Лекция 1 - Финансовый Университет при Правительстве РФ
advertisement
Лекция «Государственное управление как система. Правовое и организационное обеспечение государственного управления в современной России» Вопросы лекции: 1. Понятие государственного управления. Особенности государственно-управляющих воздействий. 2. Организация и правовое обеспечение государственного управления в РФ. Вопрос 1. Понятие государственного управления. Особенности государственно-управляющих воздействий Следует отметить, что основное понятие темы – «государственное управление» не является достаточно устоявшимся, находится в дискуссионном поле и употребляется авторами в разных значениях. В широком рассматривается смысловом авторами значении как государственное целостная сфера управление деятельности государственной власти, всех её ветвей, органов, должностных лиц, т.е. как реализация государственной власти во всех её формах и методах. В рамках данного подхода исследователь В.Г. Атаманчук объясняет государственное управление как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу1. Аналогичное определение дает Н.И. Глазунова. Автор рассматривает государственное управление как целенаправленное организующее- регулирующее воздействие государства (через систему его органов и См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. М.: Омега-Л, 2004. - С.38. 1 должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей1. Г.Л. Купряшин характеризует государственное управление как деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях2. О.М. Рой рассматривает государственное управление как процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти3. Анализируя вышеуказанные определения авторов необходимо учитывать, что государственная власть реализуется через управление. В соответствии с демократическими принципами в России государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Таким образом, вполне рассматривать логично деятельность в рамках всех государственного институтов власти, а управления не только исполнительных органов. Целесообразно государственное управление не ограничивать непосредственной реализацией законов и иных нормативных правовых актов исполнительными органами, так как функции законодательных и судебных органов также являются элементами системы государственного управления. Таким образом, государственное управление – это сознательное воздействие всех государственных институтов на деятельность общества, его См.: Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 13. 2 См.: Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко. М.: «Статут», 2000. С. 64. 3 См.: Рой О.М. Система государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. СПб.: Питер, 2003. С. 13. 1 2 отдельные группы, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества. Субъектом государственного управления выступают государственные институты – организации специальных групп людей, наделенные необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующие от имени общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм. Объектом государственного управления являются общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность. В научной литературе и в практике государственных органов наряду с понятием «государственное управление» используется понятие «государственное регулирование». Причем, имеется в виду их существенное, смысловое различие. С точки зрения неолиберальной теории допустимо в весьма ограниченных рамках государственное регулирование, например, экономики, но исключается государственное управление экономикой и другими социальными процессами. Представляется, что противопоставление понятий «регулирование, и «управление» некорректно с точки зрения их смыслового содержания. Согласно Толковому словарю русского языка, одно из значений термина «регулирование» – управлять, руководить. Наряду с ним данным термином может обозначаться: а) воздействие на что-либо с целью достижения нужных результатов; б) подчинение того или иного действия определенным правилам. Тем не менее, необходимо учитывать зафиксированный в научном языке акцент в интерпретации понятия «регулирование» на внутренних механизмах функционирования системы в рамках установленных управляющим субъектом правил, что обеспечивает поддержание ее устойчивости. 3 Понятие же «управление» обозначает преимущественно внешнее (исходящее воздействие, от субъекта) являющееся определенной целеполагающее фактором направленности воздействие сохранения саморазвития и на систему, стимулирования системы. Регулирование предполагает создание необходимых условий для спонтанного действия внутренних закономерностей и механизмов системы. Например, для предупреждения конфликтов или примирения конфликтующих сторон. Управление означает подбор и целенаправленное использование методов и средств, а также разработку технологий действия государственных институтов для достижения планируемых результатов (изменения системы, урегулирования и разрешения конфликтов и пр.). Отмеченные нюансы в смысловых различиях анализируемых понятий нельзя не учитывать, как и ошибочно было бы их преувеличивать. Между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. По своей сути регулирование – непременный элемент государственного управления, одна из ее функций. Различие государственного управления и государственного регулирования в значительной степени условно, ибо управляя, государство регулирует, а регулируя, управляет1. Государственное взаимосвязанных управление типичных слагается действий, из образующих совокупности структуру управленческого процесса. Это: анализ конкретной ситуации; выбор целей; прогнозирование, разработка государственной стратегии и планирование деятельности по осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии; информирование управляемого объекта; организация; координация; активизация (мотивация, стимулирование); регулирование; контроль; оценка результатов управления. См.: Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. Ростов н/Д, 2000. С.49-51. 