых институтов и развития самого российского государства.
Так, П. Е. Казанский подчеркивал, что сложившаяся ситуация в области государствоведения отражала два течения общественнополитической жизни: «космополитическое» и «национальное». Если
первое, по его мнению, полагает, что «совершенные формы правления уже найдены по опыту других народов, продвинувшихся дальше
по пути государственного развития, и задачей является наиболее
полное перенесение к нам последних, так сказать, усовершенствований государственного механизма»2.
Представители же второй направленности утверждали, что формы государственного устройства «должны быть найдены русским
Народом самостоятельно, в соответствии с действительными надобностями, причем поучение надо искать, прежде всего, в прошлом
Русского Государства и народа и засим только в быте других
народов»3. В дальнейшем, как известно, эти направления приобрели
форму двух течений — «западников» и «славянофилов».
Ильин И. А. Почему мы верим в Россию. С. 31.
Винниченко О. Ю. Российская государственность в контексте цивилизационного развития: учеб. пособие. 2-е изд. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2008.
С. 37.
3
Цит. по: Корнев В. Н. Проблемы теории государства в либеральной
правовой мысли России конца XIX — начала XX века. М.: Изд-во «Юрлитинформ», 2005. С. 37.
1
2
54
Вслед за славянофилами характерными свойствами российского
менталитета и правосознания евразийцы называют византийское
влияние и соборность русского народа. Соборность понимается евразийцами как особая форма социальной общности, при которой
определенная социальная целостность представляет собой единство
социальных личностей. Соборность — это устремленность социальных личностей к единому духовному центру, в понимании евразийцев — к православной церкви1.
Самодержавие как главный устой, обеспечивающий мощь и величие России, православие — как основа духовной жизни, народность — как проявление многовековой традиции патриархального
единения народа со своим царем, способствовали возникновению
патернализма. Как правильно замечает А. Куприянов, «православие
и основанное на нем правосознание чуть ли не на генетическом
уровне впиталось многовековой чередой наших предков»2.
Особенность правосознания российского народа, по нашему
мнению, проявляется также в том, что Россия является интегрирующим центром, своеобразным «мостом», соединяющим две противоположные, по своим качественным характеристикам, культуры —
западную и восточную. Традиции, обычаи, обряды, основанные на
этой интеграции, способствовали формированию устойчивого
интеллектуально-духовного самобытного, уникального менталитета. В России население состоит из множества различных наций и
народностей, являющихся носителями своей культуры, имеющих
свой уклад жизни, свои традиции, свои взгляды на общественнополитические институты, свое понимание мира и его обустройства.
Все это накладывает отпечаток на российскую правовую культуру в
целом. Л. С. Васильев, Ю. В. Павленко, Г. Померанц, выделяя в современном мире четыре субглобальные цивилизации: западную,
ближневосточную, южноазиатскую и дальневосточную, полагают, что
Россия развивалась и испытала влияние, по крайне мере, трех, а отчасти даже четырех из них3.
Винниченко О. Ю. Указ. соч. С. 74-75.
Куприянов А. Библейские корни правосознания россиян // Российская юстиция. 1998. № 1. С. 60.
3
Цит. по: Винниченко О. Ю. Указ. соч. С. 84.
1
2
55
Философ Н. Н. Алексеев важнейшей специфической чертой российской государственности называл раскол в обществе, который
проявляется в конфликте между заимствованными на западе нововведениями и особенно российскими чертами политической жизни,
в разрыве между народом и правящим слоем. Представления русского народа об идеальном государстве были связаны с идеалом
«государства правды», который мог сочетать в себе, казалось, несовместимые аспекты и понимался как православная правовая монархия, либо как диктатура, или же как казацкая вольница. Другими
словами, Н. Н. Алексеев очень верно подметил такие особенные черты ментальности россиян, как патернализм, идеализация диктатуры.
По словам Л. В. Милова, «наряду с такими производными качествами, как доброта, отзывчивость готовность к самопожертвованию,
долготерпение, трудолюбие, отчаянная храбрость составляла на протяжении столетия главную особенность русского менталитета и
главную черту его национального характера»1. Общепризнано, что
проявлением общинного характера российской ментальности также
являются гипертрофия (абсолютное преувеличение) надежд на верховную власть, малая самостоятельность, низкая ответственность
россиян за свою судьбу.
Вмешательство государственной власти во все сферы жизни все
еще отвечает психологической потребности россиян. С этим связано
такое российское явление, как патернализм — тип руководства, при
котором руководители обеспечивают удовлетворение потребностей
подчиненных взамен их лояльности и послушания; осуществляется
покровительство, «отеческая власть» индивида над другим, считающимся слабым индивидом или группой2. Подобный тип управления,
на наш взгляд, находит свое выражение в формировании органов
публичной власти, распределении полномочий между ними, их взаимоотношении между собой, юридической безответственности перед
российском народом.
В результате анализа указанных особенностей российской государственности евразийцы приходили к выводу об особой роли субъективного фактора в эволюции российской государственности, настаивали на
1
Милов Л. В. Природно-климатический фактор и менталитет русского
крестьянства // Менталитет и аграрное развитие России (ХIХ–ХХ вв.): материалы междунар. конференции. М., 1996. С. 22.
2
Винниченко О. Ю. Указ. соч. С. 88.
56
том, что Россия не может быть управляема иначе, как при помощи
организованного и сплоченного правящего слоя1. Таким образом, по
мнению евразийцев, в условиях раскола общества, обширной территории Российское государство может быть управляемо только при наличии сильной вертикали власти, при централизации властных полномочий. Как показывает отечественный опыт государственного правления,
концентрация и централизация государственных полномочий были,
есть и остаются характерной чертой российской государственности.
Итак, мы видим, что менталитет и правосознание предопределяют
развитие государственно-правовых институтов. Нельзя не вспомнить
слова Л. А. Тихомирова, который связывал специфику эволюции российской государственности с особыми условиями ее появления, и «все
условия политической сознательности были в России за все 1000летие ее существования крайне слабы и по своей спутанности и противоречию едва ли не хуже, чем где бы то ни было»2.
Следовательно, полагаем, что любые реформы политического и
государственного устройства должны исходить из специфики менталитета и правосознания граждан, которые в своей совокупности
и будут определять соответствие формы государства его содержанию. Для российской системы организации публичной власти, к сожалению, характерным было и остается всевластие и юридическая
безответственность за свои действия (бездействие), что затрудняет
становление гражданского общества. Гражданин не чувствует заинтересованности властей в создании полноценных и действенных
условий для его самореализации. Еще А. И. Герцен отмечал: «правовая необеспеченность, искони тяготевшая над народом, была для
него своего рода школой. Вопиющая несправедливость одной половины законов научила его ненавидеть и другую; он подчиняется им
как силе. Полное неравенство перед судом убило в нем всякое уважение к законности. Русский, какого бы звания он ни был, обходит
или нарушает закон всюду, где это можно сделать безнаказанно;
и совершенно так же поступает правительство»3.
Мы почему-то преследуем демократические идеалы, порой не
понимая их истинного смысла и назначения, заимствуя зарубежный
1
2
3
Алексеев Н. Н. Русский народ и государство. М., 2003. С. 167.
Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. М., 2006. С. 192.
Герцен А. И. Собрание сочинений. М., 1950. Т. 7. С. 241.
57
правовой опыт, не задумываясь о его последствиях. При установлении республиканской формы правления мы не смогли отказаться от
централизации государственного управления, от сосредоточения
властных полномочий в одном центре. Политическая система в советское время была моноцентрична и монополитична. В настоящее
время наблюдается аналогичная система государственного управления с теми или иными особенностями, и ничего, по сути, не изменилось, — если раньше монарх сосредоточивал практически всю полноту государственного управления и власти, то потом Генеральный
секретарь, затем Президент. В любом случае основные рычаги управления и полнота (большая ее часть) верховной власти сконцентрированы в руках главы государства. И в этом нет ничего предрассудительного, вопрос в другом — насколько в целях развития государства
и его конечной цели — самореализации гражданина — данное сосредоточение властных полномочий востребовано и необходимо,
а также легитимно и соответствует ли оно принципам конституционализма (не путать в соответствии с Конституцией)?
Монократичность российского государства, его «динамичной
формы правления» дала о себе знать в процессе разработки проекта
Конституции Российской Федерации 1993 года. Определяя форму
правления для новой России, его создатели, учитывая «авторитарный
опыт прошлого», исходили из международной практики, перенимая
модель роли Президента как «независимого арбитра», координатора.
В итоге сам глава государства получил такой объем полномочий, который позволил говорить о еще одной самостоятельной власти — президентской. В частности, профессор Г. Н. Чеботарев, анализируя
фактическое положение Президента Российской Федерации в системе разделения властей, его исключительные полномочия по координации деятельности всех ветвей государственной власти, приходит
к выводу, что «его реальное исполнение своих полномочий попрежнему свидетельствует о существовании сильной президентской власти»1. По мнению И. А. Кравца, доминирование главы государства, который не включен в структуру исполнительной власти,
но наделен широким перечнем характерных для нее полномочий,
1
Чеботарев Г. Н. Особенности реализации конституционного принципа разделения властей в Российской Федерации на современном этапе //
Вестник Тюменского государственного университета. 2009. № 2. С. 16.
58
свидетельствует о преемственности неизжитой традиции сильной
монархической власти в истории России1.
Конституционные полномочия Президента России по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов
государственной власти позволяют с уверенностью говорить о сосредоточении в руках главы государства значительного объема власти. А «чрезмерная власть, — по словам Д. А. Керимова, — внезапно представленная в республике гражданину, образует монархию и
дальше больше, чем монархию… в республике же гражданин, завладевший чрезвычайной властью, имеет гораздо большую возможность
злоупотреблять ею, так как тут он не встречает никакого противодействия со стороны, не предусмотревшей этого обстоятельства…»2.
Большинство ученых-юристов подчеркивают дисбаланс государственных полномочий в сторону главы государства, что сказывается
на его значительном влиянии в политико-правовой жизни Российской Федерации. У нас сохраняется лидирующее положение главы
государства, который «фактически возглавляет всю систему государственной власти в стране»3. Правовое положение российского Президента и его приоритет по отношению к другим высшим органам
государства, по справедливому замечанию В. И. Радченко, позволяют сделать вывод о существовании в России особой формы правления, во многом нетипичной для зарубежных стран4.
Причиной такой диспропорции в организации государственной
власти является, как нам кажется, наше монократическое правосознание, имеющее монархические корни, это своего рода детерминант, оказывающий непосредственное влияние на эволюцию формы
правления в России.
Монократическое правосознание можно охарактеризовать как
образ мышления, воспринимающей организацию публичной власти,
основанную на принципах единоначалия, централизации, концентрации властных полномочий (прерогатив), приоритета воли носителя
1
Кравец И. А. Конституционализм и российская государственность в
начале XX века: учеб. пособие. М.; Новосибирск, 2000. С. 345-346.
2
Керимов Д. А. Указ. соч. С. 587.
3
Конституционное право России: учебник / под ред. Г. Н. Комковой.
М.: Юристъ, 2005. С. 120.
4
Там же. С. 240.
59
властных полномочий (прерогатив) в решении правовых вопросов
при допускаемом отступлении от правовых норм, структурализации
самих норм права, допускающих такой тип юридического поведения,
который учитывает прежде всего политическую волю обладателя
властных полномочий. При этом следует помнить, что данное правосознание формировалось столетиями и избавиться от него в два десятилетия нереально.
Политическая грамотность и активность народа, являясь показателями эффективности функционирования механизма непосредственного участия народа в управлении делами государства, позволяют говорить о степени демократичности законодательства,
соответствии его критериям правового государства. В свое время известный русский правовед Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал, что «только
развитие самодеятельности народа может служить прочным фундаментом благополучия и национального прогресса»1.
По нашему мнению, именно реальная возможность участия народа в управлении делами государства, в частности в процедуре
формирования органов публичной власти (на всех уровнях), позволяет характеризовать государство как демократическое. Непосредственная демократия отличается признаками, к числу которых, по
мнению Т. е. Грязновой, относится право народа на непосредственное отправление главнейших атрибутов верховной власти: издание
конституционных законов и поправок к конституции; осуществление
законодательной власти; избрание важнейших должностных лиц государства2.
Становление конституционного правового государства должно
сопровождаться, по словам профессора Г. Н. Чеботарева, «формированием новой ментальности российского общества, опирающегося
на лучшие достижения отечественной и мировой цивилизации»3.
Конечный результат формирования конституционного правосознания
1
Кокошкин Ф. Ф. Об основаниях желательной организации народного
представительства в России. М., 1906. С. 49-50.
2
Грязнова Т. е. Концепция демократического конституционного типа
государства в российской либеральной юридической науке конца XIX —
начала XX вв. // Государство и право. 2011. № 2. С. 77.
3
Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей и правовое государство //
Вестник Тюменского государственного университета. 1998. № 1. С. 3.
60
заключается в деятельности целого комплекса органов (институтов) как государственно-правового характера различного уровня
(федерального, межрегионального, уровня субъекта, местного),
так и институтов гражданского общества, задействованных в процессе активизации личности в политико-экономическом аспекте1.
Единственно верным путем ко всем реформам является постепенное воспитание правосознания. Поэтому необходимо воспитывать,
как писал И. А. Ильин, «верное и все более углубляющееся и
крепнущее правосознание»2.
О способах повышения уровня правосознания населения говорилось в отечественной юридической литературе неоднократно. Однако, по верному замечанию Т. д. Зражевской, для достижения
правосознания нации и формирования ее внутреннего единства
необходимо формирование на уровне конституционного законодательства целей государства со статутными характеристиками, отвечающими правосознанию и интересам народа. Нация должна знать,
куда развивается общество, какова цена этому развитию и поверить
в данный процесс. В противном случае реализация конституционного законодательства невозможна3.
Таким образом, полагаем, что менталитет и основанное на нем
правосознание имеют ключевое значение в развитии государственности, они выполняют функцию эволюционного вектора в формировании государственно-правовых институтов. В конечном итоге менталитет и правосознание (юридическое мировоззрение) народа
определяют специфичность каждого государства в отдельности, его
форму правления, его общественно-социальную конституцию. В этом
смысле и проявляется такое многообразие моделей современных
форм правления. Специфика каждый страны, выражающаяся в совокупности ее объективных и субъективных факторов, не может не
сказываться на существующей в ней модели формы правления. Поэтому можно вести речь только об эффективности той или иной
модели формы правления, а не заниматься поиском и разработкой
1
Тепляшин И. В. Становление российской правовой государственности
и правовая активность // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 39.
2
Ильин И. А. Собрание сочинений: в 10 т. Т. 4. М., 1994. С. 107.
3
Зражевская Т. Д. Указ. соч. С. 31.
61
лучшей формы правления, которой в природе не существует. Потому
для каждого народа (государства) характерна своя специфическая
модель формы правления, котрая и будет являться наиболее подходящей. Другой вопрос, что найти эту эффективную форму правления
(модель), соответствующую содержанию государства, не так-то просто. Однако это не означает, что нужно «отвернуться» от зарубежного опыта или, наоборот, бессознательно его перенимать. По верному
замечанию О. Ю. Винниченко, «заимствуя европейский опыт государственного строительства, государственную идеологию, мы теряем
свою самобытность, потенциальные возможности дальнейшего
развития»1.
Вековая традиция персоналистского режима2 и сложившееся веками монократическое правосознание россиян оказывают влияние
на современную форму правления, которая и называется республиканской. Современный уровень российского правосознания можно
охарактеризовать как «монархический республиканизм», выражающийся в нежелании органов публичной власти нести ответственность за свои поступки, возложении решения задач на других, пассивности граждан, способности подчиняться сильной авторитарной
власти и т. д. По справедливому замечанию Б. А. Осипяна, форма
государственного правления (forma regiminis) обычно бывает основана на конституционном (законодательном) акте общей воли определенного народа, которая формируется исторически и благодаря
которой безличная толпа, то есть не имеющее единого объединяющего духа и лица население, становится субъектом своей судьбы, единодушной нацией или народом, руководствующимся законодательно
закрепленной единой системой ценностей, целей, принципов, институтов и функций.
Форма правления того или иного государства в определенной
мере зависит также от того, кто обладает верховной властью, которой
подчиняются все остальные политические силы в данном обществе,
равно как и от характера и содержания его действующих законов и
государственно-правовых институтов, выделяемые в связи с этим
Винниченко О. Ю. Указ. соч. С. 63.
См.: Краснов М. А. Персоналистский режим в России: опыт институционального анализа. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2006.
1
2
62
правомерные и неправомерные типы и формы отличаются духовной,
интеллектуальной, организационно-политической и экономической
степенью зрелости того или иного общества, от его богоданных
национально-исторических, природно-климатических и прочих особенностей, установившегося образа его повседневной жизни и предназначения в истории человечества1.
Таким образом, на форму правления оказывают влияние множество иных факторов (национальный состав населения, историческое
развитие, природно-климатические условия, географическое положение, уровень развития политических отношений и др.). Учет указанных обстоятельств позволит говорить как о гармоничной совместимости самих элементов формы государства — формы правления,
политического режима и формы государственно-территориального
устройства между собой, так и об их сочетании с содержанием
государства.
1
Осипян Б. А. Критерии правомерности типов... С. 10-11.
63
ГЛАВА 2. ЭВОЛЮЦИЯ РОССИЙСКОЙ
ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ
§ 1. Развитие отечественной формы правления
в дореволюционный период
Эволюция отечественной формы правления имеет свои исторические периоды становления и развития, которые условно можно
сгруппировать в три основных — дореволюционный, советский и
российский (современный). Каждый из периодов включает в себя те
или иные стадии, характеризующие уровень развития организации
публичной власти в конкретный исторический промежуток времени,
позволяющий выявить особенности формирования высших органов
государственной власти, их системную составляющую и функциональность.
Появление органов публичной власти и управления в России
традиционно связывают с моментом образования Древнерусского государства, характерной чертой которого является неоформленность,
некая неопределенность институтов государственной власти. Это
связано прежде всего с тем, что в то время шел процесс становления
властных структур, обладающих публичной властью государственного порядка. К числу первых подобных органов следует отнести
созываемое по мере необходимости вече (коллегиальный орган народного представительства) и князя, выступающего в роли главы
государства. В Древней Руси власть князя была производна от власти веча, что дает основание говорить о демократической основе
княжеской власти. Однако дальнейшее развитие государственного
управления позволяет характеризовать его как единодержавную
форму правления1.
В период Древнерусского государства начинают формироваться
три основных центра публичной власти и управления: князь, вече и
бояре (привилегированное сословие). При этом деятельность князя и
вече фактически была взаимосвязана и взаимообусловлена, так как
вече не могло собираться без князя, а последний не мог принимать
решения без одобрения или при отсутствии согласия вече. Такая
История государства и права России: учебник: в 2 т. / под общ. ред.
В. М. Сырых. М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. С. 16.
1
64
организация и особенности взаимоотношений публичных органов
власти стали предметом споров о форме правления Древнерусского
государства, которая именуется в учебной литературе по-разному:
«раннефеодальная монархия», «дружинный период», «раннесредневековая монархия», «норманнский период» и др. Большинство исследователей склоняются к характеристике ее как переходного «от
родового строя к феодализму с той спецификой, которую придает формирование феодальных отношений при значительных остатках первобытнообщинного строя (вече, кровная месть, язычество и т. д.)»1.
Дальнейшее развитие публичных органов власти и управления
напоминало сложившуюся систему Древнерусского государства,
в основе которой были князь, вече и бояре, последние два, выступали совещательным органом при князе. Однако следует иметь в виду,
что в различных местностях Древнерусского государства система
власти могла отличаться друг от друга. Особенности организации
публичной власти и управления заключались в основном в распределении властных полномочий и сосредоточении превалирующего
их объема в тех или иных центрах, которыми могли выступать или
князь, или вече. Например, для организации публичной власти и
управления Северо-Восточной Руси было характерно незначительное влияние вече, в отличие от князя. В Новгороде государственное
управление основывалось на сочетании элементов монархического,
олигархического и демократического строя, хотя государственный
строй Новгорода характеризуется как феодальная (боярская) республика2. В Северо-Западной Руси в отличие от Северо-Восточной преобладала вечевая форма публичного управления.
Объединение древнерусских земель и появление Московского государства содействуют консолидации всех институтов власти и органов управления. В период правления Ивана III и Василия III происходит централизация государственного строя. В 1547 г. великий князь
Иван IV получает титул царя и становится вседержителем и единственным центром власти. Как пишет В. В. Захаров, централизация
государственного управления могла пойти по созданию монархии,
1
История государства и права России / под общ. ред. В. М. Сырых.
С. 20.
2
История государства и права России: учебник / под ред. Ю. П. Титова.
М.: Проспект, 2001. С. 40.
65
основанной на законе, однако построение единого государства происходило путем принятия неограниченного самодержавия. Опричнина, введенная при Иване Грозном, ускорила формирование в России
самодержавной модели власти1.
Период от появления древнерусских княжеств до образования
Московского государства можно охарактеризовать как время становления начал централизации в государственном управлении, сосредоточение основных властных прерогатив и полномочий в руках князя,
образование всевозможных консультативно-совещательных органов
при нем. Образование институтов власти, в том числе высших органов управления, чередовалось постоянным поиском оптимальной
модели публичного управления. При этом до образования централизованного Московского государства наблюдается различие системы
и методов управления, сочетающего в себе как единоличное, так и
коллегиальное управление. Происходило перераспределение тех или
иных полномочий, однако четко прослеживалась тенденция к выделению самостоятельной власти князя и вечевых, а также боярских
собраний как прообразов органов народного представительства.
Форма правления в рассматриваемый исторический период развития государственности в России получила разные оценки и характеристики в юридической науке. Так, например, выделяют такие этапы
этого процесса: раннефеодальная монархия XV — начала XVI в.,
которая сменяется сословно-представительной монархией (середина
XVI — XVII в.), в дальнейшем наблюдается абсолютизация монархии, выражающаяся в неограниченной власти царя.
Наступившее время смуты и борьбы за царский трон после смерти Ивана IV привело к избранию Земским собором Михаила Романова царем Российского государства в 1613 году. Следует сказать,
что порядок избрания российского царя на престол сохранялся до
1682 года.
Пожалуй, единственным органом, способным ограничивать
власть царя, становится Боярская дума, роль которой со временем
возрастает, и с середины XVI в. она является уже постоянно действующим органом при царе. Как зачатки представительной, сословИстория государства и права России / под общ. ред. В. М. Сырых.
С. 102.
1
66
ной демократии можно рассматривать появление в системе государственного управления Земского собора1. Полномочия этих и
последующих подобных органов, как показала практика их функционирования и деятельности, всегда ограничивались совещательным характером.
Сложившаяся монархическая форма правления России XV–XVII вв.
характеризуется тенденцией к сосредоточению властных полномочий
и функций по государственному правлению в руках единоличного
органа публичной власти — князя, получившего в дальнейшем статус
самодержца, опирающегося в своей деятельности на Боярскую думу,
являющуюся, по сути, совещательно-консультативным органом, представляющим интересы привилегированного класса (сословия).
По мере становления и развития самого Российского государства происходила модернизация органов публичной власти, совершенствовалась система публичного управления по вертикали и горизонтали. Обусловливалась такая трансформация происходящими
как социально-экономическими причинами (расширение территорий, рост и развитие торговли (внутренней и внешней)), так и политическими. Россия выходила на международную арену, становилась державой мирового уровня. Определенный качественный
рывок в развитии Российского государства связывают с реформами
Петра I, внесшего значительный вклад в модернизацию организации публичного управления. Единоличное центристское управление, основанное на неограниченности власти главы государства,
стало результатом провозглашения России империей, а царя — императором.
Роль вспомогательного органа при главе государства играл образованный в 1711 г. Сенат, который, по сути, способствовал становлению абсолютизма в России, сосредоточив в себе управленческие
полномочия над центральными и местными учреждениями. В отсутствие царя Сенат обладал правом издания указов, являлся высшей
судебной инстанцией, решения которого не подлежали обжалованию. После смерти Петра Великого деятельность Сената стала нивелироваться и была сведена в основном к выполнению функций органа высшего судебного контроля.
Шульженко Ю. Л. Очерк российского конституционализма монархического периода. М., 2008. С. 17.
1
67
Образованные при монархе органы всегда играли роль консультативно-вспомогательного характера и наделялись лишь делегированным нормотворчеством. Речь идет о Сенате при Петре I, Верховном тайном совете при Екатерине I и Петре II, Кабинете при
Анне Иоанновне, Конференции при Елизавете Петровне, Совете при
Петре III. Эти органы были небольшими по количеству входящих в
них человек. Как показал опыт их функционирования, они не могли
вести полномасштабное и оперативное управление государственными делами, что приводило к появлению новых специальных учреждений узкой направленности. Образование отдельного ведомства,
специализировавшегося на определенном круге вопросов, способствовало их оперативному рассмотрению и принятию незамедлительных мер. Полагаем, что именно с этого времени (начало XIX в.)
и началось формирование в России разветвленной самостоятельной
системы органов исполнительной власти, имеющих собственную
структуру и иерархию по функциональному принципу организации
и деятельности.
Еще одной особенностью развития российской формы правления
являлся порядок замещения должности главы государства. Отсутствие законодательно установленного способа престолонаследия,
а также, собственно, кандидатуры правопреемника способствовало
развернувшейся борьбе за царский трон. Например, после смерти
Петра I это привело к эпохе дворцовых переворотов (1725–1762).
5 апреля 1797 г. Павлом I было издано Учреждение об императорской фамилии и введена австрийская (габсбургская) система престолонаследия — трон наследовался строго по мужской линии по
принципу старшинства.
В целом послепетровское время характеризуется укоренившимся
абсолютизмом государственного управления, который в разные периоды имел различные оттенки. Так, например, находившаяся продолжительное время у власти Екатерина II (1762–1796) пыталась
придать сложившемуся абсолютизму просвещенный характер. Мудрые законы, на основе которых функционирует вся государственная система и живет просвещенное российское общество, население,
управляемое неограниченным, но справедливым монархом, было
для императрицы идеалом российского правления, что и предопределяло ее политическую деятельность.
68
Тенденция к изменению абсолютизма наметилась в царствование Александра I, который был сторонником преобразования Российской империи из абсолютной монархии в монархию ограниченную — конституционную. В качестве ограничителей абсолютной
власти монарха император видел закрепление принципов организации государственной власти, а также личных и политических
прав гражданина, нашедших свое отражение во французской Декларации прав и свобод человека и гражданина 1791 года. Сподвижника в государственных преобразованиях Александр I нашел
в лице М. М. Сперанского, предложившего взять за основу организации центральных и местных органов власти принцип разделения
властей. Однако реформаторские идеи преобразования абсолютной
монархии в ограниченную наталкивались на те или иные препятствия в лице сенаторов, министров и иных высших должностных
лиц, не желавших ограничивать власть монарха и делить ее с иными
акторами публичной жизни.
Учреждение в 1810 г. Государственного совета как законосовещательного органа и образование Комитета министров как органа,
концентрировавшего в себе общие полномочия исполнительнораспорядительного характера, относились к числу реализованных
проектов М. М. Сперанского. В компетенцию Государственного совета входили полномочия, связанные с разработкой законов и последующим утверждением их императором, обсуждением вопросов
войны и мира, рассмотрением ежегодной сметы государственных
приходов и расходов, а также отчетов министерств.
Начавшаяся Отечественная война 1812 г. прервала осуществление плана мероприятий по преобразованию России в конституционную монархию, и после ее победного окончания они не были продолжены. Передовая интеллигенция русского офицерства ожидала
от императора действенных шагов в этом направлении. Высказывания идей об отмене крепостного права и проведении ряда крупных
реформ государственной направленности, касающихся изменения
организации публичной власти в России, в том числе принятие
Конституции, стали результатом публичного выступления, вошедшего в историю как восстание декабристов в 1825 г. на Сенатской
площади.
Попытки отмены крепостного права, а также идеи о принятии
Конституции в России были отвергнуты сменившим своего брата
69
Николаем I, который ратовал за сохранение абсолютной монархии
как единственно приемлемой формы правления для России.
Только в 1861 г. во время царствования Александра II было отменено крепостное право и проведен ряд государственных реформ.
Однако существенных изменений, связанных с организацией государственной власти, не происходило, как и не была принята Конституция. «Народные волнения» и призывы к социально-экономическим
изменениям политического характера, выражающиеся часто в террористических акциях, приведших, в частности, к убийству Александра II
в 1881 г., не смогли повлиять на ограничение абсолютной власти
монарха и появление высшего законодательного представительного
органа власти — парламента.
Следует отметить, что особенностью российского абсолютизма
является отсутствие полноценного законодательного органа — парламента, выполняющего две основные функции — представительскую и законотворческую. Неограниченность власти монарха, а также отсутствие политической оппозиции затрудняли становление
высшего законодательного представительного органа государственной власти, в основе образования которого должна была лежать
борьба между различными политическими силами за возможность
осуществления легальной власти. Законодательная власть была сосредоточена в руках российского императора, и только в начале XX в.
были реализованы попытки создания парламента в лице Государственной думы и Государственного совета. Образование двухпалатного парламента в Российской империи дало возможность надеяться
на скорую трансформацию абсолютной монархии в монархию ограниченную. Однако дальнейшие события показали, что ход истории
был значительно скорректирован как внешними, так и внутренними
факторами.
Новый император Александр III выступал за сохранение и развитие основных постулатов, на которых основывалось российское
государство, — православие, самодержавие и народность. Российский монарх оставался по-прежнему абсолютом верховной власти,
сосредоточивающим в своих руках значительный объем полномочий
и прерогатив. Власть императора оставалась неограниченной, а существующие на тот момент Государственный совет и Кабинет министров являлись совещательными органами при императоре и не могли никаким образом ограничить его власть.
70
Тем не менее общество жило идеями перемен и государственных
преобразований, что проявилось в образовании различного рода политических партий и движений. 9 января 1905 г. демонстрация граждан, выражающих негодование относительно проводимой внутренней и внешней политики, была с жестокостью разогнана. Вошедший
в историю как Кровавое воскресенье этот день послужил началом
коренных преобразований в организации публичной власти, стали
предприниматься первые шаги, направленные на ограничение абсолютной власти монарха.
18 февраля 1905 г. начинается разработка законопроекта об образовании выборного представительного органа. 6 августа принимается закон об учреждении Государственной думы, в соответствии с
которым ей отводилась только законосовещательная функция. Однако в дальнейшем Манифест 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» значительно расширил полномочия Думы. Согласно Манифесту Государственная дума получала
право принимать законы.
19 октября 1905 г. Совет министров стал высшим постоянным
правительственным учреждением. Исполнительная власть в лице ее
исполнительно-распорядительных органов получила раннюю правовую регламентацию их деятельности, что способствовало их развитию и дальнейшему влиянию на организацию публичной власти и в
итоге привело к их привилегированному положению в России с иными органами власти. Поэтому в настоящее время именно исполнительные органы как федерального, так и регионального уровня, сосредоточившие в себе значительный объем властных полномочий по
управлению общественными процессами, используя при этом арсенал
финансово-экономических средств, позволяют рассматривать их как
авангард органов государственной власти Российской Федерации.
23 апреля 1906 г. были приняты Основные государственные законы Российской империи, которые регламентировали компетеционные полномочия высших органов государственной власти, что и позволило многим исследователям рассматривать эти акты не просто
как акты конституционного значения, а в совокупности с октябрьским Манифестом 1905 г. как первую юридическую Конституцию
России. Тем не менее за императором сохранялся статус главы исполнительной и законодательной власти, которую он осуществлял
совместно с двухпалатным парламентом.
71
Таким образом, в начале XX в. российскую форму правления
можно охарактеризовать как ограниченную (дуалистическую) монархию, которая имела сегментарную государственную форму, предполагающую определенное разделение ролей между различными
государственными институтами при осуществлении политической
власти. При этом отсутствовала система сдержек и противовесов,
имело место явное доминирование императора, существовала централизация, преобладали авторитарные методы управления при наличии ограниченных демократических свобод и самостоятельности
местного самоуправления1.
Представляет интерес функционирование и опыт первых российских дум. Одним из важных составляющих организации Государственной думы был порядок выборов ее членов. Выборы в думы
проводились на куриальной основе — учреждались землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая курии. Следует отметить,
что выборы не носили характер всеобщих, так как избирательными
правами не наделялись женщины, лица до 25-летнего возраста,
военнослужащие. Не устанавливался принцип равного избирательного права. Так, например, один выборщик приходился в землевладельческой курии на 2 тыс. избирателей, в городской — на 4 тыс.,
в крестьянской — на 30 тыс., в рабочей — на 90 тысяч.
Отличительной чертой первых выборов в Государственную думу
был непрямой порядок избрания представителей — двухступенчатый, а для рабочих и крестьян — трех- и четырехступенчатый.
В целом деятельность Государственной думы как представительного и законодательного органа власти была скорректирована Сводом основных законов от 23 апреля 1906 г., в соответствии с которым император сосредоточивал за собой значительный объем
полномочий в сфере исполнительной власти, а также обладал правом принятия законов в перерывах между сессиями Думы.
Первый состав Государственной думы2, Председателем который
был профессор Петербургского университета С. А. Муромцев, получил наименование «Дума народного гнева» за свои принятые
резолюции о недоверии правительству, признания незаконных действий правительства и его членов, а также требования его отставки.
1
История государства и права России / под общ. ред. В. М. Сырых.
С. 360-361.
2
Срок деятельности первой Думы составил 72 дня.
72
Немного продолжителен был состав второй Думы (с февраля по
3 июня 1907 г.). Председателем ее был Ф. А. Головин.
Третья Дума, единственная из четырех распущенных царем,
осуществляла свои полномочия весь срок, на который была избрана (с ноября 1907 г. по июнь 1912 г.). Ее Председателем был избран
октябрист Н. А. Хомяков, которого в марте 1910 г. сменил известный
купец и промышленник А. И. Гучков.
Последняя (четвертая) Дума царской эпохи просуществовала с ноября 1912 по октябрь 1917 года. Председателем был избран М. В. Родзянко. В деятельности Думы были значительные перерывы (3 сентября
1915 г. по февраль 1916 г., 16 декабря 1916 г. по 14 февраля 1917 г., после 25 февраля 1917 г. не собиралась)
2 марта 1917 г. депутаты Думы (А. И. Гучков и В. В. Шульгин)
прибыли в Псков, чтобы убедить императора отречься от престола.
По закону о престолонаследии царствующий император не вправе
был отказываться от престола в чью-либо пользу, он мог произвести
отказ лишь по отношению к собственной персоне, предоставляя воцарение лицу, имеющему на то законное право. Поэтому Николай II
передал власть брату Михаилу, но тот, не имея гарантий сохранения
власти в условиях нараставшей революции, отказался принять престол, и Манифестом от 3 марта предоставил решение вопроса о форме власти в России будущему Учредительному собранию, которое
определило вектор российской формы правления — создание социалистической республики.
Образованное после февральской революции Временное правительство стало, по сути, единственным органом государственной
власти и управления. Временное правительство осуществляло полномочия, принадлежавшие ранее императору, Государственному совету и Государственной думе, а также совету министров.
1 сентября 1917 г. Временным правительством Россия была провозглашена республикой. 6 октября 1917 г. постановлением Временного правительства Дума была распущена в связи с организацией
выборов в Учредительное собрание. Несмотря на непродолжительное существование Государственной думы, она прошла тернистый
путь, который стал тропинкой развития российского парламентаризма, и положила основу образования бикамерального парламента —
Федерального собрания Российской Федерации.
73
Подводя итог исторической характеристике этапов становления
отечественной формы правления, следует отметить, что появление
первых коллегиальных органов с различного рода властными и
иными полномочиями ассоциируется с совещательно-консультативными собраниями при главе государства. Так, например, по
мнению Н. П. Загоскина, «Боярская дума… носила характер высшего
совещательного учреждения при особе государя, с которым разделял
последний бремя правительственной деятельности своей. Как
учреждение совещательное, а не ограничительное, Московская Боярская дума не столь лишь обладала правом окончательного решения по делам, представлявшимся ее обсуждению, — на сколько
представлял ей это право государь, как представитель верховной
государственной власти»1. Не являясь самостоятельным органом,
с собственной компетенцией, Боярская дума выполняла две основные функции — законодательную и административную.
Как зачатки представительной (правда, сословной) демократии
можно рассматривать появление в системе государственного управления Земского собора2. Полномочия этих и последующих подобных
органов всегда ограничивались совещательным характером.
Наличие парламента как высшего коллегиального выборного законодательного органа в системе иных органов власти, равно как и
его отсутствие, существенным образом оказывает влияние на развитие государственного управления в стране в целом. Традиционно
считается, что наличие работоспособного парламента в той или иной
степени способствует размежевание полномочий, что в конечном
счете помогает избежать концентрации властных полномочий в руках главы государства. Парламент всегда рассматривался как орган
народного представительства, подтверждающий, что принимаемые
им решения (законы) выражают волю большинства. Парламент является местом политической борьбы за власть и баталий партийных
программ и установок. Роль и значение парламента в той или иной
стране будет зависеть от его статуса в системе высших органов государственной власти, влияния на исполнительную власть, возможности принятия согласованных действий и контроля над иными
1
Загоскин Н. П. История права Московского государства. Т. 2. Казань,
1879. С. 15.
2
Шульженко Ю. Л. Указ. соч. С. 17.
74
исполнительно-распорядительными органами, что в целом соответствует духу демократического государства. Становление и развитие
парламента есть зеркальное отражение процесса демократизации
общества, зрелости партийности, уровня правовой и политической
культуры электората.
Функционирование и деятельность парламента всегда связывались с теорией разделения властей, в соответствии с которой законодательная функция принадлежала выборному коллегиальному
представительному органу, это позволяло во многом избежать концентрации властных прерогатив по управлению государством в руках одного органа. Парламент, как правило, играет существенную
роль не только в совершенствовании системы государственного
управления, но и в становлении партийной системы.
Место и значение парламента в системе высших органов государственной власти предопределяются формой правления. В странах
с парламентской формой правления доминирующая роль парламента
в государственном управлении очевидна. Парламент не только формирует правительство, которое, опираясь на парламентское большинство, предопределяет основные векторы развития внешней и внутренней политики, но и обусловливает меры ответственности. Например,
М. М. Ковалевский считал, что способы формирования правительства
имели существенное значение для определения меры ответственности и целесообразности его деятельности. По его мнению, правительство должно формироваться из состава парламента как органа, выражающего господствующее среди населения государства мнение,
сообразно которому и должна строиться вся политика государства.
М. М. Ковалевский выделял несколько вариантов такого формирования в зависимости от разнообразия представленных в парламенте
политических партий. При представительстве только двух партий носитель верховной власти назначает представителя одной из них —
лидера парламентской группировки большинства — премьер-министр,
который назначает остальных министров из состава своих единомышленников. Второй вариант возникает при представительстве в парламенте более чем двух отличных друг от друга политических партий1.
1
Ерыгина В. И. Теоретические проблемы парламентаризма в истории
политико-правовой мысли России конца XIX — начала XX в. // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 7. С. 25.
75
В таком случае верховная власть сама при непосредственном участии представительного органа назначает всех членов кабинета министров1.
По мнению немецкого мыслителя XIX в. Л. Штейна, государство
тогда сможет выполнить свою главную роль, «когда исполнительная
власть в государстве будет верно и надежно служить власти законодательной. В этой субординации — гарантия превращения просто
государства в государство правовое и залог сохранения им данного
качества»2.
Таким образом, переход к ограничению абсолютизма и установление конституционной монархии в результате начавшихся в 19051906 гг. коренных преобразований государственного управления,
а также после февральской революции 1917 г. были прерваны октябрьской революцией, которая положила начало новому развитию государственных институтов. Можно сделать вывод, что любые изменения государственной жизни, любые реформы организационного
характера, касающиеся основы публичного управления, невозможны без принудительного их проведения. С момента провозглашения России империей и закрепления абсолютизма публичного
управления, выражающегося в монократической организации государственной власти, государство в лице императора не испытывало
потребности в самоограничении или создании иных органов государственной власти, разделяющих государственное управление наряду с главой государства. Социально-экономические преобразования, были взаимосвязаны с комплексом политических мероприятий,
которые должны были быть направлены на совершенствование государственного управления и модернизацию модели организации
государственной власти, а также обеспечивать эффективность ее
функционирования.
С большим трудом находили поддержку идеи о принятии Конституции, закрепляющей личные и политические права и свободы
личности, о возможности образования высшего представительного
См.: Ковалевский М. М. Происхождение современной демократии. Т. II.
М., 1895. С. 453.
2
История политических и правовых учений: учебник для вузов / под
общ. ред. В. С. Нерсесянца. М.: Изд. группа «ИНФРА-М: КОДЕКС», 1995.
С. 488.
1
76
коллегиального органа власти, обладающего законодательными и
иными полномочиями.
Как показывает исторический опыт развития отечественного государственного управления, те или иные аспекты организации и
деятельности органов публичной власти, а также вопросы общегосударственного значения и общественного характера, требующие определенных и своевременных корректив и изменений или даже крупномасштабной модернизации, всегда испытывают определенного
рода трудности при проведении реформ. При этом осуществление
реформ, равно как и принятие каких-либо неотложных мер, осуществляется тогда, когда требующие изменения обстоятельства и
основанные на них отношения вступили в последнюю фазу своего
развития, и необходимость в проведении реформы уже отпадает, требуются меры иного характера и содержания.
Так произошло в период, когда в России были фактически созданы все условия для эволюционного перехода от абсолютной к конституционной монархии. Были предприняты меры к образованию
высшего законодательного представительного коллегиального органа
власти — двухпалатного парламента в лице Государственной думы
и Государственного совета, приняты конституционные акты, ограничивающие в той или иной степени власть императора и закрепляющие основные права и свободы личности. Однако все реформаторские идеи и шаги, направленные на построение в России модели
конституционной монархии, которые прошли некоторые западноевропейские монархии, были поглощены волной революционного движения партии большевиков, положившей конец всем начинаниям и
ознаменовавшей собой новый виток в развитии российской государственности.
§ 2. Форма правления и организация
государственной власти в Советской России
Октябрьская социалистическая революция 1917 г. предопределила дальнейшее развитие государства и права России. С приходом
к власти новой политической силы в лице партии большевиков произошли коренные изменения как формы государственно-территориального устройства, так и формы правления.
Деятельность первых составов Государственной думы послужила хорошим подспорьем в развитии представительских начал депу77
татского корпуса советской власти. Именно депутаты стали представителями интересов различного рода социальных слоев в новой
системе организации публичной власти. Советская система народного представительства в лице рабочих, крестьянских и солдатских
депутатов, а в дальнейшем в деятельности советов не получила бы,
по нашему мнению, такого развития в отсутствие опыта первых царских государственных дум.
Состоявшийся 25 октября 1917 г. II съезд Советов рабочих и солдатских депутатов провозгласил переход всей власти к Советам,
а избранный съездом Всероссийского центрального исполнительного
комитета (ВЦИК) стал обладателем законодательных полномочий.
В Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (РСФСР) 10 июля 1918 г., принятой V съездом
советов, закреплялось, что именно съезд советов является «высшей
властью».
