Неделин Р.Г. Основные направления

advertisement
Р.Г. НЕДЕЛИН,
аспирант Московского гуманитарного университета
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
АДМИНИСТРИРОВАНИЯ В СФЕРЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ:
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ
НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
Юридическими фактами возникновения налоговой обязанности могут
быть правомерные и неправомерные действия, независимо от намерения
лица породить налоговые правоотношения.
К
числу
источников
налоговой
обязанности
можно
отнести
государственную регистрацию и возникновение объекта налогообложения.
Нормативные акты не являются юридическими фактами возникновения,
прекращения, изменения правоотношения, и, как отметил Г.Ф. Шершеневич,
«закон составляет общее основание всех юридических отношений, а потому
и не может быть назван источником обязательства в тесном значении: сила
договора
основывается
на
законе,
последствия
правонарушения
определяются законом. Очевидно, что один закон без юридического факта не
создает обязательства». И далее развивает свою мысль данный автор:
«...обязательство и не может возникнуть, а обязанность (или необходимость)
основывается на силе власти»1.
Администрирование налогов, связанное в конечном счете с уплатой
налогов, требует точного определения налога и понимания, что вкладывается
в это понятие. Налог как определенная финансово-правовая категория
требует постоянного администрирования. Это связано с добровольностью его
уплаты, а также с тем, что налог не только правовая, но и экономическая,
политическая, финансовая и социальная категория.
См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.). М.:
Фирма «СПАРК», 1995. С. 270.
1
Добровольность уплаты налога является юридической обязанностью и
обеспечивается правовыми стимулами и ограничениями. Как пишет А.В.
Малько, «правовой стимул побуждает к законопослушному поведению, то
правовое ограничение сдерживает поведение противозаконное»2. Запрет как
тип правового регулирования препятствует совершению неправомерных
действий, в частности неуплаты налогов, обеспечивается принудительной
силой государства, и, по словам В.Д. Сорокина, «нельзя не признать, что
этому в известной мере помогает потенциальное существование уголовного
запрета, который начинает действовать, когда запреты гражданско-правового
и административно-правового типов регулирования «исчерпывают» свои
возможности в соответствующих ситуациях»3. Исполнение налоговой
обязанности
добровольно.
в
первую
На
очередь
определенной
осуществляется
стадии
налогоплательщиком
налоговые
органы
в
своей
деятельности по администрированию налогов используют в основном метод
властных предписаний (императивный), а диспозитивный метод носит
ограниченный характер. В силу полномочий, предоставленных государством,
государственный орган или орган местного самоуправления обладают
юридически властными полномочиями и принимают решения, обязательные
для налогоплательщика.
Налоговый кодекс дает следующее определение налога: «Под налогом
понимается
обязательный,
индивидуально
безвозмездный
платеж,
взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения
принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или
оперативного
управления
обеспечения
деятельности
образований».
Часто
денежных
средств
государства
научная
мысль
и
не
в
целях
(или)
успевает
финансового
муниципальных
за
развитием
законодательства, описывая лишь существующие нормы права, однако
См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения как парные юридические категории //
Правоведение. 1995. № 1. С. 3.
3
См.: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение.
2000. № 4. С. 41.
2
теория требует новых подходов к изучению процессов в сфере налоговых
правоотношений.
Многие исследователи указывают на следующие признаки налога,
например: «форма отчуждения собственности физических и юридических
лиц
на
началах
безвозвратности»,
собственности
обязательности,
«форма
или
иного
индивидуальной
ограничения
законного
безвозмездности,
конституционного
владения
путем
права
отчуждения
материальных благ», «с целью обеспечения платежеспособности субъектов
публичной власти». Эти признаки и определения налога не в полной мере
отражают его сущность, а некоторые противоречат законодательству.