1 4 Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка. Например, необходимы государственные программы для обеспечения минимального уровня жизни нуждающимся или для получения необходимого уровня образования и профессиональной подготовки. Кроме того, известно, что в экономике существуют сферы, где рынок оказывается несостоятельным (естественные монополии, информационная общественные асимметрия, товары, безработица, неполные инфляция) и рынки, где без государственного вмешательства не обойтись. Общественная обусловленность государственного управления вытекает из его практики как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Вместе с каждодневными жизненными потребностями на государственное управление влияют также политические цели, что служит упорядочиванию развития в интересах всего общества. Тем самым государственное управление является актом государственного вмешательства. Оно вторгается в ткань общества и само определяется общественными отношениями, как материальными, так и культурными. Это предполагает, что его цели и содержание зависят, с одной стороны, от состояния и структуры управляемых государством общественных процессов, с другой – от места и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных органов. Природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласовывания разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает 5 осуществление государственной политики через систему административных учреждений. Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит последовательная смена общественных состояний, событий и явлений. Ресурсы государственного управления включают финансовые, имущественные, природные и иные ресурсы государства, которые можно выделить на целевое решение соответствующих задач, а также средства частных лиц, внешние и внутренние займы, другие негосударственные ресурсы, которые на законном основании могут быть направлены на эти цели. Определенная часть государственных финансовых ресурсов обособляется в виде различных фондов, программ. Выполнение решений включает множество конкретных действий, механизмов и процедур, санкционированных окружающей социальной средой и обеспеченных в той или иной степени ресурсами. Сюда входят: процессы принятия и реализации решений, связанных, прежде всего с формированием и осуществлением государственных программ: технологии государственного кризисных управления, ситуациях, связанные с методами управления информационно-коммуникативными организационно-экономическая поддержка традиций и в процессами; культуры; предоставление налоговых льгот: выдача государственных заказов или осуществление государственных закупок и т.д. Контроль включает правообеспеченные меры всестороннего и постоянного отслеживания и корректировки хода реализации различных мероприятий государственного управления, таких, например, как государственная целевая программа или ситуативное решение. Эти меры включают контроль за принятием решений, и за их выполнением (по объемным показателям, по своевременности выделения и доведения до 6 конечных получателей выделенных ресурсов, по результативности их использования и т.д.). В этой сфере происходит достаточно сложное взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти. В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных ценностей государственного управления: правовой подход; политический подход; менеджеристский (управленческий) подход. Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции. Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп. Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами 7 или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» в качестве синонима понятию «государственное управления». Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее ценностям: следования принципу верховенства права (правовой подход); следования воле народа (политический подход); следования цели получения нужного социально-экономического результата (менеджеристский подход). Оценка того, насколько эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления. Качество государственного управления обозначает степень соответствия деятельности государственных служащих ключевым ценностям государственного управления. Понятие «ключевых ценностей» принимает разное значение в зависимости от того, какой подход к государственному управлению (правовой, политический или менеджеристский) используется для оценки деятельности государственных служащих. Широко используемая в мире методика ООН по оценке «качественного управления» учитывает ключевые ценности различных подходов: Ценности правового подхода o Верховенство действенная защита права прав – наличие человека, справедливых особенно для законов и демократических меньшинств. o Равенство и недискриминация – равный подход ко всем гражданам. Ценности политического