Советская избирательная системы первых лет сохранила принцип многоступенчатых выборов — депутаты всероссийских съездов избирались на губернских и городских съездах. При этом согласно концепции «диктатуры пролетариата» один депутат от
городских съездов приходился на 25 тыс. избирателей, а от губернских — на 125 тыс. (что давало преимущества рабочим). Избирательные цензы касались отдельных категорий граждан, которые не допускались в процесс формирования органов советского
государства. Так, к выборам не допускались эксплуататоры и лица,
живущие на нетрудовые доходы, частные торговцы, священнослужители, служащие полиции, члены царствовавшего дома, умалишенные и осужденные. Следует отметить, что при этом устанавливалось открытое голосование.
Всеобщие, прямые и равные выборы были закреплены третьей
российской Конституцией от 21 января 1937 г., которая заменила
съезды советов на Верховный Совет республики, депутаты которого
избирались на 4 года по норме 1 депутат от 150 тыс. населения. Конституция уделила достаточно внимания организационным вопросам
функционирования Верховного Совета, его структуре. Так, например, депутаты получили неприкосновенность, был введен пост избираемого съездом Председателя Верховного Совета наряду с Председателем Президиума Верховного Совета.
Значительные изменения в деятельности высших органов государственной власти связываются с многочисленными изменениями
78
и дополнениями в Конституцию РСФСР 1978 года. После введения
поста Президента РСФСР ряд полномочий, таких как подписание и
обнародование законов, формирование Правительства и назначение
его Председателя, контроль над их деятельностью, были закреплены
за Президентом РСФСР как высшим должностным лицом и главой
исполнительной власти. Начавшееся противостояние Верховного Совета и сторонников Президента в деле распределения властных полномочий и прерогатив послужили военному столкновению в октябре
1993 г., в результате которого был распущен Съезд народных депутатов Российской Федерации и Верховный Совет Российской Федерации и ликвидирована система советов.
Президентским Указом от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», прерывается осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом
Российской Федерации и учреждается новый двухпалатный парламент — Федеральное собрание, состоящее из Совета Федерации и
Государственной думы. Установленное данным Указом Положение
о выборах депутатов Государственной думы регламентировало процесс избрания депутатов.
Время становления советской власти получило разную характеристику и периодизацию. Так, например, периодизация истории государства, предложенная О. Д. Овчинниковой, не предполагает выделения отдельных этапов в развитии отечественной формы
правления, определяя форму правления достаточно в широких временных границах с ноября 1917 г. по март 1990 г. как советскую
республику1. В свою очередь, И. А. Исаев выделяет некоторые периоды советской эпохи: период буржуазно-демократической республики (февраль–сентябрь 1917 г.); период социалистической революции и создания Советского государства (1918–1920 гг.); переходный
период, или период НЭПа (1921–1930 гг.); период государственнопартийного социализма (1930 — начало 1960-х гг.) и т. д.2
Овчинникова О. Д. Эволюция формы правления российского государства: историко-теоретический аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.,
2008. С. 19.
2
Исаев И. А. История государства и права России: полный курс лекций.
М., 1994. С. 5-6.
1
79
На наш взгляд, период, начиная с октябрьской революции 1917 г.
и заканчивая принятием второй Конституции Союза Советских Социалистических Республик (СССР) 1936 г., следует рассматривать
не столько как время становления и формирования советской системы государственного управления и права, сколько, как поэтапную
трансформацию сохранившейся централизованной модели управления имперского периода. В связи с этим в указанных временных
границах можно выделить три основных этапа. Начальный (октябрь
1917 — июнь 1918 г.) характеризуется правотворческой деятельностью первых Всероссийских съездов Советов рабочих и солдатских
депутатов. Второй (июль 1918 — 1925 г.) — принятие первой Конституции РСФСР, образование СССР, вступление РСФСР в состав
СССР и принятие второй российской Конституции 1925 года. Третий период (1925–1937 гг.) связан с влиянием общесоюзного законодательства на законодательство РСФСР, формированием основ
построения социалистического государства и общества, принятием
второй Конституции СССР (1936 г.) и третьей Конституции РСФСР
(1937 г.).
Складывающая веками российская система органов государственной власти и управления свидетельствовала о формировании
монократической формы правления, и смена государственной строя
в первой трети XX в. не привела к ее изменению и переходу к поликратической форме. По верному замечанию Н. П. Носовой, «образование СССР существенно изменило весь государственный аппарат страны, хотя принципиальная схема организации власти и
управления оставалась прежней»1.
Точкой отсчета построения новой советской системы управления,
а также первого периода становления советской формы правления
стал II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, начавший свою работу 25 октября 1917 года. Однако примечательным в его деятельности является не только принятие первых
актов конституционного характера, изданных Советами, — декретов,
определивших фундаментальные вопросы направления внутренней
1
Носова Н. П. Государственные институты России в IX–XX вв. (опыт
истории государственного управления): учебник. 2-е изд., доп. Тюмень:
Изд-во ТюмГУ, 2010. С. 232.
80
и внешней политики молодого государства, но и создание совершенно новой системы государственных органов.
Высшим органом государственной власти до созыва Учредительного собрания провозглашался Всероссийский съезд Советов рабочих
и солдатских депутатов. Был сформирован Совет народных комиссаров (СНК), ставший правительством России. Съезд провозгласил
переход власти в центре и на местах Советам, признав их единственной формой власти, и избрал новый ВЦИК1. Однако новая система
высших органов государственной власти окончательно смогла оформиться лишь после разгона Учредительного собрания, получив
правовое закрепление в Конституции РСФСР 1918 года.
Конституция РСФСР 1918 г. четко определяла политическую
основу новой государственности — систему Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Высшим органом власти оставался Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских, крестьянских
и казачьих депутатов. Съезд избирал ответственный перед ним Всероссийский центральный исполнительный комитет. ВЦИК формировал Правительство РСФСР — Совет народных комиссаров, состоявший из народных комиссаров, возглавлявших отраслевые народные
комиссариаты2.
ВЦИК объявлялся высшим законодательным, распорядительным
и контролирующим органом. Он давал «общее направление деятельности» правительства и всех органов власти, издавал собственные
декреты и распоряжения и рассматривал законодательные предложения правительства.
Советская система организации власти не признавала разделения законодательной и исполнительной властей. Функции Всероссийского съезда Советов и ВЦИК определялись в ст. 49 Конституции
совместно. Кроме того, СНК фактически был подконтролен ВЦИК,
поскольку последний формировал правительство, а также за ним
оставалось «последнее слово» в утверждении решений Совета народных комиссаров — все решения правительства докладывались
ВЦИК, который мог отменить или приостановить любое из них.
1
Исаев И. А. История государства и права России: учебник. 3-е изд.,
перераб. и доп. М.: Юристь, 2004. С. 554.
2
Там же. С. 583.
81
Подобная система высших органов власти позволяла с максимальным эффектом использовать на практике тактику партийного
манипулирования. Более того, В. И. Ленин считал взаимную сбалансированность различных ветвей власти вовсе необязательной в Советской республике, основанной лишь на «одной всеохватывающей
силе российского пролетариата и его партии»1.
Законодательное отрицание принципа разделения властей, практически ничем неограниченное влияние ВЦИК, его широкая компетенция и достаточные полномочия в отношении Правительства
РСФСР — СНК — делали его основным субъектом в государственновластных отношениях. Следует подчеркнуть еще одну особенность
складывающейся советской системы — это нивелирование какой бы
то ни было политической оппозиции, а в дальнейшем и полное ее
отсутствие. Подобное позволяет говорить о сохранении прежнего,
привычного для российского государства, монократического принципа единоначалия с той лишь разницей, что теперь в качестве основного источника власти выступал не единоличный монарх, а централизованная система коллегиальных органов — Советов.
Говоря о сохранении внутреннего характера модели управления,
стоит упомянуть и о принципе централизации, нашедшем свое отражение в главном назначении местных Советов, которым отводилась роль проводников решений вышестоящих органов, идеологии,
навязанной «сверху». В советской науке этот принцип получил наименование демократического централизма, демократическое начало
которого проявлялось в широкой компетенции Советов по горизонтали. Однако в этой связи необходимо сделать упор именно на то, что
при реализации данных полномочий главной задачей ставилось проведение в жизнь решений вышестоящих органов.
По нашему мнению, можно вести речь о том, что тесное сотрудничество и соподчиненность органов государственной власти на всех
уровнях во многом напоминает централизованную систему управления при существующем прежде монархическом строе. При этом концентрация власти внутри партии совпала с концентрацией власти в
государственных органах: одни и те же люди управляли делами партии и государства. Проходил процесс перехода власти от одних ценПопова А. В. История государства и права России: учебник. М., 2003.
С. 118.
1
82
тральных органов (съезда, ВЦИК) к другим, более узким (СНК), от
местных органов к центральным. Постепенно высшая власть от Центрального комитета стала переходить к Политбюро, которое подчинило своему влиянию СНК и другие высшие государственные органы. Через Наркомат Рабоче-крестьянской инспекции Центральная
контрольная комиссия РКП(б) контролировала деятельность наркоматов. Борьба за власть теперь могла осуществляться лишь в правящей партии1.
Таким образом, именно партия, а не отдельные государственные
органы стала выполнять функции основного субъекта государственноуправленческих отношений. Фактически руководя назначением
должностных лиц на основные государственные посты и имея возможность прямо влиять на их действия, Политбюро становится высшим политически властным органом. Вновь прослеживается сохранение принципа единоначалия, где основным властным субъектом
уже выступает партийная элита.
После образования СССР и вступления РСФСР как субъекта
федерации в его состав высшие органы власти и управления ограничили предмет своей законотворческой деятельности кругом вопросов, отнесенных Конституцией СССР к ведению союзных республик.
Структура органов государственной власти и управления сохраняется в основном неизменной, но методы их деятельности и полномочия
модифицируются.
Сфера исключительных полномочий съезда Советов ограничивалась конституционными вопросами: установлением, дополнением и
изменением основных начал Конституции РСФСР, а также окончательным утверждением конституций автономных республик. Ратификация мирных договоров, в том числе вопросы установления и
изменения границ, отчуждения территории республики, объявления
войны, которые по Конституции РСФСР 1918 г. относились к ведению съезда, теперь входили в предмет совместного ведения съезда
Советов и ВЦИК. Фактически ВЦИК обладал теми же правами, что
и съезд, он осуществлял всю законотворческую деятельность, тем
самым сохранив свое положение реального высшего государственного органа.
1
Исаев И. А. История государства и права России. М., 2004. С. 596.
83
Обязательному рассмотрению и утверждению ВЦИК подлежали
все декреты и постановления, определяющие общие нормы политической и экономической жизни страны, а также вносящие изменения в существующую практику государственных органов ВЦИК и
бюджет РСФСР. Одновременно Конституция определяла Президиум
ВЦИК в качестве высшего законодательного, распорядительного и
контролирующего органа власти РСФСР и предоставляла ему право
принимать законы и осуществлять иные полномочия, предоставленные ВЦИК.
Еще одним аргументом в сторону укрепления ВЦИК как основного и единственного органа управления становится подход к определению компетенции СНК, выбранный Конституцией РСФСР 1925 года.
Нормотворческая деятельность правительства теперь не только была
подконтрольна ВЦИК, но и осуществлялась лишь в пределах, предоставленных последним. За ВЦИК и даже его Президиумом сохранялось право приостанавливать и отменять любые нормативно-правовые
акты СНК1.
В то же время относить ВЦИК к реально независимому органу
государственной власти затруднительно, так как фактический контроль
над ним все же осуществлялся со стороны политической партии.
Однопартийная система, сложившаяся в стране на рубеже 1920–
30-х гг. привела к формированию тоталитарной системы власти.
Партийный аппарат быстро срастался с государственным, получая
монополию на осуществление власти. Система власти стремительно
приобретает иерархическое построение с сильным, единым центром,
четко диктующим направления деятельности системы в целом. Тем
самым сохраняется сложившаяся столетиями монократизация государственной власти только в новой форме — форме советской системы государственного управления. Глобальные изменения в форме
правления России, произошедшие за первые десятилетия установления качественно новой системы государственных органов, и как
следствие разрушение старой бесспорно указывают на динамичное
развитие отечественной формы правления.
1
Тимофеева А. А. История государства и права России (1921–1928 гг.):
курс лекций // Сайт цифровых учебно-методических материалов ВГУЭС
[Электрон. ресурс]. URL: http://abc.vvsu.ru/Books/l_istgosipr2/default.asp
84
Строгая иерархия и соподчиненность государственных органов,
достаточно широкие, но довольно узконаправленные полномочия,
предоставляемые местным Советам, основная задача которых виделась в проведении указов «сверху» на подчиненной территории, позволяют говорить о сильной централизации власти.
Таким образом, по нашему мнению, несмотря на изменения
внешних признаков, характеризующих форму государственного
правления, нельзя не упомянуть внутреннее, сущностное содержание, которое сохранило традицию централизации государственной
власти и авторитарных принципов управления. Юридически полновластие системы Советов выражалось, прежде всего, в том, что Всероссийский съезд Советов и образуемый им Всероссийский центральный исполнительный комитет рассматривались как высшие
органы государственной власти, обладающие не только законодательными полномочиями, но и правом осуществлять общее руководство деятельностью правительства, а также решать все вопросы,
«которые они признают подлежащими их разрешению». Однако одновременное «слияние» законодательствования и управления было
осуществлено и в лице Совета народных комиссаров — Правительства РСФСР, то есть высшего органа исполнительной власти, которому вплоть до принятия Конституции СССР 1936 г. предоставлялись законодательные полномочия, оставаясь при этом формально
исполнительным органом съезда Советов и ВЦИК (в 1917–1920 гг.
основная часть законов РСФСР была издана СНК)1.
Апогеем модели советского монократизма стало время правления
И. В. Сталина, когда республиканские признаки организации государственной власти скорее характеризовались безальтернативностью
политического выбора, отсутствием принципа разделения властей,
внутрипартийной борьбой за государственные и партийные должности, юридической безответственностью перед избирателями. Это
подтверждалось диктаторскими единоличными решениями, подпитанными партийными лозунгами, искажением и декларативностью
конституционных положений. Советскую республику периода сталинского правления можно сравнить с дореволюционной абсолютной
1
Лазарев В. В. «Разделение властей» и опыт Советского государства //
Социалистическое правовое государство. Проблемы и суждения. М., 1989.
С. 149-154.
85
монархией. Иначе говоря, как абсолютная монархия, так и республика советского образца (особенности сталинского периода), по
сути, представляют две модели абсолютизма монократической формы правления.
В целом послесталинский период правления, известный как период «оттепели» и разоблачения культа личности, характеризуется
предоставлением гражданам возможности принимать активное участие в делах государства через работу Советов народных депутатов,
института отзыва депутата, контрольных органов, осуществляющих
проверку деятельности государственных органов. Однако В. М. Сырых послесталинский период характеризует так: «созданное по сталинским рецептам Советское государство было ординарным полицейским бюрократическим государством, в котором представительные
органы не обладали реальной властью, преобладал центристский
принцип управления, процветали бюрократизм и произвол, отсутствовала свобода слова и свобода мысли»1.
В 1961 г. на XXII съезде Коммунистической партии Советского
союза была принята программа, направленная на построение коммунистического общества и становление общенародного государства,
в котором Советам народных депутатов отводилась роль общественных организаций, выступающих от имени народных масс трудящихся в сфере государственного управления и его демократизации. Были
введены новые формы взаимодействия депутатов с избирателями —
отчеты и доклады о своей деятельности, а также допускалась такая
форма ответственности, как отзыв депутата избирателями, не
оправдавшего доверие, или совершение поступка, не соответствующего статусу депутата — народного избранника. Однако в действительности Советы не обладали реальной властью. Все большее
значение приобретали партийные решения, оформляемые через правотворчество Президиума Верховного Совета СССР, которое фактически подменяло законотворческую деятельность Верховного Совета
и Съезда народных депутатов.
Время «волюнтаризма» Н. С. Хрущева закончилось его преждевременной отставкой и приходом к ключевым постам в партийной
История государства и права России / под общ. ред. В. М. Сырых.
С. 311.
1
86
иерархии новых членов, возглавляемых Л. И. Брежневым, который
находился у власти сначала как первый секретарь ЦК КПСС, затем
около восемнадцати лет как Генеральный секретарь ЦК КПСС. Период с 1965 по 1984 г. называли «временем застоя», для которого
были характерны укрепление единовластия, централизм правления,
безальтернативность политической борьбы в сфере государственного
управления.
Принятая в 1977 г. третья Конституция СССР, по сути, не внесла
каких-либо изменений, установленных Конституцией СССР 1936 г.,
расширив лишь достаточно обширные полномочия Верховного Совета СССР, позволив ему решать любые вопросы, отнесенные к ведению СССР. Тем не менее реальная полнота власти была сосредоточена в руках Президиума Верховного Совета. Аналогичная организация системы высших органов государственной власти и управления
сложилась в РСФСР.
11 марта 1985 г. Генеральным секретарем ЦК КПСС становится М. С. Горбачев, с приходом которого начался новый этап, приведший к завершению функционирования советской системы
управления и развалу мощной политической империи — Советского Союза. Последний период существования СССР известен
как время «перестройки и гласности». Социально-экономическое
реформирование страны Советов и предлагаемые в связи с этим
меры, направленные на ускорение темпов производства, перехода
от плановой экономики к рыночной, требовали соответствующих
корректив государственного управления, модернизации командноадминистративной системы. В связи с этим были внесены изменения в действующую тогда Конституцию СССР 1977 года. В частности, Съезд народных депутатов СССР становится высшим
органом государственной власти. В РСФСР Съезд также объявлялся высшим органом государственной власти, а Верховный
Совет РСФСР стал осуществлять свою деятельность на постоянной основе.
Историческим моментом последней фазы существования СССР
стало введение поста Президента СССР как единоличного главы
государства, выполняющего согласованные действия законодательной и исполнительной властей. Формализация должности единоличного главы государства вместо существующего коллегиального
87
была привлекательна в условиях тех лет. Фактически самостоятельная фигура Генерального секретаря ЦК КПСС преобразовалась
в институт президентства, произошло ее отпочкование (отделение) от
структурной системы исполнительно-распорядительных органов
власти. Институт самостоятельного единоличного главы государства
был также образован в России. Так, в апреле 1991 г. был принят Закон РСФСР «О Президенте РСФСР».
Таким образом, советский период продемонстрировал особенности социалистической модели организации публичной власти, основанной на централизации органов государственной власти, сращивании партийного аппарата и государственных органов, отсутствие
принципа разделения властей в системе органов публичной власти,
функционирование системы государственных органов на принципе
демократического централизма.
Сам принцип демократического централизма говорит о его важной особенности — образование большинства органов государственного управления представительными органами. При этом Ф. К. Есиева подмечает, что органы государственного управления не только
образовывались представительными органами, но и были подотчетны им в своей деятельности, ответственны перед ними. Государственные органы, построенные по принципу двойного подчинения,
находились в сложном взаимодействии друг с другом. В процессе
этого взаимодействия складывалась система взаимосвязей между отдельными звеньями органов государства, которая обеспечивала внутреннее единство их деятельности.
При двойном подчинении наблюдалась подчиненность органа государственного управления по двум линиям:
—— по горизонтали — соответствующему органу государственной
власти (Совету) или органу государственного управления общей
компетенции;
—— по вертикали — вышестоящему органу государственного управления1.
1
Есиева Ф. К. Конституционно-правовые основы взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти: советский и российский постсоветский опыт // Право и политика. 2011. № 5. С. 868.
88
Подобное отрицание принципа разделения властей способствовало формированию и укреплению исполнительно-распорядительных органов нового формата. По мнению Ф. К. Есиевой, можно
выделить два основополагающих принципа механизма советского
государства — единство и полновластие представительных учреждений. Данные принципы предопределили формирование единой,
обусловленной, в частности, федерализмом и принципом демократического централизма, системы представительных органов власти.
Альтернативой принципу разделения властей стало распределение
компетенции и полномочий между государственными органами1.
Организационная деятельность системы советов полностью зависела от партийного руководства различного уровня (центрального,
регионального, местного) и имела свою внутреннюю иерархию. Происходило отождествление партийных решений с решений государственных органов. Наблюдалось явное расхождение между юридическими нормами, имеющими в большинстве своем декларативный
характер, что порождало фиктивность конституционных норм.
Ведущими органами, определявшими вектор дальнейшего развития общества, являлись органы исполнительной власти, подменяющие порой законотворческую деятельность высших органов государственной власти. К примеру, Президиум Верховного Совета издавал
указы, выполняющие функцию законодательной основы тех или
иных вопросов жизнедеятельности общества и государства.
Сложившаяся с момента образования РСФСР и до провозглашения
ее независимости форма государственного правления как советская
республика представляла собой организацию государственной власти,
для которой характерно было сосредоточение законодательных и
исполнительно-распорядительных полномочий в одних и тех же
органах, функционирующих на принципах двойного подчинения и
демократического централизма, приоритета партийных решений и
доминирования их в системе нормативно-правовых актов. Неограниченность и юридическая вседозволенность партийной элиты, занимающей ключевые государственные должности, привели к сращиванию партийного и государственного аппарата. Отсутствие
политического многообразия, безальтернативность политического
выбора, фактическое отстранение избирателей от участия в делах
1
Есиева Ф. К. Указ. соч. С. 867.
89
государства, которое заключалось в голосовании за конкретную кандидатуру на выборах, прошедшую общественную и партийную фильтрацию. Публичные мероприятия (митинги, шествия, пикетирования,
демонстрации и собрания) сводились лишь к праздничным мероприятиям, не имеющим ничего общего с возможностью выражения
политической воли или же недовольства граждан. Постепенное выхолащивание конституционных норм, нивелирование юридических
норм текущего законодательства и доминирование партийных решений над правовыми актами укрепляли марксистко-ленинскую идею
об отмирании права и сыграли, как показала практика, свою негативную роль на пути построения правового государства, провозглашенного Конституцией Российской Федерацией 1993 года.
Советские конституции не отражали действительного состояния
дел в обществе, являлись юридическими декларациями, содержащими идеологические лозунги социалистического общества.
Вышеуказанные характерные черты советской модели организации власти позволяют рассматривать ее как проявление монократической формы правления неконституционного свойства, основными
признаками которой следует считать: сосредоточение властных полномочий в одном центре, отсутствие оппозиционной силы, способной
соразмерно противостоять правящей элите и вести легальную политическую борьбу, закрепление в Конституции лидирующего положения находящейся у власти политической силы (группы).
Перемены в направлении движения государства к конституционной монократии наметились в начале 1990-х гг., посредством принятия Конституции Российской Федерации 1993 года.
§ 3. Конституционализация отечественной формы
правления Российской Федерации
В конце 80-х — начале 90-х гг. XX в. начался условно третий
период в развитии отечественной формы правления, приведший к
закреплению Конституцией 1993 г. новых основ политического и
социально-экономического общественного строя. Были пересмотрены система публичной власти, принципы ее организации и деятельности, модель взаимодействия высших органов государственной власти и процедуры участия избирателей в процессе государственного
управления. Произведена реконструкция публичной власти в соответствии с новыми постулатами. Как верно заметил М. А. Краснов,
90
«отказ от переучреждения российской государственности и вместо
этого насыщение советской Конституции (имеется в виду Конституции 1978 г. — Д. А.) чуждыми ей принципами — привел к тому, что
появилась модель, которая представляет собой смесь из остатков советского типа власти с элементами сразу трех систем (форм правления) — парламентской, президентской и полупрезидентской»1.
Основополагающим принципом организации государственной
власти нового формата должен был стать принцип разделения властей, который был определяющим в сфере взаимодействия между
высшими органами государственной власти как по вертикали, так и
по горизонтали. Соответственно, основываясь на принципе разделения властей, должна была строиться схема распределения полномочий как между федеральными органами государственной власти,
так и между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Следует отметить, что в преддверии распада Советского Союза
разрабатывался проект Конституции СССР, в котором признавалось
разделение властей, единым высшим органом государственной власти оставался Верховный Совет СССР, предусматривался институт
президентства. Президент СССР должен был избираться гражданами на пять лет. Он наделялся широкими полномочиями, обязан был
представлять Верховному Совету СССР ежегодные доклады о положении страны, имел право роспуска Верховного Совета СССР в
случае разногласий между палатами, которые не удается урегулировать. Правительство СССР образовывалось по проекту Верховным
Советом СССР по представлению Президента СССР, однако было
подотчетно Верховному Совету СССР. Тем не менее устанавливая
принцип разделения властей, проект Конституции СССР 1990 г. стоял на позиции не президентской, а парламентской республики.
По мнению Е. И. Колюшина, «проект Конституции СССР показывает, что попытки юридического отрицания непрерывности существования Российского государства с момента его зарождения и до настоящего времени, независимо от форм этого государства, территории,
политических режимов, меняющихся государственных механизмов
Краснов М. А. «Конституционные страхи» // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 4.
1
91
и отношения к правам человека, способствуют деградации государственности и умалению прав человека»1.
Принятие 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР ознаменовало собой начало следующего этапа в
развитии России — уже не как субъекта Федерации, а как самостоятельного федеративного полноценного государства. После подписания 8 декабря 1991 г. президентами России, Украины и Белоруссии Соглашения об образовании Содружества независимых
государств прекратил свое существование Союз Советских Социалистических Республик.
Процесс становления обновленной России прошел три стадии:
первая охватывает период от 12 июня 1990 г. (принятие Декларации
о государственном суверенитете РСФСР) до официального признания распада СССР и сложения полномочий Президентом СССР
25 декабря 1991 г.; вторая — от 26 декабря 1991 г. до принятия новой Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г.; третья
стадия начинается с вступления в действие Конституции Российской
федерации и приведения всех сфер политико-правовой жизни России в соответствие с новым конституционным законодательством2.
Хотя третья стадия имеет размытые границы его окончания, полагаем, что период с момента вступления в силу Конституции до настоящего времени можно рассматривать как время конституционализации современной формы правления.
В начале 1990-х гг. до момента принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. в Основной закон РСФСР 1978 г. вносятся
дополнения и изменения, обусловленные происходящей трансформацией политического строя и переходом к новой парадигме правовой организации публичной власти, связанной, прежде всего, с модернизацией формы правления. Декларация о государственном
суверенитете РСФСР 12 июня 1990 г. положила начало процессу
реорганизации не только государственного механизма, но и в целом
сложившегося уклада общественного строя. В июне 1990 г. вносится
изменение в Конституцию РСФСР 1978 г. об исключении положения
о руководящей роли Коммунистической партии Советского Союза
1
Колюшин Е. И. Проект Конституции СССР 1990 года // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4. С. 42.
2
История государства и права России / под общ. ред. В. М. Сырых.
С. 374.
92
и устанавливается принцип равенства и многообразия политических
партий. Примечательно, что в Постановлении Совета народных депутатов РСФСР от 20 июня 1990 г. «О механизме народовластия в
РСФСР» закреплялось, что в РСФСР не допускается совмещение
должности руководителя государственного органа власти и управления с любой другой должностью, в том числе в политических или
общественно-политических организациях.
В дальнейшем, 15 декабря 1990 г., Съездом народных депутатов
принимается очередное изменение текста Конституции (Основного
закона) РСФСР 1978 г., в соответствии с которым из него исключаются слова «советский», «социалистический» и др. Закрепляется положение о принадлежности власти «многонациональному» народу,
осуществляющему государственную власть не только через советы
народных депутатов, но и «непосредственно».
17 марта 1991 г. был проведен общероссийский референдум, на
котором граждане одобрили идею о введении поста Президента
РСФСР, избираемого непосредственно народом. Таким образом,
в действующий текст Конституции (Основной закон) РСФСР 1978 г.
была включена отдельная гл. 13 ¹ «Президент РСФСР», в соответствии с которой Президент являлся высшим должностным лицом и
главой исполнительной власти. Следует отметить, что в ноябре 1991 г.
в Конституцию РСФСР включена гл. 15 ¹ «Глава исполнительной
власти (президент) республики в составе РСФСР». Совет министров —
правительство РСФСР — определялся как орган, подотчетный Президенту. Предусматривалась должность вице-президента РСФСР,
который мог по поручению Президента осуществлять отдельные его
полномочия и замещать последнего в случае его отсутствия.
Первые президентские выборы состоялись 12 июня 1991 г., на
которых был избран Борис Николаевич Ельцин.
Руководство страны и научная общественность в целом понимали, что происходящие политико-правовые изменения подталкивают к разработке нового проекта Конституции суверенной Российской Федерации — России. В апреле 1992 г. народные депутаты
съезда «одобряют в основном проект, подготовленный Конституционной комиссией, и считают необходимым продолжить работу
по подготовке Конституции»1. Однако в действующую на то время
1
Авакьян С. А. Конституционное право России. Т. 1. С. 247.
93
Конституцию РСФСР 1978 г. продолжают вноситься изменения и
дополнения. В частности, подверглась корректировке ст. 3, закреплявшая демократический централизм как принцип организации и
деятельности государства. Данный принцип был заменен на принцип разделения властей как между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, так и между Российской Федерацией и ее субъектами.
Вносятся существенные изменения в систему взаимоотношений
между Верховным Советом и Президентом в процедуре формирования Правительства. В частности, согласно ч. 3 ст. 109 Конституции
Верховный Совет дает согласие на назначение не только Председателя Правительства, но и министров иностранных дел, обороны, безопасности и внутренних дел. Вместе с тем на основании ч. 6 ¹
ст. 1255 Президент должен представлять Верховному Совету свои
предложения о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Немаловажное значение имела и норма ст. 122,
на основании которой Правительство как орган исполнительной власти стал подотчетен не только Президенту, но и съезду народных
депутатов и Верховному Совету (декабрь 1992 года).
Параллельно с внесением изменений и дополнений в Конституцию велась работа по разработке проектов нового Основного закона,
который должен был учесть произошедшие события не только
политико-правового характера, но и социально-экономические конъюнктурные изменения, происходящие в обществе.
Первоначальный проект Конституции был подготовлен осенью
1990 года. В марте 1992 г. он был одобрен членами Конституционной комиссии, а также двумя третями народных депутатов VI-го
съезда, состоявшегося 18 апреля 1992 года. Согласно данному проекту был учтен характер всех изменений и дополнений, которые
вносились в период с июня 1990 г. по декабрь 1992 г. в Конституцию
РСФСР 1978 года. Эти положения касались таких важных аспектов
функционирования системы органов публичной власти, как признания многонационального народа единственным источником власти,
провозглашения политического плюрализма, установления принципа разделения властей. К числу иных достоинств данного проекта
следует отнести раздел «Гражданское общество». Конечно же, проект регламентировал вопросы государственно-территориального
94
устройства Российской Федерации и конституционно-правового статуса ее субъектов.
Согласно проекту Конституции первоначально единственным
представительным и законодательным органом был Верховный Совет,
состоящий из Совета народных представителей, избираемого путем
всеобщих выборов, и Федерального совета, образуемого из равного
числа представителей республик. Однако в ходе изменений проекта
Конституции (октябрь 1991 г.) Верховный Совет состоял уже из Федерального совета (по три депутата от каждого субъекта Федерации,
избираемых гражданами непосредственно) и Государственной думы
(300 депутатов, избираемых по мажоритарной системе). В соответствии с апрельским вариантом проекта Конституции Федеральный
совет был переименован в Федеральное собрание, в состав которого
избираются два представителя от каждой республики, края, области и
по одному от автономного округа. Число депутатов Государственной
думы стало составлять уже 450. Окончательное наименование верхней палаты парламента — Совет Федерации — устанавливается в
июльском варианте проекта 1993 года. При этом следует отметить, что
Государственная дума и Совет Федерации рассматривались как две
равноправные палаты парламента — Верховного Совета.
Со становлением прообраза будущего Парламента Российской
Федерации менялся и облик российского Президента. Являясь первоначально высшим должностном лицом, возглавляющим исполнительную власть (имеется в виду федерального уровня), Президент стал
главой исполнительной власти в Российской Федерации. Добавление
предлога «в» позволило говорить о том, что он возглавляет исполнительную власть, то есть всю систему органов исполнительной власти
как федерального, так и регионального уровней. По проекту Президенту уже отводится роль главы государства и расширяется перечень
его компетенционных полномочий и прерогатив. Хотя формально Президент остается подотчетен Верховному Совету, что находит выражение в представлении ежегодных докладов об осуществлении внутренней и внешней политики Российской Федерации, отчета о выполнении
федерального бюджета и федеральных программ.
Необходимо сказать, что согласно октябрьскому варианту проекта
1991 г. глава «Система федеральной исполнительной власти» включала
положения, регламентирующие деятельность Государственного совета, Совета безопасности Российской Федерации, Совета министров
95
Российской Федерации, территориальных федеральных государственных органов. В дальнейшем Совет безопасности рассматривался как
совещательный орган при Президенте, а Государственный совет исключался из числа органов исполнительной власти федерального уровня.
Помимо указанного проекта Конституции существовали и другие
проекты будущего Основного закона Российской Федерации. Остановимся на некоторых из них, так как они оказали определенное влияние
на окончательный президентский проект Конституции, вынесенный в
итоге на всенародное голосование в декабре 1993 года.
Проект инициативной рабочей группы, возглавляемой С. М. Шахраем, был сосредоточен на организации государственной власти.
В соответствии с проектом законодательная власть принадлежит
Парламенту, состоящему из Федерального собрания и Народного
собрания. В Федеральное собрание входят по два представителя от
каждого субъекта Федерации, обладающих при голосовании одним
голосом (соответственно один голос — один субъект Федерации), сроком полномочий на три года. Народное собрание состоит из 400 депутатов, избираемых на четыре года, при этом каждые два года происходит ротация половины состава палаты.
Исполнительную власть возглавляет Президент Российской Федерации, избираемый на шесть лет путем всеобщих выборов. Особо
следует подчеркнуть, что согласно данному проекту Правительство
не рассматривалось как самостоятельный орган, осуществляющий
свои полномочия вне президентского контроля.
Проект Российского движения демократических реформ (РДДР)
был подготовлен в 1992 г. под влиянием мэров г. Москва Г. Х. Попова
и г. Санкт-Петербурга А. А. Собчака. Данный проект рассматривал
Президента как главу государства, высшее должностное лицо (а не
как главу исполнительной власти), которое выступает в качестве
гаранта Конституции и законов, прав и свобод граждан. Как глава
государства Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов. Законодательная
власть принадлежит парламенту — Федеральному законодательному собранию, состоящему из Государственной думы и Сената, избираемых путем прямых выборов сроком на пять лет. Президенту
предоставлялось право быть пожизненным сенатором, если он добровольно не откажется от этого.
96
Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет
Правительство, состоящее из Председателя (премьер-министра) и
федеральных министров, образующих вместе Совет министров Российской Федерации. Президент Российской Федерации и каждая из
палат Федерального законодательного собрания могут поставить вопрос о доверии Председателю Совета министров Российской Федерации, федеральным министрам, Совету министров. Постановление
по этому вопросу принимается Сенатом большинством голосов. Если
принято постановление о недоверии Правительству, Президент Российской Федерации в недельный срок представляет в Сенат предложение о кандидатуре Председателя Совета министров Российской
Федерации.
Альтернативным проектом двум вышерассмотренным можно назвать проект фракции «Коммунисты России», который учитывал
социально-экономические и политико-правовые преобразования, происходящие в тот момент в стране, закрепляя многообразие и равную
защиту форм собственности. В проекте сочетались принципы рыночной экономики с идеями социалистической системы хозяйства.
Положения о системе государственных органов традиционно для
советской модели построения государства начинаются с Верховного
Совета как высшего представительного и законодательного органа государственной власти, который образуют две равноправные и одинаковые по численности палаты — Совет Республики и Федеральный
совет. Вместо единоличного главы государства (Президента) предусматривается коллегиальный глава государства (Президиум Верховного Совета), который является подотчетным Верховному Совету
органом. Высшим коллегиальным органом исполнительной власти
является Совет министров, Председатель которого назначается Верховным Советом по предложению Президиума Верховного Совета из
числа кандидатов, выдвинутых депутатскими объединениями (группами и фракциями). Состав Совета министров назначается Верховным советом по предложению председателя Совета министров после процедуры одобрения правительственной программы.
В 1992–1993 гг. усиливается конфронтация между Президентом
и его сторонниками с одной стороны и представителями Верховного
Совета с другой. Мы не будем давать оценку происходящим в тот
период событиям, обратим лишь внимание на то, что в этот узловой
для истории российского государства момент шел процесс поиска
97
наилучшего варианта модели организации власти, с помощью которой можно было вывести страну из создавшегося кризиса и стабилизировать политическую и социально-экономическую ситуацию в стране. В поиске нового варианта развития дальнейших событий, а точнее
в выборе будущей формы правления Российской Федерации, в фактически бескомпромиссной борьбе, столкнулись две политические
силы: одна выступала за коллегиальность системы управления,
другая же — за управление, основанное на принципах единоначалия. При этом, как нам представляется, оба эти течения (силы) тождественны по своей сути, так как являют собой монократическое
видение организации власти: в первом случае объем властных полномочий сосредоточивается в руках Парламента, в другом — в руках Президента.
В апреле 1993 г. Президентом Б. Н. Ельциным проводится всероссийский референдум (апрель 1993 г.), на котором народ высказал
позицию, что в целом доверяет политике, проводимой Президентом.
Опираясь на народную поддержку, Б. Н. Ельцин начинает организовывать работу по подготовке нового проекта Конституции.
Народное одобрение политики, проводимой Президентом, привело к принятию неоднозначного, по оценкам экспертов, Указа Президента от 21 сентября 1993 г. № 400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». В соответствии с ним
Президент, стремясь к ликвидации политического препятствия, не
дающего народу самому решать свою судьбу, учитывая неудовлетворяющее парламентским стандартам качество работы Верховного
Совета и Съезда народных депутатов Российской Федерации, принимая во внимание, что безопасность России и ее народов — более
высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым
нормам, созданным законодательной ветвью власти, а также в целях: сохранения единства и целостности Российской Федерации;
вывода страны из экономического и политического кризиса; обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации; восстановления авторитета государственной власти, — принимает решение:
—— прервать осуществление законодательной, распорядительной и
контрольной функций Съезда народных депутатов Российской
Федерации и Верховного Совета Российской Федерации;
—— до начала работы нового двухпалатного парламента Российской
Федерации — Федерального собрания Российской Федерации —
98
и принятия им на себя соответствующих полномочий руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации;
—— Конституционной комиссии и Конституционному совещанию
представить к 12 декабря 1993 г. единый согласованный проект
Конституции Российской Федерации в соответствии с рекомендациями рабочей группы Конституционной комиссии.
Указ содержал и иные меры переходного характера, направленные на стабилизацию политических отношений.
Таким образом, была форсирована работа по разработке проекта
Конституции Российской Федерации. Среди существующих различных проектов Конституции основными стали парламентский и президентский. Под эгидой Верховного Совета велась разработка «парламентского» проекта Конституции Российской Федерации. Президент,
в свою очередь, предложил собственный проект, для завершения работы над которым было образовано Конституционное совещание1.
В работе Конституционного совещания приняли участие представители от органов государственной власти Российской Федерации и
ее субъектов, политических партий, профсоюзных, молодежных,
иных общественных и религиозных организаций, предпринимателей.
Именно президентский проект, как и следовало ожидать, лег в основу будущей Конституции Российской Федерации.
Ключевым отличием вышеуказанных проектов друг от друга был
вопрос будущей форме государственного правления и принципах
организации власти, играющих ключевую роль. Так, еще 12 октября
1990 г. на пленарном заседании Конституционной комиссии ответственный секретарь комиссии О. Г. Румянцев представил первый
проект новой Конституции, подготовленный рабочей группой Конституционной комиссии во исполнение решения, принятого на пленарном заседании 31 августа 1990 года2. Подойдя к описанию раздела, посвященного структуре высших органов государственной
1
Указ Президента Российской Федерации от 2 июня 1993 г. № 840 «О порядке работы Конституционного совещания» // Собрание актов Президента
и Правительства РФ. 1993. № 23. Ст. 2105.
2
Зуйков А. Президент для России: от идеи до Главы 4. Часть 1. Рождение института (1990–1991 годы) // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 2 (69). С. 27.
99
власти, он указал, что главы о Парламенте, Президенте и Правительстве представлены в двух вариантах — «А» и «Б», для того,
чтобы предоставить членам Конституционной комиссии, комитетов и
комиссии Верховного Совета, депутатам съезда право сделать выбор
в пользу какой-либо системы органов государственной власти1. Вариант «А» (вариант В. Д. Зорькина) получил условное название
«президентская республика», а вариант «Б» (вариант Л. Б. Волкова) —
«ответственное перед Парламентом Правительство». Суть отличия
этих двух вариантов упрощенно состояла в следующем: является ли
президент только главой государства или он также возглавляет исполнительную власть, существует ли самостоятельное Правительство и перед кем оно ответственно.
Согласно варианту «А» Президент, являясь главой государства,
одновременно должен возглавить исполнительную власть и правительство, которое, что характерно, не позиционировалось как самостоятельный орган. Как подчеркивал В. Д. Зорькин, президентская республика более предпочтительна для России, поскольку
в отличие от парламентарной она более стабильна и в то же время
более гибко приспосабливается к различным ситуациям и вариантам реальной расстановки политических сил, оставаясь в рамках
правового государства2.
Таким образом, итоговый текст Конституции, который 12 июля
1993 г. был одобрен Конституционным совещанием, явился результатом соединения проекта Конституционной комиссии и президентского проекта. В отношении статуса Президента и системы отношений между ним, Правительством и Парламентом («сердцевина»
новой Конституции), при всех смягчающих корректировках приоритет был отдан президентской концепции3.
В ходе корректировок президентского проекта Конституции Российской Федерации были усилены правовые позиции главы государ1
См.: Стенограмма заседания Конституционной комиссии от 12 октября
1990 года. С. 282-283.
2
Зорькин В. Д. О президенте в конституционном строе РФ // Конституционный вестник. 1990. № 2. С. 50.
3
Зуйков А. Президент для России: от идеи до Главы 4. Часть 2. Рождение института (1990–1991 годы) // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 4 (71). С. 39.
100
ства, Правительство становилось фактически пропрезидентским органом. Значительно уменьшалось, а точнее даже исключалось влияние
депутатского корпуса на организационную деятельность Правительства. Это нашло отражение в том, что система и структура органов
исполнительной власти утверждались Президентом, согласие Думы
на отставку Правительства, как и Председателя Правительства, не
требовалось. Более того, Председатель Правительства мог поставить
вопрос перед Государственной думой о доверии, и в случае отказа
Президент имел право распустить Государственную думу.
Совет Федерации рассматривался, прежде всего, как парламентская пропрезидентская коллегия присутствия, которой отводилась
роль сдерживающей палаты различного рода инициатив Государственной думы, могущих привести к неодобрению проводимой Президентом политики.
Система организации высших органов государственной власти,
установленная Конституцией, позволяет говорить о закреплении лидирующего положения Президента, заключающегося в его статусе
как главы государства, обладающего достаточным арсеналом компетенционных полномочий для проведения внутренней и внешней
политики. Единственным ограничителем в деятельности Президента
является сама Конституция, гарантом которой он и является. При
этом следует констатировать, что конституционные положения, регламентирующие принципы и основы организации и функционирования высших органов государственной власти — Президента, Правительства и Парламента, — позволяют говорить об обладании
главой государства неконкретизированными (обширными) полномочиями. Подобные президентские полномочия (прерогативы) позволяют принимать определенные меры для достижения соответствующих целей, основанных на личностных политических амбициях
Президента, представляющего собой, по сути, орган публичной власти, аккумулирующий рычаги и механизмы управления.