Безвозвратность налога как признак означает, что отчужденный платеж не
возвратится субъекту и он не получит никаких прав на распределение этого
платежа. С точки зрения закона нельзя говорить о безвозвратности налога,
так, например, подп. 5 п. 1 ст. 32, ст. 78, 79, п. 9 ст. 165, ст. 171, п. 3, 4 ст. 176
НК РФ говорят об обратном.
Возврат налога обусловлен нормами закона, и сюда не относится
излишне уплаченная сумма (переплата) налога. Эти условия нельзя назвать
льготой. Согласно ст. 56 НК РФ, «льготами по налогам и сборам признаются
предоставляемые
отдельным
категориям
налогоплательщиков
и
плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и
сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или
плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор
либо уплачивать их в меньшем размере». Льгота, основанная на получении и
возвращении денежных средств, не может быть полноценной льготой или
правовым стимулом, так как не представляет собой возможности не
уплачивать налог или уплачивать его в меньшем размере, т.е. не освобождает
от обязанностей и не предоставляет преимуществ; государство же имеет
возможность
в
течение
некоторого
срока
пользоваться
денежными
средствами, возврат которых осуществляется только после выполнения
налогоплательщиком ряда процедур. Естественно, идеальный налог, если
такой термин можно применить к налогу, должен быть безвозвратен, но
процедуры по уплате налогов делают налог «возвратным».
Обязанность уплаты налога, согласно п. 2 ст. 45 НК РФ, считается
исполненной
налогоплательщиком
с
момента
предъявления
в
банк
поручения об уплате налога при наличии достаточного денежного остатка на
счете налогоплательщика, а при уплате налогов наличными денежными
средствами – с момента внесения денежной суммы в счет уплаты налога в
банк или кассу органа местного самоуправления либо организацию связи
федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области
связи; но доходом государства полученные денежные средства становятся не
с этого момента. Из них необходимо сделать возврат излишне уплаченных
налогов, вернуть сумму налоговых вычетов, денежные выплаты в порядке
реализации налоговых льгот, либо получить от налогового агента, если на
последнего возложена обязанность исчисления и удержания налога.
Формулировка «платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в
форме
отчуждения
принадлежащих
им
на
праве
собственности,
хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств»,
также не бесспорна. Если же у налогоплательщика нет денежных средств,
пропадет ли обязанность уплачивать налог? Нельзя говорить и о
принудительном характере изъятия или взимания налога, так как, согласно п.
1 ст. 45 НК РФ, налогоплательщик обязан самостоятельно исполнить
уплатить налог. Нельзя согласиться с тем, что налоговые органы занимаются
взиманием налогов. Это утверждение не зафиксировано нормативными
документами, основной деятельностью последних является контроль над
соблюдением законодательства о налогах и сборах, над правильностью
исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий
бюджет налогов и сборов (ст. 30 НК РФ).
Нельзя сделать определенный вывод и из определений налога «в целях
финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных
образований»,
«с
целью
обеспечения
платежеспособности
субъектов
публичной власти». Исходя из действующего законодательства нельзя
прийти к однозначному выводу о том, что первично – государственные
расходы или налоги, устанавливаемые по этим расходам. Ни Конституция
РФ, ни Бюджетный или Налоговый кодексы не дают точного ответа на
вопрос о том, обоснованно ли установление того или иного налога. Пункт 3
ст. 3 НК РФ указывает лишь, что налоги и сборы должны иметь
экономическое основание и не могут быть произвольными.
Налог – законодательно установленный государством в одностороннем
порядке обязательный денежный платеж в бюджет, производимый в
определенных размерах и в установленные сроки, носящий индивидуально
безвозмездный характер, уплачиваемый добровольно или взимаемый
принудительно. Налог является доходом государства (п. 2 ст. 41 БК РФ).