подхода 8 o Участие – участие граждан в процессе принятия государственных решений, как непосредственное, так и через организации гражданского общества o Оперативность – административные процессы в разумное время обеспечивают вовлечение и дают возможность участия всех заинтересованных лиц. o Ориентация на консенсус – используются механизмы посредничества и иные способы для достижения общего согласия при принятии решений в интересах всех членов общества. Ценности менеджеристского подхода o Результативность и эффективность – органы власти производят результаты, которые удовлетворяют общественные ожидания, и в то же время наилучшим образом используют ресурсы, находящиеся в их распоряжении, заботясь о воспроизводстве этих ресурсов. Универсальные организационные ценности o Прозрачность. o Подотчетность. Наряду с политическими, правовыми и менеджеристскими ценностями в методике ООН можно выделить «универсальные организационные ценности» (прозрачность и подотчетность), которые относятся не к конкретному содержанию деятельности органов власти, а к решению характерной для одновременное любой наличие организации прозрачности агентской и проблемы. подотчетности Именно является предварительным условием решения проблемы качества государственного управления и позволяет обеспечить реализацию ключевых ценностей государственного управления. Без наличия необходимой информации о деятельности государственных служащих, нельзя ими управлять (использовать «кнут и пряник»). Без возможности управлять информация о деятельности государственных служащих не имеет полезного примененения. 9 Строительство электронного государства влияет, прежде всего, на реализацию универсальных организационных ценностей государства (прозрачности и подотчетности), только косвенно затрагивая осуществление остальных ценностей государственного управления. В электронном государстве прозрачность обеспечивается за счет обеспечения доступа граждан к информации государства, подочетность – за счет придания в рамках государственного учета раскрываемой информации официального статуса, а также аудита государственных информационных систем, который позволит реализовать требования государственного учета и обеспечения доступа к информации. Системный характер государственного управления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно- административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов. Государственное управление как система имеет соответствующую структуру, которую следует рассматривать как совокупность устойчивых связей в системе управления, обеспечивающих ее целостность. В качестве государственного институциональная; основных управления структурных выделяются элементов следующие нормативно-правовая; функционально-структурная; системы подсистемы: коммуникативная; профессионально-кадровая подсистема; профессионально-культурная; научно-технологическая1. Институциональная подсистема – важнейший элемент системы государственного управления, организационно-структурированной характеризующаяся системы институтов управления на федеральном, региональном и местном уровнях. 1 См.: Глазунова Н.И. Указ. соч. С.40-45. 10 наличием власти и К институтам государственной власти федерального уровня относятся: институт Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Прокуратура РФ. Институты государственной власти регионального уровня – это законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации (правительства, администрации). К судебным органам власти субъектов РФ относятся Конституционные (уставные) суды субъектов, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации. Институты местной власти – это представительные и исполнительные органы местного самоуправления. Нормативно-правовая подсистема – это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются: совокупность правовых норм и требований, регулирующих организацию и порядок деятельности органов государственной власти и управления, а также совокупность норм и методов правового воздействия государственных органов на общественную среду. Коммуникативная подсистема определяет управленческие отношения, официальные (юридически урегулированные) и неофициальные (деловые и неформальные) связи субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, их организациями, взаимодействие гражданами, т.е. с такая нормальное функционирование системы общественными институтами, коммуникация, государственного без которой управления невозможно. Функционально-структурная подсистема – это функциональная структура системы органов государственного управления, различающихся в управленческих функциях по предмету, содержанию, способу и объему воздействия. 11 Функциональная структура системы государственного управления дает представление о форме государственного устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся механизмов, т.