Джеймс Э

Джеймс Э. Голдстон
Open Society Justice Initiative, 2004
ОТСУТСТВИЕ СТАТИСТИЧЕСКИХ ДАННЫХ О РАСОВОЙ И ЭТНИЧЕСКОЙ ПРИНАДЛЕЖНОСТИ КАК ПРЕПЯТСТВИЕ ДЛЯ БОРЬБЫ С
ДИСКРИМИНАЦИЕЙ
Существование противоречия между правом на информацию и правом на невмешательство в частную жизнь признается всеми,
и в большинстве случаев его удается разрешить. Но нет области, в которой поиск компромисса между ними был бы более трудным,
чем сфера межрасовых (межэтнических) отношений. Защита гражданских прав и борьба с дискриминацией в Европе немыслимы без
надежных документально зафиксированных сведений о менее благоприятном положении расовых и этнических меньшинств во многих
сферах общественной жизни. Статистическая информация – необходимое условие выработки государственной политики. Она
особенно важна при рассмотрении и удовлетворении жалоб на проявления расовой дискриминации, в частности, в качестве
доказательства их обоснованности. В то же время, хотя такая статистика необходима для документального подтверждения положения
меньшинств и доказывания в случаях нарушений их прав, очень часто высказываются вполне понятные опасения, связанные с
известными – и потенциально возможными – случаями недобросовестного использования статистических данных. Кто-то активно
выступает против периодически возобновляемых попыток сбора сведений о численности этнических меньшинств в школах, судах и
тюрьмах. Кто-то, не доверяя готовности и/или способности сотрудников аппарата правительства и иных чиновников обеспечить
конфиденциальность собираемой информации, советуют не участвовать в опросах и переписях населения. Некоторые законы о защите
информации толкуются таким образом, что становятся препятствием для сбора статистических сведений, касающихся расовых и
этнических групп1. Негативным последствием такой позиции является отсутствие у противников дискриминации необходимой
достоверной информации и, как следствие, недостаточная убедительность их заявлений о фактах расовой дискриминации, придать
которую способны статистические данные2.
Как правило, пытаясь собрать такие данные, правозащитники сталкиваются, с одной стороны, с широко распространенным
убеждением, что международное право и/или национальное законодательство различных стран Европы запрещают сбор и ведение
статистики о расовом (этническом) составе, а с другой стороны, – с опасениями расовых меньшинств и иных категорий граждан, что
такая статистика – независимо от ее правового статуса – будет использована во вред меньшинствам и/или что любая попытка собирать
статистические данные о расовой принадлежности укрепляет негативные расовые стереотипы. Проект, частью которого является
настоящая публикация, реализуется в рамках работы, направленной на преодоление этих препятствий, в частности, посредством
исследования соответствующих областей права и практики, существующей в ряде стран.
Наш проект по своему изначальному замыслу3 не касался защиты информации. Мы ставили цель удовлетворить потребность в
сведениях, позволяющих доказать наличие расовой дискриминации и вести борьбу с нею, а также помочь борцам с расовой
дискриминацией преодолеть препятствия, которые порой воздвигают перед ними законы о защите информации или их превратное
толкование. Таким образом, изначально планировалось, что проект поможет выполнить следующие задачи:
а) выявить наличие – или отсутствие – расовой статистики в европейских странах и степень ее использования, в том числе,
органами власти и правозащитниками, выступающими против дискриминации;
б) уточнить правовой режим статистических данных, касающихся расовых и этнических групп в соответствии с международным и
национальным законодательством в целях выявления юридических препятствий (если таковые существуют) сбору этих данных
и работе с ними;
в) в тех случаях, когда закон препятствует сбору статистических данных, рекомендовать проведение правовых реформ;
г) если сбору таких данных и работе с ними препятствует не закон, а бытующие в обществе представления, провести
разъяснительную работу среди населения и представителей власти, убеждая их, что закон не запрещает собирать такую
информацию;
д) везде (1) разъяснять последствия отсутствия такой статистической информации (а именно, что правозащитники не могут
доказать факты дискриминации, а уполномоченные органы не могут ни отслеживать такие факты, ни бороться с ними) и (2)
предлагать возможные практические меры, способствующие разрешению сбора таких данных с учетом тех ограничений,
которые накладываются существующими сомнениями по поводу их законности.