Уплата налога связана с возникновением определенных юридических фактов
(фактического состава). Фактический состав – это «система юридических
фактов,
необходимая
для
наступления
юридических
последствий
(возникновения, изменения, прекращения правоотношения)»4. Так, элементы
налога являются фактическим составом. Налог считается установленным
согласно п. 1 ст. 17 НК РФ лишь в том случае, когда определены
налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно: объект
налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка,
порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога. Объект
налогообложения – это те юридические факты (действия, события,
состояния), которые обусловливают обязанность субъекта заплатить налог5.
Термин «предмет налогового обложения» обозначает признаки фактического
(не юридического) характера, которые обосновывают взимание налога6.
Проблема установления юридических фактов важна при проведении
налогового контроля как части администрирования налогов. Отталкиваясь от
См.: Алексеев С.С. Общая теория права. В двух томах. Т. II. М.: Юрид. лит., 1982.
См.: Налоговое право: Учебное пособие / Под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2000. С. 89.
6
Там же. С. 90.
4
5
контекста,
в
котором
применяется
слово
«налог»
в
современном
законодательстве, можно сделать вывод, что налог как понятие объединяет и
денежную сумму – материальный объект, и определенное процессуальное
действие, связанное с отчуждением и сменой собственности: денежные
средства
из
частной
собственности
переходят
в
собственность
государственную или местного самоуправления. Так, исполнение налоговой
обязанности
происходит
с
выполнением
процессуальных
действий.
Создаются определенные организационные условия для простого, удобного и
быстрого способа исполнения налоговой обязанности.
Как
отмечает
М.В.
Карасева,
«в
материальных
финансовых
правоотношениях проявляются конкретные права и обязанности, а в
процессуальных – порядок реализации этих прав и обязанностей»7.
Налоговое администрирование как процесс управления и организации
направлено на упорядочение налоговой системы и осуществляется в рамках
налогового процесса. Налоговая обязанность – составная часть налогового
права, правовые нормы, регулирующие налоговую обязанность, преобразуют
обязанности субъекта по уплате налога в конкретные процессуальные
действия перехода данного платежа налогоплательщика в бюджет. Нормы,
регламентирующие налоговую обязанность, оформляют процессуальные
действия.
Средствами реализации прав и обязанностей субъектов налоговых
правоотношений являются процессуальные формы. Процессуальная форма,
установленная нормами закона, способствует соблюдению законности,
быстрому, упорядоченному достижению конкретной цели и устанавливает
определенную
модель
поведения,
порядок
действий.
По
мнению
В.М. Горшенева и С.В. Запольского, налоговому праву присущи черты
процессуального права.
Налоговое законодательство пронизано сетью процессуальных форм.
Исполнение
7
налоговой
обязанности
представляет
собой
См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М.: НОРМА, 2001. С. 258.
комплекс
процессуальных действий всех субъектов налоговых правоотношений.
Налоговое законодательство построено таким образом, что находящиеся в
одном нормативном акте материальные нормы права реализуются с
помощью процессуальных норм, которые содержат порядок и правила
совершения определенных действий субъектами налоговых правоотношений.
Автор разделяет позицию ученых (М.В. Карасева, П.М. Рабинович и
др.), в соответствии с которой юридический процесс является деятельностью
не только уполномоченных органов, но и иных субъектов реализации своих
прав и обязанностей. Налоговый процесс представляет собой определенный
порядок действий налогоплательщика, налогового агента и уполномоченных
государством органов, направленных на выполнение налогоплательщиком
его налоговой обязанности8.
Что касается процессуальных норм, можно присоединиться к мнению
В.Д. Сорокина: «Во-первых, в системе российского права необходимо
различать две группы процессуальных норм. Одни претендуют на роль
процессуальной отрасли, поскольку реально «обслуживают» потребности
материальных норм нескольких отраслей (гражданско-процессуальное,
административно-процессуальное, уголовно-процессуальное право), другие
связаны с реализацией материальных норм только своей отрасли, занимая в
ней место процессуального института. Такие нормы существуют в системе
конституционного, трудового, финансового и ряда других материальных
отраслей.