е. общую картину предметнодеятельностного управляющего воздействия органов власти различного уровня. Функционально-структурный анализ позволяет, выявить функций, которые государственный орган правомочен набор осуществлять, установить, какие структурные подразделения реализуют эти функции, насколько функциональное и структурное построение соответствуют друг другу; а на этой основе – обнаружить и исключить дублирование общественно необходимых функций в различных органах, несоответствие функциям внутреннего организационно-структурного строения госоргана, предложить методику организационных изменений. Профессионально-кадровая подсистема определяет в качестве одного из наиболее важных элементов системы государственного управления наличие в институтах профессиональных использовать власти кадров, и управления способных нормативно-правовые квалифицированных, правильно установки, и своевременно достижения науки в практической функционально-управленческой деятельности. Профессионально-культурная подсистема характеризует профессиональную культуру управленцев как важную составляющую системы государственного управления. Культура управленцев это субъективный фактор управления, определенное слияние интеллекта и действий. Это совокупность и характер профессиональных знаний, образцов административной этики, социально-политических ценностей и правовых норм, исторического опыта и современных гуманистических ориентаций, а также реальное поведение их носителей. Уровень профессиональной культуры управленцев определяет их способность адекватно реагировать 12 на происходящие изменения в экономике, социальной, культурной сферах и при этом обеспечивать устойчивость уничтожать в управлении, оправдавшие управленческую себя традиции в преемственность, управлении, не учитывать положительный и негативный опыт предыдущих и осуществляемых ныне реформ. Сущность научно-технологической подсистемы заключается в том, что научная проработка и современная технологизация государственного управления позволят избежать стихийности и хаотичности в управлении, придать ему характер целеустремленности и динамичности, обеспечить высокий уровень управленческой эффективности. Именно наука в форме теоретических положений, рекомендаций и выводов дает возможность субъектам государственного управления рационально и правильно учитывать объективные законы природы и общества в процессе организации и выполнения социально значимых проектов экономики и социальной сферы. Как и любая другая, система государственного управления обладает следующими универсальными свойствами: ● состоит из элементов, находящихся во взаимодействии и взаимозависимости; ● целостность, образуемая совокупностью элементов, не сводима к их сумме; ● элементы, интегрируемые в целостность, обретают системные качественные признаки, не тождественные индивидуальным; ● отношения взаимодействия и взаимозависимости элементов закономерны и подчиняются правилам, не зависящим от каждого из них; ● система как целое реагирует на влияние среды и импульсы, исходящие изнутри ее, от составляющих элементов. Система государственного управления, в отличие от социального, частью которого целерационально: она на является, основе формируется определенных 13 и идей функционирует и ценностей (монархических, либерально-демократических, социалистических, религиозных и др.). В качестве системы государственное управление реализует следующие функции: 1. Институциональную – через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий. 2. Регулятивную – через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов. 3. Целеполагающую – через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ. 4. Функциональную – через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей. 5. Идеологическую – через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства. Функции государственного управления реализуются, как правило, в определенных формах. Формы государственного управления – это отработанные практикой устойчивые способы фиксации функциональной организации и совокупности оптимальных приемов и методов, с помощью которых субъектом управления достигаются поставленные цели1. В самом общем виде формы государственного управления можно разделить на два блока: правовые и организационные. Правовые формы с точки зрения их содержания и механизма применения являются предметом права. К ним относятся: издание См.: Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб пособие / С.Н. Князев. Мн.: Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002. С. 107. 1 14 нормативных правовых актов и индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, принятие государственных программ, регистрация, лицензирование, применение различных административных мер и др. Эти формы, в которых управления проявляется юридическое предполагают характерное волеизъявление наступление определенных для государственного оправляющего юридических субъекта, последствий. Имеется в виду издание соответствующих правовых актов пли совершение других юридически значимых действий, например, регистрации, лицензирования, выдачи справок, документов на управление транспортными средствами и т.д. В организационных формах государственною управления реализуется деятельность государственных органов по руководству и управлению процессами социальных преобразований, осуществляемых в государстве и обществе. Эти формы включают в себя принятие государственно значимых решений по стратегическим и тактическим вопросам, определение путей и средств их реализации, принятие оперативных мер воздействия при возникновении тех или иных нестандартных ситуаций. Для выработки оптимальных вариантов решения той или иной государственно значимой проблемы проводятся сессии, заседания, совещания, конференции, экспертизы, консультации и согласования, а также другие мероприятия. Все названия трудно перечислить, хотя их можно определенным образом сгруппировать: организационные действия; организационные мероприятия; организационные формы; организационно-правовые