Итак, 15 октября 1993 г. Президент принимает Указ «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской
Федерации». Период, предшествующий дню общенародного голосования по проекту Конституции, был политически напряженным, это
проявилось в прекращении деятельности Советов народных депутатов — сельских, районных, городских, областных и др. В связи с чем
одновременно с голосованием по проекту Конституции Российской
101
Федерации проводились выборы в Государственную думу и Совет
Федерации.
12 декабря 1993 г. состоялся референдум, на котором была принята пятая российская Конституция, ознаменовавшая очередную стадию в реформировании государственного механизма и положившая
начало существенным изменениям отечественной системы власти.
Для данной системы власти были характерны следующие особенности:
—— формирование единоличного главы государства (институт президентуры);
—— возвращение к классическому бикамеральному парламенту федеративного государства;
—— перераспределение компетенционных полномочий между высшими органами государственной власти;
—— сосредоточение властных полномочий в лице единоличного главы государства (Президента);
—— незначительность участия в управлении делами государства палат Парламента;
—— изменение порядка и процедуры формирования (образования)
органов публичной власти;
—— установление иных принципов организации государственной
власти и органов местного самоуправления.
Эти и другие черты российской формы правления в своей совокупности позволяют большинству исследователей характеризовать
ее как полупрезидентскую, или смешанную, республику. Другие
считают, что, несмотря на некоторые отличительные особенности,
форму правления в России следует отнести к президентскому виду.
Высказываются и иные мнения относительно специфики российской
формы правления, которую сложно однозначно отнести к известным
разновидностям республиканкой формы правления.
Таким образом, современная российская форма правления получила разную характеристику и оценку ученых юристов, палитра взглядов
которых многообразна. Однако, несмотря на некоторые разногласия в
характеристике формы правления и ее признаков, большинство ученых
признают, что российская форма правления характеризуется сосредоточением в руках Президента большого объема властных полномочий.
Безусловно, любое государство, исходя из общих принципов организации системы высших органов управления того или иного вида
формы правления, не может не учитывать собственную специфику
102
своей «государственности», общие начала организации публичной
власти, основываясь на ее историческом опыте, а также учитывая
политико-правовую и социально-экономическую действительность.
При этом следует иметь в виду, что одна группа государств сохраняет общие черты и особенности того или иного вида республиканской формы правления (президентской или парламентской). Другая
же группа, формально обладая атрибутами конкретного вида республиканской формы правления, с содержательной стороны (организация государственной власти, порядок образования высших органов
государственной власти) может значительно отличаться от провозглашенной в конституции формы правления. Российскую Федерацию следует отнести ко второй группе.
Резюмируя вышесказанное, следует отметить, что процесс конституционализации формы правления в России проходил в условиях
смены государственно-правовых ценностей и перехода от одного политического строя к другому. По верному замечанию И. Г. Шаблинского, при разработке проекта Конституции большинство участников
Конституционного совещания «смутно представляло себе то, какой
должна быть проектируемая форма с точки зрения классической
теории конституционного права»1.
Пересмотру подлежала сложившаяся основа взаимоотношений
персонифицированного главы государства с исполнительно-распорядительной прерогативой в лице Президента с одной стороны и
высшего коллегиального представительного органа с законодательными полномочиями — Верховного Совета — с другой. Напомним,
что распределение властных полномочий происходило в условиях
острой политической борьбы, которая в дальнейшем вылилась в кровопролитное столкновение между сторонниками Президента и Верховного Совета в октябре 1993 года.
Российская Федерация представляет собой яркий пример развития современных государств, испытывающих, если можно так
сказать, влияние некой юридической глобализации, суть которой заключается в том, что происходит смешение и размывание некоторых
отличительных признаков разных видов форм правления. Классических форм правления, в том числе президентских и парламентских
Шаблинский И. Г. К истории рождения современной российской формы правления // Государство и право. 2008. № 6. С. 111.
1
103
республик, становится не так много. прослеживается тенденция на
образование смешанных (синтезированных) моделей форм правления, что и приводит к появлению моделей, получающих такие названия, как полупрезидентская, полупарламентская, президентскопарламентская, парламентско-президентская республики и т. д.
Таким образом, в рассматриваемый период в России обозначился
процесс конституционного реформирования системы государственной власти: учреждается институт единоличного главы государства,
идет становление «президентской» власти, происходит перераспределение властных полномочий. Модернизируется организация публичной власти в стране, формируется новая система органов, изменяется порядок их образования, совершенствуются взаимоотношения
высших органов в сфере публичного управления между собой и т. д.
Правительство как высший коллегиальный орган исполнительной
власти становится (и остается до сих пор) пропрезидентским органом, и любые попытки проявления различных форм парламентской
ответственности со стороны Государственной думы оказываются безуспешными.
В связи с этим возникает ряд проблем, требующих конституционно-правового разрешения. К числу ключевых следует отнести проблемы, касающиеся статуса и роли Президента в системе государственного управления, самостоятельности Правительства, принципов
функционирования высших органов государственной власти между
собой.
104
ГЛАВА 3. СИСТЕМА ВЫСШИХ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Конституционные принципы организации
государственной власти в России:
от централизованного демократизма
к разделению властей
Любая организация публичной власти, в том числе и высших
органов государственной власти, основывается на определенной системе взаимосвязанных между собой принципов. Как правило, основополагающие принципы организации и деятельности высших органов государственной власти указываются в конституции государства
в той или иной форме. Не является исключением Конституция Российской Федерации 1993 г., устанавливающая, правда, не в систематизированном виде, принципы организации и функционирования
органов публичной власти.
Учитывая трехуровневое построение органов публичной власти в
России — федеральный, субъектный (региональный) и местный (муниципальный), Конституция Российской Федерации устанавливает в
той или иной степени принципы организации органов публичной
власти каждого уровня. Федеральный и субъектный (региональный)
уровни представляют собой государственную власть. В соответствии
со ст. 12 Конституции органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти и образуют собственный
уровень (низовой) публичной власти. Следовательно, принципы организации органов государственной власти Российской Федерации и
органов государственной власти субъектов Российской Федерации
идентичны, что, в свою очередь, не может их не отличать от специфической организации муниципальной власти. Недаром в ч. 1 ст. 77
Конституции оговаривается, что система органов государственной
власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти,
закрепленными в федеральных законах.
Таким образом, принципы организации и функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации
105
основываются на конституционных положениях, закрепляющих
основы конституционного строя, а также принципах федерального
законодательства, регламентирующих основы деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Органы же местного самоуправления, в силу конституционной особенности их статуса, строят
свою деятельность несколько на иных принципах. В частности, известно, что классический принцип разделения властей не реализуется на местном уровне.
В настоящее время идея разделения властей прибрела новое значение в организации государственной власти. Как мы уже говорили
выше, сама теория разделения властей продолжительное время не
признавалась отечественной юридической наукой, и, соответственно,
принцип разделения властей как способ организации власти отрицался до определенного момента в отечественном государственном
строительстве. Ведь основными принципами организации и деятельности органов Советского государства являлись следующие: участие
трудящихся масс в управлении государством, равноправие наций и
учет национальных особенностей и интересов в организации и деятельности органов Советского государства, демократический централизм и социалистическая законность1.
Принцип разделения властей не соответствовал советской концепции строительства государства. После октябрьской революции 1917 г.
в соответствии с лозунгом «Вся власть Советам» формировалась новая
система государственной власти, органы которой сосредоточивали
в себе законодательные и исполнительно-распорядительные функции и полномочия. Соответственно, не происходило разделение
властных полномочий и не выделялись в качестве самостоятельных
органы законодательной и исполнительной власти. Судебная власть
не рассматривалась как самостоятельная ветвь государственной власти. Суды, как и органы прокуратуры, адвокатуры, милиции, образовывали в своей совокупности систему правоохранительных органов
страны Советов.
С момента крушения советской системы управления, модернизации системы органов государственной власти произошли значиСм.: Уманский Я. Н. Советское государственное право: учебник. М.:
Высш. шк., 1970. С. 305-317.
1
106
тельные преобразования в государственно-правовой сфере, результатом чего стала разработка новой Конституции России, принятой
в 1993 г. на референдуме.
Разделение властей выступает не только в общепринятом значении конституционно-правового принципа, но и в значении конкретных правоотношений между органами отдельных ветвей государственной власти и является частью конституционного строя
России1. Основным назначением принципа разделения властей является возможность гармоничного распределения государственных
полномочий между высшими органами законодательной, исполнительной и судебной властей, обеспечивающего их рациональное
взаимодействие2.
Рациональность и сбалансированность властных полномочий во
многом способствуют благополучному и эффективному функционированию как всех высших органов государственной власти, так
и государственной машины в целом. Концепция разделения властей предполагает дифференциацию государственных управленческих функций на три основные: законодательные, исполнительные и
судебные, осуществляемые органами государственной власти, как
правило, соответствующего профиля: парламентом, правительством
и судами.
Однако современное государство эволюционирует и становится
более сложной полифункциональной системой управления обществом и уже не является простым конгломератом органов власти,
строящих свою деятельность на принципах, о которых говорили в
свое время Локк, Монтескьё, Гегель и многие другие. Подвергается
изменению и само содержание концепции разделения властей под
влиянием различного рода факторов, детерминированных развитием
современной системы взаимоотношений органов власти, оставляя
непоколебимой ее сущность — распределение контрольных полномочий органов государственной власти в отношении друг друга и
поддержание баланса одной ветви власти другой.
Ишеков К. А. Принцип разделения властей в системе основ конституционного строя // Современное право. 2010. № 3. С. 17.
2
См.: Авдеев Д. А. Баланс полномочий высших органов государственной
власти: принцип разделения или распределения? // Государство и право.
2014. № 4. С. 36-49.
1
107
На наш взгляд, идея разделения властей находит свое выражение в той или иной модели организации и функционирования системы органов публичной власти конкретного государства, в связи с
чем она приобретает определенные особенности и характерные
черты, обусловленные спецификой этой системы. Следовательно,
можно говорить о различных моделях принципа разделения властей, сложившихся в той или иной стране. Справедливо высказывание П. И. Пестеля, утверждавшего в свое время, что подходы к
принципу разделения властей в различных странах могут отличаться и что они детерминируются как географическими условиями, так
и социальными, политическими институтами и учреждениями, которые сложились в том или ином государстве1.
Конечно, не следует отождествлять число моделей принципа
разделения властей с количеством существующих государств. Подобные модели можно будет условно группировать по общим характерным признакам в отдельные виды.
Основное назначение принципа разделения властей как одного
из способов организации государственной власти заключается в создании условий, при которых властные полномочия по управлению
государством будут рассредоточены между высшими органами государственной власти, олицетворяющими три основные ветви власти —
законодательную, исполнительную и судебную.
По нашему мнению, в настоящее время имеет место некая неопределенность в понимании сущности и назначения принципа разделения властей. Как свидетельствует историко-правовой опыт его
применения, принцип разделения властей зарекомендовал себя
многоаспектным и многогранным правовым явлением. В связи с
этим в современной науке сложились разные подходы к определению его сущностного содержания. Так, С. А. Авакьян говорит о двух
аспектах разделения властей, связанных, прежде всего, территориальным государственным устройством: разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную и разделение властных
функций по уровням системы государственных органов. Поэтому, по
его мнению, суть принципа разделения властей заключается в следующем: 1 — каждая ветвь (уровень) имеет собственную компетенцию;
См.: Исаев И. А., Золотухина Н. М. История политических и правовых
учений России. XI–XX вв. М., 1995. С. 218.
1
108
2 — ветви (уровни) самостоятельны между собой, не могут вмешиваться в компетенции друг друга; 3 — каждая ветвь (уровень) обладает собственными средствами воздействия на другие1.
Б. Н. Топорнин считает, что «принцип разделения властей — это
в первую очередь учение о распределении функций и полномочий
между тремя властями — законодательной, исполнительной
судебной»2, с помощью которого возможно предотвратить установление авторитаризма и диктаторского режима в обществе, создать систему сдержек и противовесов и т. д. Подобной позиции придерживался О. Е. Кутафин, писавший, что принцип разделения властей
«нацелен на то, чтобы предотвратить возвышение одной из властей
над другими, утверждение авторитаризма и диктаторского режима в
обществе»3. Назначение принципа заключается в рационализации и
оптимизации деятельности государства, всех его структур, и на основе этого повышается эффективность всего механизма управления
государственными делами.
Б. А. Страшун утверждает, что принцип разделения властей в
своем практическом воплощении означает структурно-функциональную определенность каждого из государственных органов, компетенция которого зависит от его правового статуса и фактического
соотношения и размежевания полномочий с другими органами4.
По мнению А. Н. Кокотова, «разделение властей означает не буквальное разделение единой государственной власти, а, во-первых, разграничение полномочий разных государственных органов и, во-вторых,
не подчиненность последних друг другу за рамками конституционных
процедур». При этом, указывает ученый, «все ветви власти связаны
между собой набором “сдержек” и “противовесов”»5.
Представляет интерес позиция Г. Н. Чеботарева, который говорит
о том, что «разделение законодательной, исполнительной и судебной
Авакьян С. А. Конституционное право России. Т. 1. С. 351-352.
Топорнин Б. Н. Очерки парламентского права. М., 1993. С. 11.
3
Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник.
4-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби: Проспект, 2006. С. 115.
4
Конституционное (государственное) право зарубежных стран / отв.
ред. проф. Б. А. Страшун. С. 251.
5
Кокотов А. Н. Конституционное право России. Курс лекций: учеб. пособие. М.: ТК Велби: Проспект, 2007. С. 56-57.
1
2
109
властей имеет несколько уровней, при этом данное разделение посредством определенной организации законодательных, исполнительных и судебных органов (именно органов) занимает производное, вторичное место по сравнению с первичным, «корневым»
разделением властей, определенным в ст. 3 Конституциями Российской Федерации, в которой прежде всего говорится об источнике
власти многонациональном народе Российской Федерации. Народ
может осуществлять власть в нескольких формах. Такое осуществление власти народом и есть изначальное, первичное, «корневое» разделение власти»1.
Подобный научный плюрализм взглядов на разделение властей
лишний раз подтверждает специфичность этого правового феномена
и его многогранность. При этом каждый из известных ученых, высказывая свое видение принципа разделения властей, акцентирует
внимание на той или иной важной его составляющей.
Если же обратиться к трудам дореволюционных отечественных
государствоведов, то мы увидим, что в них говорится больше о функциональном разделении властных полномочий между органами государства, нежели о разделе власти. В частности, Г. Ф. Шершеневич
считал, что не может существовать трех равных по силе властей,
а законодательство, исполнение и суд — это только три формы проявления единой и неделимой государственной власти, а не три власти2. Н. М. Коркунов также говорил не о разделении властей, а о
распределении функций между самостоятельными органами единой
государственной власти3. Н. Н. Ворошилов полагал, что разделение
властей следует понимать только как разграничение отдельных
функций государственной власти, всегда единой и неделимой4.
По мнению В. Н. Корнева, русские государствоведы в целом отрицательно относились к возможности и необходимости разделения
Чеботарев Г. Н. Разделение властей в Российской Федерации — важнейший конституционный принцип функционирования правового демократического государства // Вестник Тюменского государственного университета. 2013. № 3. С. 17.
2
Шершеневич Г. Ф. Общее учение о праве и государстве. М., 1908.
С. 334.
3
Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. II. СПб., 1913. С. 9.
4
Ворошилов Н. Н. Критический обзор учения о разделении властей.
Ярославль, 1871. С. 383.
1
110
единой государственной власти, аргументируя это тем, что существование самостоятельных властей ведет не к их уравновешиванию
и взаимному сдерживанию, а, напротив, противодействию друг другу и ничем не оправданной и опасной конкуренции и в конечном
счете к столкновению1.
Нельзя не согласиться с мнением С. А. Котляревского, утверждавшего, что «реализация одной функции может быть возложена на
несколько органов, или, напротив, один орган может осуществлять
несколько функций. Здесь все зависит от специфики условий. Сами
функции в разные эпохи у разных государств различны, что создает
большие трудности для их классификации»2. Функциональный подход (то есть оценка деятельности государства в содержательном, материальном плане), делает вывод ученый, не может дать скольнибудь четкую, твердую классификацию властей.
Вместе с тем обращает на себя внимание видение С. А. Котляревского о разделении властей, которое он обосновывает тремя тезисами: 1) функции логически и исторически предшествуют органам;
2) между органами и функциями государства нет полного соответствия; 3) всякая классификация властей государства условна и относительна. В функциональном отношении государственные органы
столько разделены, сколько, напротив, соединены множеством связей, что не дает возможности провести четкую границу между ними.
Власть, утверждает он, в своем источнике едина, хотя и может быть
по-разному распределена3.
И действительно, деятельность современного государства в лице
различных его органов характеризуется многофункциональностью.
Вопрос относительно классической триады ветвей власти в последнее время стал подвергаться сомнению и в юридической литературе
стали говорить и об иных ветвях власти — президентской, контрольной, избирательной, финансовой, прокурорской и т. д. В частности,
по мнению С. А. Авакьяна, конституционная формула о трех ветвях
Корнев В. Н. Указ. соч. С. 233.
Кроткова Н. В. Проблема разделения властей в государственноправовом учении С. А. Котляревского // Право и политика. 2006. № 12.
С. 129.
3
См.: Котляревский С. А. Конституционное государство. Опыт политикоморфологического обзора. СПб., 1907. С. 101.
1
2
111
государственной власти нарушена уже в самой Конституции Российской Федерации, поскольку есть, по крайней мере, президентская власть,
прокурорская власть, избирательная власть и банковско-финансовая
власть как разновидности государственной власти в России1.
Новые ветви власти получили конституционное закрепление во
многих конституциях зарубежных стран. В частности, положения,
закрепленные в основных законах Никарагуа (1987 г.), Бразилии
(1988 г.), Колумбии (1991 г.), Венесуэлы (1999 г.) и др., свидетельствуют о том, что конституционная доктрина ряда латиноамериканских стран исходит из существования избирательной власти (граждане, составляющие избирательный корпус). В Конституции Венесуэлы
говорится о гражданской власти. Отдельная глава Конституционного
закона Швеции 1974 г. «Форма правления» называется «Контрольная власть» (следует подчеркнуть, что в ней регламентируются в
основном контрольные функции парламента)2. Конституция Китайской Республики 1947 г., занимающей остров Тайвань, которая была
принята для всего Китая и действует сегодня с серьезными поправками, предусматривает помимо трех традиционных ветвей власти
еще и учредительную, контрольную и экзаменационную3.
Нельзя не согласиться с А. Д. Керимовым, что «в этом отношении теория разделения властей нуждается в переосмыслении, совершенствовании, дальнейшем творческом развитии… формирование
новых ветвей власти, как, впрочем, и модификация традиционных, —
процесс неизбежный и исторически закономерный»4.
Полагаем, что появление новых ответвлений власти, наряду со
ставшими уже классическими, небезосновательно дает дополнительный повод к анализу теории разделения властей и ее модерни1
Авакьян С. А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России // Конституционное и муниципальное
право. 2012. № 3. С. 8.
2
см. подробнее: Конституционное право зарубежных стран. С. 156–
157; Правительство Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хабриевой. М.:
Норма, 2005. С. 95-96.
3
Конституционное (государственное) право зарубежных стран / отв.
ред. проф. Б. А. Страшун. С. 306-307.
4
Керимов А. Д. Современное государство: Вопросы теории. М.: Норма,
2007. С. 116-117.
112
зации в современных условиях развития государства. Как подмечает В. Е. Чиркин, конституционная теория и практика по вопросу
о взаимоотношениях ветвей власти государственной власти развивается в двух направлениях: с одной стороны, идет дифференциация властей, с другой — говорится об их единстве, в последнее
время о субсидиарности, «хотя, конечно, отпочкование ветвей власти не может быть беспредельным»1.
Соглашаясь в целом с позицией В. Е. Чиркина о том, что нельзя говорить о беспредельном отпочковании ветвей и появлении новых, считаем, что развитие общественных отношений в сфере государственного управления приводит к необходимости комплексной
правовой регламентации наиболее значимых из них, что, в свою
очередь, говорит не об образовании новых ветвей власти, а, скорее, об увеличении числа функций, распределяющих те или иные
полномочия. Как указывает И. Н. Кузнецов, «проявляясь первоначально в сравнительно простых формах, такое разделение труда
все более усложняется по мере развития общественных отношений,
расширения, дробления и специализации государственных функций. В конечном счете необходимость установления более или
менее стабильного разделения труда между государственными
органами приобретает столь важное значение, что осознается в качестве основополагающего конституционного принципа всякого
государства»2.
Подобное выделение дополнительных ветвей власти позволяет
говорить или о сложности организации системы власти современного государства или о неспособности классической триады сбалансировать взаимоотношения высших органов государственной
власти.
Мы убеждены, что закрепление в конституции принципа разделения властей как такого, без его фактической основы, то есть комплекса сдерживающих и взаимоконтролирующих полномочий высших
органов государственной власти в отношении друг друга («системы
Чиркин В. Е. Конституция: российская модель. С. 87.
Цит. по: Есиева Ф. К. Указ. соч. С. 868; См. подробнее: Кузнецов И. Н.
Компетенция высших органов власти и управления СССР. М.: Юрид. лит.,
1969. С. 3.
1
2
113
сдержек и противовесов»), не играет, по сути, никакой роли в организации государственной власти. Именно «система сдержек и противовесов» образует определенный конституционный баланс государственной власти, а сама «концепция разделения властей имеет,
прежде всего, ориентирующий характер»1.
Следовательно, закрепление принципа разделения властей как
основы конституционного строя будет бессмысленным, если в конституции не содержится та самая «система сдержек и противовесов»,
не позволяющая одному органу власти присваивать (под разными
предлогами и причинами) не свойственные ему полномочия, вмешиваться в прерогативы иных полномочных органов. В таком случае
принцип разделения властей может превратиться в «конституционную вывеску», формально прикрывающую узурпированную государственную власть какого-либо органа.
Появлению «системы сдержек и противовесов» способствовала
работа над проектом американской Конституции 1787 г., в которой
принцип разделения властей получил закрепление. В тексте конституции говорилось о контрольных полномочиях Конгресса, президента и Верховного суда в отношении друг друга. В дальнейшем принцип разделения властей стал непосредственным атрибутом государств
с республиканской формой правления.
Однако республика как форма государственного правления имеет свои разновидности, что не может не сказаться на содержании
принципа разделения властей, а именно на взаимоконтролирующих
полномочиях высшего законодательного и исполнительного органов
власти в отношении друг друга. Так, например, «менее последовательно принцип разделения властей проведен в парламентарных государствах, т. к. в них парламент имеет формальное верховенство
над органами исполнительной власти»2.
Принцип разделения властей оказывает определенное влияние
на развитие той или иной модели формы правления, предопределяя
ее сущность и характерные признаки. Остановимся на особенностях
реализации принципа разделения властей в России и попытаемся
Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.:
Зерцало, 1998. С. 255.
2
Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских.
2-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2001. С. 512. (Сер. «Библиотека
словарей “ИНФРА-М”»).
1
114
выявить некоторые особенности его функционирования и значение в
государственном управлении.
Следует начать с того, что в России концепция разделения властей
не получила широкого развития в XIX в. по двум причинам. Традиционный российский уклад жизни с его «устойчиво-соборной» ментальностью отказывал отдельному человеку в статусе «социальной единицы», не признавая, в отличие от западной культуры, индивидуальных
интересов и прав. Кроме того, отечественные юристы весьма сдержанно относились к теории разделения властей в силу устойчивой монархической формы правления и слабого развития парламентских, судебных и иных институтов в России. Анализируя организацию власти в
целом, они делали акцент на ее основных проявлениях1.
С. Е. Десницкий в своей работе «Представление об учреждении
законодательной, судительной и наказательной власти в Российской
империи», представленной Екатерине II в 1768 г., говорил о принадлежности законодательной власти монарху и Сенату, причем последний предполагалось наделить обширными полномочиями в данной
сфере. Судебная власть должна была быть независимой от монарха2.
Подготовленная по приказу Александра I сенатором Н. Н. Новосильцевым, князем П. А. Вяземским и французским юристом А. Дешаном «Государственная уставная грамота Российской империи»
1820 г. закрепляла, что государственная власть неразделима: она
сосредоточена в лице монарха (ст. 12). Исполнительная власть возлагалась на Государственный совет (Комитет министров). Предполагалось наличие представительного органа — Государственный
сейм (Государственная дума), который состоит из императора и двух
палат: верхняя — Сенат — и нижняя — Посольская палата. Сейм
лишь «содействует» государю в государственной власти (ст. 13)3.
Если обратиться к конституционным проектам декабристов, то,
несмотря на некоторые расхождения по отдельным вопросам, в целом они учитывали идею разделения властей. К примеру, в своем
1
Тихомиров Ю. О новом «Духе законов» или… прощай, Монтескье? //
Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 2. С. 98.
2
См.: Юридические произведения прогрессивных русских мыслителей:
вторая половина XVIII в. М., 1959.
3
См.: Государственная уставная грамота Российской империи. Варшава,
1831.
115
конституционном проекте Н. М. Муравьев рассматривал принцип
разделения властей в качестве основы государственной власти. Законодательную власть осуществляет двухпалатное Народное вече
(Верховная дума и палата народных представителей). Исполнительная власть принадлежит императору, который имеет право одобрения, подписания предложения, поддержанного Верховной думой и
палатой народных представителей. При этом законодательные органы должны быть выборными, а император — наследственным.
Разрабатывались проекты, в которых император наделялся только исполнительной властью с соответствующими прерогативами. Например, в проекте конституции Н. И. Панина проводилась идея ограничения самодержавия «аристократическими инстанциями», прежде
всего верховным Сенатом, часть членов которого назначалась бы
императором, и большинства, которое бы избиралось дворянством
из своего сословия. Сенат являлся бы законодательной властью, император — исполнительной, публичные суды — судебной. Следует
отметить, что, несмотря на то что проект содержал ряд демократических положений, в целом он носил феодально-крепостнический характер1.
Как показывает история отечественного государства и права, четкого функционального размежевания между органами, осуществляющими исполнительную и законодательную власти, по сути, не
было. Глава российского государства рассматривался как носитель
исполнительной, так и законодательной властей. В частности, принятые Основные государственные законы 1906 г., по сравнению с
ранее действовавшими установили более четкое деление власти:
—— на законодательную, основывающуюся на ст. 7, 86 данного акта,
определяющих, что император осуществляет законодательную
власть в единении с Государственным советом и Государственной думой, и никакой новый закон не может последовать без
одобрения Государственного совета и Государственной думы и
воспринять силу без утверждения государем;
—— исполнительную, основывающуюся на ст. 10, согласно которой
власть управления во всем объеме принадлежит императору в
пределах всего Российского государства, в управлении верховная
власть его действует непосредственно, а в делах же управления
1
Шульженко Ю. Л. Указ. соч. С. 46.
116
подчиненного определенная степень власти вверяется от него в
соответствии с законом, подлежащим местам и лицам, действующим его именем и по его повелению;
—— судебную, основывающуюся на ст. 22, в соответствии с которой
судебная власть осуществляется судами от имени государя.
Следует обратить внимание на то, что в дореволюционной юридической литературе подобное разделение сочеталось с наличием
царя, который соединял в своем лице все виды власти и в конечном
счете представлял собой особую, четвертую, власть1. Так, по мнению
Н. И. Палиенко, закрепленный в Основных государственных законах 1906 г. суверенитет следует понимать не как абсолютизм власти
монарха, а как относительное верховенство монарха среди других
органов власти2. Н. А. Захаров полагал, что в своде Основных законов законодательная власть принадлежала власти самодержавной,
исполнительная — министерствам, судебная — Сенату и судебным
местам3.
Однако после известных дальнейших событий, приведших к
свержению монархии, принцип разделения властей как один из способов организации и деятельности высших органов государственной
власти был отторгнут. Советское государство строилась на иных
принципах организации государственной власти. Данные принципы
были изложены в работах К. Маркса, Ф. Энгельса и В. Ленина, рассматривающих систему и структуру государственной власти в качестве «“работающей корпорации”, законодательствующей и исполняющей законы»4.
Идея разделения властей, отвергнутая основателями советской
власти, была заменена на концепцию единства государственной власти, сосредоточения исполнительно-распорядительных и законотворческих полномочий в одних органах различного уровня, построенных по принципу централизованного демократизма. Разграничение
Шульженко Ю. Л. Указ. соч. С. 127-128.
См.: Палиенко Н. И. Основные законы и форма правления в России.
Харьков, 1910. С. 70.
3
См.: Захаров Н. А. Система русской государственной власти. Юридическое исследование. Новочеркасск, 1912. С. 141.
4
Общая теория права и государства: учебник / под ред. В. В. Лазарева.
М.: Юристъ, 1996. С. 319.
1
2
117
между органами власти проходило лишь по функциональной основе
распределения властных полномочий.
В советской системе организации власти ведущая роль отводилась представительному органу, который должен был быть конгломератом основных функций — законодательной и исполнительной,
что, соответственно, влекло объединение этих видов властей в единое
целое. Немаловажную роль играл и факт сближения народа с властью в лице именно представительных органов, ведь исполнительнораспорядительные органы, будучи оторванными от непосредственного влияния народных масс, не могли быть приближены так, как
выборные коллегиальные представительные органы. Именно представительные органы являлись полновластными учреждениями, характеризующими особенности советской власти. В этой связи огромное значение придавалось именно императивному депутатскому
мандату и наказам избирателей, чем подчеркивалась зависимость
народного избранника.
Провозглашенный принцип полновластия трудящихся находил
свое выражение в полновластии Советов народных депутатов, которые выполняли функцию контролирующего органа над иными органами государственной власти. Однако, как это ни странно, деятельность самих Советов ограничивалась влиянием и зависимостью от
партийных ячеек и деятельностью членов Коммунистической партии, которые входили в состав этих органов.
Концепция разделения властей отрицалась, так как она игнорировала классовую природу государства1. Однако, несмотря на всевластие Советов, в действительности рычаги управления находились
в руках партийно-административной власти и ее аппарата. Опыт советского государства продемонстрировал со всей очевидностью роль
и значение системы органов государственной власти, сосредоточивающей в себе законодательные и исполнительно-распорядительные
полномочия. При этом имело место некоторое «разделение труда»
по осуществлению государственных функций, которое порождало
наличие различного рода органов и не более.
В конце 80-х — начале 90-х гг. XX в. вновь заговорили об
идее разделения властей, и это нашло свое отражение в Декларации
Юридический энциклопедический словарь / гл. ред. А. Я. Сухарев.
М., 1984. С. 313.
1
118
от 12 июня 1990 г. «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», провозгласившей, что построение в России демократического правового государства будет основываться на положениях теории разделения властей.
Следовательно, юридически получила признание идея разделения
властей, положения и сущностные признаки которой должны были
лечь в основу организации и функционирования системы государственной власти в России. Положения о принципе разделения властей также нашли свое отражение в Конституции Российской Федерации 1993 года. В соответствии со ст. 10 государственная власть
осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и
судебной властей самостоятельны.
Как справедливо отмечает В. Е. Чиркин, «преувеличенное значение разделения властей было естественным и понятным после
десятилетий тоталитаризма, но искажение толкования этой ориентирующей концепции создает неверную картину организации и деятельности государственной власти, одностороннее применение ее на
практике разрушает государство, особенно в сложных условиях переходного развития. Излишний акцент только на разделении властей
(наряду с ошибками в теоретических построениях и в практической
деятельности руководства страны) повлек за собой негативные политические последствия: снижение управляемости, преувеличенные
претензии местных элит, «парад суверенитетов» и обилие президентов в субъектах Российской Федерации, стремящимися выйти из-под
необходимого контроля государства»1.
Однако должного развернутого закрепления принцип разделения
властей в тексте Конституции Российской Федерации 1993 г. не получил. Более-менее конкретизированная формулировка принципа
разделения властей встречается в Федеральном законе от 6 октября
1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Так, в соответствии
с п. «д» ч. 1 ст. 1 данного закона одним из принципов деятельности
органов государственной власти субъекта Российской Федерации
является разделение государственной власти на законодательную,
1
Чиркин В. Е. Современное государство. М., 2001. С. 202.
119
исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий
или большей их части в ведении одного органа государственной
власти либо должностного лица.
По нашему мнению, подобные и иные уточнения, которые не
просто демонстрируют квинтэссенцию разделения властей, а подчеркивают его особенности как функционального принципа организации государственной власти, необходимы в конституционном тексте, во избежание превращения его (принципа) в конституционный
лозунг, ничем не подкрепленный. Поэтому, чтобы положение о разделении властей обрело действительно практическую значимость
и конструктивную основу в организации государственной власти,
необходима выверенная формула разделения властей, которая будет
применима в организационно-правовой деятельности высших органов государственной власти, памятуя о том, что эта конституционная формулировка может иметь специфическое содержание применительно для каждого государства.
Например, в ряде конституций зарубежных стран мы можем
встретить положения, раскрывающие особенности и значимость
принципа разделения властей в системе высших органов государственной власти. Так, в отличие от российской немногословной конституционной нормы, конституции некоторых стран СНГ, закрепляющие принцип разделения властей, не столь лаконичны. В частности,
ст. 6 «Разделение и взаимодействие властей» Конституции Республики Молдова определяет, что законодательная, исполнительная и судебные власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции.
Статья 6 Конституции Украины устанавливает, что государственная власть осуществляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы которых, в свою очередь, осуществляют свои полномочия в установленных Конституцией
Украины пределах и в соответствии с законами. Аналогичная норма
содержится в ст. 6 Конституции Республики Беларусь. При этом уточняется, что государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и
уравновешивают друг друга.
Часть 4 ст. 3 Конституции Республики Казахстан устанавливает,
что государственная власть едина, осуществляется на основе Кон120
ституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на
законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием систем сдержек и противовесов.
Согласно ст. 5 Конституции Армении государственная власть в
Республике осуществляется в соответствии с Конституцией и законами — на основе разделения и баланса законодательной, исполнительной и судебной властей. Государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица правомочны совершать
только такие действия, на которые они уполномочены Конституцией
или законами.
Несмотря на кажущуюся схожесть вышеприведенных конституционных положений, обращает на себя внимание то, что формулировки, закрепляющие принцип разделения властей, содержательны
по сравнению с аналогичными положениями Конституции России.
Подчеркивается не просто самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной властей, а именно их «взаимодействие» в «соответствии с Конституцией и законами», в основу которого положена «система сдержек и противовесов».
С момента юридического провозглашения принципа разделения
властей и накопившегося конституционного опыта функционирования высших органов государственной власти прошло достаточно
времени, чтобы оценить практическую степень реализованности конституционного положения о разделении властей, его значимость в
современных российских условиях деятельности органов публичной
власти и выявить тенденции его модернизации, если таковые имеют
место быть.
Одним из спорных моментов, положивших начало научной полемике, стал вопрос о месте Президента Российской Федерации как
одного из высших органов власти в системе разделения властей и как
следствие и об особенностях организации исполнительной власти.
Природа исполнительной власти требует отдельного рассмотрения, и на ее особенностях мы остановимся в следующем параграфе
данной главы, здесь лишь отметим, что исследование функционирования федеральных органов исполнительной власти позволяет
говорить о том, что данные органы представляют собой основанную
на принципах субординации и ответственности систему ведомств
121
(министерств, агентств, служб, комитетов и т. д.), подчиненных в
своей деятельности высшему коллегиальному органу исполнительной власти — Правительству Российской Федерации, которую возглавляет Председатель при непосредственном надзоре и контроле со
стороны Президента Российской Федерации.
Таким образом, на федеральном уровне Правительство осуществляет исполнительную власть, которую фактически возглавляет Президент, Федеральное собрание — законодательную, а суды — судебную. Следовательно, не всегда органы государственной власти
должны представлять собой обособленную ветвь власти.
Не стоит забывать о том, что существуют органы государственной власти, которые нельзя однозначно отнести к той или иной ветви власти. В частности, речь идет о Прокуратуре, Уполномоченном
по правам человека, Счетной палате, Центральной избирательной
комиссии, Центральном банке и многих других. Эволюция государственных функций неизбежно приводит к появлению новых органов
власти, которые затруднительно порой отнести к той или иной ветви
власти классической триады. Как видно, принцип разделения властей со временем утрачивает свое былое универсальное значение —
подразделять все органы государственной на три группы, относящиеся соответственно к законодательной, исполнительной и судебной властям. Принцип разделения властей модифицируется и приобретает новое качественное измерение.
По нашему глубокому убеждению, в настоящее время следует
говорить о распределении властных полномочий между органами
государственной власти различного уровня, нежели о разделении.
И насколько гармонично будет произведено данное распределение,
настолько сбалансированно будут функционировать органы государственной власти, а следовательно, от этого и будет зависеть
организационно-правовая деятельность всего механизма государственной власти. При этом распределение полномочий в условиях
федеративного устройства государства осуществляется как по горизонтали, так и по вертикали. В свою очередь, распределение властных
полномочий, способствующее сбалансированному функционированию органов государственной власти, позволяющее избегать сосредоточения основной их массы в одном органе, и есть один из элементов системы сдержек и противовесов.
122
Исследование конституционных положений, закрепляющих те
или иные полномочия высших органов государственной власти, демонстрирует дисбаланс в сторону президентских прерогатив. Так,
глава государства обладает объемом полномочий, втрое превышающим полномочия каждой из палат Федерального собрания в отдельности. Нельзя не признать, отмечает С. А. Авакьян, что российская
политическая система стала моноцентрична «за счет сосредоточения
властных полномочий в руках главы государства и отсутствия какихлибо иных «центров» силы как в рамках системы разделения властей, так и в целом среди субъектов политической системы»1.
Федеральное собрание не обладает достаточными мерами правового воздействия (сдерживания) в отношении как Правительства, так
и Президента. Получается, что законодательная власть в лице федерального Парламента не может оказывать какого-либо влияния в
рамках принципа разделения властей на исполнительную власть.
Это проявляется, в частности, в отсутствии действенных (реальных)
контрольных полномочий за деятельностью Правительства. Так, например, конституционную поправку (п. «в» ст. 103), в соответствии с
которой Государственная дума заслушивает ежегодные отчеты Правительства о результатах его деятельности, в том числе по вопросам,
поставленным Государственной думой, можно назвать «конституционной завесой», так как она ничего не содержит и не меняет в отношениях между Правительством и Думой. Ведь данное положение
Конституции не содержит указания, какие могут быть предприняты
меры по результатам таких заслушиваний и каковы их последствия,
а следовательно, его нельзя рассматривать как одно из контрольных
полномочий одной из палат Парламента.
Можно привести еще один пример, когда Государственная дума
не имеет рычагов влияния и воздействия на федеральное Правительство.
Речь идет о процедуре формирования Правительства, его отставки и
отставки отдельных министров. Формальное согласие Государственной думы необходимо лишь в случае назначения Председателя Правительства, и оно не требуется в случае его отставки, которая принимается единоличным решением Президента. Назначение остальных
Авакьян С. А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России. С. 8.
1
123
членов Правительства — абсолютная прерогатива Президента. Таким
образом, формирование Правительства, как и его отставка, а также
отдельных членов, включая Председателя Правительства, происходит самостоятельно главой государства без участия Государственной
думы.
Возможность выражения вотума недоверия Правительству Российской Федерации Государственной думой заранее обречена на
провал, потому как велика вероятность принятия Президентом решения о роспуске самой Думы. Поэтому сложно представить, что Президент по инициативе Государственной думы отправит в отставку
собственную «команду исполнителей», которая им же и была сформирована.
Отдельного рассмотрения заслуживает проблема слияния партийной принадлежности между представителями законодательной
и исполнительной властей как одно из условий, в которых применяется сам принцип разделения властей. Небезынтересно в этом
смысле высказывание А. В. Журавлева, который полагает, что
принцип разделения властей как гарантия от сосредоточения власти в одних руках вообще действует только в условиях полного
отсутствия политических партий либо в условиях реально развитой
многопартийной политической системы и как следствие коалиционного кабинета. Но современные реалии, в том числе мировой опыт,
показывают, что чаще всего глава исполнительной власти является
членом правящей партии, у которой в парламенте большинство голосов. Говорить о классическом принципе разделения и независимости
властей в данном случае не приходится — исполнительная и законодательная власти сосредоточены в одном политическом русле.
Парламент будет голосовать за те законы, которые нужны Правительству. В подобной ситуации система сдержек и противовесов
работать не будет. Гарантом от злоупотребления законом может
стать только глава государства, использующий право вето на принятые парламентом законы. Но система сдержек и противовесов
оказывается под вопросом, если глава государства является представителем правящей партии1.
1
Журавлев А. В. Неотвратимость ответственности власти — непременное условие развития государства и общества // Современное право. 2012.
№ 3. С. 50.
124
Справедливо замечание Ж. И. Овсепян о том, что сформированная в России в конце XX — начале XXI в. система разделения
властей «не срабатывает» в части ее сдержек и противовесов, наталкиваясь на фактор однопартийной принадлежности органов и
должностных лиц законодательной и исполнительной ветвей власти. Российская практика начала XXI в. показывает, что одно из
первоочередных направлений преобразований в государстве, стремящемся к политико-организационному самоопределению через «разделение властей», — это формирование многопартийной системы1.
Обобщая все вышесказанное, полагаем, что закрепление принципа
разделения властей как основы конституционного строя будет бессмысленным, если в конституции государства не содержится «система сдержек и противовесов», не позволяющая одному органу власти
присваивать (под разными предлогами и причинами) не свойственные
ему полномочия. Так, излишними выглядят полномочие Президента
по представлению кандидатуры на должность Председателя Конституционного суда, а также его право назначать прокуроров субъектов
Российской Федерации и членов Совета Федерации численностью не
более 10% от общего числа членов палаты.
Для совершенствования и оптимизации взаимодействия, а также
достижения высоких параметров эффективности системы органов
государственной власти в Российской Федерации О. И. Чепунов
предлагает взять за основу следующие параметры:
—— рациональность централизованно-сегментарного разделения властной компетенции;
—— соразмерность функций Президента Российской Федерации по обеспечению конституционно-правового баланса властных интересов;
—— оптимальность взаимосвязей системных элементов — органов
государственной власти;
—— организационно-структурная рациональность элементов — органов государственной власти в Российской Федерации2.
1
Овсепян Ж. И. Система высших органов государственной власти в
России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало
XXI в.). Ростов н/Д, 2006. С. 580.
2
Чепунов О. И. Конституционно-правовые аспекты модернизации органов государственной власти в РФ // Конституционное и муниципальное
право. 2012. № 5. С. 9.