Во-вторых, в отличие от материальных норм, которые регулируют
общественные отношения, процессуальные правовые нормы регулируют уже
отношения правовые, ставшие таковыми под воздействием соответствующих
материальных правовых норм»9.
См.: Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М.,
2003. С. 152.
9
См.: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение.
2000. № 4. С. 43.
8
Процессуальные
нормы
реализуют
материальные
нормы
в
установленном порядке.
В настоящее время налоговые процессуальные нормы – это не
систематизированные и не упорядоченные правовые нормы, находящиеся в
системе налогового права. Как полагает М.В. Карасева, налоговый процесс
«структурирован по стадиям, производствам и процедурам»10. Производства
«отражают
качественную
обособленность
деятельности
субъектов
процессуального общения в зависимости от предмета деятельности» и
складываются из совокупности взаимосвязанных процедур11.
Налоговый процесс представляет собой совокупность определенных
процедур и производств, устанавливаемых законами и подзаконными
нормативными правовыми актами, отличающимися друг от друга тем или
иным конкретным назначением и имеющими разную степень правовой
регламентации. М.В. Карасева по аналогии со стадиями в административном
праве
выделяет
совмещающихся
ряд
во
последовательно
времени
этапов
сменяющихся,
а
(стадий) реализации
иногда
и
налоговой
обязанности налогоплательщика:
а) инициативное (добровольное) исполнение налогоплательщиком его
налоговой обязанности;
б) стадия налогового контроля;
в) стадия принудительного исполнения налогоплательщиком его
налоговой обязанности;
г) привлечение налогоплательщика к налоговой ответственности12.
Стадия – это относительно самостоятельная часть деятельности,
необходимая для достижения результата. Стадии следуют одна за другой, как
правило, предыдущая подготавливает следующую13.
См.: Карасева М.В. Указ. соч. С. 152.
Там же. С. 150, 151.
12
Там же. С. 143, 144.
13
См.: Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство //
Ежегодник российского права. М.: НОРМА, 2001. С. 151.
10
11
Стадию добровольного исполнения налогоплательщиком его налоговой
обязанности можно трансформировать в ряд подстадий (этапов):
- государственной регистрации и постановки на учет в налоговом
органе;
- определения, ведения учета объектов налогообложения; ведения,
составления, предоставления бухгалтерской и налоговой отчетности в
определенные сроки (независимо от исчисления и уплаты налогов);
- добровольной уплаты денежных сумм налогов и других обязательных
платежей в порядке и сроки, установленные законодательством.
Такое разделение показывает, что исполнение субъектом налоговых
отношений своей налоговой обязанности наступает до момента уплаты
налогов и не связано с этим моментом.
Фактически администрирование налогов включает в себя две основные
стадии:
добровольного
исполнения
обязанным
субъектом
налоговой
обязанности и принудительного исполнения и привлечения его к налоговой
ответственности. Оптимальная реализация налогового администрирования
должна заключаться в не наступлении стадии принудительного исполнения
налогоплательщиком его налоговой обязанности и привлечения к налоговой
ответственности.
Улучшение
деятельности
органов,
занимающихся
налоговым
администрированием, путем определения четких процедур и построения
ясной схемы налогового процесса, который не должен быть подвержен
воздействию плановых показателей сбора налогов, между субъектами
налоговых правоотношений, способствует обеспечению законности и
созданию простой и эффективной налоговой системы.
Налоговая техника не только определяет функциональное содержание
налогового механизма, но и оказывает прямое воздействие на весь ход
общественной жизни. Принятие оптимального налогового механизма
означает выбор разумных налогов и обеспечение норм и правил их
исчисления и уплаты в бюджет. Важен здесь и состав налоговых льгот и
санкций. Они выступают исходной основой налогового регулирования и
составной частью налогового контроля.
Налоговый механизм, формируемый как экономико-правовой способ
реализации на практике внутреннего потенциала категории «налог», служит
воспроизводственным целям, способствует достижению относительного
равновесия между общегосударственными, корпоративными и личными
экономическими интересами.