формы; организационные структуры. Вопрос о методах государственного управления, как средствах достижения правителями своих политических целей, всегда интересовал ученых философов и социальных мыслителей. Под методами государственного управления понимаются официальные способы властного воздействия государственных органов на процессы общественного и государственного развития, на деятельность 15 государственных структур и конкретных должностных лиц в пределах их компетенции и в установленном порядке. Методы государственных решений, составляющие их элементы, имеют свою специфику, связанную с использованием в качестве средства управляющего воздействия властных полномочий. В арсенале средств – разнообразные виды политическом капитала (орудий власти), которыми располагает тот материального, применения или иной государственный человеческого, информационного методов государственного орган и управления управления: др. Результаты воплощаются в реализации функций государства, в осуществлении конкретных задач по созданию нужных обществу продукции, благ и инициированию необходимых процессов. В зависимости от средств управляющего воздействия различаются методы: административно-правовые, организационные, политические, экономические, социальные, информационные, идеологические и социальнопсихологические. Возможны демократические, мобилизационные, иные типологии. авторитарные, По характеру принудительные, партисипативные. По воздействия: манипуляционные, результатам воздействия: революционные и реформаторские, инновационные и консерваторские. В заключении первого вопроса следует коротко остановиться на принципах формирования системы государственного управления. Принципы формирования системы государственного управления1 ■ Принцип разделения властей, введенный в 1748 г. французским энциклопедистом Ш. Монтескье (1698-1755), предполагает разделение государственной власти на три сферы: законодательную, исполнительную и 1 См.: Рой О.М. Указ. соч. С.13-17. 16 судебную, что должно служить условием эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата. Система сдержек и противовесов, представленная реализацией принципа, способствует формированию сбалансированной политической системы, отвечающей признакам справедливости и целесообразности. ■ Принцип комплементарности характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти. Принцип нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления по различным территориальным уровням. ■ Принцип субсидиарности определяет процедуру распределения и перераспределения государственной полномочий между управленческими уровнями власти. Действие принципа определяет устойчивую последовательность исполнения властных полномочий управленческими органами и порядок распределения ответственности этих органов перед населением. ■ Принцип суверенности предполагает наличие фактической независимости как сущностного признака государства. Государственный суверенитет означает «верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных правомочий и независимость государства в рамках международного правопорядка. ■ Принцип демократизма нацеливает на необходимость активного участия населения в принятии решений государственного значения: формировании через избирательные процедуры органов власти, разработки программ территориального развития и т.д. ■ Принцип гомогенности отображает преимущество федерального права перед региональным. Сущность принципа гомогенности заключается в соответствии и соподчиненности регионального законодательства федеральному, чем обеспечивается единство государства и всеобщая подчиненность всех институтов власти его Основному закону. 17 Вопрос 2. Организация и правовое обеспечение государственного управления в РФ. Согласно Конституции Российской Федерации 1993 г. государственное управление осуществляют следующие органы: 1) Президент РФ (глава государства); 2) Федеральное Собрание (парламент, состоящий из двух палат: Государственная Дума и Совет Федерации – органы законодательной власти); 3) Правительство РФ как орган исполнительной власти; 4) министерства, службы, агентства; 5) система судебных органов (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и т.д.). Органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти и самостоятельно осуществляют собственную компетенцию в пределах законодательства. Должность Президента России была учреждена в 1991 г., а первый президент был избран путем прямых всенародных выборов 12 июня 1991 г. В соответствии с Конституцией РФ президент является главой государства, символом верховной власти. Он занимает особое место в системе органов государственной власти и не входит напрямую ни в одну из ее ветвей. Порядок выборов Президента РФ установлен Федеральным законом от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации». Полномочия Президента РФ можно обобщить по следующим направлениям: 1) формирование и участие в деятельности федеральных органов государственной власти; 18 2) обеспечение осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации; 3) руководство внешней политикой; 4) руководство в военной сфере; 5) иные возложенные Конституцией на президента функции. При президенте существует множество различных структур: Администрация Президента РФ, Совет Безопасности, Управление делами, множество различных совещательных органов – советов (по местному самоуправлению, по делам казачества, по культуре и искусству и т.