125
В настоящее время, к сожалению, не предпринимаются какиелибо попытки для модернизации и повышения эффективности деятельности и функционирования высших органов государственной
власти. Хотя, по нашему мнению, двадцатилетний опыт действия
Конституции показывает, что назрела необходимость в принятии
определенных мер для гармоничного распределения властных полномочий и ухода от моноцентризма. В частности, можно наделить
Государственную думу полномочиями по реальному участию в назначении не только Председателя Правительства, но и «министровсиловиков», установить парламентскую ответственность Правительства за проводимые им реформы и их последствия. Эти и другие
меры, полагаем, будут способствовать становлению баланса в отношениях между Федеральным собранием и Правительством Российской Федерации.
Н. М. Добрынин справедливо подчеркивает, что в существующем
векторе преобразований отмечается бессистемная тенденция централизации системы органов государственной власти1. Дальнейшая модернизация органов государственной власти невозможна без определенной концепции ее совершенствования, обозначающей конкретные
меры, способствующие образованию баланса властных полномочий
между высшими органами власти. Если принцип разделения властей предполагает распределение основных государственных управленческих функций (законодательных, исполнительных и судебных) между органами государственной власти, то, следовательно,
государственная власть должна быть рассредоточена между ними во
избежание сосредоточения основного объема полномочий в руках
органов, имеющих одну и ту же правовую природу.
Конституционно образованный дисбаланс в системе разделения
властей нуждается в пересмотре, если мы действительно хотим создать равные по силе органы власти, конструктивная обособленность
которых позволяет решать вопросы, ограниченные их компетенцией
и прерогативами, обусловленными выполняемыми ими функциями
в сфере государственного управления. Значительный перевес президентских полномочий лишает возможности остальным политиче1
Добрынин Н. М. Новое в законодательном регулировании вопросов государственного строительства // Конституционное и муниципальное право.
2010. № 5. С. 27.
126
ским субъектам, выступая в роли сдерживающих элементов, противостоять ему, как того требует система сдержек и противовесов.
Повторим, что отсутствие контрольных полномочий у палат Федерального собрания не позволяет каким-либо образом влиять на
исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти.
Безусловно, нельзя рассматривать принцип разделения властей
обособленно, в отрыве от тех связей с иными конституционными
принципами, являющимися признаками современного цивилизованного государства, к числу которых относятся принципы правового
государства, демократизма, верховенства прав и свобод человека и
гражданина, суверенитета, федерализма и политического многообразия. Нарушение или деформация одного из перечисленных элементов основ конституционного строя неизбежно сказывается на
специфике реализации разделения властей как в Российской Федерации, так и в отдельных ее субъектах1.
Теория и принцип разделения властей неразрывно связаны с
идеей правового государства. Однако по вопросу соотношения правового государства и разделения властей в позициях юристовтеоретиков и конституционалистов имеются разночтения. Теоретики,
характеризуя правовое государство, называют принцип разделения
властей либо в числе его признаков2, либо среди способов и средств,
обеспечивающих связывание политической власти посредством права3. Некоторые конституционалисты упоминают о разделении властей, раскрывая содержание демократизма как основы конституционного строя4. Другие в своих публикациях рассматривают разделение
властей в главах, посвященных основам организации государственной власти и местного самоуправления, справедливо причисляя этот
принцип к основам конституционного строя5.
Ишеков К. А. Указ. соч. С. 19.
См.: Марченко М. Н. Проблемы теории государства и права. С. 291;
Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 1998. С. 615.
3
Теория государства и права / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько.
М., 2001. С. 254-255.
4
Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2006.
С. 85.
5
Баглай М. В. Конституционное право РФ. М., 2000. С. 124-133.
1
2
127
Таким образом, принцип разделения властей является лишь одним из способов организации публичной власти, и, соответственно,
его наличие, равно как и отсутствие, накладывает определенный отпечаток на реализацию иных конституционных принципов организации государственной власти. Идея разделения властей разнопланова
и предполагает различные варианты (модели) функционирования
высших органов государственной власти.
Следовательно, разделение властей предполагает функциональное и сбалансированное распределение компетенционных полномочий органов государственной власти. При этом важную составляющую играет «система сдержек и противовесов», которая и
обеспечивает необходимый баланс взаимодействия различного рода
органов публичной власти и различного уровня. Система сдержек и
противовесов является важнейшим аспектом функциональной значимости принципа разделения властей1.
При этом следует помнить, что имеющиеся внеконституционные
институты, в отличие от конституционных, не наделены какими-либо
властными (с юридической точки зрения) полномочиями, не отнесены ни к одной из ветвей власти и, следовательно, не задействованы
в разделении властей. Очевидно, что невключенность подобных
структур в систему разделения властей обусловлена сугубо правовыми причинами конституционного характера. По словам С. Г. Сергеева, «находясь вне Основного Закона и не являясь государственными органами, внеконституционные образования, тем не менее,
несут на себе политическую и управленческую нагрузку, что позволяет предположить наличие их институциональной состязательности
друг с другом и/или даже с конституционными институтами. Такое
качество в политологическом понимании может быть отнесено к
функциональным проявлениям системы сдержек и противовесов»2.
В качестве примера им приводится Общественная палата, которая,
являясь внеконституционным органом социального представительства, потенциально сдерживает нижнюю палату Федерального собрания в политической системе.
Вилков А. А., Кузнецов И. И. Единая? Неделимая!.. Опыт ретроспективного анализа теории разделения властей в России. Саратов, 2001. С. 83.
2
Сергеев С. Г. Внеконституционные политические институты в российской системе сдержек и противовесов // Правовая политика и правовая
жизнь. 2012. № 1(46). С. 27.
1
128
Принцип разделения властей, по мнению С. Г. Сергеева, в совокупности с системой сдержек и противовесов применительно к анализу российской политической системы может быть истолкован в
конституционном и внеконституционном измерениях. В первом
случае исследованию подлежит опыт деятельности конституционных институтов, которые, опираясь на конституционные положения
и формулы, активно или пассивно реализуют официально предусмотренные процедуры. Во втором — практики (в большинстве
случаев — неформальные, например лоббизм1), в которых участниками выступают как конституционные, так и внеконституционные
акторы.
Внеконституционные политические институты, юридически находящиеся вне принципа разделения властей, инструментально
включены в политическую систему сдержек и противовесов. В существующем формате они выступают средствами воздействия на разделенные власти — как дополнительные рычаги «сдерживания и
противовеса» конституционно установленных властных институтов
за юридически определенными границами их взаимоотношений2.
Справедлив вывод Ю. Тихомирова о том, что, как свидетельствует исследование о широком распространении теории разделения
властей на всех континентах, в результате которого в различные
формы ее использования вносится множество индивидуальных
государственно-правовых и национально-духовных особенностей,
тем не менее можно обнаружить и недостатки как в самой этой теории, так и в практике ее реализации в современном мире.
Именно этот институт становится своеобразным центральным
звеном государственной власти, в результате чего явно ослабевают
каналы взаимодействия ветвей власти, что регулярно приводит к их
столкновениям и противоборству вопреки общепубличным интересам. Не случайно мы делаем акцент на взаимодействии властей
и элементах субсидиарности, взаимодополняемости, которые есть
в ряде конституций мира3.
1
Толстых П. А. Практика лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2006.
2
Сергеев С. Г. Внеконституционные политические институты... С. 32.
3
Тихомиров Ю. Указ. соч. С. 102.
129
Обобщая вышеизложенное, можно констатировать, что в настоящее время российский вариант принципа разделения властей, провозглашенный в Конституции Российской Федерации, не содержит
систему взаимосдерживающих полномочий высших органов государственной власти, что в конечном итоге приводит к их дисбалансу
и сосредоточению значительного объема власти в руках главы государства. Как показывает практика функционирования высших органов государственной власти, необходимость в конкретизации и разграничении полномочий между законодательной и исполнительной
властями, основанная на реальной системе сдержек и противовесов,
дает о себе знать.
§ 2. Дихотономическая природа
федеральной исполнительной власти
и правовой статус Президента Российской Федерации
Вопрос о месте Президента в системе высших органов государственной власти нельзя не рассматривать вне теории разделения
властей, так как принцип разделения властей затрагивает организационные аспекты функционального взаимодействия высших органов
государственной власти. Однако, исходя из трактовки положений
Конституции и федерального законодательства, а также сложившейся практики деятельности Президента, можно прийти к выводу, что,
осуществляя свои функции, полномочия и прерогативы, его надлежит
рассматривать как орган, осуществляющий контрольно-надзорные
функции над деятельностью органов исполнительной власти. Рассмотрим особенности взаимодействия Президента и федеральных органов исполнительной власти, а также место и роль главы государства
в системе высших органов государственной власти.
В соответствии с Конституцией 1993 г. исполнительную власть в
Российской Федерации осуществляет Правительство. Как известно,
осуществление исполнительной власти не ограничивается деятельностью лишь одного федерального Правительства. Исполнительнораспорядительную деятельность в Российской Федерации реализуют
и иные государственные органы как федерального, так и регионального уровня. Следовательно, правильнее было бы говорить о том, что
исполнительную власть в Российской Федерации осуществляют федеральное Правительство, иные федеральные органы (министерства,
130
агентства, службы, комиссии) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации. Поэтому сводить осуществление исполнительной власти только к деятельности высшего федерального коллегиального органа исполнительной власти является
некорректным.
Двухуровневая организационно-правовая деятельность органов
исполнительной власти в Российской Федерации строится на основе
вертикального соподчинения, то есть рассматриваемые нами органы
функционируют на принципах субординации (соподчинения), ответственности, координации и централизованности. Следовательно, все
органы исполнительной власти в Российской Федерации образуют
систему, состоящую из двух подсистем — федеральной и региональной (субъектной). Федеральную систему образуют органы исполнительной власти, создаваемые соответственно на федеральном уровне.
В региональную (субъектную) систему входят органы исполнительной власти, образуемые на уровне соответствующего субъекта Российской Федерации.
Систему и структуру федеральных органов исполнительной власти утверждает Президент на основе предложений Председателя
Правительства. Из чего следует, что ни одна из палат Федерального
собрания не участвует в процессе реорганизации федеральных органов исполнительной власти и не может контролировать этот процесс,
который полностью сосредоточен в руках главы государства. Выход
из этой ситуации видится в утверждении системы и структуры органов исполнительной власти не Указом Президента, а Федеральным законом. Необходимо обратить внимание на то, что система
и структура исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации утверждается не подзаконным актом
высшего должностного лица субъекта, а именно законом, принимаемым парламентом соответствующего субъекта Федерации. Таким образом, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации способен оказать определенное
влияние на формирование системы и структуры органов исполнительной власти субъекта Федерации, что является элементом системы сдержек и противовесов.
Способ образования, а также практика организации и деятельности органов федеральной исполнительной власти показала свою специфическую особенность, которая заключается, по нашему мнению,
131
в ярко выраженном дихотомическом происхождении полномочий
Президента и Председателя Правительства Российской Федерации.
Дихотомия (от греч. «dichotomia» — рассечение на две части) —
способ классификации, при котором изучаемые объекты, понятия,
термины и т. п. как целое последовательно разделяются на пары соподчиненных элементов1. Дихотомическая особенность статуса главы государства и главы правительства заключается в появлении
в системе федеральной исполнительной власти самостоятельной
политико-правовой фигуры Председателя Правительства и наделения его собственными прерогативами.
Современный дихотомизм федеральной исполнительной власти в
России стал складываться в начале 90-х гг. XX в., когда наряду с
Президентом в системе высших органов исполнительной власти
предусматривалась должность вице-президента, которая в дальнейшем была преобразована в пост Председателя Правительства.
Содержание дихотомической особенности видится в своеобразном «разделении труда» между главой государства и главой правительства. Это позволяет говорить о том, что исполнительная власть
на федеральном уровне сосредоточивается как в руках Президента,
так и в руках Председателя Правительства, при этом деятельность
последнего, как и в целом Правительства, подконтрольна главе государства. Подтверждением тому являются конституционные нормы,
в соответствии с которыми Президент вправе вторгаться в организационно-функциональную сферу деятельности Правительства, влияя
тем самым на нее существенным образом. Например, Президент
вправе отменить решения федерального Правительства (ч. 3 ст. 115),
в любое время без мотивирования принять решение об отставке Правительства (п. «в» ст. 83), председательствовать на заседаниях Правительства (п. «б» ст. 83).
В практике организации органов исполнительной власти широко
используется механизм «разделенного правления», позволяющий
распределить полномочия между президентом и премьер-министром.
В качестве примера можно привести политической опыт Франции,
где разделенное правление получило название «сосуществование»,
которое характеризуется противостоянием Президенту большинства
Женило М. Ю., Юрченко Е. С. Словарь иностранных слов. Ростов н/Д:
изд-во «Феникс», 2001. 800 с.
1
132
в Парламенте (Национальном собрании)1. Спецификой французского
варианта разделенного правления, как считает американский исследователь Р. Элджи, является соперничество между президентом и
премьер-министром («разделенная исполнительная власть»). По его
мнению, при «сосуществовании» на первый план в политическом процессе Франции выходит фигура премьер-министра. На него возлагается основная ответственность по определению приоритетов и принятию решений в первую очередь в сфере внутренней политики. Роль
президента — «главного политического актора, не менее, если не
более могущественного, чем глава правительства, по своим полномочиям и воздействию на политический процесс», — несколько сужается2.
Характерной чертой российского варианта «разделенного правления», по нашему мнению, является не просто распределение полномочий между Правительством и Президентом, а, как говорилось выше,
возможность Президента вмешиваться в деятельность Правительства,
фактически осуществляя руководство им, используя при этом рычаги субординации, подчинения и политической ответственности. Объем компетенции Президента свидетельствует о сосредоточении в его
руках не только контрольно-распорядительных полномочий в отношении федеральных органов исполнительной власти, но и полномочий, позволяющих формировать (реорганизовывать) их систему
и структуру. Таким образом, федеральную исполнительную власть
в России осуществляет Правительство, возглавляемое Председателем Правительства, подконтрольное Президенту. Характеризуя
«комплексный характер президентских полномочий», И. А. Кравец
верно подметил, что «фактически исполнительная власть в России
является бицефальной»3. О дуалистической природе исполнительной
власти в свое время говорил русский правовед С. А. Котляревский.
Он отмечал, что существенным свойством исполнительной власти современного конституционного государства является выделение в ней
двух ее основных органов — главы государства и правительства4.
1
См.: Лапшина И. К. Государственная власть в условиях разделенного
правления: теоретические аспекты вопроса // История государства и права.
2010. № 15. С. 3.
2
Цит. по: Там же. С. 3-4.
3
Кравец И. А. Формирование российского конституционализма... С. 53.
4
Кроткова Н. В. Указ. соч. С. 131.
133
Усложняет данную ситуацию и то, что некоторые аспекты взаимоотношений Президента и Председателя Правительства никак не
регламентированы. По справедливому замечанию М. П. Петрова,
«система исполнительной власти не только действует в неопределенном законодательно правовом пространстве, она фактически основана на дуализме верховного управления и дублировании механизмов
ответственности Президента и Правительства»1.
Данное законодательное упущение, на наш взгляд, дает возможность для использования различного рода неправовых способов решения тех или иных вопросов, касающихся осуществления полномочий
в сфере исполнительной власти на федеральном уровне. Так, юридически не закреплены ни основания, ни процедура, ни последствия
отмены Президентом решений Правительства. Аналогичная ситуация
наблюдается в отношении порядка отставки Правительства Президентом. В этой связи, нам видится, что назрела необходимость в конкретизации и разграничении полномочий и функций Президента и Председателя Правительства в сфере исполнительной власти во избежание
их дублирования. Ведь в соответствии с концепцией принципа разделения властей ни один орган власти не вправе вмешиваться в деятельность другого, тем более подменяя его деятельность, осуществляя принадлежащие последнему полномочия.
Отсутствие конституционного «размежевания» политической деятельности между Президентом и Председателем Правительства приводит к разделению функций по осуществлению внутренней и внешней политики самостоятельно Президентом по его усмотрению. При
этом государственное управление, основанное на таком «размежевании», может осуществляться, по нашему мнению, по одной из трех моделей соотношения президентских и правительственных полномочий.
Данные модели можно условно обозначать следующим образом:
—— «сильный Президент — слабый Председатель Правительства»;
—— «сильный Президент — сильный Председатель Правительства»;
—— «слабый Президент — сильный Председатель Правительства»2.
1
Петров М. П. Повышение ответственности вертикали публичной власти в современной России // Правовая политика и правовая жизнь. 2010.
№ 2. С. 206.
2
См.: Авдеев Д. А. Разделение властей и дуалистическая природа исполнительной власти в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 14-18.
134
Возможно существование и четвертой модели «слабый Президент — слабый Председатель Правительства», которая будет иметь
место лишь при ведущей роли Парламента в жизнедеятельности государства и его центрального места в системе органов государственной власти.
Указанные выше модели юридически заложены в самой Конституции, то есть конституционная парадигма отношений Президента и
Председателя Правительства допускает возможность использования
в деятельности указанных органов той или иной модели, обусловленной политическими мотивами и обстоятельствами. Следовательно, выбор одной из моделей зависит от сложившейся расстановки
политических сил и личности самого Президента.
Правовое положение российского Президента в системе органов
государственной власти и его приоритет по отношению к другим
высшим органам государства оказывают существенное влияние на
правовое положение органов исполнительной власти вообще и федерального Правительства в частности. Согласно концепции единства
государственной власти образование новых органов государственной
власти не связано с появлением новых ветвей власти. Например,
согласно ч. 1 ст. 11 Конституции государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент, Федеральное собрание
(Совет Федерации и Государственная дума), Правительство, суды.
Сопоставляя данную норму с положением ст. 10 Конституции, многие исследователи, по нашему мнению, ошибочно приходят к выводу о том, что в классическую триаду разделения властей не входит
Президент, что и обусловливает его особое правовое положение1.
В частности, Н. М. Добрынин считает, что «Президент не включается непосредственно ни в одну из трех ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Это является
предпосылкой выполнения возложенной на Президента задачи обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России»2.
1
См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М.,
2006. С. 378; Добрынин Н. М. Основы конституционного (государственного)
права Российской Федерации: 100 вопросов и ответов. Практическое руководство. Современная версия новейшей истории государства. Новосибирск:
Наука, 2009. С. 112.
2
Добрынин Н. М. Основы конституционного (государственного) права...
С. 112.
135
Профессор Г. Н. Чеботарев утверждает, что фактическое положение и роль Президента РФ в системе разделения властей, его
исключительные полномочия по координации деятельности всех
ветвей государственной власти позволяют говорить о реальном существовании в Российской Федерации президентской власти как
самостоятельной ветви власти1. Подобной позиции придерживается
А. С. Шабуров, полагающий, что «конституционное регулирование
деятельности Президента таково, что создает, по сути, четвертую
(наряду с исполнительной, законодательной и судебной) ветвь власти — президентскую. Баланс властей нарушается явно в пользу
президентской власти»2.
В. Е. Чиркин пишет, что по точному смыслу конституции президенту не принадлежит исполнительная власть, на практике именно он возглавляет всю систему исполнительной власти. Тенденция
отделения президентов от исполнительной власти, находящая свое
выражение не только на практике, но и в нормах конституции, позволяет говорить о формировании института президентской власти.
Нередко не только в президентских республиках, но и при иных
формах правления президенту подчинены премьер-министр, министры (особенно ведущие министры) при сохранении, однако ограниченной ответственности правительства и перед парламентом. В тех
полупрезидентских республиках, где правительство (совет, кабинет
министров) создано как особый орган исполнительной власти, происходит размежевание не только полномочий, но и самой государственной власти между президентом и правительством, а также
между парламентом и президентом. При таком размежевании к
президенту переходят некоторые полномочия других органов государственной власти, в результате чего формируется особый институт президентской власти, отличный от институтов законодательной и исполнительной властей. В иных полупрезидентских
республиках правительство, напротив, подотчетно президенту,
в руках которого на деле сосредоточено общее руководство исполнительной деятельностью, хотя по конституции исполнительная
Чеботарев Г. Н. Разделение властей в Российской Федерации... С. 18.
Шабуров А. С. Теоретические проблемы российской государственности
и правовой системы: учеб. пособие. Курган, 2006. С. 25.
1
2
136
власть может принадлежать лишь правительству. Самостоятельная
президентская власть, как отмечает В. Е. Чиркин, и юридически,
и фактически стала привычным явлением в постсоциалистических
и некоторых других государствах1.
Как верно подмечает Г. В. Дегтев, президент будучи юридически
дистанцирован от всех ветвей власти «вместе с тем находится «ближе» к исполнительной»2. В. В. Гончаров, С. М. Жилин полагают, что
президент не просто возглавляет всю исполнительную власть, а его
место в системе органов государственной власти в целом и органов
исполнительной власти в частности согласно действующему законодательству является неоднозначным, при этом президент выступает
в качестве системообразующего центра власти в стране, возвышаясь
тем самым над всей системой государственного аппарата3. В этом
смысле нельзя не согласиться с мнением М. В. Баглая, что «никакому должностному лицу нельзя иметь основные функции и властные
полномочия вне какой-либо власти»4.
По мнению К. Е. Игнатенковой, Президент Российской Федерации как бы «выведен за рамки» этих ветвей, более того, он должен
во многом стать оплотом «системы сдержек и противовесов». Президент Российской Федерации является такой самостоятельной
структурой власти, существующей наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями, которая, обеспечивая их согласованное функционирование, не должна превалировать над ними5.
Функцию президента по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействию всех иных органов государственной
Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. С. 292,
374-376.
2
Дегтев Г. В. Становление и развитие института президентства в России:
теоретико-правовые и конституционные основы. М.: Юристъ, 2005. С. 83.
3
Гончаров В. В., Жилин С. М. Укрепление президентской власти в России как необходимое условие противодействия центробежным тенденциям в
государственном управлении // Современное право. 2010. № 5. С. 18.
4
Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1997.
С. 389.
5
Игнатенкова К. Е. К вопросу о месте и роли Президента РФ в системе
публичной власти // Правовая политика и правовая жизнь. 2010. № 2.
С. 210-211.
1
137
власти называют «арбитражно-интегрирующей»1. Ее наличие в системе государственной власти объясняется логикой разделения на
законодательную, исполнительную и судебную ветви, а также необходимостью их согласованного взаимодействия»2.
В. С. Нерсесянц писал, что президентская власть по своему
характеру является частью исполнительной. «Президентская власть
(вся совокупность конституционных правомочий Президента) —
это власть именно исполнительная»3.
Напомним, что никаких дискуссий и научных полемик относительно статуса Президента не было во время действия Закона РСФСР
от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР», в котором Президент
провозглашался высшим должностным лицом и главой исполнительной власти.
Представляет интерес позиция, в соответствии с которой выделяют
президентскую власть, не входящую ни в одну из ветвей государственной власти и не образующую самостоятельной ветви власти4,
поскольку Президент Российской Федерации, хотя и тяготеющий в
значительной мере к исполнительной власти, обеспечивает главным
образом координацию и согласование деятельности всех ветвей власти и, следовательно, не может возглавлять и осуществлять исполнительную власть5.
Большинство сторонников самостоятельности президентской власти склоняются к одному выводу, что президент юридически не является главой исполнительной власти и не входит, таким образом,
в ее систему6.
См.: Шмавонян Г. А. Юридический характер президентской власти в
российской системе разделения властей // Конституционный строй России: сб. ст. / отв. ред. Ю. Л. Шульженко, А. Н. Лебедев. Вып. 4. М., 2003.
С. 139-140.
2
Игнатенкова К. Е. Указ. соч. С. 211.
3
Нерсесянц В. С. Философия права. М., 1997. С. 381.
4
Журавлев А. Л., Султанов А. Ш. Сравнительный анализ правового статуса президентов Азербайджанской Республики и Российской Федерации.
М., 1997. С. 12.
5
Игнатенкова К. Е. Указ. соч. С. 210.
6
См.: Исполнительная власть в Российской Федерации / отв. ред.
А. Ф. Ноздрачев, Ю. А. Тихомиров. М., 1996. С. 4.
1
138
Президентская власть в силу ее единоначалия отождествляется у
населения страны с централизующим государственным фактором.
Тем более что исторически гражданам России присуща склонность
к авторитарному правлению и жесткому администрированию различных сторон жизнедеятельности общества. Именно сильная и
крепкая президентская власть сможет выступить в качестве цементирующего звена системы государственной власти в нашей стране.
Мы склонны не просто относить Президента к исполнительной
власти, а считаем, что именно он, по сути, ее и возглавляет. Это подтверждается объемом исполнительно-распорядительных полномочий
Президента и его организационно-правовыми прерогативами в отношении деятельности федерального Правительства. Об этом свидетельствуют и иные предусмотренные Конституцией и федеральным
законодательством президентские полномочия. Так, помимо уже вышеназванных, Президент руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения
чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов. В то же время практика показывает, что Президентом Российской Федерации, который имеет полномочие утверждать,
а точнее фактически определять структуру федеральных органов исполнительной власти, нередко и без достаточных на то правовых
оснований принимались субъективные решения о круге органов исполнительной власти, непосредственно подчиненных ему1.
В соответствии с Конституцией Президент определяет основные
направления внутренней и внешней политики, а также обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, во исполнение этих
конституционных задач глава государства должен иметь необходимые полномочия. Он также вправе приостанавливать действия актов
органов исполнительной власти субъектов Федерации, что подтверждает его статус не только как гаранта Конституции, но и как контрольной инстанции над органами исполнительной власти. По вер1
Исполнительная власть: проблемы организации и деятельности: труды
кафедры конституционного и административного права / отв. ред. Е. К. Глушко, М. А. Краснов; ГУ-ВШЭ. Вып. 1. М.: ТЕИС, 2006. С. 24.
139
ному замечанию Е. К. Глушко, вряд ли можно подвергнуть сомнению
тот факт, что президентские полномочия в сфере исполнительной
власти чрезвычайно широки, а по ряду направлений приобрели доминирующий характер1.
Справедливо утверждение С. А. Авакьяна, что формулировка о
возможности Президента принять решение об отставке Правительства Российской Федерации не просто зависимое, но и фактически
полностью бесправное положение Правительства перед Президентом Российской Федерации2.
Дихотомическую природу полномочий Президента и Председателя Правительства подтверждает ситуация, при которой в случае
невозможности исполнения обязанностей Президента осуществление его полномочий возлагается на Председателя Правительства.
Следовательно, президентские полномочия остаются в «рамках» исполнительной власти. Однако осуществление Председателем Правительства полномочий Президента также нуждается в дополнительном конституционном регламентировании. В данной ситуации
возникает несколько вопросов, требующих правового регулирования,
а именно: имеет ли право исполняющий обязанности Президента
Председатель Правительства принять решение об отставке федерального Правительства? Если же исполняющей обязанности Президента Председатель Правительства снимает с себя самовольно исполнение обязанности Председателя Правительства, то вправе ли он
предлагать Государственной думе свою кандидатуру на данную
должность?
Если обратиться к правовому опыту некоторых стран СНГ, мы
увидим, что исполнительная власть также обладает определенной
спецификой. В частности, Н. И. Грачев и Э. А. Гаджи-Заде отмечают,
что в странах СНГ складывается своеобразная концепция высшей
исполнительной власти, смысл которой заключается в том, что президенту принадлежит общее определение политики и принятие решений по всем важным вопросам, а правительству — организация
Исполнительная власть: проблемы организации и деятельности. С. 21.
Авакьян С. А. О возможных конституционно легитимных путях изменения баланса властей в Российской Федерации // Конституционное и
муниципальное право. 2008. № 3. С. 6.
1
2
140
исполнения решений главы государства и руководство текущими делами1. В отношении президентской власти выделяются ее характерные черты, такие как «демократический вождизм», комплексный характер власти, проявляющийся в том, что президенты наделяются
полномочиями других властных институтов, наличие особых контрольных полномочий, стремление возвыситься над всеми другими
ветвями власти, сосредоточив у себя функции и полномочия арбитра, что дает основание говорить о том, что президентская власть не
вписывается в общепринятую концепцию разделения властей, что,
в свою очередь, позволяет говорить о нетипичности формы правления в рассматриваемых странах2.
Если проанализировать полномочия глав государства в странах
СНГ, связанных с формированием и деятельностью органов исполнительной власти, то можно прийти к выводу, во-первых, о нетипичности видов республик в данных государствах, во-вторых, о таком
же своеобразном дуализме верховной исполнительной власти, где
президенты наделены функциями главы исполнительной власти3.
Так, исследуя особенности конституционной модели взаимодействия
президента и правительства в странах СНГ, А. В. Нечкин говорит о
дуалистической форме организации исполнительной власти, при
этом выделяет четыре ее субформы.
Первая субформа предполагает, что исполнительную власть
осуществляет правительство, которое несет ответственность одновременно перед парламентом и главой государства. Президент
именуется главой государства и осуществляет как полномочия, соответствующие его арбитражно-координационной функции, так и значительные по объему полномочия в сфере исполнительной власти,
прежде всего по формированию и прекращению полномочий высшего органа исполнительной власти. Правительство в первоочередном
Колесников Е. В., Ишеков К. А. [Рецензия] // Журнал российского
права. 2006. № 9. С. 163-166. Рец. на кн.: Грачев Н. И., Гаджи-Заде Э. А.
Формы правления и институт президентства в странах СНГ. Волгоград: Волгоградская академия МВД России, 2005. 168 с.
2
Там же. С. 164.
3
Бобракова Н. В. Институт главы государства в странах СНГ: сравнительно-правовой анализ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008.
С. 13.
1
141
порядке должно пользоваться поддержкой главы государства (президента), а уже во вторую очередь — поддержкой парламента. Однако поддержка парламентского большинства остается необходимой
(Российская Федерация, Республика Беларусь, Казахстан).
Вторая субформа занимает промежуточное положение, потому
как предполагает, что исполнительную власть осуществляет правительство, которое несет ответственность одновременно перед парламентом и главой государства, президент также именуется главой
государства и осуществляет полномочия, в целом соответствующие
его арбитражно-кооринационной функции. При этом правительство
в первоочередном порядке должно пользоваться поддержкой как
большинства в парламенте, так и президента, причем обязательно
одновременно.
Согласно третьей субформе правительство несет ответственность перед парламентом и главой государства одновременно или
только перед парламентом, а президент именуется главой государства и осуществляет полномочия, строго соответствующие его
арбитражно-координационной функции. При этом правительство в
первоочередном порядке должно пользоваться поддержкой большинства в парламенте (Армения, Узбекистан, Кыргызстан, Молдова,
Украина).
И, наконец, четвертая субформа предполагает, что систему органов исполнительной власти возглавляет президент, являющийся одновременно и главой государства. Коллегиальный орган общей компетенции (правительство или кабинет министров) в данном случае
осуществляет лишь строго ограниченный перечень полномочий, а глава государства (президент), наоборот, — строго нормативно не определенный перечень полномочий в сфере исполнительной власти. Полный перечень таких полномочий составить затруднительно. Часто
полномочия правительства являются производными от полномочий
главы государства. При этом даже может существовать отдельная
должность председателя (премьер-министра) коллегиального органа
(Азербайджан, Таджикистан) или им является президент по должности (Туркменистан). Правительство ответственно только перед
президентом и должно пользоваться его безусловной поддержкой.
Поддержка парламентского большинства не является необходимой.
На основе выделенных субформ А. В. Нечкин заключает, что в настоящее время в странах СНГ наметилась устойчивая тенденция
142
к изменению формы организации исполнительной власти в пользу
третьей субформы1.
На наш взгляд, каких бы то ни было четких критериев, позволяющих разграничить выделяемые выше «субформы», нет. Так, становится
не совсем понятно, в чем, собственно, заключается отличие второй и
третьей субформ друг от друга, если обе предполагают выполнение
арбитражно-координирующей функции (арбитражно-координационной) главой государства, и правительство несет ответственность как
перед парламентом, так и перед президентом. Полагаем, что во взаимоотношениях президента с одной стороны и правительства с другой
стороны возможны различного рода конструкции (модели), которые
могут быть обусловлены какими-либо факторами и условиями. При
этом порой сложно определить, используя формально-юридический
подход, точную схему (парадигму) таких отношений, которые в большинстве своем имеют неформализованный (не урегулированный конституционными нормами) характер политического толка.
Подводя итоги вышесказанному, можно прийти к следующим выводам. Во-первых, система федеральных органов исполнительной
власти в России представляет собой основанную на принципах субординации, подчиненности и ответственности структурированную совокупность федеральных ведомств (министерств, агентств, служб,
комитетов), подчиненных в своей деятельности высшему коллегиальному органу исполнительной власти — Правительству Российской
Федерации, возглавляемому Председателем при непосредственном
контроле со стороны Президента Российской Федерации, обладающего собственными исполнительно-распорядительными полномочиями.
Во-вторых, властные полномочия Президента с одной стороны и
полномочия Председателя Правительства с другой стороны подтверждают дихотомическую особенность федеральной исполнительной власти в России2. Дихотомия заключается в появлении в
ее системе самостоятельной политико-правовой фигуры Председателя Правительства и наделения его собственными прерогативами.
Нечкин А. В. Понятие и общая характеристика исполнительной власти
в государствах СНГ // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 9.
С. 53-55.
2
См.: Авдеев Д. А. Дихотомические особенности федеральной исполнительной власти в России // Современное право. 2011. № 10. С. 53-56.
1
143
Исполнительно-распорядительные полномочия осуществляются при
своеобразном размежевании труда (в некоторых случаях нерегламентированными нормами права) между Президентом и Правительством в лице его Председателя, в результате чего происходит дублирование ряда полномочий. Еще одним подтверждением
дихотомического происхождения полномочий Президента и Председателя Правительства является то, что в случае невозможности
исполнения обязанностей Президента осуществление его полномочий
возлагается на Председателя Правительства, а не на Председателя
верхней палаты Парламента, как это имеет место в зарубежных странах. Следовательно, президентские полномочия остаются в «рамках»
исполнительной власти. Становится очевидным, насколько дифференцированы компетенционные полномочия Президента с одной стороны и Председателя правительства с другой между собой.
В-третьих, конституционные взаимоотношения Президента с органами исполнительной власти, прежде всего с Правительством,
предопределяют особенности функционирования не только системы
исполнительно-распорядительных органов, но и иных органов государства.
§ 3. Роль Парламента в системе
отечественного государственного управления
Помимо органов исполнительной власти немаловажную, если
не сказать ключевую роль, в государственном механизме управления играет собственно сам парламент. Как законодательный и представительный орган государственной власти парламент придает легальность и легитимность публичному управлению. Деятельность
парламента оказывает существенное влияние на развитие парламентаризма в государстве.
Понятие «парламентаризм» имеет различного рода значения.
В 80-х гг. XX в. под ним понималась «система организации и функционирования верховной государственной власти буржуазии, характеризующаяся разделением законодательных и исполнительных
функций при привилегированном положении парламента»1. Или
парламентаризм определяется как система правления, характери1
Юридический энциклопедический словарь. С. 242.
144
зующаяся четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве представительного законодательного органа — парламента — по отношению к другим
органам государственной власти. При парламентаризме правительство образуется парламентом и ответственно перед ним1.
По мнению И. М. Степанова, «парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения
и развития отношений социальной справедливости и правопорядка»2.
А. А. Мишин считал, что парламентаризм представляет собой особую систему «государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного,
при привилегированном положении парламента»3.
Под парламентаризмом иногда понимают разновидность государственного режима, при котором обеспечивается юридическое и
фактическое верховенство высшего представительного учреждения, подчиненность и подконтрольность ему правительства. Так,
М. А. Могунова пишет, что «парламентаризм — это не форма,
а метод осуществления государственной власти, особый режим, определяемый реальными взаимоотношениями, складывающимися между законодательной и исполнительной властями в каждом конкретном государстве, при котором ведущую роль играет парламент»4.
А. Д. Керимов рассматривает парламентаризм как сложный
политико-правовой и социокультурный феномен, обладающий несколькими сущностными чертами, которые выражаются в трех основных уровнях: «собственно парламентском, т. е. на уровне самого
центрального законодательного органа страны, на уровне его взаимодействия с другими государственными институтами и, наконец, на
уровне прежде всего политической, правовой и — в более широком
Большой юридический словарь. С. 416.
Парламентское право России / под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. М., 1999. С. 5.
3
Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных
стран. М., 1996. С. 174.
4
Могунова М. А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика.
М., 2001. С. 26.
1
2
145
плане — общей культуры данного общества, духовной жизни
нации»1. Следовательно, парламентаризм имеет место быть в случае,
когда высшему законодательному и представительному органу —
парламенту — отводится особая роль в государственном управлении, и его ведущая роль заключается не только в законотворческой
деятельности, а также в возможности формирования общенационального правительства, отчетности и ответственности последнего
перед парламентариями, но и в развитии политической культуры и
качественного уровня партийной борьбы за принятие политических
решений. Однако, как показывает отечественный опыт, «парламентаризм в нашей стране все еще находится в стадии формирования»2.
На наш взгляд, парламентаризм можно рассматривать как принцип организации высших органов публичной власти, в соответствии
с которым верховенство парламента обеспечивается сосредоточением
в его компетенции значительного объема полномочий по управлению
государством. В качестве противопоставления парламентаризму можно назвать президенциализм (принцип организации власти, основанный на концентрации объема властных полномочий в руках главы
государства — президента).
Дореволюционные ученые-юристы считали, что парламентаризм
хорошо действует при условиях значительного политического развития широких слоев населения и существования немногих хорошо
организованных, крупных политических партий. Условно выделялись три модели парламентаризма. Так, А. А. Жилин, М. М. Ковалевский и другие рассматривали парламентаризм как режим, при
котором правительство формируется из членов политической партии
или коалиции партий, имеющих большинство в парламенте, и ответственно перед ним. Согласно этой модели законодательная власть
явно возвышается над исполнительной. С. А. Котляревский полагал,
что парламентаризм заключается в идее солидарности правительства и представительства. В свою очередь, А. А Алексеев считал,
что парламентская форма правления представлена как система
взаимоотношений между министерствами и парламентом, постро1
Керимов А. Д. Государственная организация общественной жизнедеятельности. М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. С. 116.
2
Там же. С. 118.
146
енная на теории разделения властей, но вместе с тем отклоняющаяся от нее в одном аспекте, а именно: правительство не только
независимо в своей деятельности от партий и законодательного органа власти, но даже стоит выше него в силу его беспартийности и
воплощения в нем идеи государства1.
К минусам парламентаризма относили неотъемлемый его элемент — партийность, приводящую на деле нередко к «олигархическому правлению кучки политиков-профессионалов»2, неустойчивость правительства, неизбежную в государствах с многопартийным
составом народного представительства. К недостаткам многопартийности Б. Н. Чичерин относил следующее: партийная принадлежность
дает человеку «систематически одностороннее направление». Член
партии смотрит на все ее глазами и ее интересами политической
борьбы. Например, член оппозиционной партии привыкает смотреть
на правительство только отрицательно. Все интересы связаны с тем,
чтобы одолеть противника. Все при этом приносится в жертву узкопартийным, а не государственным целям. Для победы сторонники
различных партий взывают к самым низменным потребностям масс.
Непрерывная борьба ведет к ослаблению правительственной власти,
ее силы расходуются на борьбу с оппозицией.
К числу достоинств многопартийной системы Б. Н. Чичерин относил наличие оппозиции, не прощающей власти промахов, сдерживающей бюрократизацию и заставляющей правительство действовать
эффективно3.
Таким образом, в дореволюционной юридической литературе
складывалось неоднозначное отношение к парламентаризму. Либералы полагали, что парламентаризм будет являться перспективным
режимом, в сторону которого развивается современное конституционное государство4. Консерваторы рассматривали парламентаризм
Ерыгина В. И. Указ. соч. С. 29-30.
См.: Жилин А. А. Учебник государственного права (пособие к лекциям). Ч. 1. Общее учение о государстве в связи с основными началами иностранного государственного права. Пг.: Тип. Б. М. Вольфа, 1916. С. 360.
3
См.: Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Ч. 3. Политика. М.,
1898. С. 541-544.
4
Котляревский С. А. Власть и право. Проблема правового государства.
СПб.: Изд-во «Лань», 2001. С. 269-270.
1
2
147
как источник политического и социального кризиса, зло, заключающее в себе начало деморализации и разложения1.
Ключевой проблемой парламентаризма являются также особенности взаимоотношения партийного парламента и правительства,
формируемого победившей на выборах партией. Она связана с вопросом о контроле парламента над политикой исполнительной власти. Еще М. М. Ковалевский говорил, что способы формирования
правительства имели существенное значение для определения меры
ответственности и целесообразности его деятельности. По его мнению, правительство должно формироваться из состава парламента
как органа, выражающего господствующее среди населения государства мнение, сообразно которому и должна строиться вся политика
государства. М. М. Ковалевский выделял несколько вариантов такого формирования в зависимости от разнообразия представленных в
парламенте политических партий. При представительстве только
двух партий носитель верховной власти назначает представителя
одной из них — лидера парламентской группировки большинства —
премьер-министром, который назначает остальных министров из состава своих единомышленников.
Конституционные положения о статусе Федерального собрания
и практика деятельности Государственной думы и Совета Федерации, а также функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации показывают степень развития парламентаризма в России и место
высшего законодательного (представительного) органа власти в системе органов публичной власти и его влияние на форму правления. Попытаемся рассмотреть, каково же значение современного
российского парламента в общественно-политической жизни страны, какую роль играет Парламент Российской Федерации в организации государственной власти. Для этого необходимо начать с анализа конституционно-правового статуса Государственной думы
и Совета Федерации — палат, образующих Федеральное собрание.
И здесь можно сделать первоначальные выводы.
1
Липранди А. П. (Вольнец А.) Нужен ли России парламентаризм? Дополнение к брошюре «Возможен ли в России парламентаризм?». Харьков:
Тип. «Мирный труд», 1910. С. 3.
148
Во-первых, необходимо отметить юридическую немногословность
содержания конституционных положений в части закрепления правового статуса обеих палат парламента и порядка их образования
(формирования).
Во-вторых, известно, что значимость парламента в системе высших органов государственной власти и его влияние на публичное
управление делами государства зависит от компетенционных полномочий. Сравнительный анализ объема президентских полномочий
Президента с одной стороны и Государственной думы и Совета Федерации с другой свидетельствует о явном их перевесе в сторону
главы государства1. Так, в частности, неоспорим тот факт, что палаты
Парламента задействованы в основном в утверждении указов Президента (о введении военного и чрезвычайного положения) и получении одобрения на назначение должностных лиц, представленных
главой государства (судей Конституционного и Верховного судов,
Генерального прокурора, его заместителей, Председателя Счетной
палаты и половины состава ее аудиторов).
В-третьих, обращает на себя внимание то, что перечень вопросов,
отнесенных к ведению Государственной думы, начинается с дачи
согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации. Как это ни парадоксально, но в ст. 103 Конституции, устанавливающей предметы ведения Государственной думы, ничего не говорится о главной функции
законодательного органа — принятии законов (!). Статья 105 Конституции содержит лишь общие нормы о законодательной прерогативе Государственной думы2.
Отсутствие специализированных законов, развивающих конституционные положения о статусе Федерального собрания, порождает
неурегулированность и пробельность вопросов деятельности Государственный думы и Совета Федерации. Ведь положений Конституции,
1
В Конституции Российской Федерации 1993 г. говорится о 29 полномочиях Президента, в то время как Государственной думе и Совету Федерации
предоставлено 9 и 9 соответственно.