В
функциональном
механизма
отношении
разграничено
по
двум
действие
элементов
подсистемам
–
налогового
фискальной
и
регулирующей. Соблюдение паритета позволяет говорить о создании
оптимального налогового механизма. Данная задача трудновыполнима при
политической и экономической нестабильности в любой стране, и тем не
менее
при
формировании
налогообложения
это
налоговой
главное
тактики
требование
к
и
выборе
вводимому
стратегии
налоговому
механизму должно соблюдаться в той мере, в какой позволяют объективные
условия. Налоговый механизм должен быть полностью свободен от
субъективистских подходов и не зависеть от узковедомственных интересов.
Различия методов налогового планирования, регулирования и контроля
позволяют исследовать эти области как относительно самостоятельные,
установить присущие им закономерности. На этой основе вырабатываются
направления совершенствования налогового механизма как системы. Более
того, все три элемента налогового механизма – области, суть которых
предопределена не только налоговой наукой и практикой. Так, налоговое
планирование осуществляется исходя из рекомендаций общей теории и
практики планирования, маркетинга и других наук. Тем же правилам
подчиняются налоговое регулирование и контроль. Большое значение для
них имеют рекомендации, выработанные общей теорией управления и права.
Задачи налогового планирования неоднозначны. Они различаются в
зависимости от того, кто их ставит – государственные органы или
менеджеры от бизнеса. Следовательно, сфера налогового планирования
неоднородна, она распадается на бюджетно-налоговое и корпоративное
налоговое планирование. Цель первого – обеспечение потребностей
бюджета, цель второго – оптимизация налоговых платежей, нахождение
законных способов их минимизации.
Неоднозначна и сфера налогового регулирования и контроля, где
сталкиваются государственные, корпоративные и личные экономические
интересы. Бюджетно-налоговое регулирование и бюджетно-налоговый
контроль осуществляются особыми, только им присущими методами, имеют
свои цели и задачи, отличные от стоящих перед корпоративным налоговым
менеджментом.
Внутреннее
содержание
налогового
механизма
составляют
организационно-экономические и правовые отношения, складывающиеся
при формировании доходов бюджета, перераспределении налоговых сумм
между территориями. Основу этих отношений формирует налоговое право
наряду с другими отраслями права. Система организационно-экономических
отношений, сложившихся в России к 1999 г., определяет специфику
построения налогового механизма. Основные характеристики налогового
механизма в России таковы:
1. Перечень основных налоговых форм системы налогообложения
России в основном отвечает мировым стандартам. Налоги на доходы,
недвижимость и потребление составляют костяк любой податной системы.
2. Структура налоговых поступлений в разрезе отдельных налогов и
налоговых групп резко колебалась на протяжении 1992–1997 гг. Ведущее
место отведено налогу на прибыль, на добавленную стоимость и
подоходному налогу с граждан. Более прогрессивные сдвиги в сторону
ресурсных налогов ограничены проблемами реальной собственности и
исчисления рентной составляющей при формировании цены на лесные,
земельные и другие природные ресурсы.
3. Механизм принятия решений по всему кругу налоговых вопросов на
уровне всего государства и территорий не освобожден от хаотичности. Ему
не свойственны нормы международного налогового права.
4. Целостности, логичности, стабильности, системности налоговых
отношений при формировании доходов бюджета налоговыми методами не
достигнуто. Не предвидится кардинальных улучшений налогового механизма
до начала ХХI в. Несмотря на то что в Законе РФ «Об основах налоговой
системы в Российской Федерации» провозглашен системный подход к
построению налогообложения и принцип единства налоговой системы
является определяющим, реальный налоговый механизм нельзя назвать
единой системой организационно-экономических и правовых отношений.
Изменения в налоговое законодательство зачастую вводятся вопреки его
первоначальным установкам, а текущие подзаконные акты еще более уводят
налоговую практику от рекомендаций законов. Корректировки положений
законов проводятся по результатам налоговой практики, а не исходя из их
экономической целесообразности.