За время реализации проекта я еще больше убедился в том, что значение закона как средства запрещения или ограничения
сбора и ведения расовой статистики зачастую преувеличивается. Действительно, самым значимым законодательным нововведением в
этой области за последние 12 месяцев, вероятно, стало принятие Советом ЕС в июне 2000 г. директивы, устанавливающей принцип
равного обращения со всеми гражданами независимо от их расовой или этнической принадлежности. 4 Эта Директива стала большим
шагом вперед в борьбе против расовой дискриминации, поскольку это первый юридический запрет, распространяющийся на всю
Термин «расовая статистика» неоднозначен. В этой работе я буду использовать термины «статистические данные о
расовых или этнических группах», «расовая (или этническая) статистика», «расовая статистика», «сведения о расовой или
этнической принадлежности» и «статистика о расовой или этнической принадлежности» для обозначения информации,
дифференцированной по расовой и/или этнической принадлежности людей, к которым она относится. Такой выбор
терминов не имеет целью заявить о наличии «рас» как таковых.
2
«Хотя цыгане считаются одним из беднейших и наиболее социально неблагополучных меньшинств в Центральной и
Восточной Европе, сведения об условиях их жизни и количественные характеристики их бедности скудны, обрывочны и
часто основаны на слухах. Проблемы, с которыми приходится сталкиваться при сборе сведений, огромны: выборки,
используемые в ходе переписей и анкетирования домохозяйств, нерепрезентативны, во многих странах законодательство
о невмешательстве в личную жизнь запрещает сбор данных применительно к этнической принадлежности, многие
цыгане отказываются идентифицировать себя в качестве таковых, а количество групп и подгрупп внутри цыганского
этноса огромно». Ringold D. Roma and the transition in Central and Eastern Europe: Trends and Challenges. The World Bank,
2000, p. vii.
3
Первое рабочее совещание, по результатам которого было проведено исследование в рамках данного проекта,
состоялось в феврале 2000 г. Второе совещание, на котором были представлены результаты исследования, прошло в виде
организованного INDOK «Семинара по расовой статистике и защите информации» в Центрально-Европейском
Университете в Будапеште 16-17 декабря 2000 г.
4
Директива Совета 2000/43/ЕС от 29 июня 2000 г. (далее по тексту – «Директива о равноправии рас»)
1
1
территорию Европейского Союза. Каждое государство в составе ЕС обязано в течение трех лет привести свое национальное
законодательство в соответствие с Директивой. Она станет частью acquis communautaire Европейского сообщества, обязательного к
принятию и странами-кандидатами.
Директива запрещает как явную, так и скрытую дискриминацию. Термин «явная дискриминация» подразумевает наличие
соответствующего закона или сложившейся практики явного неодинакового отношения к людям (типа формулы «no blacks may apply»
– «чернокожим не обращаться»), в то время как «скрытая дискриминация» – понятие более тонкое. Согласно определению,
приведенному в Директиве, скрытая дискриминация имеет место, «если при внешней нейтральности отдельных положений, критериев
или практики они, тем не менее, ставят людей определенной расовой или этнической принадлежности в явно неблагоприятное
положение по сравнению с другими людьми, за исключением случаев, когда такие положения, критерии или практика объективно
оправданы законными целями, и средства достижения таких целей являются уместными и необходимыми». 5 Само понятие скрытой
дискриминации подразумевает необходимость наличия статистических данных. Чтобы доказать факт неблагоприятного положения
представителя меньшинства «по сравнению с другими людьми», необходимо располагать сведениями об отношении к другим людям в
аналогичных ситуациях. Таким образом, Директива о равноправии рас явным образом санкционирует использование данных
статистики для доказательства фактов скрытой дискриминации. «Оценка фактов, на основании которых можно сделать вывод о
наличии явной или скрытой дискриминации, производится национальными судебными или иными компетентными органами в
соответствии с требованиями национального законодательства или практики. Такие нормы могут, в частности, предусматривать
возможность установления фактов скрытой дискриминации любыми способами, в том числе на основании статистических
данных»6.
Без такой статистики многие жертвы расовой дискриминации не имеют возможности подавать обоснованные иски и получать
компенсацию причиненного им ущерба. Кроме того, как уже отмечалось, правительства вряд ли смогут выполнять взятые на себя
международные обязательства по искоренению расовой дискриминации, если они не имеют данных, свидетельствующих о влиянии
расовых предрассудков на политику в таких, в частности, областях, как занятость населения, обеспечение жильем, образование и
уголовное преследование.