2
Примечательно, что федеральный законодательный процесс не получил должного конституционного регламентирования, и все возникшие в
дальнейшем вопросы были разрешены в ходе толкования положений Основного закона Конституционным судом.
149
устанавливающих основы функционирования деятельности обеих
палат Парламента, явно не достаточно. По верному замечанию
С. А. Авакьяна, «парламент и его палаты не могут оставаться в стороне от многих вопросов внутренней и внешнеполитической жизни
страны и потому, что являются органами государственной власти, и
потому, что это вытекает из их представительной природы»1. Исследование конституционно-правовых основ деятельности Государственной думы и Совета Федерации позволяет прийти к выводу о
значительной незначительности российского парламента в системе
высших органов государственного управления.
К числу ключевых аспектов организационной деятельности палат
Федерального собрания следует отнести: компетенцию, место в системе высших органов государственной власти, порядок их образования.
Рассмотрим данные аспекты организации и функционирования каждой из палат российского Парламента.
Особенности конституционно-правового статуса Государственной думы и ее место в системе высших органов государственной
власти предопределяются положениями федеральной Конституции,
в соответствии с которыми Государственная дума как палата народного представительства не обладает тем достаточным объем полномочий, который бы позволил ей на равных участвовать в государственном управлении наряду с Президентом. К примеру, согласие
Государственной думы на назначение кандидатуры Председателя
Правительства легко преодолевается Президентом под угрозой ее
роспуска в случае несогласия с представленной главой государства
кандидатурой в третий раз. При этом отмечаем, что в случае освобождения от должности Председателя Правительства согласие Государственной думы не требуется.
В процессе формирования федерального Правительства следует
усилить роль Государственной думы. Для этого необходимо предпринять следующие меры, которые, на наш взгляд, позволят сбалансировать систему государственного управления. Во-первых, было бы
уместным предоставить Думе право давать согласие на назначение
ключевых министров, курирующих важные направления внутренней
Авакьян С. А. Федеральное Собрание — Парламент России. М., 1999.
С. 30.
1
150
и внешней политики (МИД, МЧС, МВД, Минобороны, Минифин,
Минэконоразвития и т. п.). согласие Государственной думы должно
носить не только номинальный (формальный) характер, а представлять собой согласованную с Президентом процедуру, в которой учитывались бы как мнение главы государства, так и позиция Думы, без
опаски быть распущенной.
Во-вторых, целесообразно наделить Думу правом вотума недоверия Правительству по результатам заслушивания отчетов о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным
перед Правительствам и его отдельными членами. Внесенная поправка в 2009 г. в Конституцию о заслушивании ежегодных отчетов
Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной думой,
не решает проблемы политической ответственности высшего коллегиального исполнительного органа власти. Ведь правовые последствия таких отчетов не указаны, а следовательно, не ясно, как должна поступить Дума в случае, если подобные отчеты будут признаны
неудовлетворительными. Может ли Дума выразить вотум недоверия
Правительству или отдельным министрам по результатам заслушивания подобных отчетов? Как будет воспринято Президентом решение о недоверии, выраженное Государственной думой, и не последует ли ответных мер с его стороны в отношении Думы?
В-третьих, расширить перечень полномочий Государственный
думы в сфере государственного управления. Ведь, по сути, деятельность Думы сведена к законодательному процессу и некоторым вопросам кадровой политики, которая заключается в представлении
кандидатуры или назначении некоторых должностных лиц высшего
ранга. Эти и другие аспекты деятельности Государственной думы
Федерального собрания нуждаются, по нашему мнению, в скорейшем рассмотрении, если мы действительно хотим повысить статус и
уравновесить политическую значимость высшего законодательного и
представительного органа.
Порядок образования депутатского корпуса Государственной
думы, по нашему мнению, с точки зрения соответствия его демократическим процедурам также оставляет желать лучшего. В Конституции отсутствуют какие-либо положения о порядке выборов депутатов. Конституция 1993 г. устанавливает лишь принципы избрания
Президента (ч. 1 ст. 81) и не содержит принципы выборов депутатов
151
Государственной думы, как и не говорит об избирательной системе,
в соответствии с которой проходят выборы депутатов Государственной думы. Видимо, поэтому законодательство о выборах депутатов
Государственной думы подвергается изменению в зависимости от
складывающейся политической конъюнктуры. Смешанная избирательная система, применяемая на выборах депутатов Государственной думы в 1995 и 1999 гг., была заменена на пропорциональную в
2005. Однако в 2012 г. мы вновь вернулись к избранию депутатов на
основе смешанной избирательной системы.
По словам И. А. Дюльденко, «переход на пропорциональную систему выборов Госдумы привел к отдалению народного участия»1.
«Отсутствие опыта участия в политической жизни в условиях многопартийной системы, переход к чисто пропорциональной избирательной системе, — пишет М. С. Саликова, — будет способствовать обезличиванию власти, еще большему отдалению ее от рядовых граждан»2.
Мы солидарны с высказыванием Б. И. Макаренко, который считает,
что отечественная правовая действительность, а, главное, общественность еще не готовы к восприятию данных реформ (переход на пропорциональную систему формирования Государственной думы), поскольку в стране отсутствует устойчивая партийная система, способная
адекватно отражать интересы и реализовывать свои программы3.
Справедливо также высказывание А. А. Горбачева и А. К. Сковикова, полагающих, что «переход на формирование российского парламента по пропорциональной избирательной системе резко ограничивает
возможности большинства граждан РФ, политических партий в выходе на уровень принятия политических решений»4. Среди недостатков
Дюльденко И. А. Специфика порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Современное право. 2011. № 3. С. 41.
2
Саликов М. С. Централизм и демократия: проблемы поиска баланса //
Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве:
конституционно-правовые вопросы: материалы междунар. науч. конф. / под
ред. С. А. Авакьяна (г. Москва, 7-9 апреля 2005 г.). М.: ТК Велби, 2006. С. 77.
3
Макаренко Б. И. Верна ли будет пропорция? // Полития: Анализ.
Хроника. Прогноз. 2004. № 1 (32). С. 6.
4
Горбачев А. А., Сковиков А. К. Тенденции и противоречия в процессе
формирования российского парламентаризма // Право и политика. 2011.
№ 5 (137). С. 761.
1
152
пропорциональной избирательной системы В. В. Никитин называет
«уязвимость ее перед политическими технологиями, обезличенность части депутатского корпуса, процветание партийной коррупции»1.
Запрет избирательных блоков, требование о наличии не менее
100 региональных групп, а в федеральном списке 7-процентный заградительный барьер — все это жесткие ограничения, снижающие
представительность Думы, направлены на то, чтобы продолжать удерживать оппозицию вне реального политического процесса, а миллионы активных избирателей (до 40%) отстранить от представительства в
Думе2. По верному замечанию М. В. Глигич-Золотаревой и К. С. Кирюхина, как федеральные, так и региональные выборы демонстрируют, что 7-процентный заградительный барьер является искусственно
завышенным, при низкой явке он отсекает до 40–45% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Никаких серьезных оснований для установления на федеральных выборах заградительного
барьера выше 5%, а на региональных — выше 3% просто не существует3. Как известно, установление 7-процентного барьера на выборах в Государственную думу было продиктовано сугубо политическими мотивами4.
Действительно, сложившаяся пропорциональная система дистанцирует граждан от реализации пассивного избирательного права.
Ведь в современных условиях, для того чтобы гражданину реализовать право избираться (быть избранным), ему необходимо либо быть
членом партии (и то это не дает ему оснований попасть в список
потенциальных кандидатов), либо быть включенным в список партии, выдвигаемый на выборы в парламент. Процедура включения
гражданина (не члена партии) в список кандидатов от партии представляется весьма усложненной. Включение гражданина в список
1
Никитин В. В. Влияние избирательной системы на процесс трансформации общества и опыт РФ: дис. ... канд. полит. наук / Ин-т МЭ и МО
РАН. М., 2000. 224 с.
2
Васильцов С. И. «Война образов»: общество, выборы, партии и лидеры
глазами россиян. М.: ИСП РАН, 2004. С. 67.
3
Глигич-Золотарева М. В., Кирюхин К. С. «Забронзовевшее» представительство // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 4. С. 26-27.
4
См. подробнее: Авдеев Д. А. Российская форма правления в XXI веке:
иллюзия реформы или время перемен? // Современное право. 2012. № 12.
С. 13-17.
153
от партии остается фактически на усмотрение регионального отделения политической партии.
Однако высказываются точки зрения в поддержку пропорциональной избирательной системы, поскольку данная система является
наиболее демократичной и справедливой1. В частности, Н. А. Баранов полагает, что «голосование по партийным спискам способствует
укреплению политической социализации граждан, которые, по замыслам реформаторов, будут вынуждены разбираться в политических программах партий с целью сделать правильный выбор»2.
Еще одной проблемой современного отечественного избирательного законодательства является косвенное ограничение активного избирательного права. Это выражается в отсутствии индивидуализации
кандидатов. Избиратели зачастую не имеют представления о кандидатах, которые будут представлять их интересы в Государственной думе
в случае их избрания. Все субъекты Федерации, за исключением
Ямало-Ненецкого автономного округа, применяют систему закрытых
списков, использование которой приводит к тому, что избиратель дистанцирован не только от составления списков (поскольку это дело
самой партии), но и не оказывает влияния на очередность кандидатов
в ходе голосования. Вследствие чего в списке могут оказаться, в том
числе и лица, не связанные с регионом, неизвестные его населению3.
Для решения данной проблемы многие ученые предлагают применять
опыт зарубежных стран, которые используют на выборах в парламенты
открытые списки. Данная система, безусловно, является весьма прогрессивной, поскольку позволяет избирателю голосовать не только за
партию, которая будет представлена в парламенте, но и за конкретных лиц, которые будут избраны от этой партии в парламент. Однако
Иванченко А. В. Пропорциональная избирательная система в России:
история, современное состояние, перспективы / А. В. Иванченко, А. В. Кынев, А. Е. Любарев. М.: Аспект пресс, 2005. С. 175.
2
Баранов Н. А. Принцип пропорциональности в политической практике
России // Сравнительное изучение парламентов и опыт парламентаризма в
России: выборы, голосование, репрезентативность: материалы Всерос. науч.
конф., посвященной 100-летию принятия закона о выборах депутатов I Государственной думы / под ред. Ю. Н. Солонина, Л. В. Сморгунова (г. СанктПетербург, 15-16 декабря 2005 г.). СПб.: Изд-во СПбГУ, 2005. С. 104.
3
Ныркова Т. Ю., Петрова Н. А. К вопросу об изменениях порядка формирования Совета Федерации // Конституционное и муниципальное право.
2009. № 9. С. 20.
1
154
нельзя не учитывать то, что эта система осложняет подсчет голосов.
«Этому обстоятельству можно было бы не придавать значения, справедливо полагая, что выбор избирательной системы призван обеспечивать права граждан, а не удобство избирательных комиссий. Но
усложнение подсчета голосов влечет за собой и усложнение контроля
за этой операцией, а соответственно снижение доверия общества к
полученным результатам»1.
Не вполне демократично, по нашему мнению, выглядит право
руководящего органа партии по своему усмотрению определять вакантный депутатский мандат в случае досрочного прекращения полномочий депутата Государственной думы. Ранее освободившееся
депутатское место занимал в таком случае первый в порядке очередности кандидат из числа зарегистрированных кандидатов в списке.
По мнению В. Е. Чиркина, современную избирательную систему
России необходимо преобразовать в пропорциональную избирательную систему с преференциальным, то есть предпочтительным вотумом. Такие системы существуют в Японии, Финляндии и многих
других странах. Для этого ликвидируется единый федеральный
округ. Страна делится на несколько десятков (примерно 40–50) многомандатных избирательных округов. Округа будут неравными, чтобы не нарушать административные границы. От каждого округа могут избираться 10–15 депутатов в пропорции к численности населения.
Данное изменение также позволит оживить деятельность региональных партийных организаций. Кандидатов будет выдвигать не центральное партийное начальство, а региональные и местные организации партий. Это повысит их активность, работу среди населения2.
На наш взгляд, переход на пропорциональную систему формирования депутатского корпуса Государственной думы является, безусловно,
поспешным. В нашей стране еще не созданы условия эффективного
функционирования партийно-избирательного способа формирования
парламента как федерального, так и регионального уровней. Полагаем, что это стало одной из причин отказа от избрания всего депутатского корпуса на пропорциональной (партийной) основе.
Как видно, избирательное законодательство продолжает оставаться
в процессе своего реформирования. Отсутствие в тексте Конституции
Иванченко А. В. Указ. соч. С. 175.
Чиркин В. Е. Оптимальная избирательная система для России (субъективные заметки) // Журнал российского права. 2004. № 11. С. 13.
1
2
155
полноценных основ избирательного законодательства, устанавливающих не только принципы избирательного права, но и способы формирования органов публичной власти, послужили в дальнейшем
причиной принятия ряда федеральных законов1.
Отечественное избирательное законодательство развивается весьма динамично, о чем свидетельствуют его постоянные изменения и
корректировки. Высказываются предположения, что «приоритетной
задачей властвующей элиты «путинского призыва» становится создание такой системы политического управления обществом, которая,
сохраняя формальные признаки демократического устройства, минимизирует некоторые «побочные» эффекты реальной демократии —
в частности, возможность граждан путем участия в выборах воздействовать на трансформацию «политического класса» и как следствие
на формирование и реализацию государственной политики»2.
Как отмечал Президент Российской Федерации в ежегодном Послании Федеральному собранию, в сфере реформирования избирательного процесса и избирательной системы произошли положительные сдвиги: «Уже в этом году парламентское большинство
поддержало ряд моих законодательных инициатив, направленных на
решение таких задач. Был фактически снижен до 5% так называемый барьер прохождения партий в Государственную думу. Партии
получили право выдвигать кандидатов на должности руководителей
субъектов Федерации, а также гарантии равного освещения их деятельности в государственных средствах массовой информации»3.
1
Федеральные законы «О выборах Президента РФ» (1995, 1999, 2003 гг.),
«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания»
(1995, 1999, 2002, 2005 гг.); в новой редакции приняты Федеральный закон
«Об основных гарантиях прав граждан и права на участие в референдуме»
2002 г. (вместо аналогичного закона 1997 г.), Федеральный конституционный закон «О референдуме» 2004 г. (вместо аналогичного закона 1995 г.).
2
Сергеев С. Г. Тенденции развития избирательного законодательства
в РФ: формальный текст на демократию // Перспективы политического
развития России: материалы Всерос. науч. конф. / отв. ред. И. Н. Тарасов
(г. Саратов, 19-20 апреля 2007 г.). Саратов: Саратовский гос. социально-экон.
ун-т, 2007. С. 48-49.
3
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. [Электрон. ресурс]. URL:
http://www.kremlin.ru/transcripts/5979
156
Однако эти и другие происходящие изменения в избирательном
законодательстве свидетельствуют также и о продолжающейся тенденции содержательного ограничения его демократического потенциала. Как показывает анализ российского законодательства, народ
как источник власти постепенно отстраняется от данных процедур,
а об ответственности органов публичной власти перед избирателями в большинстве случаев говорить не приходится. И эта тенденция своеобразного ограничения возможностей народа участвовать
в управлении делами государства, предусмотренная федеральным
законодательством, прослеживается давно. При этом ограничения
выражаются, как правило, в сложности осуществления таких возможностей или вообще в отсутствии таковых.
Отчетливо видна основная тенденция, направленная на максимальное сокращение участников избирательного процесса в результате
введения формализованных требований в ходе организации и проведения избирательных кампаний. Законодатель при принятии нового федерального закона, регламентирующего процедуру выборов, исходил
из интересов правящей политической элиты с одной стороны, а с другой учитывал собственные интересы для сохранения своих властных
полномочий путем создания благоприятных условий для политических
сил, представленных в парламенте. Одним из противоречий при модификации избирательного законодательства является формирование
в политическом сознании электората и мировой общественности образа демократического государства, представляющего равные возможности для всех заинтересованных акторов избирательного процесса1.
Таким образом, проблема выборности Государственной думы как
высшего федерального законодательного и представительного органа,
демократичность ее процедуры нуждаются в дальнейшем совершенствовании. Такие шаги возможны при условии, если мы действительно хотим реализовать концепцию построения в России гражданского
общества, основанного на демократических принципах образования
органов власти, политическом плюрализме, равенстве и верховенстве
закона.
Особенности конституционно-правового статуса Совета Федерации
и его место в системе высших органов государственной власти, по верному замечанию В. Т. Кабышева и Т. В. Заметиной, есть неразрывная
1
Горбачев А. А., Сковиков А. К. Указ. соч. С. 760.
157
составная часть более широкого спектра проблем: федерализма,
парламентаризма, конституционно-политического режима, конституционной политики построения системы власти в Российской Федерации1.
Юридическая природа Совета Федерации Федерального собрания2, его роль и значение в системе высших органов государственной
власти, казалось бы, очевидны в силу федеративного устройства
России, но тем не менее вызывают научные дискуссии в юридической литературе.
Первоначально в соответствии с Постановлением Президиума
Верховного Совета РСФСР «О Федеративном договоре» от 17 июля
1990 г.3 Совет Федерации задумывался как самостоятельный орган
государственной власти, а не как палата парламента. Согласно Постановлению Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 января
1991 г. «О Положении Совета Федерации РСФСР»4 Совет Федерации
определялся как координационный орган, в состав которого входили:
председатель Верховного Совета РСФСР (председатель Совета Федерации), председатели Верховных Советов республик, входящих в состав
РСФСР, председатели Советов народных депутатов автономных областей и округов, краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов.
В соответствии с Конституцией в состав Совета Федерации входят два представителя от каждого субъекта Российской Федерации.
По мнению А. Я. Сливы, в статусе члена Совета Федерации, как и
депутата Государственной думы, имеется первичное и вторичное
свойство представительства. Первичное — это представительство
Кабышев В. Т., Заметина Т. В. Совет Федерации: модернизация или
консервация (размышления) // Конституционное и муниципальное право.
2012. № 3. С. 32.
2
В названии одной из палат российского Парламента — Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации — используется три раза
слово «федерация» в различном эквиваленте, что является ярким примером
не только филологической неграмотности, но и политико-юридической поспешности.
3
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. 1990. № 8. Ст. 112.
4
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. 1991. № 6. Ст. 97.
1
158
интересов населения субъекта Федерации. Вторичное — представительство органов власти субъекта Федерации1. Конституционная
природа Совета Федерации предполагает и третий уровень представительства — собственно субъекта Федерации2. Член Совета Федерации призван в первую очередь выражать интересы населения
субъекта Федерации и осуществлять их защиту, способствовать вовлеченности граждан в процесс выработки и принятия публичновластных решений.
Таким образом, исходя из представительской природы Совета
Федерации, его члены должны наделяться соответствующими прерогативами, ориентируясь на то, чьи интересы они представляют.
В таком случае возникает необходимость определить способ формирования Совета Федерации и, как показывала практика, здесь возможны несколько вариантов. При определении способа формирования Совета Федерации нужно исходить из того, чьи интересы
представляют входящие в него члены. Во-первых, если члены Совета Федерации представляют интересы субъекта Федерации, то,
соответственно, наделение их полномочиями осуществляют законодательный (представительный) и исполнительный органы государственной власти субъекта. Во-вторых, если члены Совета Федерации
представляют интересы граждан, проживающих на территории соответствующего субъекта Федерации, то в таком случае они должны
наделяться полномочиями гражданами соответствующего субъекта
Федерации. В-третьих, если члены Совета Федерации представляют
интересы граждан субъекта Федерации, органов государственной
власти субъекта и собственно субъекта Федерации, то в случае наделения их полномочиями должны участвовать как органы государственной власти соответствующего субъекта, так и граждане, проживающее на его территории.
Практика применения нормы Конституции, устанавливающая
порядок формирования Совета Федерации, показала возможность
использования различных способов ее образования. Рассмотрим
особенности процедуры формирования Совета Федерации. Если
с 1993 по 1995 г. в соответствии с Положением о выборах депутатов
1
Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотр. М., 2011. С. 726.
2
Кабышев В. Т., Заметина Т. В. Указ. соч. С. 34.
159
Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации,
утвержденного Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г., применялись прямые выборы для избрания членов Совета Федерации1, то
с принятием Федерального закона в 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке
формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации» в Совет по должности входили главы исполнительной
и законодательной властей субъектов Федерации2. В соответствии
с Федеральным законом от 5 августа 2000 г.3 представитель от исполнительного орана государственной власти субъекта стал назначаться главой субъекта Федерации, в то время как представитель
от законодательного органа избирался на его заседании из числа
кандидатур, предложенных председателем регионального парламента. По верному замечанию Е. А. Лукьяновой, данный способ формирования Совета Федерации не является оптимальным, не приводит
к эффективной работе палаты и подвергается жесткой критике4.
С 1 января 2011 г. на основе Федерального закона от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка
формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»5 членом Совета Федерации может быть избран
депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации или же депутат представительного органа муниципального образования, расположенного на
территории соответствующего субъекта Федерации. Введение данной
новеллы, по мнению Т. Ю. Нырковой и Н. А. Петровой, «обусловлено необходимостью сделать верхнюю палату парламента более
легитимной, так называемой «выборной», обеспечив, таким образом, представительство регионов»6.
В соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2012 г.
№ 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального
Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.
1993. № 42. Ст. 3994.
2
Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4869.
3
Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32. Ст. 3336.
4
Лукьянова Е. А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. № 15. 2007. С. 9.
5
Российская газета. 2009. № 4851.
6
Ныркова Т. Ю., Петрова Н. А. Указ. соч. С. 20.
1
160
Собрания Российской Федерации»1 наделение полномочиями члена
Совета Федерации осуществляется соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации на основе волеизъявления избирателей данного субъекта Российской Федерации.
Однако до сих пор предлагают избирать членов Совета Федерации путем прямых выборов на основе всеобщего равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании. Новая редакция ч. 2
ст. 95 Конституции может быть следующего содержания: «В Совет
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входят
по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации,
избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании»2. Предлагается также формировать
Совет Федерации путем прямых выборов населением соответствующих субъектов Федерации из числа претендентов, выдвигаемых
представительными и законодательными органами3.
Высказываются мнения о возможности использовании зарубежного опыта. В частности, Г. Д. Садовникова приводит в качестве примера ст. 96 Конституции Словении, предусматривающую формирование верхней палаты парламента (Государственного совета) по
профессионально-социальному принципу: «Государственный совет
является органом представительства носителей социальных, экономических, профессиональных и местных интересов. Государственный совет состоит из 40 членов: 4 представителя работодателей, 4 представителя наемных работников, 4 представителя крестьян, ремесленников
и лиц свободных профессий, 6 представителей работников непроизводственной сферы, 22 представителя местных интересов».
Указанный способ формирования верхней палаты парламента позволяет одновременно усилить ее профессионализм и отразить социальную структуру общества, однако такой способ означает отход от
классической концепции формирования современных парламентов по
территориальному принципу и возврат к куриальным выборам4.
1
Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 50 (ч. 4).
Ст. 6952.
2
Ныркова Т. Ю., Петрова Н. А. Указ. соч. С. 22.
3
См.: Гранкин И. В. Законодательные органы: перспективы развития.
М., 2007. С. 41-42.
4
Садовникова Г. Д. Народное представительство в современной России:
анахронизм или перспективное направление развития демократии? // Государство и право. 2009. № 12. С. 87.
161
Как считает А. Н. Медушевский, порядок изменения процедуры
формирования Совета Федерации (и воссоздание Государственного
совета) следует понимать как поиск оптимальной модели бикамерализма в постсоветской России1.
Вариативность порядка образования Совета Федерации, как нам
видится, основывается на ч. 2 ст. 95 Конституции, допускающая использование различных способов его формирования. При этом оговаривается лишь одно условие, в соответствии с которым в состав
Совета Федерации входят по два представителя от каждого субъекта
Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
В соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к
Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ
«О Совете Федерации»2 в Совет Федерации помимо двух представителей от каждого субъекта Российской Федерации также входят
представители Российской Федерации, назначаемые Президентом
Российской Федерации, число которых составляет не более 10% от
числа членов Совета Федерации — представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации3. Данная конституционная
поправка не только расширила и так достаточно большой объем президентских полномочий, но и дает возможность Президенту иметь
«своих» представителей в палате Парламента, выступающих, на наш
Медушевский А. Н. Теория правового государства и стратегия модернизации России // Законодательство. 2010. № 6. С. 40.
2
Собрание законодательства Российской Федерации. 28 июля 2014.
№ 30 (ч. I). Ст. 4202.
3
Примечательно, что в некоторых зарубежных странах президент обладает правом назначения членов верхней палаты парламента. Данная процедура,
как правило, используется в странах с унитарной формой государственного
устройства: Казахстан (15 членов парламента), Италия (5), Великобритания
(с 1999 г. члены палаты лордов назначаются монархом). Подобная особенность формирования определенной части верхних палат встречается и в федеративных государствах: в Индии 12 депутатов назначаются Президентом из
числа лиц, имеющих специальные знания или практический опыт в следующих областях: литература, наука, искусство и общественная деятельность;
в Бельгии из 71 сенатора 21 назначается советами языковых сообществ,
10 — уже избранными или назначенными сенаторами.
1
162
взгляд, в роли «политического катализатора» в процессе одобрения
тех или иных решений.
Таким образом, с момента принятия Конституции и до настоящего времени применялось пять различных между собой способов формирования Совета Федерации. Полагаем, что Конституция должна
была содержать более конкретизированный способ формирования
Совета Федерации, и это не привело бы к ситуации, когда федеральный закон может устанавливать любую процедуру формирования
(избрания, назначения, наделения) членов Совета Федерации. Конституция Российской Федерации не содержит каких-либо конкретных положений, позволяющих избегать многообразия способов образования (формирования, избрания) Президента, Государственной
думы и Совета Федерации Федерального собрания.
Как отмечают А. А. Горбачев и А. К. Сковиков, сочетание указанных способов представительства допустимо лишь при соблюдении требований Конституции Российской Федерации, гарантирующей избрание Совета Федерации на основе свободных всеобщих
равных и прямых выборов при тайном голосовании, с тем чтобы не
было утрачено ни реальное содержание конституционного права
гражданина избирать и быть избранным в органы законодательной
(представительной) власти, ни существо народного представительства. Именно подлинное народное волеизъявление делает законодательный орган действительно представительным. В российской практике только на первых парламентских выборах гражданам страны
была предоставлена возможность избирать как нижнюю палату —
Государственную думу, так и верхнюю — Совет Федерации. Во всех
последующих выборах электорат может оказывать влияние на расстановку политических сил только в нижней палате. Тем не менее
это не является нарушением западных стандартов демократии1.
В основу формирования Совета Федерации положен непартийный принцип его структурирования. Совет Федерации — это палата федерального парламента, представляющая главным образом
интересы избирателей соответствующего субъекта Российской Федерации независимо от партийных взглядов тех или иных групп граждан. В таком случае, по предложению В. Т. Кабышева и Т. В. Заметиной, Совет Федерации должен избираться только по мажоритарной
системе. На данном этапе — по двухмандатным избирательным
1
Горбачев А. А., Сковиков А. К. Указ. соч. С. 755.
163
округам, образованным в рамках административных границ каждого
субъекта Российской Федерации. Незавершенность формирования и
становления политической системы современной России является
препятствием для совмещения выборов в обе палаты российского
парламента на данном этапе политико-правового развития.
Формирование Совета Федерации путем прямых выборов расширит демократические начала организации законодательной власти создаст условия выражения и отстаивания позиции населения
субъектов Федерации через своих представителей в Совете Федерации, повысит эффективность воздействия регионов на процесс принятия Федерацией важнейших государственных решений1.
Интересными видятся предложения М. В. Глигич-Золотаревой и
К. С. Кирюхина о представительстве в Федеральном собрании, которые считают целесообразным провести организационное и институциональное обособление представительной и законодательной функций парламента в двух отличающихся друг от друга по способу
формирования, составу и компетенции палатах. Нижняя (законотворческая) палата должна состоять из законодателей-профессионалов.
Вопрос о наиболее оптимальном способе ее формирования открыт. Вероятнее всего, это паритетные начала (в формировании палаты должны
участвовать глава государства, представительная палата и высшие судебные органы). Верхняя (представительная) палата парламента может формироваться как путем выборных механизмов (по мажоритарной системе), так и путем случайной выборки (по аналогии с
формированием суда присяжных)2 с частой (например, ежегодной)
ротацией — логика подсказывает, что лучше всего представлять и защищать интересы народа будут люди «из народа». Функция верхней
палаты — выражение интересов избирателей посредством одобрения/
неодобрения законов, принятых законодательной палатой. Отмене подлежат любые императивные мандаты, в том числе партийные. Депутаты парламента должны представлять народ, поэтому ни процедура их
рекрутирования, ни порядок голосования не должны стать помехой
в осуществлении депутатами их главной представительной функции.
Кабышев В. Т., Заметина Т. В. Указ. соч. С. 35.
Статья 326 УПК РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (в ред. Федерального закона от 2 декабря 2004 г. № 154-ФЗ) // Первоначальный текст
документа опубликован в издании: Собрание законодательства Российской
Федерации. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4921.
1
2
164
Функции палаты парламента, представляющей интересы регионов
в федеративном государстве, при развитии современных информационно-коммуникационных технологий вполне можно передать самим
регионам. Практика бикамерализма показывает, что увлечение институциональными аспектами вопроса в пику функциональным не приносит позитивного результата: способы формирования «второй» палаты
в парламентах федеративных государств различны, однако это не ведет к повышению качества законодательства и отстаивания интересов
регионов на федеральном уровне. Видимо, очень скоро востребованными окажутся механизмы обеспечения функции регионального представительства без создания специального парламентского органа1.
На наш взгляд, процедура формирования Совета Федерации будет еще коррелироваться. Полагаем, как только будет четко определена политико-правовая природа, назначение, место и роль Совета
Федерации в системе государственного управления, то это позволит
выбрать оптимальный способ его формирования. Ведь ответ на вопрос: чьи интересы представляет Совет Федерации? — является
основополагающим для выбора той или иной процедуры формирования одной из палат российского парламента.
Таким образом, полагаем, что в Конституции должны содержаться принципы избрания не только Президента, но и депутатов
Государственной думы, вид избирательной системы, применяемой
на депутатских выборах, говориться об однозначности способа формирования Совета Федерации. Роль и значение современного российского парламента во многом будет зависеть от совершенствования его конституционно-правового статуса, модернизации способов
формирования обеих его палат, отвечающим реалиям российской
действительности и уровню правовой культуры избирательского
корпуса. Повышению его значимости в сфере государственного
управления будет способствовать расширение его компетенции, выражающейся в закреплении за Государственной думой и Советом
Федерации властных полномочий по участию в формировании высших органов государственной власти, их парламентской ответственности. Повышение политического авторитета Федерального собрания
есть продолжительный и многоэтапный процесс, а мы, как показывает практика, находимся в начале этого пути.
1
Глигич-Золотарева М. В., Кирюхин К. С. Указ. соч. С. 30.
165
ГЛАВА 4. СОВРЕМЕННАЯ МОДЕЛЬ
РОССИЙСКОЙ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ
§ 1. Особенности и характерные черты
отечественной формы правления
Отечественная Конституция 1993 г. содержит положение о том,
что Российская Федерация является государством с республиканской формой правления без указания на ее разновидность. Обобщающая формулировка формы правления как республики имеется в
конституциях зарубежных государств. Так, в Основном законе ФРГ
(ст. 20) указывается, что «Федеративная Республика Германия является демократическим и социальным федеративным государством».
Конституция Польши провозглашает, что «Республика Польша есть
демократическое правовое государство, осуществляющее принципы
социальной справедливости». Следует отметить, что в конституциях
других стран употребляется такая характеристика формы государственного устройства, как «демократическая республика» (Латвия,
Словения, Эстония, Италия и др.).
В конституциях ряда государств указывается конкретный вид
республиканской формы правления. В частности, в ст. 2 Конституции Казахстана говорится, что «Республика Казахстан является
унитарным государством с президентской формой правления». В Конституции Туркменистана закрепляется, что государственное правление осуществляется в форме президентской республики. Греческая
конституция провозглашает, что государственный строй Греции —
парламентская республика. Аналогичное определение мы можем
встретить в Основном законе Болгарии.
В свою очередь, конституционное содержание статичной формы правления Российской Федерации не позволяет с учетом существующей в науке классификации республик на президентские,
парламентские и смешанные отнести ее к тому или иному виду в
связи со своеобразной ее «нестандартизированностью». Неопределенность вида российской республиканской формы правления
обусловлена, прежде всего, теми условиями, в которых разрабатывалась и принималась Конституция 1993 г.: политический кризис,
166
противостояние Верховного Совета и Президента, развал советского государства, становление новых принципов организации государственной власти, совершенствование федеративных отношений
и т. п. По словам И. А. Кравца, Конституция отражает процесс становления смешанной, или «гибридной», формы правления, в рамках которой «сочетаются черты президентской и парламентской
республики»1.
Формулировка о том, что Российская Федерация — государство с республиканской формой правления, стала поводом научной полемики. Именно нормы Конституции, устанавливающие
компетенцию высших органов государственной власти, а также
«конституционную схему» их взаимоотношений между собой,
не позволяют со всей очевидностью отнести ее к тому или иному
виду республиканкой формы правления. В. И. Фадеев заключает,
что на основе формальных признаков республиканский строй
Российской Федерации можно определить как смешанный
(президентско-парламентский), то есть сочетающий черты президентской и парламентских республик. Вместе с тем конституционный акцент на полномочиях Президента и практика их реализации,
определяющие первостепенную роль Президента в государственном механизме властвования, в политической жизни страны, свидетельствуют о том, что, по сути, «Российская Федерация может
быть охарактеризована и как президентская республика, что она
фактически развивается и действует по модели президентской
республики»2.
Мнения ученых по этому поводу разделилась на две основные
группы — одни относят российскую форму правления к президентской республике, другие характеризуют ее как полупрезидентскую
(смешанную). Высказываются и иные мнения относительно специфики российской формы правления, которую, как показывает анализ, сложно однозначно отнести к известным видам республиканкой
Кравец И. А. Формирование российского конституционализма...
С. 49.
2
Конституционное право: учебник / отв. ред. В. И. Фадеев. М.: проспект, 2014. С. 126.
1
167
формы правления, что позволяет говорить об особенностях, уникальности российской формы правления1.
Приведем некоторые научные взгляды и рассуждения относительно конституционно-правовой характеристики российской формы правления. По мнению А. В. Мелехина, с формально-юридической точки зрения в России полупрезидентская республика,
однако «в реальности существующая модель государственного
управления ближе к президентской республике. В то же время, —
продолжает автор, — Конституция России допускает возможность
изменения формы государственного управления в сторону парламентской республики»2. А. Н. Мещеряков считает, что российская
форма правления ближе к латиноамериканской модели президентства, которая характеризуется нарушением равновесия власти в
сторону президента3. Анализируя особенности республиканской
формы правления, Н. А. Сахаров отмечал, что она обладает признаками афро-азиатской модели президентства4. Ю. В. Соломанина
обосновывает в своей диссертации наличие в России всех признаков суперпрезидентской республики5. З. Н. Курдюкова высказывает
более решительное мнение, считая, что из текста действующей
См.: Боброва Н. В. Реформа власти и перспективы развития авторитарных элементов российской Конституции // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1; Гончаров В. В. Выборность как принцип формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской
федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7;
Краснов М. А. Персоналистский режим в России: опыт институционального
анализа; Зазнаев О. И. Российская форма правления: прошлое, настоящее и
будущее // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 4 (57).
2
Мелехин А. В. Теория государства и права: учебник. 2-е изд., доп.
и перераб. М., 2009. С. 133.
3
Мещеряков А. Н. Конституционные способы воздействия Президента
Российской Федерации на исполнительную власть и связанные с ними особенности российской формы правления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 22.
4
См.: Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. М.,
1994. С. 20.
5
Соломанина Ю. В. Республиканская форма правления в России: история и современность: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2007.
С. 23.
1
168
Конституции следует, что по структуре государственного механизма формой правления Российской Федерации является парламентская республика1.
Как мы видим, палитра взглядов и характеристик формы правления российского государства весьма разнообразна. При этом
следует отметить, что ученые, анализируя одни и те же положения
конституционного текста, приходят порой к диаметрально противоположным выводам. Для отнесения отечественной формы правления
к какому-либо виду необходимо рассмотреть характерные ее признаки и черты. Это позволит выявить особенности российской модели и в конечном итоге определить модель формы правления Российской Федерации.
Если мы будем исходить из существующей классификации республиканской формы правления, то, по нашему мнению, анализ
конституционно-правовых отношений между высшими органами государственной власти Российской Федерации, порядок их образования, сложившиеся в политико-правовой действительности, позволят
прийти к выводу, что отечественная форма правления больше отвечает признакам президентской республики. Однако система организации высших органов государственной власти обладает признаками, не свойственными президентской республике. К числу таковых
можно отнести обладание Президентом права роспуска Государственной думы, право законодательной инициативы, существование
должности Председателя Правительства и, что самое главное, у нас
отсутствует принцип разделения властей, основанный на системе
сдержек и противовесов.
На наш взгляд, относить российскую форму правления к полупрезидентской (смешанной) республике очень дискуссионно,
равно как и рассматривать ее как парламентскую, по следующим
основаниям. Во-первых, политическую ответственность Правительство несет перед Президентом, а не перед Государственной думой.
Заслушивание ежегодных отчетов Правительства о результатах
его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной думой, может привести к выражению недоверия (хотя
в Конституции не говорится, что это должно быть сделано сразу
1
Курдюкова З. Н. Указ. соч. С. 62.
169
после заслушивания отчета или его обсуждения). По верному замечанию Д. Ю. Приймака, проблематичной становится и возможность
парламентской ответственности Правительства Российской Федерации при исполнении главой правительства президентских полномочий. Исполняющий обязанности Президента Председатель Правительства формально и не лишен права объявить отставку
Правительства при вынесении последнему думского недоверия,
ясно, что он фактически не в состоянии сделать этого будучи одновременно главой Правительства. В такой ситуации парламентский
вотум недоверия, равно как и отказ Государственной думой Правительству в доверии, теряет свой юридический смысл1.
Во-вторых, у нас отсутствует институт контрасигнатуры актов
главы государства, что является неотъемлемым атрибутом парламентской формы правления. Подписание отдельных президентских
указов Председателем Правительства Российской Федерации, по
словам Д. Ю. Приймака, «усилит парламентские начала в государственном правлении России, выраженные недостаточно, повысит
статус Председателя Правительства и центрального Правительства
в целом, усилит степень ответственности Правительства за реализацию президентских решений»2.
В-третьих, премьер-министром в странах с парламентской формой правления является лидер партии, победившей на парламентских выборах. В этом проявляется деятельность правительства, которое заручается поддержкой парламентского большинства. В случае
утраты доверия со стороны парламентариев правительство уходит в
отставку. В полупрезидентских республиках правительство, напротив, подотчетно президенту, в руках которого на деле сосредоточено
общее руководство исполнительной деятельностью, хотя по конституции исполнительная власть может принадлежать лишь правительству3. У нас отсутствует подобная практика.
1
Приймак Д. Ю. Конституционно-правовой статус председателя Правительства Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2008. С. 21-22.
2
Там же. С. 18.
3
Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт.
С. 373.
170
И, наконец, в-четвертых, в странах с парламентской формой
правления президент сугубо номинальная фигура, не обладающая
никакими властными прерогативами, влияющими на проведение
внутренней и внешней политики государства.
Если же отойти от данной классификации современных республик на указанные три классических вида и взглянуть на проблему
систематизации форм правления, взяв за основу другие критерии,
отвечающие современным требованиям, речь о которых шла в первой главе монографии, то можно прийти к иным выводам о форме
правления в Российской Федерации.
В. Д. Зорькин, будучи в 1990 г. экспертом Конституционной комиссии, справедливо отмечал, что «не следует абсолютизировать или
идеализировать ту или иную форму правового демократического
устройства. Вместе с тем следует определиться относительно формы
правления Российской Федерации с учетом как преимуществ, так и
недостатков той или иной формы под углом зрения конкретноисторических особенностей страны, разнообразных факторов, влияющих на политический строй, расстановки сил, характера и уровня
политической культуры и так далее. Важно осознать, что закладываемая в Конституцию юридическая конструкция формы правления
должна быть выработана не на основе сиюминутных настроений,
а исходя из стратегических целей и интересов»1.
При разработке конституционного текста обсуждался еще один не
менее важный вопрос, который, по сути, и предопределял будущую
форму правления Российской Федерации — каким быть Президенту.
Ведь в рамках и парламентской, и президентской, и полупрезидентской форм правления Президент может иметь совершенно разный
политический «вес», разработчикам, кроме выбора самой формы
правления, требовалось принять принципиальное решение относительно того, каким быть президенту: номинальным, полновластным
или же реальным, но функционально ограниченным2. От этого зависело, кому будет принадлежать право формировать правительство
Зорькин В. Д. Указ. соч. С. 50.
См.: Авакьян С. А. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т.
Т. 2. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 284.
1
2
171
и, соответственно, перед кем оно (правительство) будет нести ответственность за результаты своей деятельности.
Одним из отличительных признаков парламентской и президентской республик является способ формирования правительства. Анализ положений Конституции Российской Федерации 1993 г., позволяет прийти к выводу, что, по сути, Правительство Российской
Федерации является пропрезидентским органом, и любые попытки
проявления различных форм парламентской ответственности со стороны Государственной думы оказываются безуспешными. Конституционная поправка, в соответствии с которой Государственная дума
заслушивает ежегодные отчеты Правительства Российской Федерации
о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной думой1, не решает проблему ответственности,
так как последствия заслушивания таких отчетов Конституцией не
предусмотрены. Не является рычагом воздействия на Правительство
и вотум недоверия, выносимый Государственной думой, так как Президент, используя свои полномочия, может не согласиться с Думой,
а в случае повторного выражения недоверия распустить ее. Таким
образом, говорить о контрольных полномочиях Государственной
думы в отношении Правительства неуместно и преждевременно.
Следовательно, если Государственная дума не участвует в формировании Правительства, равно как и Правительство не несет ответственности и не подотчетно в своей деятельности перед Государственной думой, то рассматривать российскую форму правления как
смешанную (полупрезидентскую) республику некорректно.
В то же время сложно относить Россию к президентской республике в ее классическом варианте, так как, помимо совмещения поста главы государства и главы исполнительной власти в президентской республике, Президент не обладает правом законодательной
инициативы в силу принадлежности исключительно к исполнительной власти. Российский Президент обладает правом законодательной инициативы, самостоятельно формирует Правительство, имеет
право роспуска Государственной думы. Указанные обстоятельства
позволяют говорить о том, что Российская Федерация по формальным признакам не подпадает под характеристику президентской республики.
1
Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 1. Ст. 2.
172
По нашему мнению, сложность идентификации российской формы правления заключается в юридическом переплетении признаков
смешанной и президентской республик, что приводит к симбиозности российской формы правления, которую, в свою очередь, нельзя
рассматривать как своего рода недостаток формы правления или ее
несовершенство. Наоборот, подобное смешение признаков различных
видов форм правления вполне допустимо. Другой вопрос, насколько
эти признаки сочетаются и эффективны в своей совокупности.