5. Законотворческая деятельность представительной власти России как
часть процесса налогового планирования и регулирования не свободна от
лоббирования ведомственных интересов в ущерб общенациональным. Свод
налоговых законов России содержит рекомендации принципиального
характера.
Полная
реализация
этих
рекомендаций
на
практике
не
достигается.
Плохо сочетаются друг с другом методики исчисления и уплаты
конкретных налогов, что затрудняет контроль над полнотой исчисления и
своевременностью уплаты налогов в бюджет. Методики расчетов налоговых
сумм, техническое и документальное оформление налоговых отношений в
целом должны исходить из основ классического бухгалтерского учета, а не
наоборот.
6. Техника расчетов сумм отдельных налогов бессистемна. Методики
определения размеров налоговых поступлений должны быть понятными не
только для самих работников налоговых служб, но и для простых
налогоплательщиков. Акты законодательства о налогах и сборах должны
быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие
налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить.
Из сказанного выше можно сделать следующие выводы.
Неправомерно рассматривать налоговый механизм лишь с позиций
оперативного вмешательства государства в ход сбора налогов, а также как
принятие мер, способствующих соблюдению налогового законодательства.
При таком подходе налоговый механизм теряет свой объективный характер и
превращается в рычаг субъективистского перераспределения денежных
ресурсов. Два начала в налоговом механизме, объективное и субъективное,
составляют органичное целое, нарушать их равновесие нельзя даже из самых
благих побуждений.
С позиций функционального содержания определение налогового
механизма может быть сформулировано следующим образом. Налоговый
механизм – это комплекс трех взаимодействующих финансово-бюджетных
сфер деятельности, регламентированный особыми правовыми нормами всего
арсенала законодательных актов государства, определяющий установление,
оценку плановых, фактически исполненных и прогнозных налоговых
обязательств
субъектов
налоговых
правоотношений
(налоговое
планирование), принятие научно обоснованных мер вмешательства в ход
исполнения бюджетов страны как стимулирующего характера (налоговое
регулирование) и мер воздействия при нарушении норм налогового
законодательства (налоговый контроль).
Налоговое планирование и прогнозирование – особые элементы системы
выработки и принятия решений. Основная задача налогового планирования и
прогнозирования – экономически обоснованно обеспечить качественные и
количественные параметры бюджетных заданий и перспективных программ
социально-экономического развития страны исходя из разработанной и
принятой в законодательном порядке налоговой концепции. Выполняется
данная задача в расчете на один финансовый год (текущее налоговое
планирование)
и
на
более
отдаленную
перспективу
(налоговое
прогнозирование). В связи с этим различают тактику и стратегию налогового
планирования.
При разработке текущих точечных бюджетных заданий по налогам,
определении квартальных налоговых поступлений решаются тактические
задачи. Их решение создает правовое поле для постановки и исследования
стратегических целей в налогообложении. Налоговое прогнозирование в
данном случае основывается на результатах научных исследований отчетных
и аналитических данных, получаемых в ходе исполнения налоговых
обязательств. Сбор и обработка этих данных позволяет судить о позитивных
и негативных проявлениях налогообложения в текущем году, его влиянии на
темпы инвестирования, структурных сдвигах в отраслях, соотношении
доходов территорий, корпораций и граждан.
Налоговая тактика представляет собой комплекс практических действий
органов власти и управления при выработке общей структуры доходных
бюджетных статей в разрезе бюджетной классификации, проведении
налогового
регулирования
и
контроля.
Качественное
содержание
тактических шагов предопределяет полноту и своевременность исполнения
бюджетов всех уровней.