Лишь в относительно немногих европейских государствах сбор сведений о расовой и этнической принадлежности
осуществляется на государственном уровне. Пятьдесят процентов государств-членов Совета Европы «не собирают данные этнического
характера, поскольку это запрещено их конституциями». 7 Из 37 стран, охваченных комплексным исследованием 8, проведенным два
года назад Советом Европы, только четыре – Болгария, Кипр, Нидерланды и Великобритания – включили информацию об этнической
принадлежности в анкету, применявшуюся в ходе последней переписи, либо в государственный реестр населения. 9 Только в
Нидерландах и Великобритании опросы, в ходе которых собираются сведения об этнической принадлежности, проводятся регулярно.10
Еще в одиннадцати странах – расположенных исключительно в Центральной и Восточной Европе и на Балканах – вопрос о
«национальной принадлежности» задавался в ходе последней переписи: сюда входят Россия, Украина, Румыния, Беларусь, Венгрия,
Республика Словакия, Латвия, Эстония, Хорватия, бывшая югославская Республика Македония, Словения. В Литве задавался вопрос о
«национальности».11
Тем не менее, несмотря на то, что количество стран, в которых расовая статистика ведется на государственном уровне,
невелико, это отнюдь не означает, что она вовсе отсутствует. В действительности, соответствующие данные собирают и ведут многие
учреждения – местные органы власти, отдельные министерства, социальные службы и правоохранительные органы. Отчет по Испании
указывает на то, что разнообразная этническая статистика ведется школами, полицией, коммунальными службами и органами
социальной опеки.12 Эти сведения и другие примеры, приведенные ниже, позволяют сделать вывод о том, что практика эта
распространена гораздо шире, нежели это признается официальными источниками.
В этой связи символичен опыт Европейского центра по правам цыган, собиравшего доказательственную базу, необходимую для
судебного оспаривания практики этнической сегрегации в школах Чешской Республики. Сначала, когда наши представители из
Будапешта пришли в школы и запросили сведения о количестве цыган и представителей прочих этнических групп в каждом классе, им
сказали, что такой информации просто нет. А когда вскоре с той же просьбой к школам обратились лидеры чешских цыган,
поддерживающие связи с местными властями, им, как по волшебству, предоставили полную этническую статистику по учащимся со
всеми необходимыми печатями и подписями.
В действительности, по мере развития технологий и увеличения объемов информации (не только этнической, но и любой иной),
которая накапливается и распространяется в виде электронных баз данных, постановка вопроса о том, следует ли правозащитникам,
выступающим против дискриминации, поддерживать или осуждать сбор данных об этнической принадлежности и работать с ними,
выглядит странно, если не просто лицемерно. Сегодня становится все более очевидно, что вопрос не в том, иметь или не иметь такие
данные, которые существуют независимо от нашего желания, а в том, как сделать демократичным доступ к имеющейся информации,
которую зачастую монополизируют именно те, кто несет ответственность за дискриминацию. Чтобы покончить с дискриминацией, ее
жертвы также должны иметь доступ к этим противоречивым, но существенно важным сведениям.
Директива о равноправии рас, статья 2(2)(b).
Директива о равноправии рас, преамбула, п. 15 (выделено мною – авт).
7
Roma and Statistics: Strasbourg, 22-23 May 2000. Council of Europe, 2000. Para. 41 (конспект материала, представленного
Ф. Миллихом, главой Департамента населения Совета Европы).
8
Haug W., Courbage Y., Compton P. The demographic characteristics of national minorities in certain European states. Council of
Europe, 1998. Сведения, содержащиеся в этой работе, взяты из данных «опроса, преследовавшего своей целью выявление
существующих и потенциальных источников статистической информации о религиозной, языковой, национальной и
этнической принадлежности», разосланного в государственные статистические управления 43 европейских стран в 1995
г. Группа экспертов Совета Европы разработала анкету для проведения опроса о демографической ситуации среди
национальных меньшинств с помощью Eurostat и Экономической комиссии ООН по Европе. Ibid., p. 23.
9
Ibid., pp. 54-55.