Для идентификации отечественной формы правления попробуем
выявить существенные ее признаки и черты. Исследуя те или иные
особенности организации публичной власти в Российской Федерации, объем и баланс властных полномочий высших органов государственной власти, принципы деятельности и порядок их образования,
можно выделить следующие признаки, характеризующие отечественную форму правления:
—— Сосредоточение властных полномочий в одном центре,
следствием чего является неравномерность их распределения
между высшими органами государственной власти, что находит
свое выражение в дисбалансе принципа разделения властей и
отсутствии реального политико-правового противовеса (системы
сдержек и противовесов) этому центру. По верному замечанию
А. А. Кондрашева, российская политическая система стала моноцентрична «за счет сосредоточения властных полномочий в руках главы государства и отсутствия каких-либо иных «центров»
силы как в рамках системы разделения властей, так и в целом
среди субъектов политической системы»1.
—— Юридическая и политическая безответственность за последствия принятых решений исполнительной ветви власти
на федеральном уровне, что также является серьезным недостатком действующей Конституции2.
—— Слияние членства партии с государственными должностями, получившее новое политологическое обозначение —
Кондрашев А. А. Особенности современного формирования политической системы России в контексте характеристики государственного режима //
Конституционное и муниципальное право. 2012. № 5. С. 21.
2
Бакушев В. В. Административная реформа — нужна, но прежде — ее
концепция // Власть. 2002. С. 14.
1
173
«партия власти». Так, А. Ф. Ноздрачев справедливо указывал,
что «участие народа в управлении государством свелось к нулю,
политические партии превратились в придаток государственного
аппарата либо в корпоративные кланы, цели которых не всегда
совпадают с интересами широких слоев населения»1.
—— Имитация политического многообразия, выражающегося в фактической монопартийности. По верному замечанию профессора С. А. Авакьяна, «в последнее время конституционное законодательство формируется таким образом, что на
смену политическому многообразию приходит обеспеченное
нормами законодательства единообразие»2. Становление реальной конкурентной партийной системы до недавнего времени было заменено «искусственным» формированием «сверху»
«псевдомногопартийности» посредством установления законодательных норм, ограничивающих свободу объединения в партии и предъявления требований, направленных на произвольное сокращение числа политических партий3.
—— Юридическая усложненность реализации прав граждан
участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Как справедливо критикует Е. А. Лукьянова, «при провозглашении народовластия реальная возможность населения каким-либо образом
влиять на дела государства фактически была сведена к голосованию на выборах при упразднении всех остальных инструментов
непосредственной демократии. Сами же выборы за прошедшее
время и законодательно, и на практике трансформировались таким образом, что реализация этого важнейшего политического
права и граждан превратилась в фикцию»4.
Нуждается в совершенствовании как сама система выборов, так и
принципы образования органов публичной власти. Следует отметить,
что определенные шаги сделаны в этом направлении — вернулись
1
Ноздрачев А. Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке // Журнал российского права. 2005. № 9. С. 14
2
Авакьян С. А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России. С. 6.
3
Кондрашев А. А. Указ. соч. С. 24.
4
Лукьянова Е. А. Указ. соч. С. 5
174
к выборности глав субъектов Российской Федерации и смешанной
избирательной системы депутатского корпуса Государственной думы.
Продолжается научный поиск оптимального способа формирования
Совета Федерации Федерального собрания, вплоть до возвращения
прямых выборов.
Таким образом, вышеприведенные «республиканские» атрибуты
отечественной формы правления свидетельствуют, что государственная власть в России имеет явно выраженную авторитарную направленность, а Президент как координатор и верховный политический
арбитр далек от роли президентов республик с президентской или
смешанной (полупрезидентской) формами правления1.
В юридической литературе относительно отечественной формы
правления высказываются справедливые и достаточно аргументированные доводы, характеризующие ее как республику с элементами
центризма и признаками единоначалия. В этом ключе представляют интерес анализ и рассуждения А. А. Кондрашева относительно
характеристики формы правления2. Так, формально-юридически
Россия отвечает некоторым минимальным требованиям полупрезидентской формы: Президент Российской Федерации избирается
народом, существует дуализм исполнительной власти (Президент и
премьер-министр, возглавляющий Правительство), Президент наделен существенными полномочиями, Правительство ответственно
перед Президентом и Государственной думой, которая может быть
распущена Президентом в четко оговоренных Конституцией случаях, при назначении Председателя Правительства требуется согласие
нижней палаты парламента, депутаты Государственной думы не могут совмещать свой мандат с правительственной должностью3. Но
в реальности (как правовой, так и фактической) ответ на вопрос, какая
же все-таки форма правления существует в России, остается открытым. В науке по этому поводу высказаны три позиции в отношении
Лукьянова Е. А. Указ. соч. С. 6.
Кондрашев А. А. Указ. соч. С. 27.
3
См.: Краснов М. А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий (опыт сравнительно-правового анализа) // Государство и право. 2003. № 10. С. 16; Чиркин В. Е. Конституционное право:
Россия и зарубежный опыт. С. 272; Безуглов А. А., Солдатов С. А. Конституционное право России. Т. 1. М., 2001. С. 332.
1
2
175
существующей в России формы правления: полупрезидентская республика1, президентская республика2 и некая уникальная российская форма3.
По нашему мнению, поводом к подобного рода выводам послужил имеющийся в Конституции Российской Федерации дисбаланс
принципа разделения властей и расширенные, порой не ограниченные полномочия Президента. Именно положения о принципе разделения властей и об организации высших органов государственной власти, их взаимодействии между собой, неопределенность
правового положения Президента, а также способы формирования
органов публичной власти и степень участия избирателей в этой
процедуре усложняют поиск определения формы правления Российской Федерации.
Неоднозначность статуса российского Президента позволяет говорить о разных моделях республиканской формы правления. Идея
выделения президентской власти в качестве самостоятельной обосновывалась еще профессором Г. Н. Чеботаревым4 и получила в последнее время широкое распространение. В частности, К. Е. Игнатенкова аргументирует тем, что «поскольку Президент РФ, хоть и
тяготеющий в значительной мере к исполнительной власти, обеспечивает главным образом координацию и согласование деятельности
1
Безуглов А. А., Солдатов С. А. Указ. соч. С. 332; Краснов М. А. Россия
как президентская республика... С. 16; Правительство Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хабриевой. С. 136.
2
Керимов А. Д. Проблемы конституционной реформы и государственного строительства в России. М., 2001. С. 12-13; Эбзеев Б. С. Предисловие.
В кн.: Радченко В. И. Президент в конституционном строе Российской Федерации. Саратов, 2000. С. 8.
3
Авакьян С. А. Президент РФ: эволюция правового статуса // Вестник Московского университета. Серия «Право». 1998. № 1; Авакьян С. А.
Конституция России: сложный юбилей // Российская Федерация сегодня.
2003. № 22; Калинин А. Ю. Принцип разделения властей и особенности
правообразования в России // Юридический мир. 2009. № 8. С. 72; Медушевский А. Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: курс лекций. М.: ГУ-ВШЭ, 2002. С. 275-288.
4
См.: Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей в Российской Федерации. Тюмень, 1997. С. 134-157.
176
всех ветвей власти и, следовательно, не может возглавлять и осуществлять исполнительную власть»1.
Однако, как нам видится, исполнительная власть в России на
федеральном уровне обладает дихотомическими особенностями, позволяющими говорить о ее дуалистической природе, суть которой
сводится в сосуществовании полномочий Правительства, руководимого Председателем, и Президента, которому подконтрольна деятельность Правительства, о чем речь шла выше.
В этом и заключается одна из особенностей отечественного варианта принципа разделения властей — выделение в рамках исполнительной власти президентской. «Президентская власть» занимает
свое обособленное место в рамках исполнительной власти федерального уровня. Как верно в свое время подметил В. С. Нерсесянц, «президентская власть по своему характеру является частью
исполнительной власти, президентская власть (вся совокупность
конституционных правомочий Президента) — это власть именно
исполнительная»2.
Для размежевания полномочий рассматриваемых нами органов
полагаем необходимым разграничить и конкретизировать полномочия и функции Президента и Председателя Правительства, исключив их дублирование и смешение. Дисбаланс принципа разделения властей, явное доминирование президентских прерогатив,
подконтрольность деятельности федерального Правительства Президенту и многое другое говорит о тенденции укрепления монополии на исполнительную власть со стороны главы государства. При
этом данная монополия распространяется не только в рамках федеральной исполнительной власти. Рассматривая конституционное закрепление принципа разделения властей и его развитие в
текущем законодательстве, С. А. Авакьян сожалеет, что «создается опасность худших вариантов конституционно-политического поведения. Например, по наличию только конституционных норм у
нас есть опасность превращения Президента в институт демократического монархизма»3.
Игнатенкова К. Е. Указ. соч. С. 210.
Нерсесянц В. С. Философия права. С. 381.
3
Авакьян С. А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России. С. 6.
1
2
177
Определяя форму правления для новой России, его создатели,
учитывая «авторитарный опыт прошлого», исходили из международной практики, перенимая модель роли Президента как «независимого арбитра», координатора. Исследование особенностей организации высших органов государственной власти в России
позволяет выделить следующие особенности отечественной формы
правления:
—— правовой статус Президента в системе высших органов государственной власти затрудняет определить отечественную модель
формы правления;
—— процедура назначения Председателя Правительства и федеральных министров подтверждает неспособность Государственной
думы фактически влиять на формирование Правительства1;
—— Правительство несет ответственность только перед Президентом;
—— Председатель Правительства, будучи лидером партии большинства, не является ее членом и, соответственно, не связан с ней
партийной дисциплиной;
—— дуалистическая природа исполнительной власти;
—— отсутствие процедуры контрасигнации актов главы государства
Председателем Правительства (соответствующим министром),
который бы брал на себя юридическое обязательство по его исполнению;
—— отсутствие реальной системы сдержек и противовесов при формальном провозглашении принципа разделения властей.
Все перечисленное выше и многое другое позволяет говорить
о том, что определить, к какому виду относится современная отечественная форма правления не представляется пока возможным
из-за наличия множества признаков, заимствованных у президентской и парламентской форм правления, которые были взяты
при разработке Конституции. Попытка взять самое лучшее от разных видов форм правления привела, как и следовало ожидать,
к симбиозу.
1
Немаловажен тот факт, что, если при назначении Председателя Правительства требуется согласие Государственной думы, то при его отставке
данный вопрос решается исключительно Президентом, без какого бы то ни
было участия парламентариев.
178
Отечественная модель организации государственной власти не
укладывается в существующие виды как классических форм правления (президентская, парламентская и смешанная), так и их разновидностей (полупрезидентская и полупарламентская). Российская Федерация не является формально президентской республикой,
сложно отнести ее к смешанной (правительство не формируется
парламентом, находится вне его контроля) или президентскопарламентской (роль парламента максимально минимизирована).
По словам В. А. Ачкасова, режим, который сложился на основе
данных признаков различных форм правления, является практическим воплощением теоретического проекта М. Вебера о «плебисцитарной вождистской демократии»1.
Поэтому мы и предлагаем рассматривать форму правления современной Российской Федерации как модель конституционной монократии. Под конституционной монократией следует понимать установленную нормами конституционного законодательства систему
организации государственной власти, основанную на принципах:
—— централизации и делегированного распределения полномочий по
управлению государственными делами, выражающегося в сосредоточении значительного объема властных прерогатив в системе
органов исполнительно-распорядительной власти, подконтрольной
главе государства, замещающего свой пост, как правило, путем
выборов;
—— конституционного закрепления основ государственной власти,
избегающей двусмысленного юридического толкования и неоднозначности норм;
—— разграничения компетенции между органами публичной власти,
невмешательство в деятельность иных органов власти, а также
недопустимости дублирующих (взаимодополняющих) полномочий различного уровня и рода органов;
—— юридической ответственности органов публичной власти за свою
деятельность;
—— сочетания различных способов формирования органов публичной власти (назначение, выборность и т. д.).
См.: Ачкасов В. А. Президент РФ и Государственная Дума: перспективы взаимоотношений // Правоведение. 1995. № 45. С. 67.
1
179
Процесс становления конституционной монократии в России
обусловлен эволюцией ее государственности, сформировавшимися ментальными, культурными, национально-психологическими
и исторически сложившиеся особенностями жизни российского
народа1.
Конституционная монократия представляет, на наш взгляд,
оптимальную форму соотношения централистских и центробежных
сил, тенденций, направленных на монополизацию государственной
власти, а ее «бесконтрольность» и некоторая «беспринципность»,
«вседозволенность» ставятся в юридические рамки ограничения
полномочий конституционными положениями и возможными юридическими действиями иных органов власти в целях гармоничного
государственного управления и основываются на юридической ответственности.
Конституционную монократию следует отличать от ее неправильных вариантов истолкования и реализации в тех или иных моделях организации государственной власти какой-либо страны, также
не следует путать ее с формами политико-правовой абсолютизации
власти главы государства, основанной на фиктивности конституционных положений о принципе организации власти, в частности о принципе разделения властей, демократии и иных характерных чертах
современного цивилизованного государства.
Централизация и единство властных полномочий и прерогатив
главы государства были и остаются значимыми постулатами в организации российской государственной власти. Сильная централизованная исполнительно-распорядительная власть, ее безконтрольность со стороны законодательной власти и народа, ведущая роль в
системе государственного управления стали символом российской
формы правления. Изменить такое положение в настоящее время возможно, лишь ограничив Конституцией деятельность исполнительной
власти и установив меры ответственности за последствия принятых ее
органами решений, что позволит избежать искажения модели конституционной монократии. Динамичное развитие Российской Федерации, по словам В. В. Гончарова и С. М. Жилина, «возможно лишь
Сташ З. К. Политический режим современного российского государства: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2009. С. 11.
1
180
путем восстановления и поддержания баланса централизма и децентрализации в государственном управлении, который ныне утрачен в
силу преобладания центробежных тенденций»1.
В настоящее время форма правления Российской Федерации не
в полной мере соответствует признакам конституционной монократии, которая, как нам кажется, будет являться оптимальной формой
правления для России.
Для соответствия характерным признакам конституционной монократии необходимо провести юридическую ревизию и корреляцию
конституционных норм, регламентирующих организационно-правовую систему функционирования высших органов государственной
власти. А это, в свою очередь, потребует проведения значительной и
плодотворной работы по совершенствованию юридического содержания конституционного текста. Настало время пересмотреть заложенный в Конституции авторитаризм 90-х гг. XX в., результатом которого стала победа «президентских привилегий», и изменить модель
отечественной монократии.
Думается, что республиканская форма правления, предусмотренная Конституцией 1993 г., является переходной. Она будет коррелироваться в зависимости от политической конъюнктуры, при этом
те или иные изменения возможны без существенных корректировок
конституционного текста. Определенная детализация некоторых размытых положений Конституции, касающихся правового статуса органов государственной власти и их взаимодействия между собой,
позволит с достоверностью отнести нашу форму правления к той или
иной разновидности.
Назрела необходимость в конкретизации и разграничении полномочий между законодательной и исполнительной властями, основанных на реальной системе сдержек и противовесов. В этой связи
представляется логичным, во-первых, установить юридическую ответственность органов публичной власти (и их должностных лиц) за
свою деятельность, во-вторых, наделить контрольными (взаимносдерживающими) полномочиями органы публичной власти различных ветвей в отношении друг друга.
1
Гончаров В. В., Жилин С. М. Указ. соч. С. 17.
181
При конституционном доминировании исполнительно-распорядительной власти, в силу ее специфики должны иметь место координация и взаимодействие с иными органами власти, взаимная ответственность их друг перед другом. Обеспечение баланса властных
полномочий (не путать с их уравниванием), гармоничное их распределение между высшими органами государственной власти, установление конституционной ответственности (с конкретными мерами воздействия) органов исполнительно-распорядительной власти за
результаты своей деятельности станут действенным механизмом их
функционирования. Эти и другие меры будут способствовать стабилизации российской политической системы, позволят избавить ее от
«шатаний» и неопределенности в дальнейшем, что, в свою очередь,
должно сказаться положительным образом на развитии самого российского государства и общества.
Практика деятельности органов публичной власти любого уровня, основанная на взвешенном подходе ее конституционной регламентации, содержащей конструктивную схему взаимоотношений,
«будет способствовать формированию новой ментальности российского общества, опирающегося на лучшие достижения отечественной и мировой цивилизации»1. Становление качественно нового
конституционно-монократического правосознания россиян в результате ломки, довлеющей на протяжении продолжительного периода
времени тотальной «монархонизации» населения, повышение уровня
политической культуры граждан, нивелирование правового нигилизма будут способствовать сохранению выработанных историческим
развитием общества конституционно-монократических ценностей
российского государства.
Провозглашение конституционно-правовых ценностей теряет
всякий смысл и значение, если они не находят подтверждения в
обыденной жизни социума, если конституционные положения в
большинстве своем остаются фиктивными, если деятельность органов государственной власти прикрывается благими намерениями, не имеющими никакой основы и одобрения большинства избирателей.
1
Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей и правовое государство.
С. 3.
182
§ 2. Избиратели как источник власти,
или демократическая основа управления государством
В настоящее время принято считать, что формулировка «демократическое государство» выступает как нечто прогрессивное, свидетельствующее о высоком уровне развития социума, его правовой составляющей, реальном участии народа в управлении публичными
делами государства. Поэтому характеристика государства как «демократического» наряду с республиканской формой правления стала
неотъемлемым атрибутом большинства современных государств.
Считается, что именно в республике демократия достигает полного
своего развития и воплощения в обществе.
Всплеск становления «демократических» политических режимов
пришелся на 90-е гг. XX столетия, когда после развала соцлагеря
страны, входившие в него, стали принимать конституции новой формации, соответствующие признакам правового, демократического государства, основанного на верховенстве права, принципе разделения
властей, политическом и идеологическом плюрализме, приоритете
общечеловеческих ценностей в правовом регулировании.
Провозглашение демократии как конституционно-правового признака государства является своего рода констатацией (показателем)
уровня развития политических отношений, политической свободы
граждан. В последние годы Президент России не раз говорил, что
Россия будет идти неизменным курсом к демократии и построению
гражданского общества. Так, выступая 12 сентября 2010 г. на ярославском форуме «Современное государство с точки зрения стандартов демократии и критериев эффективности», Д. А. Медведев сказал:
«я не только верю в демократию как форму управления, не только
верю в демократию как форму политического режима, но я верю и в
то, что демократия в прикладном плане способна избавить от унижений и бедности миллионы людей и в нашей, и миллиарды людей в
мире… Россия, вне всякого сомнения, является демократией. В России есть демократия»1.
Высказывание главы государства лишний раз подтверждает,
что «демократия» является неоднозначным и сложным понятием.
Следует иметь в виду, что и в научных кругах также нет единства
1
URL: http://www.intelros.ru/strategy/gos_rf/7085
183
мнений относительно понимания данного термина. Говоря о демократии, зачастую вкладывают в это понятие различное смысловое
содержание, порой выходящее за пределы этимологии самого слова. Так, демократия стала рассматриваться как форма государства
и политический (государственно-правовой) режим, мировоззрение,
а также определенная система ценностей. В частности, Е. В. Ереклинцева под демократией предлагает понимать такую совокупность универсальных и приоритетных социальных принципов, которая обеспечивает активное участие народа в решении вопросов,
касающихся всех аспектов его жизни1. По мнению Т. е. Грязновой,
демократия как форма политического развития и реальная политикоправовая ценность, свойственная как России, так и большинству
западноевропейских стран, продолжает оставаться идеалом устремлений человечества2. В. В. Пылин считает, что «демократия — это
также процесс управления, формы, механизмы, процедуры, стиль
деятельности, суть и содержание которых должны быть пронизаны
признанием, соблюдением и защитой прав и свобод человека и
гражданина, признанием принципов социальной справедливости,
подчинения меньшинства большинству, защиты прав меньшинства,
эффективного соотношения публичных, общественных и частных
интересов»3.
В большом юридическом словаре «демократия» (от др.-греч.
«demos» — народ и «kratos» — власть) рассматривается как форма
государственного устройства, основанная на признании таких принципов, как верховенство конституции и законов, народовластие и
политический плюрализм, свобода и равенство граждан, неотчуждаемость прав человека. Реализуется с республиканским правлением с разделением властей, развитой системой народного представительства4.
Ереклинцева Е. В. Суверенитет и демократия как конституционные
ценности современной России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск,
2010. С. 14.
2
Грязнова Т. е. Указ. соч. С. 72.
3
Пылин В. В. Готовы ли россияне осуществлять свою жизнедеятельность на современных принципах демократии? // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 3. С. 16.
4
См.: Большой юридический словарь. С. 146.
1
184
Демократия в современном понимании характеризуется такими
признаками, как конкуренция элит (социально позитивных и активных групп людей), эффективное культивирование общепринятых гуманитарных ценностей, наличие развитого и влиятельного сообщества негосударственных объединений, реализующих партикулярные
интересы своих участников1.
Напомним, что в античности «демократия» трактовалась как разновидность формы правления, при этом ее не считали наилучшим
вариантом организации государственной власти. Так, еще Аристотель рассматривал демократию как неправильную форму государственного правления наряду с олигархией и тиранией2. Демократия,
считал мыслитель, — это выгоды неимущих. Среди неправильных
форм государства Аристотель отдавал предпочтение именно ей, считая ее наиболее приемлемой. Демократией следует считать такой
строй, когда свободнорожденные и неимущие, составляя большинство, имеют верховную власть в своих руках.
Как видим, эволюция представлений о демократии варьируется
от рассмотрения ее как худшей формы государственного правления
до признания лучшим достижением современной цивилизации, что
позволяет говорить о ее сложной и многоаспектной сущности. В свое
время премьер-министр Великобритании Уинстон Черчилль говорил, что демократия — наихудшая форма правления, но ничего
лучшего человечество пока не придумало. Однако, несмотря на
такую неоднозначную оценку демократии, полагаем, что общим
для всех подходов является такой ее признак, как признание источником публичной власти народ.
Мы уже говорили, что демократию связывают с республиканской
формой правления. На наш взгляд, их сходство проявляется в том,
что оба понятия (республика и демократия) рассматривают «народ»
как главенствующую социальную силу, представляющей основу публичного управления делами государства посредством выражения
политической воли большинства граждан. Так, по определению Марка Туллия Цицерона, «res publica» — «дело народа», однако народ —
это не только как простая общность, а как соединение людей,
1
2
Мамут Л. С. Современная российская государственность... С. 9.
URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/
185
связанных между собой согласием в вопросах права и общности
интересов1. Именно народ является главной движущей силой в управлении государственными делами. Близость смыслового значения понятий «демократия» и «республика» порой дает основания рассматривать их как равнозначные понятия. Видимо, поэтому иногда в
литературе происходит их подмена или отождествление. К примеру,
А. В. Петришин пишет, что «в пределах государственно-правовой
науки демократию рассматривают преимущественно в контексте «демократического устройства государства», т. е. как определенную форму государства, обусловленную признанием народного суверенитета
и действенностью механизмов осуществления народовластия»2.
Российская Конституция 1993 г. указывает, что единственным
источником власти является многонациональный народ Российской
Федерации, осуществляющий принадлежащую ему власть непосредственно или через органы государственной власти и местного самоуправления. Подобная формулировка является типовой для большинства конституций современных государств. Именно юридическое
закрепление полноты власти за народом стало рассматриваться как
неотъемлемый признак современной республики.
Если источником власти, единственным ее обладателем, который
может осуществлять свою власть непосредственно или через своих
представителей является народ, то возникает вопрос: «А кто такой
народ?». Что, собственно, собой представляет понятие «народ» с позиции юридической науки, и кого следует относить к этой категории
«народ — источник власти»? Полагаем, что здесь не все так просто,
как может показаться на первый взгляд. В частности, Л. С. Мамут
определяет «народ» как «исторически возникшую на определенной
территории устойчивую совокупность людей с общими относительно
стабильными особенностями языка и культуры, а также осознанием
своего единства и отличия от других подобных образований, фиксируемым в самоназвании»3.
Цицерон. О государстве. Диалоги. М., 1994. С. 22-25.
Петришин А. В. Народовластие как фундамент демократического, правового, социального государства // Правоведение. 2010. № 3. С. 9.
3
Мамут Л. С. Государство как публичновластным образом организованный народ // Журнал российского права. 2000. № 3. С. 90.
1
2
186
Предлагаемое определение народа сложно отнести к юридической категории «народ — источник власти». Во-первых, в приводимом определении отсутствует юридическая составляющая рассматриваемой нами категории. Во-вторых, понятие «народ» не
совпадает с понятием «население» государства. В науке муниципального права предпочтительным, а также широко используемым
в законодательстве является понятие «население», нежели «народ».
С правовой позиции население образуют граждане Российской Федерации, иностранные граждане (постоянно или временно находящиеся на территории Российской Федерации), а также лица без
гражданства. Если же лица без гражданства не обладают правом
участвовать в управлении делами государства и местного самоуправления, то иностранные граждане могут принимать участие
в местных (муниципальных) выборах и референдуме, при соблюдении определенных условий. Если иностранные граждане правомочны участвовать в управлении делами местного самоуправления
через институт муниципальных выборов и местного референдума,
то в таком случае возникает вопрос, а можно ли включать данную
категорию иностранных граждан в категорию «народ» как источник
власти?
Или же можно прийти к выводу, что в зависимости от уровня
публичной власти (федеральный, региональный и местный) количественный и качественный показатели категории «народ» могут изменяться за счет образующих ее российских граждан и тех иностранных граждан, которые правомочны участвовать в решении
вопросов местного значения?
Представляют интерес рассуждения В. Е. Чиркина, считающего,
что «население, жители, сообщество граждан субъекта РФ рассматриваются как часть многонационального народа РФ; сообщество
людей в субъекте РФ — это народ субъекта РФ. Формулировка «народ субъекта» более верна, чем понятие жителей или населения,
которые «не имеют точной конституционной, публично-правовой характеристики». Термин «сообщество граждан субъекта РФ» тоже
неудачен, ибо субъекты РФ не имеют собственного гражданства»1.
Чиркин В. Е. Конституция и современные модели публичной власти:
идеологемы и реалии // Государство и право. 2011. № 6. С. 10.
1
187
В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации используются различные термины для обозначения той общности, которая является социальным источником власти того или иного субъекта Федерации. Иногда говорится о сообществе граждан данной
территории, иногда — о жителях или населении. В ст. 1 Устава Ростовской области 1996 г. сказано о «сообществе граждан», от имени
которых осуществляется собственная власть субъекта Российской Федерации. Статья 10 Устава Калужской области 1996 г. гласит: «источником государственной власти Калужской области являются ее
жители». В уставах многих краев и областей говорится о «населении». Например, ст. 4 Устава Ставропольского края 1994 г. устанавливает: «Источником государственной власти в Ставропольском крае
является его население». Аналогичное положение содержит ст. 1
Устава Московской области 1996 г., а в Уставе Мурманской области
одновременно упоминается и о населении, и о народе области (ст. 6
и 9). О народе субъекта Российской Федерации как источнике власти данного субъекта указано почти во всех конституциях республик
в составе Российской Федерации, кроме Степного уложения Калмыкии, а также в некоторых уставах других субъектов Российской Федерации (ст. 3 Устава Липецкой области, ст. 4 Устава Челябинской
области). В ст. 4 Устава Чукотского автономного округа употребляется термин «народовластие» населения округа1.
Таким образом, в конституционно-правовом смысле с учетом
различного уровня публичной власти (федерального, регионального
и местного) можно вести речь о народе как источнике власти, подразумевая под ним различное количество человек, обладающих тем
или иным гражданством. Когда же речь идет об участии в управлении государственными делами на федеральном и, соответственно,
региональном уровнях, то под народом следует понимать только совокупность граждан Российской Федерации.
В-третьих, не стоит забывать еще об одном важном моменте —
не весь народ Российской Федерации следует считать источником
власти. По сути, правом участвовать в управлении делами государства обладают только избиратели, которые являются всего лишь ча-
1
Цит. по: Чиркин В. Е. Конституция и современные модели... С. 10.
188
стью российского народа. Ведь несовершеннолетние, недееспособные,
иностранные граждане, а также находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда, являясь гражданами Российской Федерации, не обладают политическими правами и свободами, а следовательно, не включаются в избирательный корпус. В связи с чем
правильнее было бы считать источником власти не весь народ, а лишь
ту часть, которая именуется избирателями. А если учитывать, что не
все избиратели принимают участие в тех или иных формах демократического управления государством (прежде всего речь идет о выборах и референдуме), то процент фактического источника власти,
который может принимать какие-либо решения, становится не таким
уж и большим.
Хотелось бы остановиться еще на одном моменте — это возрастной критерий, который предоставляет возможность гражданину Российской Федерации обладать активным избирательным правом. По нашему глубокому убеждению, возрастной избирательный
ценз должен быть приравнен к достижению гражданином 21-летнего
возраста. Считаем, что, несмотря на 18-летний возраст избирателя,
а также отсутствие необходимого жизненного опыта, в большинстве
случаев не имея достаточного образования, человек не способен в
полной мере осознавать политико-правовую обстановку в стране,
адекватно оценивать происходящие те или иные события в сфере
государственного управления (реформы, принятые меры, программы
развития и т. д.), достаточно грамотно разбираться в вопросах
социально-экономического развития. Пусть наша позиция небесспорна и в настоящее время идет в разрез с законодательством,
полагаем, что повышение избирательного возрастного ценза для
реализации активного избирательного права станет прогрессивным
шагом на пути совершенствования избирательного законодательства
и повышения уровня правовой культуры российских граждан, относящихся к категории «народ» в юридическом смысле.
Таким образом, мы пришли к выводу, что будет не совсем корректно юридически отождествлять «народ» с «избирателями». Может быть, тогда следовало бы вместо понятия «народ» использовать
в конституционном законодательстве понятие «избиратели», а демократию рассматривать как способ (возможность) избирателей,
посредством выражения своей политической воли воздействовать на
189
формирование органов публичной власти и управления, на принятие последними решений по наиболее важным вопросам внутренней и внешней политики.
Юридическое установление демократии, равно как и республиканской формы правления, не делает в одночасье таковым государственно-общественное устройство. Ведь демократизация государства представляет собой эволюционно выдержанный процесс. Мы
можем лишь констатировать степень развития демократии в той или
иной стране в определенный исторический промежуток.
Основы демократического устройства современного российского
общества стали закладываться с начала 90-х гг. XX века. Одним из
этапов этого периода государственного строительства стало принятие Конституции в 1993 г., которая ознаменовала новые ориентиры
общественного и государственного развития, а именно переход к отрытому обществу и как следствие к открытой политической системе,
что, по мнению А. А. Ионовой, предполагает преобразования на двух
уровнях — институциональном, когда происходит формирование демократических институтов и учреждение демократических процедур,
и на ментальном, когда затрагивается ценностно-культурная составляющая массового политического сознания. Без модернизации этих
уровней в демократическом русле переход к консолидированной
демократии не представляется возможным. Консервативные элементы массового сознания и антидемократические структуры политической культуры российского социума являются серьезным
препятствием на пути демократизации и перехода России к открытой модели общества, поскольку процесс их модернизации требует
больше всего времени1.
Именно в этот период «особое значение приобретает правосознание, так как старые правовые институты преобразуются, меняется
правовая идеология, а ценности широких социальных слоев, сформировавшиеся в условиях действий прежней правовой системы, сохраняют инертность и не подлежат быстрому изменению»2.
1
Ионова А. А. Проблемы формирования открытой политической системы в современной России: институциональный аспект // Право и политика.
2011. № 2. С. 157-158.
2
Кравец И. А. Формирование российского конституционализма... С. 319.
190
Становление демократических начал организации публичной
власти испытывает определенные трудности в настоящее время. Демократия продолжает рассматриваться как необходимый элемент
развития современной политической системы. Другой вопрос, насколько эта система действительно отвечает требованиями демократического уклада жизнедеятельности социума. Так, по словам
В. В. Пылина, демократия, народовластие не свободны от недостатков, но всем ходом истории убедительно доказано, что они наиболее эффективны и справедливы по сравнению с другими формами
правления1.
Полагаем, что данное высказывание весьма полемично, так как
нельзя рассматривать демократию в отрыве от принципов, на основе которых должны функционировать органы государственной
власти и местного самоуправления, а также тех условий, которые
представляют собой благодатную почву для становления правового государства. К числу таких принципов следует отнести: верховенство закона, гармоничное распределение властных полномочий
между органами публичной власти, единство государственной
власти, ответственность государства перед своими гражданами,
равенство граждан перед законом, их правовую защищенность.
Условиями могут выступать правовая культура, участие избирателей в управлении делами государства, юридическое мировоззрение граждан, законная практическая деятельность органов публичной власти.
По верному замечанию М. А. Липчанской, для полноценного
функционирования системы государственного и муниципального
управления в условиях проводимой административной реформы, характеризующейся укреплением «вертикали власти», необходим эффективный механизм обратной связи, который может заключаться
в непосредственном влиянии граждан на формирование исполнительной власти. В качестве примера приводится используемая ранее процедура формирования главы субъекта Федерации, в которой
граждане не участвовали, пока не были введены прямые выборы,
в связи с чем говорилось о целесообразности и необходимости создания механизма, представляющего по своему содержанию процедуру
инициации населением отзыва высшего должностного лица субъекта
1
Пылин В. В. Указ. соч. С. 19.
191
Российской Федерации по аналогии с институтом отзыва должностного лица1.
Демократия является наиболее подходящей основой как для
монократической, так и поликратической формы правления вне зависимости от их моделей. Однако для воплощения демократических
начал должны быть созданы конституционно-правовые условия,
отвечающие общемировым требованиям современного демократического государства, о которых мы говорили ранее. Но не стоит
забывать, что никакие принципы организации системы органов публичной власти и управления не будут иметь значения в случае
отсутствия в государстве реальной (а не формальной) возможности
избирателей участвовать в процессе управления государством как
непосредственно, так и опосредованно. Переход к демократической системе означает институционализацию ценностей фундаментальных прав человека и гражданина, государственное управление с разделением властей, конкурентную многопартийность и
альтернативность выборов в местные и центральные органы власти,
единство системы государственной власти и реальность прав субъектов Федерации2.
Поэтому те или иные виды форм правления представляют собой
некий резервуар, в рамках которого возможно проявление демократического потенциала государства. Мы считаем, что демократичность
государства не зависит от формы правления. Поликратическая
форма правления, безусловно, по своим политико-правовым характеристикам, как может показаться, представляет собой идеальные условия для развития демократии в том или ином государстве.
Поликратическая форма правления предполагает формирование
как минимум двух центров, сосредоточивших, а соответственно,
распределяющих конституционным способом властные полномочия
по управлению. При этом существование данных центров обусловливается, прежде всего, наличием свободной политической борьбы,
Липчанская М. А. Конституционно-правовое регулирование участия
граждан в формировании исполнительной власти // Право и политика.
2011. № 3(135). С. 354.
2
Комментарий к Федеральному закону «О политических партиях» /
под ред. В. В. Лапаевой. М., 2002. С. 165.
1
192
что явно демонстрирует существование различного рода политических партий и движений, имеющих возможность в конституционноправовых рамках вести политическую борьбу за власть. Для установления демократического стиля управления, претворения идей
демократизма в Российской Федерации с пока еще недостаточно
развитой системой политической партийной борьбы необходима
как дальнейшая модернизация законодательства, так и смена
общественно-ментального понимания новых изменений в организации государственного устройства. Последнее, по нашему мнению,
является главным и определяющим. Однако в мировой практике государственного строительства встречается много стран, в которых
при формальном установлении поликратической формы правления
складывается далеко не демократический политический режим.
Еще многое предстоит сделать для того, чтобы Российская Федерация отвечала признакам и критериям демократического государства. В литературе высказываются мнения о некоторых мерах,
осуществление которых будет способствовать дальнейшей демократизации отечественной политической системы. Так, например,
по мнению О. Ш. Булатова, первоочередными направлениями к переходу к демократической системе являются меры по дальнейшему
совершенствованию политической системы: демократизация законодательства о выборах в представительные органы власти Российской
Федерации и изменение порядка формирования Совета Федерации
Федерального собрания путем прямых свободных выборов при тайном голосовании1.
А. Н. Медушевский верно замечает, что, учитывая логику развития российской политической системы, важно отказаться от линейной концепции перехода к демократии, принять во внимание возможность срывов демократического процесса, реставрационных
тенденций и консолидации власти в авторитарных реформах номинального и мнимого конституционализма2. Формальное закрепление принципов демократии в Конституции Российской Федерации
должно быть подкреплено соответствующим содержанием текущего
1
Булатов О. Ш. Модернизация и законодательное совершенствование
политической системы Российской Федерации // Право и политика. 2011.
№ 2. С. 169.
2
Медушевский А. Н. Теория правового государства... С. 43.
193
российского законодательства, отражающим ориентиры граждан на
реальную возможность участия в реализации своих конституционных прав. Привлечение к ответственности как напрямую, так и
опосредованно своих представителей за выполнение последними
своих конституционно-правовых обязательств1.
Провозглашение государства демократическим предполагает не
только формально-юридическое закрепление в конституционном законодательстве институтов выборов и референдума как высшей формы народовластия, но и установление действенных механизмов, соответствующих современному уровню развития демократии, что в
конечном итоге позволит единственному источнику власти — избирателям — принимать участие в управлении делами государства
как непосредственно, так и опосредованно.
Политическая грамотность и юридическое мировоззрение граждан являются показателями эффективности функционирования механизма непосредственного участия народа в управлении делами
государства. В свое время известный русский правовед Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал, что «только развитие самодеятельности народа может служить прочным фундаментом благополучия и национального
прогресса»2.
По нашему мнению, именно реальная возможность участия избирателей в управлении делами государства, в частности в процедуре формирования органов публичной власти (на всех уровнях),
позволяет характеризовать государство как демократическое. Непосредственная демократия отличается признаками, к числу которых,
по мнению Т. е. Грязновой, относится право народа на непосредственное отправление главнейших атрибутов верховной власти:
издание конституционных законов и поправок к конституции;
осуществление законодательной власти; избрание важнейших
должностных лиц государства3. Именно избрание органов публичной власти (должностных лиц) и, соответственно, их ответственность перед избирателями являются ключевыми элементами в
механизме непосредственной демократии. Участие граждан в фор1
2
3
Ереклинцева Е. В. Указ. соч. С. 19.
Кокошкин Ф. Ф. Указ. соч. С. 49-50.
Грязнова Т. е. Указ. соч. С. 77.
194
мировании органов публичной власти политически мобилизует их,
позволяет им осознавать себя значимой частью политической системы общества. Так, в большинстве государств электорат правомочен
избирать главу государства, депутатов парламента, при этом в странах с бикамеральным парламентом, как правило, граждане избирают членов обеих палат. В федеративных государствах с учетом двухуровневой системы организации государственной власти избираются
также высшие единоличные и коллегиальные органы государственной власти субъектов Федерации.
Несколько иначе дело обстоит с российским избирательным законодательством. Так, граждане Российской Федерации вправе участвовать в избрании следующих органов публичной власти: на федеральном уровне — Президента и депутатов Государственной думы,
на региональном (субъектном) уровне — высшее должностное лицо
субъекта и депутатов законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов Федерации, на местном (муниципальном) — депутатов и главу муниципального образования. При
этом следует отметить, что, во-первых, избрание главы муниципального образования не всегда возможно непосредственно населением,
во-вторых, законодательством предусматриваются различные способы наделения высшего должностного лица субъекта Федерации полномочиями.
Если попытаться проследить развитие избирательного законодательства, то можно выявить наметившуюся тенденцию некоего ограничения возможностей избирателей принимать участие в процедуре
образования органов публичной власти. При этом, несмотря на некоторые изменения законодательства, формально сохраняется соответствие признакам демократического государства, о чем свидетельствуют порядок образования органов государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов. И эта тенденция своеобразного ограничения возможностей избирательного корпуса участвовать
в управлении делами государства, предусмотренная федеральным
законодательством, прослеживается давно. При этом ограничения
выражаются, как правило, в сложности осуществления таких возможностей или вообще в их отсутствии. Законодатель при принятии нового федерального закона, регламентирующего процедуру
выборов, с одной стороны, исходил из интересов правящего класса,
а с другой — учитывал собственные интересы для сохранения своих
195
властных полномочий путем создания благоприятных условий для
политических сил, представленных в парламенте. Показательны в
этом плане президентские выборы 2012 г., когда согласно действующему тогда законодательству кандидату на должность главы государства необходимо было собрать 2 млн подписей в свою поддержку. После проведения выборов последовали корректировки
процедуры избрания Президента, предусмотренные Федеральным
законом от 2 мая 2012 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с освобождением политических партий от сбора подписей избирателей на
выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов
Российской Федерации и органы местного самоуправления»1:
в Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах
Президента Российской Федерации»2 было внесено изменение о сокращении количества собранных подписей до 300 тысяч.
Одним из противоречий при модификации избирательного законодательства является формирование в политическом сознании
электората и мировой общественности образа демократического государства, представляющего равные возможности для всех заинтересованных акторов избирательного процесса3. В этом смысле нельзя
не согласиться с высказыванием Е. А. Лукьяновой, считающей, что
«при провозглашении народовластия реальная возможность населения каким-либо образом влиять на дела государства фактически
была сведена к голосованию на выборах при упразднении всех
остальных инструментов непосредственной демократии. Сами же
выборы за прошедшее время и законодательно, и на практике трансформировались таким образом, что реализация этого важнейшего
политического права и граждан превратилась в фикцию. Таким образом, положения ст. 3 Конституции о принадлежности власти в
России всему народу являются фиктивными, причем фиктивность
эта обеспечивается самой же Конституцией»4.
Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 19. Ст. 2275.
Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 2. Ст. 171.
3
Горбачев А. А., Сковиков А. К. Указ. соч. С. 760.
4
Лукьянова Е. А. Указ. соч. С. 5.
1
2
196
К примеру, процесс образования высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации претерпел ряд изменений. Прямые
выборы, изначально использовавшиеся при избрания глав субъектов,
были заменены в 2004 г. на процедуру наделения его полномочиями
гражданина Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти по представлению Президента Российской Федерации.
Данный процесс вполне удачно вписался в атмосферу отечественного избирательного законодательства. Однако не вызывает никаких сомнений, что круг лиц, которые могут попасть в число потенциальных кандидатов на данную должность, существенно ограничивается, при этом положения Конституции о возможности каждого гражданина участвовать в управлении делами государства, не
нарушаются. Хотя, считаем, что замена прямых выборов глав субъектов Российской Федерации на процедуру наделения их полномочиями законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации по предложению Президента Российской
Федерации, не соотносится с положением ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым не должны издаваться
законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и
гражданина. Отмена прямых выборов глав субъектов Российской
Федерации, по мнению С. А. Денисова, «способствует деполитизации населения, оттеснению его от участия в управлении делами
государства»1. По истечении десяти лет институт прямых выборов с
некоторыми законодательными оговорками был восстановлен. Возвращение прямых выборов глав субъектов Федерации можно расценить как один из шагов на пути демократизации отечественной
политической системы управления.