Используя методы оперативного налогового вмешательства в бюджетноналоговые отношения, налоговая администрация предотвращает налоговые
правонарушения и пополняет бюджеты за счет выявленных в ходе налоговых
проверок недоплаченных налоговых сумм. В конечном итоге определяется
рациональность всей налоговой системы, ее налоговых групп и отдельных
налогов. Все это может свидетельствовать как об оптимальности принятой
налоговой концепции, так и о необходимости выработки поправок к
Налоговому кодексу, регламентирующих налогообложение в соответствии с
экономическими
налоговых
реалиями.
отношений
при
Аналитические
исполнении
исследования
налоговых
содержания
обязательств
в
финансовом году служат важнейшим условием успешного стратегического
налогового планирования (прогнозирования).
Стратегическое налоговое планирование занимает важное место в
теории и практике управления. Оно используется всеми ведущими странами
мира как метод экономического предвидения.
Разработка налоговых прогнозов среднесрочную перспективу включает:
а) оценку доходности территориальной собственности (используются
коэффициенты
финансовой
эффективности),
обеспеченности
потребностей
регионов
технического
и
обновления
бюджетной
отраслей
специализации региона, состояния оплаты труда, ресурсной базы региона,
участия
территории
производственной
транспортными
и
в
экспортно-импортных
социальной
магистралями
и
операциях,
инфраструктуры,
т.д.
Эти
качества
обеспеченности
данные
составляют
информационную базу методического расчета совокупного дохода региона,
его экономического, финансового и налогового потенциалов;
б) прогнозирование объемов налоговых поступлений с учетом темпов
экономического роста региона. Эти данные имеют большое значение при
очередном формировании бюджетов всех уровней, поскольку в них могут
быть более достоверно отражены потребности регионов в федеральных
ресурсах
в
виде
субсидий,
субвенций,
дотаций
и
трансфертного
финансирования. Знание потенциала региона позволяет более точно
сформировать льготный режим налогообложения. Это важно при решении
вопросов совершенствования налогового законодательства;
в) прогнозирование социально-экономических потребностей территорий
на основе всеохватывающей инвентаризации видов имущества и ресурсной
составляющей ее экономики; определение доли средств, получаемой от
использования
удовлетворение
территориальной
внутренних
собственности
потребностей;
и
обращаемой
внесение
на
объективно
необходимых корректив в отношения собственности и в механизм
согласования
общегосударственных,
корпоративных
и
личных
экономических интересов;
г) выведение суммы бюджетного дефицита, уровня инфляции, индексов
цен, рыночных индикаторов.
При налоговом планировании и прогнозировании не только реализуются
фискальные задачи, но и закладываются основы оптимизации тактики и
стратегии налогового регулирования и контроля. Общегосударственное
налоговое планирование направлено на определение объема финансовых
ресурсов в разрезе плательщиков налогов для их централизации в
общегосударственном фонде – бюджете. При планировании этих ресурсов
органы власти ориентируются прежде всего на наиболее высокий уровень
возможного
изъятия.
Данный
процесс
базируется
на
учете
роста
общегосударственных потребностей по мере развития общества.
В процессе государственного бюджетно-налогового планирования
участвуют не только специализированные органы. Разработкой направлений
перспективного развития налогообложения занимаются коллективы ученых,
специалисты системы МНС РФ и лица, заинтересованные в более реальных
налоговых планах. Новым и позитивным фактором демократизации
налогового процесса является участие в нем общественных организаций
(Ассоциация
граждан
по
защите прав налогоплательщиков,
Партия
налогоплательщиков и другие).
Налоговое регулирование – один из наиболее мобильных элементов
налогового
механизма
и
сферы
государственного
налогового
администрирования. Стержень налогового регулирования составляет система
экономических мер оперативного вмешательства в ход выполнения
налоговых обязательств. Методы налогового регулирования являются
составным
элементом
принимающей
при
научно
обоснованной
утверждении
налоговой
парламентом
законодательной нормы, обязательной для исполнения.