10
Ibid., p. 55. В Великобритании опросы, в ходе которых были собраны сведения об этнических группах, проводились в
домохозяйствах, среди работающего населения, в других социальных группах. В Нидерландах информация о месте
рождения отца или матери присутствует в реестре населения, в результатах исследований структуры занятости,
иммиграционной и демографической статистике. Ibid., pp. 55-56.
11
Ibid., pp. 42-47.
12
См. статью Zoon I., Wagman D. Race Statistics and Data Protection: the Case of Spain в книге Ethnic Monitoring and Data
Protection: The European Context, Budapest: Central European University and INDOK Human Rights Information Center, 2001.
5
6
2
Из отчета по Испании следует, что регулирующее вопросы защиты информации «законодательство практически повсеместно
получает превратное истолкование как запрещающее сбор, хранение и использование этнических данных в какой бы то ни было
форме. Однако … закон не запрещает собирать этнические данные; он лишь предусматривает обязательства по предоставлению
определенных гарантий в связи с обработкой и распространением таких данных. Таким образом, для реализации новых инициатив по
дальнейшему сбору этнических данных не требуется проведения законодательной реформы». 13 Я думаю, что это замечание верно и для
других стран. Отсюда следует, что в этой сфере, как и в любой другой, очень важно не пытаться выдать за юридическую проблему то,
что на самом деле является проблемой бытующих в обществе стереотипов.
Ставя перед собой ту же цель – преодоление распространенных заблуждений, – следует подчеркнуть необходимость в
рациональном изложении данного вопроса и объективном его рассмотрении. Некоторые люди, помня о негативном прошлом опыте
использования статистики о национальной принадлежности, ратуют за полное ее запрещение. Помимо того, что такие инициативы не
согласуются с международным правом, полностью запретить расовую статистику – это все равно, что запретить любые высказывания
на расовые или этнические темы только в силу существования отдельных нетерпимых заявлений, намеренно призывающих к насилию
и дискриминации по отношению к меньшинствам. Полный запрет на использование расовой статистики только потому, что ее порой
используют предосудительным образом, был бы действием чрезмерным и непродуктивным. Мы не беремся за молоток, чтобы
прихлопнуть комара; так и полный запрет на использование расовой статистики вряд ли является панацеей от действительно имеющих
место злоупотреблений: для их искоренения гораздо эффективнее адекватно использовать имеющиеся у правительства сведения и
применять меры по обеспечению их секретности.
В этой связи я думаю, что нашей целью в рамках данного проекта, должно стать, во-первых, выявление пробелов в
законодательстве там, где они существуют. Эти пробелы необоснованно препятствуют сбору расовой статистики, и их, возможно,
необходимо восполнить. Во-вторых, что не менее важно, мы должны стремиться к определению стратегий сбора данных о расовой
принадлежности, соответствующих стандартам обеспечения невмешательства в личную жизнь и способных развеять широко
распространенные возражения и опасения.
В настоящее время жертвы расовой дискриминации находятся в особенно невыгодном положении: слишком мало информации,
которая описывала бы и документально подтверждала степень притеснений, которым они подвергаются. Одна из причин, в силу
которых цыганам так сложно было опровергнуть расистские мифы, заключалась в нехватке статистических данных, которые могли бы
подтвердить обоснованность их заявлений о непропорционально высоком проценте цыган среди заключенных, учащихся школ для
умственно отсталых, лиц, проживающих в не соответствующих общепринятым нормам жилищах. Понятно, что такая статистика – не
панацея. Даже при ее наличии кто-то возьмется утверждать, что количество цыган в тюрьмах всего лишь отражает их природную
склонность к воровству, или что количество цыган в спецшколах свидетельствует о том, что они генетически тупее всех остальных. Но
статистика – это необходимый первый шаг в борьбе с расизмом, без которого жертвы дискриминации остаются беспомощными перед
стеной предрассудков и предвзятого отношения.
И все же, многочисленные опасения относительно сбора данных о расовых или этнических группах по-прежнему существуют,
причем зачастую среди тех самых меньшинств, от чьего имени выступают защитники работы с такой информацией. Наиболее часто
выдвигаются следующие возражения: (а) неизбежная неточность расовой классификации и данных, на которых она основывается; (б)
реальные примеры злоупотребления расовой статистикой в прошлом и риск того, что новые злоупотребления приведут лишь к
укреплению негативных стереотипов отношения к меньшинствам; (в) высокая вероятность нарушения права на тайну личной жизни и
самоопределение; и (г) наличие в международном праве и/или национальном законодательстве положений, препятствующих сбору и
ведению расовой статистики.