Об особенностях порядка формирования Совета Федерации и избрания депутатов Государственной думы и участия граждан в этих
процедурах мы говорили ранее. Итак, избирательное законодательство продолжает оставаться в процессе своего реформирования. Отсутствие в тексте Конституции Российской Федерации полноценных
основ избирательного законодательства, устанавливающих не только
1
Денисов С. А. Использование норм государственного (конституционного) права против оппозиции // Конституционное и муниципальное право.
2008. № 18. С. 19.
197
принципы избирательного права, но и способы формирования органов публичной власти, послужили в дальнейшем причиной принятия ряда федеральных законов1. Отечественное избирательное законодательство развивается весьма динамично, о чем свидетельствуют
его постоянные изменения и корректировки. К числу последних
можно отнести следующие: ликвидация порога явки избирателей;
тенденция перехода на пропорциональную систему на выборах депутатского корпуса региональных парламентов, хотя в большинстве
субъектов Федерации используется смешанная система; увеличение сроков пребывания в должности Президента и депутатов Государственной думы и многое другое. Как отмечал Президент Российской Федерации в ежегодном Послании Федеральному собранию
2009 г., в сфере реформирования избирательного процесса и избирательной системы произошли положительные сдвиги: «Был фактически снижен до 5 процентов так называемый барьер прохождения
партий в Государственную думу. Партии получили право выдвигать кандидатов на должности руководителей субъектов Федерации, а также гарантии равного освещения их деятельности в государственных средствах массовой информации»2.
По нашему мнению, в современном государстве способы, используемые для образования (формирования) органов публичной
власти различного уровня, не играют существенной роли, и уровень
развития демократии уже перестал быть показателем прогрессивности общества по сравнению с той ролью, которая ей отводилась прежде. Считаем, что в современном государстве, позиционирующем
себя как высокоразвитое и цивилизованное, акценты должны быть
смещены не на способ, а на эффективность деятельности образуемого (формируемого) органа. Граждане в большей степени заинтересованы в продуктивной деятельности того или иного органа публичной
Федеральные законы «О выборах Президента РФ» (1995, 1999, 2003 гг.),
«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания»
(1995, 1999, 2002, 2005 гг.); в новой редакции приняты Федеральный закон
«Об основных гарантиях прав граждан и права на участие в референдуме»
2002 г. (вместо аналогичного закона 1997 г.), Федеральный конституционный закон «О референдуме» 2004 г. (вместо аналогичного закона 1995 г.).
2
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. [Электрон. ресурс]. URL:
http://www.kremlin.ru/transcripts/5979
1
198
власти, нежели каким образом происходит его формирование. Однако это не означает, что от участия избирателей в образовании (формировании) тех или иных органов публичной власти следует отказаться в пользу процедуры назначения или наделения полномочиями,
осуществляемой вышестоящими органами. Хотя, безусловно, при тех
или иных политико-правовых обстоятельствах и условиях, а также
на определенном этапе исторического развития государства способ
образования (формирования) органа власти имеет важное значение
и может сыграть свою роль, как это имело место со способом наделения главы субъекта Российской Федерации полномочиями.
Прямые выборы, назначение, наделение полномочиями — это
всего лишь способы формирования органов публичной власти различного уровня, и важно то, что возможность их сочетания или совместного использования при образовании того или иного органа
власти будет иметь не менее желаемый эффект. На наш взгляд, найти оптимальный способ формирования того или иного органа власти
будет являться залогом успеха и общественно-государственного
компромисса между представителями власти и народной воли (воли
избирателей) в процессе управления делами государства.
В настоящее время трансформация в системе ценностных установок в условиях политического плюрализма, а также отсутствие
тотального патриотического воспитания привели к проявлению абсентеистических настроений среди российского электората, что отчасти выгодно правящему политическому классу, так как это позволяет более точно спрогнозировать исход голосования1. Истоки
абсентеизма в современном российском обществе, согласно позиции
В. С. Комаровского, кроются «в далеко зашедшем процессе, отчуждении российских граждан от власти, их равнодушно-подавленном
отношении к действительности, политическом, в том числе, недоверии к деятельности институтов власти и политики»2.
Горбачев А. А., Сковиков А. К. Указ. соч. С. 752.
Комаровский В. С. Эффективность и легитимность парламента в ракурсе электорального процесса // Сравнительное изучение парламентов и
опыт парламентаризма в России: выборы, голосование, репрезентативность:
материалы Всерос. науч. конф., посвященной 100-летию принятия закона
о выборах депутатов I Государственной думы / под ред. Ю. Н. Солонина,
Л. В. Сморгунова (г. Санкт-Петербург, 15-16 декабря 2005 г.) СПб.: Изд-во
СПбГУ, 2005. С. 187.
1
2
199
Поэтому важную роль играет комплекс мероприятий и непосредственно сама деятельность органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц, а также институтов
гражданского общества, направленных на повышение уровня правосознания граждан, расширение их юридического мировоззрения.
Вместе с тем и гражданам не помешало бы сообразовывать свои
юридические поступки и действия в соответствии с нормами Конституции, быть гражданами своего государства, осознавая себя непосредственными участниками — субъектами конституционно-правовых
отношений. Необходимо внедрять в общественное сознание и бытие
людей приоритет человеческой личности, уважение ее достоинства1.
Еще в 1971 г. на страницах журнала «Советское государство и
право» директор института государства и права АН СССР В. М. Чхиквадзе писал, что «во многих случаях недостаточная пассивность
граждан в защите своих прав объясняется малой, а иногда и полной
неосведомленностью о своих правах и возможностях их зашиты…
Чтобы граждане могли воевать за свои права, т. е. реально пользоваться демократическими правами и свободами, необходимо прежде
всего «разъяснять», пропагандировать действующее законодательство»2.
Действительно, если незнание закона не освобождает от ответственности, то государство должно взять в таком случае на себя обязанность информировать граждан о тех или иных принимаемых решениях, используя различный арсенал соответствующих средств.
На всероссийской научно-практической конференции «Пути и
формы правового реформирования российского общества», состоявшейся 20 лет назад, были предложены меры, направленные на повышение уровня правовой культуры и правосознания граждан. К их
числу относятся следующие: организация системной правовой пропаганды в средствах массовой информации; обеспечение широкого
доступа граждан к нормативно-правовой информации; разработка и
внедрение действенных форм вовлечения граждан в правотворческую
и правоохранительную деятельность российского государства3. ДанАвакьян С. А. Конституция: природа, эволюция, современность. М.,
1997. С. 224.
2
Чхиквадзе В. М. Личность и государство: взаимная ответственность //
Советское государство и право. 1971. № 1. С. 24.
3
См.: Российская юстиция. 1995. № 12. С. 5-9.
1
200
ные меры нашли отклики в настоящее время и получили реализацию
в деятельности общественных палат (комиссий) при различных органах власти, в осуществлении проекта «электронного правительства»,
широкого привлечения народа (избирателей) к управлению делами
государства через различные институты непосредственной демократии и т. п.
Не стоит забывать, что Президентом был подписан указ от 29 ноября 1994 г. «Об изучении Конституции Российской Федерации в образовательных учреждениях»1. Данным указом предусматривалось
организовать изучение Конституции России в образовательных учреждениях в целях формирования правовой культуры и гражданского
воспитания личности. При этом нужно не просто знать конституционный текст, а понимать смысл и значение тех или иных конституционных положений. Для этого представляется целесообразным, во-первых,
создать систему юридического просвещения граждан России, начиная
с детского возраста, во-вторых, необходимо в первоначальном порядке
уделить внимание подготовке педагогов общеобразовательных школ
по правовым дисциплинам. Еще И. А. Ильин писал, что единственно
верный путь ко всем реформам — постепенное воспитание правосознания. Поэтому необходимо воспитывать «верное и все более углубляющееся и крепнущее правосознание»2.
Таким образом, процесс образования (формирования) органов
публичной власти имеет немаловажное значение для реализации
избирателями своих политических прав и свобод и выражения их
политической воли посредством конституционно-правовых институтов, являющихся элементами демократической основы государственного управления. В свою очередь, демократическая основа управления позволяет гражданам (избирателям) придавать легитимность
органам публичной власти и принимаемым ими решениям, целью
которых является эффективность регулирования социальных процессов, основанных на законодательстве, устанавливающем процедуру
образования (формирования) органов публичной власти различного
уровня, отвечающем конституционным положениям и требованиям
социально-политического уклада народа в конкретный исторический
1
Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32.
Ст. 3342.
2
Ильин И. А. Собрание сочинений. Т. 4. С. 107.
201
период времени. Процесс образования (формирования) органов публичной власти должен быть воспринят самим обществом, а следовательно, коррелироваться с уровнем его правовой культуры и правосознанием граждан. Безусловно, нормы, регламентирующие этот
процесс, должны содержать элементы прогрессивного развития, что
в конечном итоге будет способствовать повышению качества самого
законодательства и формированию правового поведения граждан
как избирателей, то есть как участников процесса управления делами государства.
§ 3. Тенденции и перспективы развития
формы правления в России
Большинство исследователей российской формы правления,
сложившейся в настоящий период времени, характеризуют ее как
организацию государственной власти с ярко выраженным «монархическим» содержанием. Подобная характеристика проявляется в отличительных признаках и особенностях конституционно-правового
статуса Президента Российской Федерации, а также в практической
деятельности высших органов государственной власти. Речь, как
правило, идет о превалировании (явном доминировании) компетенционных прерогатив и полномочий Президента Российской Федерации. Так, А. А. Васильев замечает, что за последние 20 лет сформировались и политически оформились традиции, аналогичные
монархическим учреждениям: передача власти в порядке преемственности; высокая централизация власти в руках Президента Российской Федерации; указное нормотворчество, превращающее компетенцию президента в ничем не ограниченный круг его полномочий;
прямое осуществление полномочий в сфере государственного управления; патернализм, проявляющийся вплоть до детальной регламентации общественной жизни; высокий авторитет главы государства при
низком доверии к бюрократическому аппарату1. По словам Д. А. Керимова, «чрезмерная власть, внезапно представленная в республике
гражданину, образует монархию и дальше больше, чем монархию…
в республике же гражданин, завладевший чрезвычайной властью,
Серегин А. В., Васильев А. А. Монархия. Идея, история и перспективы:
монография. М.: Юрлитинформ, 2013. С. 241.
1
202
имеет гораздо большую возможность злоупотреблять ею, так как тут
он не встречает никакого противодействия со стороны, не предусмотревшей этого обстоятельства…»1.
Доминирование главы государства, который наделен широким
перечнем характерных для исполнительной власти полномочий,
свидетельствует о преемственности неизжитой традиции сильной
монархической власти в истории России2. «Непредвзятый научный
анализ существующих у нас основ конституционного строя… —
полагает Л. Д. Воеводин, — скорее можно представить в форме некой “выборной монархии”»3. Система организации власти и складывающийся порядок замещения президентского кресла, по мнению
Е. А. Лукьяновой, позволяют говорить, «что формой правления в
нашей стране является выборная дуалистическая монархия с институтом престолопреемства»4.
О. И. Зазнаев выделяет такие свойства российской формы правления, как ее сплоченность и неконфликтность. Отечественная полупрезидентская система демонстрирует единство законодательной
и исполнительной ветвей власти при безусловном доминировании
Президента. При этом очевидна всевозрастающая роль главы государства, что позволяет говорить о процессе становления президенциализации, для которой характерны расширение президентских
полномочий, даже при сохранении формальных признаков полупрезидентской системы, увеличение контрольных полномочий президента. Движение к президенциализации, вероятно, сохранится в будущем, независимого от того, какой будет российская система
правления — полупрезидентской, парламентской или смешанной5.
Процесс становления президентской власти в качестве обособленного ответвления исполнительной власти берет свое начало с учреждения должности Президента 24 апреля 1991 года. Предшественником
Керимов Д. А. Указ. соч. С. 587.
Кравец И. А. Конституционализм и российская государственность в
начале XX века. С. 345-346.
3
Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России: учеб. пособие.
М.: Изд-во МГУ: изд. группа «ИНФРА-М: Норма», 1997. С. 256.
4
Лукьянова Е. А. Указ. соч. С. 6.
5
Зазнаев О. И. Российская форма правления: прошлое, настоящее и
будущее. С. 6-8.
1
2
203
поста Президента является институт Генерального секретаря ЦК КПСС,
который являлся персонифицированным представителем коллегиального главы советского государства. Введение должности Президента СССР и его отделение от всесоюзного высшего органа управления сказались на выделении и появлении самостоятельной
единоличной фигуры главы государства в РСФСР. Таким образом,
как таковая должность Президента Российской Федерации имеет истоком своего происхождения именно коллегиальный высший орган
исполнительной власти советского образца, сочетающий в себе как
представительские, так и управленческие функции.
При разработке проекта Конституции Российской Федерации
Президент был наделен достаточно обширными полномочиями и получил статус только главы государства, тем самым как бы подчеркивались его «невхождение» в систему органов исполнительной власти
и самостоятельная роль в управлении государственными делами,
обеспечивая согласованное функционирование органов государственной власти. Шло формирование института президентства, который стал приобретать обособленность и независимость от иных институтов публичного управления и органов государственной власти.
Это позволило в дальнейшем большинству исследователей говорить
о появлении (существовании) самостоятельной президентской ветви
власти наряду с тремя классическими.
Действительно, в руках единоличного главы государства сосредоточен достаточно большой объем властных полномочий и прерогатив, позволяющий проводить «президентскую» линию при решении
вопросов внутренней и внешней политики. Для обслуживания организационной деятельности Президента Российской Федерации создана система исполнительно-распорядительных органов власти и
управления, часть из которых подведомственна Правительству Российской Федерации. Таким образом, осуществляя свои полномочия,
федеральное Правительство не может решать вопросы стратегического характера, которые находятся в руках главы государства.
В этом и заключается дихотомическая сущность федеральной
исполнительной власти, которая проявляется в организационном
распределении компетенционных вопросов с соответствующими полномочиями и прерогативами между Президентом как главой государства и Правительством как высшим коллегиальным органом
204
государственной власти. Между ними происходит распределение
исполнительно-распорядительных функций, тех или иных полномочий. Президент имеет арсенал конституционных возможностей осуществления непосредственного контроля (надзора) за деятельностью
как самого Правительства, так и других органов исполнительной
власти. Руководители ключевых федеральных ведомств непосредственно подчиняются Президенту. Памятуем также и о праве Президента председательствовать на заседаниях Правительства, реализовывая в данном случае функции Председателя Правительства.
Таким образом, эти и другие особенности свидетельствуют о нестандартной внутрисистемной схеме взаимоотношений органов исполнительной власти, имеющей конституционную основу. На наш
взгляд, вычленять, отделять президентские полномочия, которые,
по сути, носят исполнительно-распорядительный характер, и рассматривать их вне исполнительной власти ошибочно. Президентские
полномочия и его функции как главы государства и гаранта Конституции как раз и представляют собой «президентскую власть», существующую в рамках исполнительной власти как таковой. В этом и
проявляется дуализм исполнительной власти, а «Президент фактически является главой исполнительной власти»1.
Проблема остается лишь за юридическим закреплением его такого фактического положения. Как верно подмечает А. Мигранян,
«в нашей стране избираемый народом президент сам должен быть
главой исполнительной власти и, конечно, сам должен формировать
правительство и отвечать за все. Только тогда можно будет преодолеть «двуглавость» нашей исполнительной власти и не на кого будет
перекладывать ответственность. Это очистит нашу государственность
от мешающих наслоений и впервые создаст в России реально ответственную перед страной высшую власть»2.
Поэтому большинство исследователей видят дальнейшее развитие
отечественной формы правления в русле президентской республики.
Краснов М. А., Шаблинский И. Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М.: Ин-т права и публичной политики, 2008. С. 213.
2
Мигранян А. Нынешняя Конституция свой потенциал еще не исчерпала // Российское государство: вчера, сегодня, завтра / под общ. ред.
И. М. Клямкина. М., 2007. С. 328-329.
1
205
Российскую форму правления больше относят к президентской1 или
даже «суперпрезиденсткой»2 республике, нежели к смешанной (полупрезидентской). Так, в частности, Л. Р. Симонишвили считает, что
«российская модель организации государственной власти в силу
фактического отсутствия парламентской ответственности правительства предполагает функционирование государства именно по образцу президентской республики… характеризующейся чрезвычайным
усилением президентской, исполнительной власти за счет ослабления законодательной власти»3.
Размышляя о перспективах президентской модели в Российской
Федерации, М. А. Краснов и И. Г. Шаблинский справедливо указывают, как может показаться, что «модель президентской республики,
где президент является главой исполнительной власти, не подверженный вотуму недоверия, и где нет роспуска парламента, кажется
также привлекательной для России»4. Ведь в этой модели «остается
привычный нашим традициям персональный лидер с сильными полномочиями, но при этом его неизбежное стремление к властному
монополизму должно сдерживаться институционально сильным и
самостоятельным парламентом, который в этой модели не подвержен досрочному прекращению полномочий, во всяком случае в качестве политического противовеса»5. Однако, как продолжают размышлять ученые, «президентская модель, если установить ее на
российской почве, в короткой перспективе ничего не изменит в характере политического режима, а в среднесрочном плане — приведет к окончательному установлению авторитарного типа правления,
и вслед за ним — к политическим потрясениям»6.
О. И. Зазнаев полагает, «принято считать, что России нужна сильная президентская власть, которая способна обеспечить политическую
1
См.: Радченко В. И. Президент в конституционном строе Российской
Федерации. Саратов, 2000. С. 6.
2
См.: Малько А. В. Политическая и правовая жизнь России: актуальные
проблемы. М., 2000. С. 112.
3
Симонишвили Л. Р. Модели организации государственной власти:
учеб. пособие. М.: Московская финансово-промышленная академия, 2012.
С. 177-178.
4
Краснов М. А., Шаблинский И. Г. Указ. соч. С. 206.
5
Там же. С. 207-208.
6
Там же. С. 214.
206
стабильность и эффективное управление в стране. Однако стремление к стабилизации системы вступает в противоречие с требованиями демократизации. Российская полупрезидентская система с
ярко выраженными элементами президенциализма консервирует
монократический режим, препятствуя реальной политической конкуренции, развитию плюралистичности. А потому ослабление президентских составляющих формы правления и усиление парламентских элементов (при условии их «рационализации») при прочих
благоприятных факторах способны создать эффективную и демократическую систему власти в стране»1.
Однако «даже если в России состоится переход к парламентской
форме правлении, то природа режима не изменится. В таком случае
должность Президента станет символической, а реальным «президентом» будет премьер-министр. Парламентская форма на практике
будет подчинена «законам» президентской системы. Без сомнения,
в случае введения парламентской республики произойдет сохранение президентского стиля политики премьер-министра, и в его руках
сконцентрируется большая часть. Премьер-министр и Правительство
станут практически независимы от парламента. В избирательных
кампаниях основной упор будет по-прежнему делаться на лидеров,
а не на партии и их программы, и избиратели также будут ориентированы на личности кандидатов. Все это вместе взятое позволяет
говорить о том, что новая российская парламентская система будет
президенциалистской по своему характеру»2.
Как нам кажется, всевозможные варианты преобразования в
ближайшее время российской формы правления в какую-либо модель поликратии затруднительны. Ведь в данном случае речь идет
не просто о юридическом изменении текста Конституции. По верному замечанию М. А. Краснова и И. Г. Шаблинского, «наличие политического моносубъекта обусловлено самой конституцией РФ,
а не ментальными особенностями российского правящего класса
и/или историческими (национально-культурными) традициями…
1
Зазнаев О. И. Российская форма правления: прошлое, настоящее и
будущее. С. 11.
2
Там же. С. 8.
207
Такие ментальные, исторические и национально-культурные особенности не предопределяют тип властных отношений, но легитимируют их. Общество, принимая существующее положение вещей, как бы
подает сигнал властям о своем согласии сохранять и даже укреплять
данный тип отношений»1.
Предположения о преобразовании отечественной модели формы
правления в парламентскую республику сводятся к перераспределению полномочий и функций по государственному управлению от
Президента к Председателю Правительства, являющимся лидером
партии парламентского большинства.
Помимо перераспределения конституционных полномочий
между высшими органами государственной власти предлагается, в
частности, введение института контрасигнатуры. Так, по мнению
Д. Ю. Приймака, «подписание отдельных президентских указов
главой Правительства РФ усилит парламентские начала в государственном правлении России, выраженные недостаточно, повысит статус Председателя Правительства и центрального Правительства в целом, усилит степень ответственности Правительства за
реализацию президентских решений»2. Практика контрасигнации находит широкое применение в государствах, исповедующих смешанный, президентско-парламентарный образ государственного правления. При этом в отличие от стран с парламентарным режимом, где
контрасигнации подвержены практически все акты главы государства, в полупрезидентских республиках контрасигнуются преимущественно второстепенные полномочия главы государства3.
Однако в любом случае нельзя отрицать сложившийся конституционный дисбаланс в системе взаимоотношений между высшими органами власти и управления — Президентом, Правительством и Парламентом, что в целом усугубляет положение вещей. По верному
замечанию М. А. Краснова и И. Г. Шаблинского, «существующая конструкция власти, являясь по сути своей персоналистской, — неважно,
в сильной или слабой своей модификации, — ведет к тому, что:
—— определение стратегических векторов и приоритетов страны оказывается в руках бюрократии, а не ответственных перед народом
1
2
3
Краснов М. А., Шаблинский И. Г. Указ. соч. С. 230.
Приймак Д. Ю. Указ. соч. С. 17-18.
Там же. С. 21-22.
208
политиков. И в целом можно сказать, что страной управляют не
политики, а бюрократия;
—— теряется конституционно-правовой смысл парламентских выборов, а с ним и смысл системы народного представительства;
—— отсутствуют и не формируются механизмы политической ответственности власти перед обществом;
—— растет радикализация тех политических сил и стоящих за ними
слоев общества, которые вытеснены из системы принятия решений;
—— растут масштабы коррупции;
—— независимость судебной власти остается фикцией;
—— не снижается уровень чиновничьего и полицейского произвола»1.
Указанные выше факторы лишний раз доказывают, что на протяжении всей истории развития российского государства и права
четко прослеживалась тенденция к централизации в сфере государственного управления в руках главы государства, сфокусировавшем
в себе значительный объем прерогатив, ничем не ограниченных. При
этом, укрепляя свои централистские позиции, создавались условия,
в которых фактически становится невозможным появление иных
конкурентных политических сил, способных противостоять главе государства в качестве оппозиционной политической силы, могущей
разделять государственное управление.
Отсутствие иной политической силы, способной влиять на принятие решений органами государственной власти и управления, является главной, если не единственной проблемой политической системы
России. В современной системе организации высших органов государственной власти можно выделить два основных центра, которые,
как правило, противостоят друг другу в диалектической борьбе за
власть — власть исполнительная и власть законодательная. Если
концентрирующие в себе исполнительные и законодательные полномочия и функции находятся в разных политических центрах, способных противостоять друг другу конституционными способами,
определяя внутреннюю и внешнюю политику, то мы можем говорить о возможной модели поликратического устройства данного
государства. В ситуации, когда исполнительные и законодательные
1
Краснов М. А., Шаблинский И. Г. Указ. соч. С. 230-231.
209
полномочия сосредоточиваются в одном центре (пусть формально и
закрепляются за разными органами государственной власти), то налицо проявление признаков монократического устройства.
Образование в России наряду с главой государства иных органов, разделяющих с ним функции по государственному управлению,
было затруднительно в силу монократической природы отечественной
публичной власти. Известно, что таким органом может выступать
Парламент как орган народного представительства, выражающий в
принятых им законах волю большинства граждан. Поэтому основной целью всех европейских буржуазных революций являлось ограничение власти абсолютного монарха путем создания органа народного представительства и принятие законов, отражающих волю
большинства свободных граждан.
Появление парламента, а также дальнейшее развитие государственности приводят к становлению партийной системы, которая
представляет собой легальный способ выражения политических интересов и потребностей той или иной группы избирателей, а также
один из вариантов цивилизованного способа борьбы за власть. Известно, что за государственную власть борьбу можно вести двумя
способами: насильственным (революция, захват власти и т. д.)
и/или партийным. Показателен в этом плане пример деятельности
Немецкой рабочей партии, образованной в январе 1919 г. и получившей в 24 февраля 1920 г. новое название Национал-социалистическая
немецкая рабочая партия, взяв за основу наименование существовавшей тогда Австрийской национал-социалистической партии. Изначально использование насильственного способа не принесло успеха.
Состоявшийся «пивной путч» 9 ноября 1923 г. в Мюнхене, возглавляемый Председателем партии Гитлером и генералом Людендорфом,
продемонстрировал, что если насильственный захват власти потерпел
фиаско, то тогда можно использовать другой, легальный, способ борьбы за власть — вести партийную пропаганду, агитацию и побеждать
на выборах, что, по сути, как показала история, и произошло.
Следовательно, политическая борьба на партийной основе может
стать чуть ли не единственным цивилизованным способом борьбы за
государственною власть, посредством которой можно будет реализовывать свои интересы за счет принятия решения при поддержке избирателей, одобряющих проведение внутренней и внешней политики правящей партии.
210
В России же, как мы показали выше, отсутствие на протяжении
длительного времени различного рода политических сил (партий),
представляющих собой реальную силу, способную вести со своими
оппонентами борьбу за власть, сказывалось на появлении политической конкуренции. По сути, политические движения и течения сформировались лишь в начале XX в. в лице всевозможных по политическим интересам и убеждениям партий («черносотенцы», «кадеты»,
«эсеры», «Союз 17 октября», РСДРП и т. д.).
Результатами политической борьбы за власть является либо компромисс, достигаемый победившими на парламентских выборах партиями, либо уничтожение политических конкурентов и смещение их
с политической арены через установленные законодательные ограничения и иные препятствия. Так, к примеру, выборы в Государственную думу Федерального собрания 2007 и 2011 гг. продемонстрировали политическую борьбу между различными силами,
результатом которой стал приход новой элиты, сконцентрировавшей
власть в своих руках. По верному замечанию профессора С. А. Авакьяна, «в последнее время конституционное законодательство формируется таким образом, что на смену политическому многообразию
приходит обеспеченное нормами законодательства единообразие»1.
В ходе политического единоборства правящая элита укрепила свои
позиции и отбросила своих политических оппонентов на дальние
рубежи. В связи с этим накал политической борьбы угас, и на политической арене образовалось некоторое затишье, имитирующее
определенную стабильность.
Начало второго десятилетия XXI в. в России ознаменовалось попыткой преобразования политической системы. По инициативе Президента стали предприниматься меры, направленные, прежде всего,
на модернизацию институтов демократии. Так, в законодательство
были внесены изменения и поправки, касающиеся в основном процесса формирования высших органов власти как федерального, так
и регионального уровней с участием политических партий. В частности, речь идет о снижении заградительного барьера с 7% до 5%
на выборах депутатов Государственной думы, введении смешанной
Авакьян С. А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России. С. 6.
1
211
избирательной системы, уменьшении количества собранных подписей
в поддержку выдвижения кандидата на должность Президента,
упрощении, по сравнению с прежней, процедуры регистрации политических партий, введение прямых выборов глав субъектов Российской Федерации и многом другом.
Причиной указанных выше законодательных корректировок, по
нашему мнению, стала очевидная манипуляция правящей элитой
формами участия граждан, а также политических оппонентов в управлении делами государства. В ходе борьбы за власть попирались демократические устои государства, юридически создавались сложности в реализации тех или иных мер, способных воздействовать на
власть и принятие ею решений.
Государственная власть всегда была предметом политических
баталий между различного рода силами. Любая политическая группа, пришедшая к власти, будет стараться как можно дольше сохранить ее в своих руках. Для этого она будет прилагать все усилия,
чтобы удержаться на политическом олимпе и вытеснить своих оппонентов за пределы политической арены или, по крайней мере, минимизировать их влияние на проводимый политический курс. В связи
с этим будут использоваться те или иные меры, которые условно
можно классифицировать на правовые и неправовые.
К числу правовых будут относиться те, которые нашли свое отражение в действующем законодательстве. Вот почему приход к
власти новой политической элиты всегда знаменуется укреплением
своих политических позиций посредством корреляции законодательства с учетом собственных интересов. То есть, сохраняя формально существующие демократические институты, усложняется
процедура их применения. По справедливому замечанию В. О. Лучина и А. В. Мазурова, «новые условия подготовки и проведения
референдума беспрецедентно ужесточены, забюрократизированы и
не имеют с демократией ничего общего»1. Или, например, установленная Федеральным законом № 95-ФЗ от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» процедура образования партии, по сути, свела
вероятность появления ее к минимуму. Так, для образования федеральной политической партии необходимо было иметь региональные
Лучин В. О., Мазуров А. В. Новый Закон о референдуме // Право и
политика. 2004. № 8. С. 9.
1
212
отделения партии в не менее чем половине субъектов Российской
Федерации, при этом численность членов партии каждого отделения должна быть не менее 500 граждан. Образование региональных партий не предусматривалось. С 2004 г. российские граждане
были ограничены в реализации права быть избранными на должность главы субъекта Федерации и как следствие лишены права на
участие в управлении делами государства, предусмотренного ст. 32
Конституции.
В свою очередь, неправовые меры — это те, которые складываются в практике деятельности органов государственной власти и
управления и не регламентированы текущим законодательством1.
Таким образом, юридически укрепив свои политические позиции, властвующая политическая сила в дальнейшем предпринимает
шаги для снятия (или же смягчения) созданных ранее некоторых
формальных запретов и «барьеров» для политической борьбы за
власть. И этими законодательными «упрощениями» могут уже воспользоваться политические конкуренты, которые в настоящее время
не представляют собой никакой угрозы. На основе вышесказанного
возникает несколько вопросов. Во-первых, являются ли предпринятые шаги по изменению политической системы началом ряда реформ? Во-вторых, являются ли они достаточными для реформирования политической системы? В-третьих, повлекут ли данные изменения за собой совершенствование в целом политической системы
России?
На наш взгляд, модернизация отечественной политической системы уже давно назрела. Необходимость в реформировании политической системы, по нашему мнению, стала очевидной в силу складывающихся отношений между органами государственной власти в
частности и по управлению государства в целом. С момента принятия
российской Конституции 1993 г. существенных изменений в политической и правовой жизни общества не произошло. Результатом этой
борьбы стал приход к власти новой политической силы, произошло
практически огосударствление новой политической партии. Слияние
членства партии с государственными должностями получило новое
политологическое обозначение, как то «партия власти».
См.: Авакьян С. А. Современные проблемы конституционного и муниципального права. С. 2-12.
1
213
Если же говорить о модернизации политического устройства Российского государства, то она должна представлять собой систему
последовательных, юридически продуманных, прогрессивных, имеющих в дальнейшем экономический эффект, перспективных действий,
направленных на создание работающего государственного аппарата
(а не бюрократизации его и создание органов власти с дублирующими полномочиями и, соответственно, не обладающих эффективностью в государственном управлении), а не являться совокупностью
скоропостижных решений.
Немаловажное значение имеет продолжительность хода реформы, а не ее законченность, связанная с приходом нового Президента.
По верному замечанию Ю. А. Дмитриева, реформы, начатые одним
главой государства, могут не проводиться другим, который не несет
ответственности за их содержание1. Небезызвестно, что предложенные верховной властью (точнее главой государства) меры по изменению политической системы опять-таки не имеют определенного плана и, к сожалению, носят, на наш взгляд, выборочный характер.
Вспомним хотя бы национальные проекты, о которых сначала много
говорили, но впоследствии итоги их завершения не ясны.
Нельзя не согласиться, что «российская партийная система остается слабой и весьма зависимой от государственного аппарата. А президентская республика более чем какая-либо другая модель может
способствовать консервации данного состояния»2. В свою очередь,
сложившаяся в советское время монопартийная система свела на
нет развитие политической конкуренции в России, уничтожив своих
оппонентов в попытках борьбы за власть еще в первый период своего существования.
Под реальной политической конкурентной борьбой за власть
мы понимаем не «междоусобицы» политических сил одной направленности, ведущих борьбу за власть между собой за ключевые государственные посты и должности, а основанную на нормах законодательства борьбу за голоса избирателей, как легитимирующих их
деятельность в случае победы на выборах.
1
См.: Дмитриев Ю. А. Двадцать псевдодемократических реформ в политической системе России // Современное право. 2012. № 5. С. 44.
2
Краснов М. А., Шаблинский И. Г. Указ. соч. С. 206, 209.
214
Российский парламент как одно из мест политических баталий
между различного рода партиями и силами, представляющими те
или иные общественные интересы, имеет непродолжительную историю. Появившись в начале XX в., Государственная дума неоднократно распускалась императором, а после прихода к власти большевиков назначение парламента фактически было сведено к роли органа
высшего коллегиального представительства, основное назначение
которого заключалось в одобрении заранее подготовленных партийных решений. Даже сам термин «парламент» не использовался в
советской правовой науке применительно к деятельности советов
народных депутатов любого уровня. Так, согласно ст. 85 Конституции РСФСР 1978 г. с изменениями от 15 декабря 1990 г. говорилось,
что Советы народных депутатов — Съезд народных депутатов
РСФСР и Верховный Совет РСФСР, съезды народных депутатов,
Верховные Советы автономных республик, местные Советы народных депутатов (краевые, областные, автономных областей, автономных округов, районные, городские, районные в городах, поселковые
и сельские) — составляют единую систему представительных органов государственной власти РСФСР.
Таким образом, по нашему мнению, учреждение Парламента как
высшего законодательного и представительного органа государственной власти, выступающего наряду с Президентом и Правительством
структурным элементом системы государственного управления, в основе которой лежит принцип разделения властей, получило новый виток в развитии парламентаризма в период разработки проекта Конституции. Однако следует отметить, что Федеральное собрание пока
еще не стало полноправным участником данной системы по известным причинам.
В ходе развернувшейся борьбы за власть между Президентом и
Верховным Советом в начале 1990-х гг. будущий двухпалатный Парламент России потерял существенную часть своих полномочий, что
нашло отражение в Конституции. Так, в частности, обращает на себя
внимание то, что перечень полномочий Государственной думы начинается не с указания на функциональное назначение любого парламента — принятие законов, а с дачи согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства
Российской Федерации и решения вопроса о доверии Правительству
Российской Федерации. Законодательная прерогатива вообще не
указывается как предмет ведения Государственной думы согласно
215
ст. 103 Конституции Российской Федерации 1993 года. О том, что
федеральные законы принимаются Государственной думой, говорится лишь в ст. 105 Конституции. Нельзя не заметить, что в гл. 5 Конституции «Федеральное Собрание» предметы ведения Совета Федерации (ст. 102) предшествуют предметам ведения Государственной
думы, хотя «народной» верхнюю палату российского парламента назвать затруднительно.
Неоднократные изменения процесса выборов Государственной
думы и порядка формирования Совета Федерации говорят о том, что
конституционно-правовой статус палат Федерального собрания будет подвергаться дальнейшей корреляции. Полагаем, что реформирование Федерального собрания возможно при условии, если этого
будут требовать объективные обстоятельства, а также ход политической модернизации самой системы государственного управления,
суть которой сводится к разделенному правлению между Президентом с одной стороны и Парламентом с другой, функционирующее в
соответствии с принципом разделения властей. Однако, как верно
подмечает М. А. Краснов, «мы являемся свидетелями мощного развития централизаторской тенденции»1.
По словам И. Шаблинского, «Конституция 1993 года оказалась
основой, на которой с помощью как правовых, так и неправовых
средств была выстроена совершенно реальная монополия на власть»2,
хотя «на базе Конституции 1993 года, как выяснилось, могут прекрасно
выстраиваться довольно разные политические режимы…», «на основе
Конституции сформировался режим личной власти»3.
По мнению В. А. Ачкасова, «российский режим, как и режим,
сложившийся в некоторых других постсоциалистических странах,
является практическим воплощением теоретического проекта М. Вебера о “плебисцитарной вождистской демократии”»4.
1
Исполнительная власть: проблемы организации и деятельности: труды кафедры конституционного и административного права // отв. ред.
Е. К. Глушко, М. А. Краснов. С. 5.
2
Шаблинский И. Г. О русской конституционности в XXI веке и «потерянном» десятилетии // Сравнительное конституционное обозрение. 2012.
№ 3 (88). С. 27-28.
3
Там же. С. 13.
4
Ачкасов В. А. Указ. соч. С. 67.
216
Отсутствие как такого принципа разделения властей, равно как
и отсутствие «системы сдержек и противовесов», при формальном
его провозглашении оправдывает, по словам Д. Н. Миронова, практику института лидерства в истории России1. С. А. Авакьян сожалеет, что при записанном в Конституции разделении властей ее же
нормами, а также их развитии в текущем законодательстве создается опасность худших вариантов конституционно-политического поведения. Например, по наличию только конституционных норм у нас
есть опасность превращения Президента в институт демократического монархизма2.
Анализируя в целом деятельность всей системы органов государственной власти, ученые-правоведы приходят к общей характеристике
сложившегося политического режима. Так, по верному замечанию
И. Г. Шаблинского, «созданный за первое десятилетие века политический режим личной (олигархической) власти должен быть демонтирован. Речь идет об искусственно созданных ограничениях партийной и
избирательной систем, а также о механизмах контроля главы государства (правящей группы) за губернаторами, высшими судами и Счетной палатой. Все эти конструкции, созданные в интересах узкой группы лиц и блокирующие реальное разделение властей, должны быть
последовательно исключены из соответствующих законов»3.
По мнению А. А. Кондрашева, юридически российский режим
закреплен как демократический, но в реальности имеют место антидемократические проявления и элементы авторитарного характера4.
При этом существует позиция, согласно которой предложено
«государственный режим современного Российского государства
трактовать как демократический, а политический режим современного Российского государства — как режим, обладающий как элементами демократизма, так и элементами авторитаризма, что определяется ментальными, культурными, национально-психологическими
1
Миронов Д. Н. К вопросу об идентичности законодательства Российской
Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 11. С. 11.
2
Авакьян С. А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России. С. 8.
3
Шаблинский И. Г. О русской конституционности в XXI веке... С. 29.
4
Кондрашев А. А. Указ. соч. С. 23.
217
и исторически сложившимися особенностями жизни российского народа»1. В частности, С. А. Кареева определяет его как переходный2
(правда, непонятно, от чего к чему), В. С. Нерсесянц — как сочетание элементов авторитаризма с либерализмом3 (как показывают
последние годы президента В. В. Путина и Д. А. Медведева, этот
либерализм характеризует только отношения внутри самой рекрутированной тандемом элиты), М. В. Баглай — как политический центризм4 (причем, какой центризм автор имеет в виду, понять почти невозможно), В. Е. Гулиев характеризует современный российский
политический режим как либерально-демократический, подверженный авторитарным тенденциям и склонный к репрессивно-антиправовым явлениям5.
На основании вышеизложенного, а также оценивая уровень развития современной системы публичного управления, степень ее демократизации, в юридической науке высказываются мнения и предложения относительно дальнейшего развития отечественной системы
власти. К примеру, С. А. Денисов считает, что «устранение свободных выборов депутатов Государственной Думы и нейтрализация
с помощью партии власти Федерального Собрания РФ позволяют
говорить об устранении республиканской формы правления в России, продекларированной в ст. 1 Конституции РФ. Сложившуюся
форму правления правильнее было бы определить как монократическую или олигархическую (учитывая, что страной правит не один
человек, а команда, неформальный комитет). В Казахстане по примеру Ирана институт лидера нации формализовали в писаном праве.
В России этот институт появился приблизительно в 2006–2007 гг.,
но не нашел отражения в законодательстве.
Сташ З. К. Указ. соч. С. 11.
Кареева С. А. Политический режим как элемент формы государства
(теоретико-правовое исследование): автореф. дис. … канд. юрид. наук / Саратовская гос. академия права. Саратов, 1997. С. 20.
3
Нерсесянц В. С. Общая теория государства и права. М., 1999. С. 256.
4
Баглай М. В. Конституционализм и политическая система в современной России // Журнал российского права. 2003. № 11. С. 17.
5
Гулиев В. Е. Протодемократическая государственность: актологическая
феноменология отчуждения // Право и политика. 2001. № 5. С. 5-6.
1
2
218
Общественная активность прорывается через возведенные бюрократические преграды. С развитием капитализма у членов общества
появляется потребность в политических правах и республиканской
форме правления»1.
Поэтому успех реформ и модернизации зависит не столько от
желаний и целей органов власти, сколько от выбора таких путей,
которые обеспечивали бы им опору в народе. А это возможно лишь
при демократическом стиле управления государством. Конституция,
которая характеризуется как демократическая, должна выполнять
три основополагающие функции:
—— выражать согласие народа, в силу которого устанавливается само
государство;
—— закреплять определенную форму правления;
—— предоставлять и одновременно ограничивать властные полномочия органов государственной власти2.
Если наличие первой из вышеуказанных функций в Конституции Российской Федерации не вызывает возражений, то содержание
последних двух нуждается, по нашему мнению, в детализации. Вопервых, отсутствие конкретизации формы правления и возникающие
в связи с этим проблемы в системе организации высших органов
власти, в частности в процедуре их формирования и взаимодействия
между собой, заметно сказываются на развитии и использовании демократического потенциала Конституции. Во-вторых, предоставление
и ограничение полномочий органов государственной власти, система
сдержек и противовесов, основанная на принципе разделения властей,
нуждаются в совершенствовании.
Модернизация системы организации государственной власти не
должна обойти вопросы юридической ответственности органов публичной власти и управления и реального внедрения механизма
конституционно-правовой ответственности и ее применения. Необходимо пересмотреть ответственность федерального Правительства и
его членов. Правительственная ответственность в России должна носить солидарно-персональный характер и допускать возможность,
1
Денисов С. А. Конец этапа контрреформ в государственном праве
России? С. 37.
2
Кирия К. Д. Сущность конституционализма и демократизации российского общества // Правоведение. 2007. № 3. С. 70.
219
наряду с недоверием Правительству в целом, выражения индивидуального вотума недоверия отдельным министрам. Это персонифицирует правительственную ответственность, позволит избежать
нежелательного роспуска Государственной думы, поскольку индивидуальный вотум недоверия мировой практики не оборачивается отставкой правительства, но предполагает обязательное освобождение
утратившего парламентское доверие министра от должности1.
Таким образом, в настоящее время форма правления Российской
Федерации не в полной мере соответствует признакам конституционной монократии, которая, как нам кажется, будет являться оптимальной формой правления России.
Для соответствия характерным признакам конституционной монократии необходимо провести юридическую ревизую и корреляцию
конституционных норм, регламентирующих организационно-правовую систему функционирования высших органов государственной
власти. А это, в свою очередь, потребует проведения значительной и
плодотворной работы по совершенствованию юридического содержания конституционного текста. Настало время пересмотреть заложенный в Конституции авторитаризм 90-х гг. XX в., результатом которого стала победа «президентских привилегий», и изменить модель
отечественной монократии.
Однако для регулирования общественных процессов некая «централизация власти» необходима. Еще А. Солженицын отмечал, что
«в такой необъятной стране, как наша, никогда не добиться процветания — без сочетания действий централизованной власти и общественных сил. Если мы не научимся брать в свои руки и деятельно
обеспечивать близкие, жизненные наши нужды, не видать нам благоденствия ни при каких золотовалютных запасах»2.