д.). Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации является высшим представительным и законодательным органом Российской Федерации. Федеральное Собрание действует самостоятельно в пределах своей компетенции и олицетворяет законодательную ветвь власти. Парламент России является преемником Верховного Совета РСФСР, выборы в который состоялись в 1990 г. После октябрьских событий 1993 г. образовано Федеральное Собрание (парламент) Российской Федерации. Конституция Российской Федерации 1993 г. назвала законодательный представительный орган государства парламентом. Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Двухпалатный состав парламента в России обусловлен ее федеративным устройством. Совет Федерации является органом представительства всех субъектов Российской Федерации, а Государственная Дума выражает интересы всех граждан РФ независимо от их места жительства, а также политических партий, имеющих всероссийский статус. По аналогии с мировой практикой первая палата считается верхней, вторая – нижней, членов первой палаты называют сенаторами, членов второй – депутатами. Совет Федерации и Государственная Дума функционируют раздельно. Заседания являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания. Палаты могут собираться 19 совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств. Правительство РФ является высшим федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим руководство большинством сфер и отраслей управления и обеспечивающим общее экономическое, социальнокультурное развитие страны. Оно является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правительство Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. В настоящее время согласно Указу Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» к организационным формам федеральной исполнительной власти, осуществляющих государственное управление, отнесены федеральные министерства, федеральные службы и агентства. На сегодняшний день в Российской Федерации насчитывается 20 федеральных министерств, 35 федеральных служб и 24 агентства. Министерство РФ – это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Его возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации. Федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, а также осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов. 20 Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральное исполнительной агентство власти, является осуществляющим федеральным в установленной органом сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. В настоящее время судебная система РФ устанавливается в соответствии с Федеральным конституционным законом от 26 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации». В Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации. К федеральным судам относятся: • Конституционный Суд РФ; • Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; • Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие арбитражных судов. К судам субъектов РФ относятся: • конституционные (уставные) суды субъектов РФ; 21 систему • мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации. Единство судебной системы обеспечивается соблюдением всеми судами установленных законом правил судопроизводства, обязательного исполнения на всей территории России судебных постановлений, вступивших в законную силу, финансированием федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета, что должно обеспечивать возможность полного и независимого правосудия в соответствии с федеральным законом. Сложность государственного управления, многообразие органов государственной власти привело к появлению специализированных органов, реализующих особые функции, но не входящих ни в одну из ветвей власти. К таким органам можно отнести прокуратуру, Счетную палату, Центральный банк, Центральную избирательную комиссию, Уполномоченного по правам человека. Прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Центральный банк РФ – главный государственный банк страны, наделенный властными полномочиями в сфере денежного регулирования финансово-кредитных отношений. Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, которая назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента Российской Федерации. 22 Центральная избирательная комиссия Российской Федерации является федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной российским законодательством. Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Под правовым обеспечением государственного управления в России понимается разработка и издание нормативно-правовых актов, направленных на регулирование и совершенствование деятельности органов власти, принимающих участие в государственном управлении. К основным нормативно-правовым актам, которые в настоящее время регламентируют государственное управление в Российской Федерации можно отнести: ● Конституцию РФ как основной закон государства. ● Федеральные конституционные законы РФ: – Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»; – Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»; – Федеральный конституционный закон от 26 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»; – Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»; – Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». ● Федеральные законы: 23 – Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19 «О выборах Президента Российской