Я хотел бы вкратце остановиться на каждом из этих пунктов.
А.Неточность
Широко распространено мнение о неизбежной неточности расовой статистики. Во-первых, такая статистика неизбежно
основывается на расовых категориях, которые сами по себе ненаучны и ненадежны. Понятие расы не поддается научному
определению, поскольку не существует объективных биологических факторов, которые позволили бы отделить одну подгруппу людей
как вида от другой. Эти категории «обусловлены субъективными культурными установками лиц, осуществляющих классификацию». 14
Действительно, в течение долгого времени считалось, что «чистых рас – в смысле генетически гомогенных популяций – внутри
человеческого вида не существует… . Многие антропологи, подчеркивая значение внутривидового многообразия человечества,
считают что [расовые] классификации представляют с научной точки зрения весьма ограниченный интерес и даже несут в себе соблазн
неправомерных обобщений».15 Даже правительства, регулярно собирающие и использующие расовую статистику, признают, подобно
тому, как это было высказано в примечаниях к «Руководству по статистической работе», изданных правительством США, что
13
Ibid., pp. 212.
King J.C. The Biology of Race. Univ. of Cal. Press, 1981, р.157 (цит. по Knepper P. Race, Racism and Crime Statistics //
Southern University Law Review Vol. 24 (1996), р. 77). «Все предпринятые за последние 150 лет попытки более точного и
осмысленного разделения человечества на расы лишь осложняли и запутывали ситуацию, по той простой причине, что
проблема эта не имеет решения… . Ни одна классификационная система, какой бы оригинальной она ни была, не в
состоянии наделить [подвиды] характеристиками, которых они не имеют».
14
«Предложения по вопросу биологических аспектов расовой проблемы» (1964) ЮНЕСКО, см. также
«Заявление о расовой проблеме и расовых предрассудках» (1967) ЮНЕСКО («Деление человечества
как биологического вида на «расы» отчасти условно, а отчасти – произвольно»); «Правовые меры
борьбы с расизмом и нетерпимостью в государствах – членах Совета Европы» (1996) Совет
Европы, Европейская комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью (ECRI), стр. 437
«представляется, что с биологической точки зрения различия между так называемыми
человеческими расами минимальны, либо не существуют вовсе» – сокращенная цитата из решения
одного из судов Соединенного Королевства по делу Совет муниципального района Илинг г. Лондона
(Ealing London Borough Council) против Совета по межрасовым отношениям (Race Relations Board)
– (1972), Appeal Cases 342.
3
15
официально принятые категории расовых классификаций основаны на «социальной принадлежности, т.е. понятиях, признанных в
обществе, но не в научном мире». 16
Помимо вышеупомянутых проблем к искажению расовой статистики может привести предвзятость идентификации и/или
восприятия. К примеру, статистика может основываться на самоидентификации, социальной (общественной) идентификации либо
официальной (утвержденной правительством) идентификации, и все эти принципы могут различаться. Более того, если расовая
принадлежность определяется на основе внешних наблюдений, определяющий может принимать во внимание цвет кожи, язык и
фамилию субъекта, но результаты определения по совокупности этих признаков также могут различаться. В сфере уголовного
судопроизводства искажение восприятия принимает еще более причудливые формы под влиянием, например, эмоционального
состояния жертвы преступления или тех фактов, что многие преступления совершаются быстро или в условиях плохой видимости
(например, ночью), а преступники часто умышленно изменяют свою внешность.