страны
концепции,
характер
Принципиальные подходы к регулированию налоговых правоотношений
во многих странах определены основным налоговым законом – Налоговым
кодексом, Сводными правилами финансового регулирования, а также
законодательством, регулирующим правовые отношения имущественного
характера, внешнеэкономическую деятельность и торговлю.
Налоговое регулирование – самая сложная конструкция налоговых
правоотношений, поскольку в нем сталкиваются экономические интересы в
той точке соприкосновения, прогнозировать которую довольно трудно.
Содержание
и
цели
налогового
регулирования
предопределены
регулирующей функцией системы налогообложения. Следовательно, этот
процесс объективно необходим, а его результат зависит от адекватности
применяемых методов состоянию реальной экономики. Использование
методов налогового регулирования сопряжено с рядом противоречий,
вытекающих из фискальных традиций налогообложения. Поэтому с
экономико-правовых и технических позиций максимальная реализация
регулирующих возможностей налога – задача крайне сложная. Еще больше
затруднено налоговое регулирование в условиях экономических кризисов. В
России налоговое регулирование доходов бюджета в 1997–1998 гг.
осуществлялось различными методами, чтобы сбалансировать доходы и
расходы бюджетов.
Различия
методов
налогового
регулирования
предопределены
свойствами конкретного налога, а также задачами, стоящими перед
разработчиками бюджета.
Посредством
трансфертов,
субсидий,
субвенций,
дотаций,
правительственных бюджетных кредитов и других способов достигается
баланс между доходами и расходами региональных бюджетов. Эти методы
относятся к сфере бюджетного финансирования, т.е. к расходам государства.
В
системе
отечественного
налогового
регулирования
наряду
с
экономически обоснованными методами балансирования экономических
интересов применяются меры административного воздействия. Это связано с
налоговыми неплатежами, которые, как объясняют эксперты, вызваны двумя
причинами. Во-первых, с начала 1990-х годов либерализация экономики
вылилась
во
вседозволенность
перераспределительных
действий.
Государство не смогло своевременно обеспечить жесткий контроль над
ходом приватизации, что повлекло за собой распределение бюджетных
ресурсов и имущества в ущерб общенациональным интересам. В 1997 г.
предпринимались
попытки
приостановить
разрастание
финансовых
конгломератов, преследующих свои ведомственные финансовые цели, и
превратить их в законопослушных налогоплательщиков и инвесторов
реального сектора экономики. Во-вторых, бесконтрольность государства в
системе расчетно-платежных отношений привела к расстройству денежного
обращения, наводнению рынка
денежными суррогатами, воцарению
бартера.
Эклектически сформированная налоговая система в этих условиях
способствовала нарастанию инфляционных процессов. В разрешении
проблем налогового, как и всякого другого, экономического регулирования
государством воспроизводственных пропорций огромное значение имеет
неформальная приватизация, расширение границ частной собственности.
Неформальная приватизация сводит государственную собственность до
необходимого минимума, делает возможным создание конкурентоспособных
производств, устраняет монополию отраслей с их единоличным ведением
экономической политики в ущерб общественным интересам.
Итоги проведенной в России приватизации неутешительны: серьезных
изменений в отношениях собственности не произошло, в круг реальных
собственников широкие слои населения не включены, поскольку владение
акциями приватизированных предприятий имеет формальный характер.
Разрешение проблем собственности, разделение имущественных прав и
ответственности между Федерацией, ее субъектами, а также между
предприятиями и гражданами в законодательном порядке, создание мощного
среднего класса собственников, – все это непременные условия устранения
проблем финансово-бюджетного и налогового регулирования экономики.
Это – важнейший социально-политический вопрос. В его решение должны
включиться широкие слои населения, делегирующие права установления
налогов своим избранникам во власти.
Налоговые отношения – это прежде всего отношения собственников.
Поэтому без урегулирования отношений собственности невозможно создать
эффективную налоговую систему. Разрешение этой проблемы будет
способствовать оптимизации государственных расходов и тем самым
установлению обоснованного предела налоговых изъятий.
Скачать