Федерации»; – Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58 «О системе государственной службы Российской Федерации»; – Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; – Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ»; – Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № N 51 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; – Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации». ● Указы Президента РФ: – Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»; – Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»; – Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»; – Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Выводы по теме: 1. Являясь по своей природе социальным явлением, государственное управление представляет собой сознательное воздействие всех государственных институтов на деятельность общества, его отдельные группы, в котором реализуются общественные потребности и интересы, 24 общезначимые цели и воля общества. Оно обладает присущими ему структурой, функциями и принципами. 2. Организация государственного управления как системы включает в себя совокупность государственных институтов (Президент РФ (глава государства); Федеральное Собрание РФ; Правительство РФ; министерства, службы, агентства; система судебных органов), которые принимают непосредственное участие в управлении Российской Федерации. Для упорядочения их деятельности были разработаны и приняты нормативноправовые акты, которые составили законодательную основу государственного управления РФ. Вопросы для самоконтроля 1. Сформулируйте определение государственного управления. 2. Как соотносятся понятия «управление» и «регулирование»? 3. В чем проявляется системный характер государственного управления? 4. Охарактеризуйте структуру государственного управления как системы. 5. Что понимается под качеством государственного управления? 6. Дайте характеристику функциям государственного управления. 7. Перечислите формы и методы государственного управления. 8. Назовите принципы государственного управления и дайте им краткую характеристику. 9. Какие органы власти РФ принимают участие в государственном управлении? Охарактеризуйте их. 10. Что включает в себя правовое обеспечение государственного управления в России? 11. Назовите основные нормативно-правовые акты, лежащие в основе государственного управления в РФ. Литература 25 Нормативно-правовые акты а) законы Российской Федерации 1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.). // Российская газета (РГ), 1993, 25 декабря. 2. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // КонсультантПлюс. 3. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» // КонсультантПлюс. 4 Федеральный конституционный закон от 26 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // КонсультантПлюс. 5. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // КонсультантПлюс. 6. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // КонсультантПлюс. 7. Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» // КонсультантПлюс. 8. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. государственной службы Российской № 58-ФЗ «О системе Федерации» // Собрание законодательства РФ (СЗ РФ), 2003, ст. 2063. 9. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» СЗ РФ, 2004, № 31, ст. 3215. 10. Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» // КонсультантПлюс. 11. Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № N 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // КонсультантПлюс. 12. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» // КонсультантПлюс. б) Указы Президента Российской Федерации 26 1. Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» // КонсультантПлюс. 2. Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» // КонсультантПлюс. 3. Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // КонсультантПлюс. 4. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // КонсультантПлюс. а) основная литература 1. Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (2000-2011 годы). 2. Государственная служба: Энциклопедический словарь / Под общ. ред. В. К. Егорова, И. Н. Барцица. М.: РАГС, 2009. 3. Государственное управление: Учебное пособие / Авт.- сост. Голощапов Р. В., Пятков А. Г. Хабаровск: ДВАГС, 2005. 4. Аверин А. Н. Управление персоналом: Учебное пособие. М.: РАГС, 2011. б) дополнительная литература 1. История государственного управления в России: Учебник / Под общей ред. Р.Г. Пихои. М.: РАГС, 2002. 2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. М.: Омега-Л, 2004. 3. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М.: Гардарики, 2005. 4. Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: Учебник. – М.: ТК, Велби, Изд-во Проспект, 2004. 27 5. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко. М.: «Статут», 2000. 6. Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. Ростов н/Д, 2000. 7. Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб. пособие. Мн.: Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002. 8. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. 9. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов н/Д, 1997. 10. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. СПб.: Питер, 2003. 11. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М.: Юристъ, 2001. 12. Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления: Учебник для вузов. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2003. 28