В-третьих, категории, положенные в основу классификаций по признаку расовой принадлежности, надолго оставили о себе
плохую память во многих государствах. В Европе, безусловно, помнят расовые классификации нацистской эпохи, послужившие
прелюдией к массовому истреблению людей, и справедливо боятся повторения ситуации. Но и в США соответствующие категории
расовых классификаций тесно связаны с такой общественной практикой, как рабовладение и сегрегационные расистские законы, из-за
которых огромное число американцев африканского происхождения оставались гражданами второго сорта вплоть до середины ХХ
века. В более узком плане применение в США уголовной статистики, основанной на признаке расовой принадлежности, восходит к
дискредитировавшим себя теориям научного расизма, пытавшимся увязать этническую принадлежность с биологически
обусловленными преступными наклонностями. 17 Под влиянием этих взглядов в период с 1911 по 1930 гг. тридцать три штата приняли
законы, предусматривающие принудительную стерилизацию на основании совокупности поведенческих особенностей, считавшихся
генетически предопределенными.18 В своем первом, составленном в 1933 г. квартальном Сводном отчете по борьбе с преступностью
ФБР ссылалось на дифференцированную по расовому признаку уголовную статистику как на подтверждение «соответственно
высокого процента» «негров» и «цветных», арестованных по обвинению в насилии, незаконном хранении оружия и участии в азартных
играх.19
Наконец, поскольку расовые категории имеют социальное происхождение, со временем они меняются. В Европе, несмотря на
то, что многие по-прежнему остерегаются называть себя цыганами, многие – из тех, кто 20 лет назад самоидентифицировались как
«румыны», «чехи» или «венгры», – сегодня говорят про себя «цыгане» (“Roma”, “Tsigan”) и считают себя таковыми. В США
официально утвержденные категории со временем также менялись, осложняя любые попытки сопоставления данных. Так, например, в
30-е годы ФБР в своих Сводных отчетах выделяло «мексиканцев» в отдельную расу. В 1942 г. категория «мексиканец» исчезла из
отчетов, и с тех пор данные об арестах этих людей включались в категорию «белые». Практика эта продолжалась вплоть до 1980 г.,
когда по новой классификации «мексиканцы» вошли в состав «латиноамериканцев». 20
И все же, перечисленные выше недостатки, хотя и вполне реальные, не препятствовали использованию расовой статистики для
документального подтверждения картины дискриминации и выявления злоупотреблений. Например, государственные и
негосударственные учреждения в США с помощью данных анализа расовой статистики фиксируют повсеместное распространение
случаев притеснений расовых меньшинств в системе уголовного судопроизводства. В одном отчете Министерства юстиции США
указывается, что «отношение к негритянским и латиноамериканским подросткам на всех этапах исправительной системы для
несовершеннолетних гораздо более суровое, чем к белым, обвиняемым в аналогичных преступлениях», и отмечается, что «из общего
числа обвиненных в преступлениях, связанных с наркотиками, чернокожие подростки в 48 раз чаще белых направляются в
исправительные учреждения для несовершеннолетних». 21 Отчет организации «Human Rights Watch» выявил, что, хотя белых
потребителей наркотиков в пять раз больше, чем чернокожих, последние, уличаемые в связанных с наркотиками преступлениях,
попадают в тюрьму гораздо чаще белых. 22 Эти и аналогичные исследования 23 способны поколебать распространенные заблуждения
относительно взаимосвязи расовой принадлежности и склонности к совершению преступлений и могут послужить поводом для
реформы в сфере законодательства и юридической практики, необходимой для обеспечения паритетного, равного правосудия.
Б.
История злоупотреблений / укоренение стереотипов
Примеры намеренного злоупотребления сведениями о расовых и этнических группах в целях ущемления прав меньшинств и
сохраняющаяся возможность дальнейших злоупотреблений – возможно, наиболее очевидных в сфере уголовной статистики –
оправдывают осторожный подход к сбору и распространению такой информации. С этим же тесно связано и опасение, что сами
попытки собрать и опубликовать данные расовой статистики будут способствовать укоренению негативных стереотипов по
отношению к меньшинствам.
16
Statistical Policy Handbook. Office of Federal Statistical Policy and Standards, 1978, p. 37.
См., например, Hooton E.A. The American Criminal, Greenwood Publishing, 1939; Lombroso-Ferrero G. Criminal Man
According to the Classification of Cesare Lombroso, London: Putnam, 1911.
18
Knepper, op. cit., p. 92.
19
Цит. по: ibid, р. 102.