При конституционном доминировании исполнительно-распорядительной власти, в силу ее специфики, должны иметь место координация и взаимодействие с иными органами власти, взаимная
ответственность их друг перед другом. Обеспечение баланса властных полномочий (не путать с их уравниванием), гармоничное их
распределение между высшими органами государственной власти,
1
2
Приймак Д. Ю. Указ. соч. С. 20.
Солженицын А. И. Что нам по силам // Аргументы и факты. 2008. № 5.
220
установление конституционной ответственности (с конкретными мерами воздействия) органов исполнительно-распорядительной власти
за результаты своей деятельности станут действенным механизмом
их функционирования. Эти и другие меры будут способствовать стабилизации российской политической системы, позволят избавить ее
от «шатаний» и неопределенности в дальнейшем, что, в свою очередь, должно сказаться положительным образом на развитии самого
российского государства и общества.
Российский монократизм, сложившийся веками, нуждается в его
конституционном обрамлении (не путать с его закреплением в тексте Конституции). Конституционная монократия как модель формы
правления предполагает такую организацию системы высших органов власти и управления, которая ограничена неукоснительными,
незыблемыми, не содержащими двоякого понимания и толкования
конституционно-правовыми положениями и нормами, обеспечивает
в конечном итоге достойный уровень жизни и реализацию правовой
свободы личности. Централизм и авторитарность публичного управления должны иметь ограничения и конституционные рамки.
Становление качественно нового конституционно-монократического правосознания россиян в результате ломки, довлеющей на
протяжении продолжительного периода времени тотальной «монарханизации» населения, повышение уровня политической культуры
граждан, нивелирование правового нигилизма будут способствовать сохранению выработанных историческим развитием общества
конституционно-монократических ценностей российского государства.
Провозглашение конституционно-правовых ценностей теряет всякий смысл и значение, если они не находят подтверждения в обыденной жизни социума, если конституционные положения в большинстве
своем остаются фиктивными, если деятельность органов государственной власти прикрывается благими намерениями, не имеющими
никакой основы и одобрения большинства избирателей.
221
ПОСЛЕСЛОВИЕ
Мы попытались остановиться лишь на рассмотрении наиболее
важных, по нашему мнению, ключевых моментов формы правления
вообще и российской формы правления в частности. Анализ некоторых аспектов исторического развития российской системы высших
органов власти и управления, этапов их становления и формирования, современного состояния системы взаимодействия Президента,
Правительства и Парламента Российской Федерации между собой,
конституционно-правовой основы их функционирования и принципов организационной деятельности позволил нам, во-первых, выделить отличительные особенности и характерные черты отечественной
формы правления, а, во-вторых, сделать некоторые выводы, на основе которых сформулированы соответствующие предложения.
Полагаем, что настало время для проведения определенного рода
корреляционной работы, направленной на совершенствование конституционно-правового статуса высших органов государственной власти и управления. Их гармоничное взаимодействие должно способствовать эффективному функционированию государства, основной
целью которого является обеспечение правовой свободы личности.
В настоящее время сложившийся дисбаланс в отношениях между
Президентом, Правительством и Федеральным собранием Российской Федерации подкрепляется существующими нормами конституционного законодательства.
Централизация и концентрация полномочий в руках главы государства как неотъемлемая черта отечественного государственного
управления должна наконец-то получить ярко выраженный ограниченный (прежде всего нормами Конституции) характер. Именно
конституционно-правовые нормы сдерживающего, ограничительного
содержания должны прийти на смену нормам дозволительного и
всеразрешаемого свойства.
В настоящее время имеет место нарушение гармоничного функционирования всей политической системы, вызванное объективными
факторами, имеющими очевидный характер. Тенденция авторитарного государственного правления, складывающаяся на протяжении
многих веков, стала атрибутивным признаком российской формы
правления. При этом наметившийся крен в сторону расширения
публично-правовых полномочий и возможностей главы государства
222
по вопросам внутренней и внешней политики в конце XX в. получил
юридические привилегии и прерогативы, в основе которых лежат соответствующие конституционные возможности Президента Российской Федерации.
Именно нормы Конституции Российской Федерации 1993 г. расширили круг президентских полномочий, обозначив тем самым его
особый конституционно-правовой статус, который до сих пор является предметом дискуссий. Основанные на конституционных нормах
положения федерального законодательства укрепили заложенный в
Конституции распределительный арсенал компетенционных полномочий между высшими органами государственной власти и управления с доминирующей ролью главы государства.
Нельзя отрицать централизованный, авторитарный, характер российской публичной власти. Однако данный централизм, то есть авторитаризм, должен иметь определенные юридические пределы и
рамки, избавляющие от излишнего, чрезмерного, а порой и ненужного вмешательства главы государства в решение тех или иных вопросов. Иными словами, централизм, авторитаризм, концентрация
властных полномочий в руках Президента Российской Федерации
должны носить конституционно ограниченный характер. Если считать, что «авторитаризм как элемент практики осуществления политической власти обусловливается особенностями переходного периода от неправового прошлого к новой демократии»1, то в нашей
стране этот период явно затянулся.
Фундаментом организационно-правовой деятельности высших
органов государственной власти и управления должны выступать
конституционные нормы нового правового качества, соответствующие не только правилам юридической техники, но и отвечающие
параметрам определенной модели формы правления. Данные нормы
и положения Конституции должны быть лишены юридической
аморфности, двусмысленности и неоднозначности их толкования.
Содержание указанных норм и положений должно быть менее декларированным и более жизнеспособным.
Установленная в Конституции модель формы правления являет
собой правовую матрицу, отражающую политико-правовую природу
См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред.
В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М.: Эксмо, 2009. С. 19.
1
223
российской государственности и направленная на улучшение качества функциональной правовой деятельности органов публичной
власти и управления с учетом российских реалий общественной и
государственной жизни. Считаем недопустимым, когда нельзя со
всей очевидностью и достоверностью определить модель формы
правления, исходя из анализа конституционного текста. Организация публичной власти в целом, установленная в Конституции, должна представлять собой реально работоспособный механизм, а не
юридические характеристики желаемого.
Следовательно, для того чтобы найти эту самую нужную модель
формы правления, нам потребуется наконец-то понять свою собственную правовую, государственную самобытность, которая порой
не воспринимает западноевропейские конструкции и стандарты. Россия — та страна, в которой выработанные и зарекомендовавшие себя
в других государствах шаблоны (макеты) организации деятельности
тех или иных институтов (органов) оказываются чуждыми и бесполезными. А со временем теряют свою востребованность и оказываются безрезультативными. Российское государство с присущими ему
централизованностью, авторитарностью, правовой вседозволенностью и юридической безответственностью органов публичного власти и управления находится еще в начале пути построения той правовой матрицы, которая именуется «демократическое правовое
федеративное государство с республиканской формой правления».
Именно эти конституционные положения стали теми ориентирами,
которые предопределили направления конституционной эволюции
государства вообще и пути реорганизации публичной власти в частности.
Переосмысление ценностных ориентиров в системе «государство–
общество–человек», установление новых принципов организации государственной власти, закрепление иных социально-экономических
устоев общества, провозглашение политического и идеологического
плюрализма, признание примата общепризнанных принципов и норм
международного права и международных договоров над национальным законодательством, придание некоторым положениям статуса
конституционных принципов и норм и многое другое не только нашли отражение в Конституции Российской Федерации 1993 г., но и,
самое главное, оказали существенное влияние на изменение отечественной формы правления.
224
Следовательно, основные политико-правовые и социально-экономические преобразования, проводившиеся после принятия Конституции, должны были способствовать реформированию и совершенствованию правового регулирования основных сфер жизнедеятельности
общества и государства:
—— реорганизация публичной власти, в частности отделение органов
государственной власти от органов местного самоуправления
при признании самостоятельности последних;
—— преобразование функциональной деятельности органов государственной власти, основанной, прежде всего, на принципе разделения властей;
—— пересмотр отношений между Федерацией и ее субъектами;
—— совершенствование институтов прямой и представительной демократии;
—— реформирование государственного правления.
Таким образом, развитие этих областей политико-правовой жизни общества, основанных на установленных Конституцией принципах и нормах, позволит говорить в настоящее время об уровне правовой модернизации, ее эффективности и развитии Российской
Федерации. А как показал опыт действия Конституции и основанного на ней текущего законодательства, не все сферы жизнедеятельности общества и государства были преобразованы, модернизированы с учетом заложенных в Основном законе параметров.
Бесспорно, после принятия Конституции необходимо определенное время для воплощения содержащихся в ней принципов, претворение идей в жизнь. В связи с этим возникает потребность в формировании качественно нового законодательства, исходящего из норм
Конституции и развивающего ее положения. Только правоприменительная апробация норм Конституции позволяет со всей достоверностью говорить о произошедших изменениях. За двадцатилетний период действия пятой российской Конституции можно подвести
определенные итоги и сделать соответствующие выводы относительно «обкатки» конституционных положений.
С одной стороны, мы можем говорить о значительной работе по
совершенствованию нормативно-правовой базы в целом, становлению в России институтов демократии, трансформации федеративных
отношений, реорганизации механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина и модернизации государственного управления,
225
проведению ряда реформ (судебной, административной, муниципальной и др.).
С другой стороны, нельзя не заметить некоторое замедление в
решении тех или иных вопросов, правовой регламентации общественных отношений, изменении политической и экономической сфер обновленной постсоветской России, нерешительности в выборе какойлибо методики (системы) для разрешения той или иной сложившейся
ситуации. В доказательство приведем некоторые факты. Так, например, до сих пор не принят Федеральный конституционный закон
«О Конституционном Собрании». Федеральный закон «О собраниях,
митингах, демонстрациях, шествии и пикетировании» был принят через 11 лет после принятия Конституции1. Федеральный закон, регламентирующий процедуру обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, был
принят лишь в 2006 г.2 (на 13-м году действия Конституции). Федеральные конституционные законы, устанавливающие государственную символику, приняты в декабре 2000 года3. И подобных случаев
можно привести много. Оставляет желать лучшего юридикотехническая составляющая качества российского законодательства.
До сих пор остаются актуальными проблемы о действительности
федерализма в России, обсуждаются вопросы о его реальном возможном существовании в России с учетом особенностей формы
правления. Формирование самостоятельной и независимой судебной
власти, равно как и создание местного самоуправления, в широком
смысле слова увязли в постоянных реорганизационных и реформаторских процессах, направленных на преобразование деятельности
этих органов. Проблемы местного самоуправления и его формальноюридическое отделение от органов государственной власти приводит
Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 25. Ст. 2485.
Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 19. Ст. 2060.
3
Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. № 1
«О государственном флаге РФ» // Собрание законодательства Российской
Федерации. 2000. № 52 (ч. I). Ст. 5020; Федеральный конституционный закон
от 25 декабря 2000 г. № 2 «О государственном гербе РФ» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 52 (ч. I). Ст. 5021; Федеральный
конституционный закон от 25 декабря 2000 г. № 3 «О Государственном гимне РФ» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 52
(ч. I). Ст. 5022.
1
2
226
к созданию искусственности его самостоятельности. Эти и иные реформы стали перманентным атрибутом современной Российской
Федерации на протяжении последнего времени. При этом проводимые реформы не имеют своего логического завершения и конечных
результатов, ради которых они, собственно, и были начаты.
Таким образом, для установления демократического стиля управления, претворения идей правового государства, воплощения принципов федерализма, реорганизации системы публичной власти
одной модернизации законодательства недостаточно, необходима
смена общественного ментального понимания новых изменений
в организации государственного устройства, заложенных Конституцией Российской Федерации. Правоприменительную практику
Конституции Российской Федерации 1993 г. необходимо использовать для дальнейшего совершенствования организации государственной власти, что позволит приблизиться к целям, установленным
в первой ее статье.
Открытым остается вопрос относительно характеристики формы
правления Российской Федерации. Как мы показали, в настоящее
время в научном мире нет единства мнений, к какому виду относить
российскую форму правления. Если стоять на позициях устаревшей,
по нашему мнению, классификации — деление форм правления на
монархии и республики, то можно выделить две основные позиции —
это характеристика России как президентской республики с одной
стороны и смешанной (полупрезидентской) с другой. Нельзя не согласиться с рассуждением В. И. Ерыгиной о том что, Российская
Федерация по формальным признакам не подпадает под характеристику президентской республики.
По нашему мнению, сложность идентификации российской формы правления заключается в юридическом переплетении признаков
различных видов республик, что приводит к ее гибридности, которую
нельзя рассматривать как своего рода недостаток формы правления
или ее несовершенство. Наоборот, подобное смешение признаков
различных видов форм правления вполне допустимо. Другой вопрос,
насколько эти признаки сочетаются и эффективны в своей совокупности1. «Как бы то ни было, — пишет М. А. Краснов, — в итоге мы
1
Ерыгина В. И. Указ. соч. С. 24.
227
имеем формально полупрезидентскую форму правления, но по стилю правления сильно напоминающую президентскую (разве что без
сильного парламента»1.
Анализируя конституционные положения, устанавливающие организацию высших органов государственной власти, можно выделить проблемные моменты, накладывающие отпечаток на юридическую характеристику российской формы правления:
—— неопределенность места Президента в системе высших органов
государственной власти;
—— неспособность Государственной думы фактически влиять на формирование Правительства;
—— ответственность Правительства только перед Президентом;
—— дуализм природы исполнительной власти;
—— отсутствие процедуры контрасигнации актов главы государства
Председателем Правительства (соответствующим министром),
который бы брал на себя юридическое обязательство по его исполнению;
—— отсутствие реальной системы сдержек и противовесов при формальном провозглашении принципа разделения властей.
Вышесказанное говорит о том, что установленная российской Конституцией 1993 г. «республиканская форма правления» носит сугубо
формальный характер, являющийся результатом компромисса политических сил, а потому априори имеет временный (переходный) характер. Более того, мы рассмотрели и надеемся в достаточной степени
обосновали, что современная интерпретация понятий «республика» и
«монархия» утратила свое былое юридическое значение и смысловое
содержание.
На смену этим понятиям приходят следующие — «поликратия» и
«монократия», которые ни в коем случае не следует рассматривать как
аналог или замену старых терминов модными новыми. Монократия и
поликратия являются двумя формами правления, имеющими различные модели своего проявления и представляющими собой современную правовую трактовку организации публичной власти в государстве.
В основу классификации формы правления на монократическую и поликратическую положены иные критерии и принципы деления, о чем
мы говорили выше.
1
Краснов М. А. «Конституционные страхи». С. 11.
228
Форму правления России с присущим ей «авторитаризмом централизованного управления» с ярко выраженным доминированием
главы государства и неравномерным распределением компетенционных полномочий и функций между высшими органами государственной власти можно охарактеризовать как монократическую —
с существованием одного центра, сконцентрировавшего стратегические
полномочия и прерогативы по управлению делами государства и
решения вопросов внутренней и внешней политики. Подобная форма правления сложилась в большинстве стран мира. Однако особенность российской формы правления заключается в том, что положения
и нормы Конституции Российской Федерации 1993 г. устанавливают
данную систему организации власти.
Вместе с тем, несмотря на конституционное закрепление сложившейся организации системы высших органов государственной
власти и управления, характеризовать российскую форму правления
как конституционную монократию затруднительно. Ведь сам факт
регламентации юридического доминирования главы государства без
каких-либо ограничений и границ не делает форму правления конституционной. Конституционная монократия возможна лишь в случае существования реального ограничительного предела и рамок
деятельности единственного политического центра, аккумулирующего значительный объем полномочий. При этом напомним, что возможны различного рода варианты и модели подобной организации
публичной власти и принципов их функционирования.
В настоящее время форма правления Российской Федерации не
в полной мере соответствует признакам конституционной монократии, которая, как нам кажется, будет являться оптимальной формой
правления.
Для соответствия характерным признакам конституционной монократии необходимо провести юридическую ревизию и модернизацию конституционных норм, регламентирующих организационноправовую систему функционирования высших органов государственной власти. А это, в свою очередь, потребует проведения
значительной и плодотворной работы по совершенствованию юридического содержания конституционного текста. Настало время пересмотреть заложенный в Конституции авторитаризм 90-х гг. XX в.,
результатом которого стала победа «президентских привилегий»,
229
и изменить модель отечественной конституционно-неограниченной
монократии на конституционно-ограниченную.
Вопросы, рассматриваемые в данной работе, требуют дальнейшего изучения и нуждаются в последующем аналитическом исследовании. Поднимаемая проблематика организации и деятельности системы высших органов государственной власти и управления, выявление
тех или иных факторов и обстоятельств, оказывающих определенное
влияние на их функционирование, требуют тщательного научного
осмысления.
Безусловно, данная работа не претендует на свою исключительность, а, скорее всего, выступает научной почвой для поиска
необходимых вариантов решения насущных проблем современной
российской организации государственной власти, что в принципе
согласуется с требованием времени и диктуется условиями российской общественной жизни.
230
Список литературы
1. Авакьян С. А. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т. Т. 1. М.:
Юристъ, 2005.
2. Авакьян С. А. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т. Т. 2.
2-е изд., перераб. и доп. М., 2007.
3. Авакьян С. А. Конституция: природа, эволюция, современность. М., 1997.
4. Авакьян С. А. Конституция России: сложный юбилей // Российская
Федерация сегодня. 2003. № 22.
5. Авакьян С. А. О возможных конституционно легитимных путях изменения баланса властей в Российской Федерации // Конституционное и
муниципальное право. 2008. № 3.
6. Авакьян С. А. Президент РФ: эволюция правового статуса // Вестник
Московского университета. Серия «Право». 1998. № 1.
7. Авакьян С. А. Современные проблемы конституционного и муниципального права // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3.
8. Авакьян С. А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 3.
9. Авакьян С. А. Федеральное Собрание — Парламент России. М., 1999.
10. Авдеев Д. А. Баланс полномочий высших органов государственной власти: принцип разделения или распределения? // Государство и право.
2014. № 4.
11. Авдеев Д. А. Демократическая иллюзия участия народа в формировании
органов публичной власти в России // Правовая политика и правовая
жизнь. 2011. № 4 (45).
12. Авдеев Д. А. Демократия как основа республиканской формы правления // Право и политика. 2011. № 10 (142).
13. Авдеев Д. А. Дихотомические особенности федеральной исполнительной власти в России // Современное право. 2011. № 10.
14. Авдеев Д. А. Классификация форм правления: новый взгляд или поиск
новых критериев // Вестник Тюменского государственного университета. 2013. № 3.
15. Авдеев Д. А. Модель республиканской формы правления в России //
Право и политика. 2010. № 7 (127).
16. Авдеев Д. А. Монархическое правосознание и республиканская форма
правления в России // Право и политика. 2010. № 8 (128).
17. Авдеев Д. А. О форме правления в Российской Федерации // Правовая
политика и правовая жизнь. 2011. № 1 (42).
18. Авдеев Д. А. Опыт первого двадцатилетия пятой российской Конституции // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 1.
231
19. Авдеев Д. А. Особенности российской формы правления // Государство и право. 2010. № 12.
20. Авдеев Д. А. Парламент в российской системе государственного управления // Евразийский юридический журнал. 2015. № 3.
21. Авдеев Д. А. Разделение властей и дуалистическая природа исполнительной власти в России // Конституционное и муниципальное право.
2010. № 9.
22. Авдеев Д. А. Республиканская форма правления в свете конституционного монократизма (отечественный опыт) // Государство и право. 2015.
№ 2.
23. Авдеев Д. А. Республиканская форма правления: проблемы классификации и идентификации // Современное право. 2011. № 4.
24. Авдеев Д. А. Республиканский монократизм или конституционализация
российской формы правления // Вестник Тюменского государственного университета. 2014. № 3.
25. Авдеев Д. А. Российская форма правления в XXI веке: иллюзия реформы или время перемен? // Современное право. 2012. № 12.
26. Авдеев Д. А. Российский вариант принципа разделения властей //
Право и политика. 2013. № 13.
27. Авдеев Д. А. Форма и содержание государства как политико-правовая
гармония // Вестник Пермского государственного университета. 2012.
№ 4 (18).
28. Авдеев Д. А. Форма правления: от классики к модерну // Вестник
академии права и управления. 2011. № 25.
29. Авдеев Д. А. Юридическое качество Конституции Российской Федерации // Современное право. 2014. № 8.
30. Автономов А. С. Конституционное (государственное) право зарубежных
стран: учебник. М.: ТК Велби: Проспект, 2005.
31. Алексеев Н. Н. Русский народ и государство. М., 2003.
32. Арзамаскин Н. Н. Эволюция формы государства (на современном опыте
Российской Федерации): дис. … канд. юрид. наук. М., 1996.
33. Ачкасов В. А. Президент РФ и Государственная Дума: перспективы
взаимоотношений // Правоведение. 1995. № 45.
34. Баглай М. В. Конституционализм и политическая система в современной России // Журнал российского права. 2003. № 11.
35. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1997.
36. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник.
6-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2007.
37. Бакушев В. В. Административная реформа — нужна, но прежде — ее
концепция // Власть. 2002.
38. Баранов Н. А. Принцип пропорциональности в политической практике России // Сравнительное изучение парламентов и опыт парла232
ментаризма в России: выборы, голосование, репрезентативность: материалы Всерос. науч. конф., посвященной 100-летию принятия закона о
выборах депутатов I Государственной думы / под ред. Ю. Н. Солонина, Л. В. Сморгунова (г. Санкт-Петербург, 15-16 декабря 2005 г.) СПб.:
Изд-во СПбГУ, 2005.
39. Безуглов А. А., Солдатов С. А. Конституционное право России. Т. 1. М.,
2001.
40. Благож Й. Формы правления и права человека в буржуазных странах.
М., 1985.
41. Бобракова Н. В. Институт главы государства в странах СНГ: сравнительноправовой анализ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008.
42. Боброва Н. В. Реформа власти и перспективы развития авторитарных
элементов российской Конституции // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1.
43. Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2001. (Серия «Библиотека
словарей “ИНФРА-М”»).
44. Булатов О. Ш. Модернизация и законодательное совершенствование политической системы Российской Федерации // Право и политика. 2011.
№ 2.
45. Васильцов С. И. «Война образов»: общество, выборы, партии и лидеры
глазами россиян. М.: ИСП РАН, 2004.
46. Венгеров А. Б. Теория государства и права: учебник. 4-е изд., стер. М.:
Омега-Л, 2007.
47. Вилков А. А., Кузнецов И. И. Единая? Неделимая!.. Опыт ретроспективного анализа теории разделения властей в России. Саратов, 2001.
48. Винниченко О. Ю. Российская государственность в контексте цивилизационного развития: учеб. пособие. 2-е изд. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2008.
49. Винниченко О. Ю., Попов В. И. Теория государства и права: учеб. пособие. М.: Проспект, 2010.
50. Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России: учеб. пособие.
М.: Изд-во МГУ: Изд. группа «ИНФРА-М-Норма», 1997.
51. Глигич-Золотарева М. В., Кирюхин К. С. «Забронзовевшее» представительство // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 4.
52. Гончаров В. В. Выборность как принцип формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7.
53. Гончаров В. В., Жилин С. М. Укрепление президентской власти в России как необходимое условие противодействия центробежным тенденциям в государственном управлении // Современное право. 2010. № 5.
54. Горбачев А. А., Сковиков А. К. Тенденции и противоречия в процессе
формирования российского парламентаризма // Право и политика.
2011. № 5 (137).
233
55. Гранкин И. В. Законодательные органы: перспективы развития. М., 2007.
56. Грязнова Т. Е. Концепция демократического конституционного типа государства в российской либеральной юридической науке конца XIX —
начала XX вв. // Государство и право. 2011. № 2.
57. Гулиев В. Е. Протодемократическая государственность: актологическая
феноменология отчуждения // Право и политика. 2001. № 5.
58. Дегтев Г. В. Становление и развитие института президентства в России:
теоретико-правовые и конституционные основы. М.: Юристъ, 2005.
59. Денисов С. А. Использование норм государственного (конституционного) права против оппозиции // Конституционное и муниципальное
право. 2008. № 18.
60. Денисов С. А. Конец этапа контрреформ в государственном праве России? // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 5.
61. Дмитриев Ю. А. Двадцать псевдодемократических реформ в политической системе России // Современное право. 2012. № 5.
62. Добрынин Н. М. Новое в законодательном регулировании вопросов государственного строительства // Конституционное и муниципальное
право. 2010. № 5.
63. Добрынин Н. М. Основы конституционного (государственного) права
Российской Федерации: 100 вопросов и ответов. Практическое руководство. Современная версия новейшей истории государства. Новосибирск:
Наука, 2009.
64. Дюльденко И. А. Специфика порядка формирования Совета Федерации
Федерального Собрания РФ // Современное право. 2011. № 3.
65. Ереклинцева Е. В. Суверенитет и демократия как конституционные ценности современной России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2010.
66. Ерыгина В. И. Теоретические проблемы парламентаризма в истории
политико-правовой мысли России конца XIX — начала XX в. // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 7.
67. Есиева Ф. К. Конституционно-правовые основы взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти: советский и российский постсоветский опыт // Право и
политика. 2011. № 5.
68. Журавлев А. В. Неотвратимость ответственности власти — непременное условие развития государства и общества // Современное право.
2012. № 3.
69. Журавлев А. Л., Султанов А. Ш. Сравнительный анализ правового статуса президентов Азербайджанской Республики и Российской Федерации. М., 1997.
70. Зазнаев О. И. Полупрезидентская система: теоретические и прикладные
аспекты. Казань, 2006.
234
71. Зазнаев О. И. Российская форма правления: прошлое, настоящее и будущее // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 4 (57).
72. Зорькин В. Д. О президенте в конституционном строе РФ // Конституционный вестник. 1990. № 2.
73. Зражевская Т. Д. Реализация конституционного законодательства: Проблемы теории и практики: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Воронеж, 1999.
74. Зуйков А. Президент для России: от идеи до Главы 4. Часть 1. Рождение
института (1990–1991 годы) // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 2 (69).
75. Зуйков А. Президент для России: от идеи до Главы 4. Часть 2. Рождение
института (1990–1991 годы) // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 4 (71).
76. Иванов В. О форме государственного правления [Электрон. ресурс].
URL: http://raikkonen2007.livejournal.com/74948.html
77. Иванченко А. В. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы / А. В. Иванченко, А. В. Кынев,
А. Е. Любарев. М.: Аспект пресс, 2005.
78. Ившина И. Н. Федерализация как способ изменения формы государства //
История государства и права. 2014. № 19.
79. Игнатенкова К. Е. К вопросу о месте и роли Президента РФ в системе
публичной власти // Правовая политика и правовая жизнь. 2010. № 2.
80. Ильин И. А. О монархии // Вопросы философии. 1991. № 4, 5.
81. Ильин И. А. Почему мы верим в Россию: Сочинения. М.: Эксмо, 2006.
82. Ионова А. А. Проблемы формирования открытой политической системы
в современной России: институциональный аспект // Право и политика. 2011. № 2.
83. Исаев И. А. История государства и права России: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристь, 2004.
84. Исаев И. А., Золотухина Н. М. История политических и правовых учений России. XI–XX вв. М., 1995.
85. Исполнительная власть в Российской Федерации / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев, Ю. А. Тихомиров. М., 1996.
86. Исполнительная власть: проблемы организации и деятельности: труды
кафедры конституционного и административного права. Вып. 1 / отв. ред.
Е. К. Глушко, М. А. Краснов; ГУ-ВШЭ. М.: ТЕИС, 2006.
87. История государства и права России: учебник: в 2 т. / под общ. ред.
В. М. Сырых. М.: Норма: ИНФРА-М, 2014.
88. История государства и права России: учебник / под ред. Ю. П. Титова.
М.: Проспект, 2001.
89. История политических и правовых учений: учебник / под общ. ред.
В. С. Нерсесянца. М.: Изд. группа «ИНФРА-М: КОДЕКС», 1995.
90. История правовых и политических учений: учебник / под ред. М. Н. Марченко. М.: Норма: ИНФРА-М, 2012.
235
91. Ишеков К. А. Принцип разделения властей в системе основ конституционного строя // Современное право. 2010. № 3.
92. Кабышев В. Т., Заметина Т. В. Совет Федерации: модернизация или
консервация (размышления) // Конституционное и муниципальное
право. 2012. № 3.
93. Калинин А. Ю. Принцип разделения властей и особенности правообразования в России // Юридический мир. 2009. № 8.
94. Кареева С. А. Политический режим как элемент формы государства
(теоретико-правовое исследование): автореф. дис. … канд. юрид. наук /
Саратовская гос. академия права. Саратов, 1997.
95. Керимов А. Д. Государственная организация общественной жизнедеятельности. М.: Норма: ИНФРА-М, 2014.
96. Керимов А. Д. Проблемы конституционной реформы и государственного
строительства в России. М., 2001.
97. Керимов А. Д. Современное государство: Вопросы теории. М.: Норма,
2007.
98. Керимов Д. А. Проблемы общей теории права и государства: учеб. пособие. 2-е изд. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2005.
99. Кирия К. Д. Сущность конституционализма и демократизации российского общества // Правоведение. 2007. № 3.
100.Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник.
4-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби: Проспект, 2006.
101. Кокотов А. Н. Конституционное право России. Курс лекций: учеб. пособие. М.: ТК Велби: Проспект, 2007.
102.Колюшин Е. И. Проект Конституции СССР 1990 года // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4.
103.Комаровский В. С. Эффективность и легитимность парламента в ракурсе электорального процесса // Сравнительное изучение парламентов
и опыт парламентаризма в России: выборы, голосование, репрезентативность: материалы Всерос. науч. конф., посвященной 100-летию принятия закона о выборах депутатов I Государственной думы / под ред.
Ю. Н. Солонина, Л. В. Сморгунова (г. Санкт-Петербург, 15-16 декабря
2005 г.) СПб.: Изд-во СПбГУ, 2005.
104. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотр. М., 2011.
105.Кондрашев А. А. Особенности современного формирования политической системы России в контексте характеристики государственного режима // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 5.
106.Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник:
в 4 т. Т. 1–2. Часть общая / отв. ред. проф. Б. А. Страшун. 3-е изд.,
обновл. и дораб. М.: Изд-во «БЕК», 2000.
107.Конституционное право: учебник / отв. ред. В. И. Фадеев. М.: проспект, 2014.
236
108.Конституционное право России: учебник / под ред. Г. Н. Комковой. М.:
Юристъ, 2005.
109. Корнев В. Н. Проблемы государства в либеральной правовой мысли России конца XIX — начала XX века. М.: Изд-во «Юрлитинформ», 2005.
110. Котляревский С. А. Власть и право. Проблема правового государства.
СПб.: Изд-во «Лань», 2001.
111. Кравец И. А. Конституционализм и российская государственность в
начале XX века: учеб. пособие. М.; Новосибирск, 2000.
112. Кравец И. А. Формирование российского конституционализма (проблемы
теории и практики). М.; Новосибирск: ООО «Издательство ЮКЭА», 2001.
113. Краснов М. А. «Конституционные страхи» // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6.
114. Краснов М. А. Персоналистский режим в России: опыт институционального анализа. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2006.
115. Краснов М. А. Постсоветские государства: есть ли зависимость политического режима от конституционного дизайна?// Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 2.
116. Краснов М. А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы
баланса полномочий (опыт сравнительно-правового анализа) // Государство и право. 2003. № 10.
117. Краснов М. А., Шаблинский И. Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М.: Ин-т права и публичной политики, 2008.
118. Кроткова Н. В. Проблема разделения властей в государственно-правовом учении С. А. Котляревского // Право и политика. 2006. № 12.
119. Куприянов А. Библейские корни правосознания россиян // Российская юстиция. 1998. № 1.
120. Курдюкова З. Н. Теоретические проблемы политической формы современного государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2010. № 4.
121. Кушхов И. Р. Соотношение элементов формы государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 6.
122.Лазарев В. В. «Разделение властей» и опыт Советского государства //
Социалистическое правовое государство. Проблемы и суждения. М.,
1989.
123.Лапшина И. К. Государственная власть в условиях разделенного правления: теоретические аспекты вопроса // История государства и права.
2010. № 15.
124.Липранди А. П. (Вольнец А.) Нужен ли России парламентаризм? Дополнение к брошюре «Возможен ли в России парламентаризм?». Харьков: Тип. «Мирный труд», 1910.
125.Липчанская М. А. Конституционно-правовое регулирование участия
граждан в формировании исполнительной власти // Право и политика. 2011. № 3 (135).
237
126.Лукьянова Е. А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15.
127.Лучин В. О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000.
№ 1.
128.Лучин В. О., Мазуров А. В. Новый Закон о референдуме // Право и
политика. 2004. № 8.
129.Макаренко Б. И. Верна ли будет пропорция? // Полития: Анализ.
Хроника. Прогноз. 2004. № 1 (32).
130.Малько А. В. Политическая и правовая жизнь России: актуальные проблемы. М., 2000.
131. Малько А. В. Теория государства и права. М., 2005.
132.Мамут Л. С. Государство как публичновластным образом организованный народ // Журнал российского права. 2000. № 3.
133.Мамут Л. С. Современная российская государственность и культура
демократии // Государство и право. 2009. № 1.
134.Марченко А. Н. Государственный строй и политический режим: к вопросу о соотношении понятий // Актуальные инновационные исследования: наука и практика. 2010. № 1.
135.Марченко М. Н. Проблемы теории государства и права. М., 2001.
136.Медушевский А. Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: курс лекций. М.: ГУ-ВШЭ, 2002.
137.Медушевский А. Н. Теория правового государства и стратегия модернизации России // Законодательство. 2010. № 6.
138.Мелехин А. В. Теория государства и права: учебник. 2-е изд., доп. и
перераб. М., 2009.
139.Меняйло Д. В. Русский правовой менталитет и правовая культура //
Правовая культура в России на рубеже столетий: материалы Всерос.
научно-теор. конф. / под ред. Н. Н. Вопленко. Волгоград: Изд. группа
ВРО МСЮ, 2001.
140.Мещеряков А. Н. Конституционные способы воздействия Президента
Российской Федерации на исполнительную власть и связанные с ними
особенности российской формы правления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5.
141. Мигранян А. Нынешняя Конституция свой потенциал еще не исчерпала // Российское государство: вчера, сегодня, завтра / под общ. ред.
И. М. Клямкина. М., 2007.
142.Милов Л. В. Природно-климатический фактор и менталитет русского
крестьянства // Менталитет и аграрное развитие России (ХIХ–ХХ вв.):
материалы междунар. конференции. М., 1996.
143.Миронов Д. Н. К вопросу об идентичности законодательства Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014.
№ 11.
144.Мишин А. А. Конституционное право зарубежных стран. М., 2006.
238
145.Могунова М. А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика.
М., 2001.
146.Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства: учебник. М.: Норма: ИНФРА-М, 2002.
147.Нерсесянц В. С. Философия права. М., 1997.
148.Нечкин А. В. Понятие и общая характеристика исполнительной власти
в государствах СНГ // Конституционное и муниципальное право.
2014. № 9.
149.Никитин В. В. Влияние избирательной системы на процесс трансформации общества и опыт РФ: дис. ... канд. полит. наук / Институт МЭ и
МО РАН. М., 2000.
150. Ноздрачев А. Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке //
Журнал российского права. 2005. № 9.
151. Носова Н. П. Государственные институты России в IX–XX вв. (опыт
истории государственного управления): учебник. 2-е изд., доп. Тюмень:
Изд-во ТюмГУ, 2010.
152.Ныркова Т. Ю., Петрова Н. А. К вопросу об изменениях порядка формирования Совета Федерации // Конституционное и муниципальное
право. 2009. № 9.
153.Общая теория права и государства: учебник / под ред. В. В. Лазарева.
М.: Юристъ, 1996.
154.Овсепян Ж. И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало XXI в.). Ростов н/Д, 2006.
155.Овчинникова О. Д. Эволюция формы правления российского государства: историко-теоретический аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук.
М., 2008.
156.Осавелюк А. М. Форма правления и государственный режим: поиск
оптимального сочетания // Вестник РГГУ. 2013. № 1.
157.Осипян Б. А. Критерии правомерности типов и форм государств //
История государства и права. 2007. № 18.
158.Осипян Б. А. Причины разнообразия форм государственного правления
и устройства // Современное право. 2009. № 1.
159.Парламентское право России / под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. М., 1999.
160.Петришин А. В. Народовластие как фундамент демократического, правового, социального государства // Правоведение. 2010. № 3.
161. Петров М. П. Повышение ответственности вертикали публичной власти
в современной России // Правовая политика и правовая жизнь. 2010.
№ 2.
162.Писаренко К. А. Об эволюции форм правления европейских государств
в Новое и Новейшее время (конец XVI — XX вв.). М., 1998.
163.Попова А. В. История государства и права России: учебник. М., 2003.
239
164.Правительство Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хабриевой. М.:
Норма, 2005.
165.Приймак Д. Ю. Конституционно-правовой статус председателя Правительства Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2008.
166.Проблемы общей теории права и государства / под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 1999.
167.Проценко Е. Д., Бредихин А. Л. Форма государства и государственный
режим // Академический юридический журнал. 2015. № 2 (60).
168.Пылин В. В. Готовы ли россияне осуществлять свою жизнедеятельность
на современных принципах демократии? // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 3.
169.Радченко В. И. Президент в конституционном строе Российской Федерации. Саратов, 2000.
170.Рассолов М. М. Актуальные проблемы теории государства и права:
учеб. пособие / М. М. Рассолов, В. П. Малахов, А. А. Иванов. 2-е изд.,
перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010.
171. Романчук И. С. Публичная государственная власть: методология исследования и практика ограничения: учеб. пособие. Тюмень: Изд-во ТюмГУ,
2013.
172.Садовникова Г. Д. Народное представительство в современной России:
анахронизм или перспективное направление развития демократии? //
Государство и право. 2009. № 12.
173.Саликов М. С. Централизм и демократия: проблемы поиска баланса //
Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве:
конституционно-правовые вопросы: материалы междунар. науч. конф. /
под ред. С. А. Авакьяна (г. Москва, 7-9 апреля 2005 г.). М.: ТК Велби,
2006.
174.Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. М., 1994.
175.Сергеев С. Г. Внеконституционные политические институты в российской системе сдержек и противовесов // Правовая политика и правовая жизнь. 2012. № 1 (46).
176.Сергеев С. Г. Тенденции развития избирательного законодательства в
РФ: формальный текст на демократию // Перспективы политического
развития России: материалы Всерос. науч. конф. / отв. ред. И. Н. Тарасов (г. Саратов, 19-20 апреля 2007 г.). Саратов: Саратовский гос.
социально-экон. ун-т, 2007.
177.Серегин А. В., Васильев А. А. Монархия. Идея, история и перспективы:
монография. М.: Юрлитинформ, 2013.
178.Симонишвили Л. Р. Модели организации государственной власти: учеб.
пособие. М.: Московская финансово-промышленная академия, 2012.
240
179.Симонишвили Л. Р. Формы правления. История и современность: учеб.
пособие. 2-е изд. М.: Флинта: МПСИ, 2011.
180. Солженицын А. И. Что нам по силам // Аргументы и факты. 2008. № 5.
181. Соломанина Ю. В. Республиканская форма правления в России: история и современность: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владимир,
2007.
182.Сташ З. К. Политический режим современного российского государства: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2009.
183.Сырых В. М. Российская советская правовая культура в контексте мировой цивилизации // Правовая культура в России на рубеже столетий: материалы Всерос. научно-теор. конф. / под ред. Н. Н. Вопленко.
Волгоград: Изд. группа ВРО МСЮ, 2001.
184.Теория государства и права / под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. М., 1999.
185.Теория государства и права / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько.
М., 2001.
186.Теория государства и права: учебник / под ред. В. К. Бабаева. М.:
Юристъ, 2002.
187.Тепляшин И. В. Становление российской правовой государственности и
правовая активность // Журнал российского права. 2002. № 1.
188.Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. М., 2006.
189.Тихомиров Ю. О новом «Духе законов» или… прощай, Монтескье? //
Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 2.
190.Толстых П. А. Практика лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2006.
191. Туманов В. А. Правовой нигилизм в историко-идеологическом ракурсе //
Государство и право. 1993. № 8.
192.Уманский Я. Н. Советское государственное право: учебник. М.: Высш.
шк., 1970.
193.Хрестоматия по истории политических и правовых учений. Ч. II. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 1998.
194.Чеботарев Г. Н. Особенности реализации конституционного принципа
разделения властей в Российской Федерации на современном этапе //
Вестник Тюменского государственного университета. 2009. № 2.
195.Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей в Российской Федерации.
Тюмень, 1997.
196. Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей и правовое государство //
Вестник Тюменского государственного университета. 1998. № 1.
197.Чеботарев Г. Н. Разделение властей в Российской Федерации — важнейший конституционный принцип функционирования правового демократического государства // Вестник Тюменского государственного
университета. 2013. № 3.
241
198.Чепунов О. И. Конституционно-правовые аспекты модернизации органов государственной власти в РФ // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 5.
199. Чиркин В. Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование.
М.: Норма: Инфра-М, 2010.
200.Чиркин В. Е. Государствоведение: учебник. М.: Юристъ, 1999.
201.Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.:
Изд-во «Зерцало», 1998.
202.Чиркин В. Е. Конституция и современные модели публичной власти:
идеологемы и реалии // Государство и право. 2011. № 6.
203.Чиркин В. Е. Конституция: российская модель. М.: Юристъ, 2004.
204.Чиркин В. Е. Оптимальная избирательная система для России (субъективные заметки) // Журнал российского права. 2004. № 11.
205.Чиркин В. Е. Современное государство. М., 2001.
206.Чхиквадзе В. М. Личность и государство: взаимная ответственность //
Советское государство и право. 1971. № 1.
207.Шаблинский И. Г. К истории рождения современной российской формы
правления // Государство и право. 2008. № 6.
208.Шаблинский И. Г. О русской конституционности в XXI веке и «потерянном» десятилетии // Сравнительное конституционное обозрение.
2012. № 3 (88).
209.Шабуров А. С. Теоретические проблемы российской государственности
и правовой системы: учеб. пособие. Курган, 2006.
210.Шмавонян Г. А. Юридический характер президентской власти в российской системе разделения властей // Конституционный строй России:
сб. ст. / отв. ред. Ю. Л. Шульженко, А. Н. Лебедев. Вып. 4. М., 2003.
211. Шульженко Ю. Л. Очерк российского конституционализма монархического периода. М., 2008.
212.Юридический энциклопедический словарь / гл. ред. А. Я. Сухарев. М.,
1984.
242
Научное издание
Дмитрий Александрович АВДЕЕВ
ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
(КРАТКИЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ОЧЕРК)
Монография
Редактор
Компьютерная верстка
Печать электрографическая
Печать офсетная
Е. В. Панькина
Н. С. Власова
А. В. Башкиров
В. В. Торопов, С. Г. Наумов
Подписано в печать 01.10.2015. Тираж 500 экз.
Объем 15,25 усл. п. л. Формат 6084/16. Заказ 606.
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
Издательство Тюменского государственного университета
625003, г. Тюмень, ул. Семакова, 10
Тел./факс: (3452) 597-432, 597-468
E-mail: izdatelstvo@utmn.ru