20
Ibid, рр. 98-99. Кроме того, высказываются утверждения о том, что классификации, использованные в ходе
состоявшейся в США в 1980 г. переписи населения, нарушают «элементарные правила таксономии, согласно которым
категории должны быть взаимоисключающими, что сумма всех категорий должна составлять все население, и что они
должны быть выдержаны приблизительно в одном масштабе значимости и приближения». Логическая абсурдность
классификационного проекта проявляется в требованиях «многорасовой» категории, к которой следует относить все
«смешанные расы» (наиболее близким вариантом в предыдущих переписях был «Прочие»). Эти требования подверглись
критике со стороны американцев африканского происхождения, указывавших на то, что практически все их сообщество с
точки зрения происхождения является многорасовым». Kohn M. The Race Gallery: The Return of Racial Science, London:
Jonathan Cape, 1995, pp. 22–23 (цитируется социолог Уильям Петерсен).
21
Butterfield F. Racist Disparities are Pervasive in Justice System, Report Says // The New York Times, April 26, 2000.
17
22
Punishment and Prejudice: Racial Disparities in the War of Drugs (2000), Human Rights Watch.
См., например, Whitaker B. San Diego Police Found to Stop Black and Latino Drivers Most // The New York Times, October
1, 2000. Исследование, проведенное в отношении Полицейского управления Сан-Диего, «подтвердило, что полиция СанДиего гораздо чаще останавливает автомобили афро- и латиноамериканцев, чем белых и американцев азиатского
происхождения».
23
4
Противники ведения расовой статистики указывают на Европу эпохи нацизма, богатую злоупотреблениями такими данными, а
также на некоторые коммунистические режимы Центральной и Восточной Европы до 1989 г. Действительно, сложившийся стереотип,
согласно которому одно из меньшинств, чьи представители проживают в любой европейской стране, а именно цыгане, являются
группой «асоциальной» и «криминальной», подготовил интеллектуальную почву для «Порраймоса», или цыганского «Холокоста», в
годы Второй мировой войны. Причем существуют определенные признаки того, что сомнительная практика по-прежнему существует.
К примеру, в ежегодном отчете Специальной комиссии ООН по расизму за 2000 г. приводится полученная в Германии информация:
«Представителям меньшинств, относящимся к цыганам «Синти» и «Ромэ», в базах данных и других системах учета
полиции Баварии специально присваиваются регистрационные ярлыки «Ромэ/Синти», «цыгане» либо, по старой нацистской
терминологии, Landfahrer («бродяга»). Центральному совету немецких цыган («синти» и «рома») стало известно о
представленном 16 декабря 1998 г. отчете главы Баварской комиссии по защите информации, в котором указано, что полиция
без каких-либо правовых или иных оснований фиксирует в специальных реестрах личные сведения обо всех лицах «синти» и
«рома», включая даже номерные знаки их автомобилей и тому подобную информацию. Полиция оправдывает ведение такого
учета задачами vorbeugende Verbrecenbekampfung (профилактики преступности) и объясняет, что «Синти» и «Ромэ» могут
представлять опасность для общества».24
Также отмечается, что и работники таможенных служб используют расово-направленные ориентировки в целях выявления и
депортации представителей некоторых этнических меньшинств. Компания «Czech Airlines» ставила в документах цыган пометку «R»
(от «Roma»), помогая таким образом отсеивать «нежелательных» мигрантов.25 Недавно выяснилось, что чешское Министерство
внутренних дел ведет учет лиц, подозреваемых в совершении преступлений, в том числе цыган, которые считаются «статистически
значимыми».26
Недавнее исследование публикаций в СМИ Словакии, посвященных цыганам, позволило выявить несколько случаев
использования расовой статистики для документального обоснования якобы имеющей место склонности цыган к совершению
преступлений. Например, в процитированной статье из местной прессы говорилось: «… С 1994 г. преступниками-цыганами совершено
22 процента от общего числа раскрытых преступлений… На долю цыганской молодежи приходится более 30 процентов раскрытых
преступлений, совершенных несовершеннолетними». 27 И здесь же: «Из всех преступлений против нравственности 56 процентов
совершено цыганами».28
Память о злоупотреблении данными об этнической и расовой принадлежности настолько сильна, что даже действия,
продиктованные очевидно добрыми намерениями, наталкиваются на подозрительность тех, кому они, казалось бы, должны быть
выгодны. К примеру, в ноябре 1999 г. Министерство образования Чешской Республики разослало письмо во все начальные и средние
школы страны с требованием вести учет успеваемости учащихся-цыган. Правительство объясняло, что такой специальный учет
необходим для повышения образовательного уровня цыган. Реакция некоторых цыганских лидеров была враждебной. «Если кто-то
пытается дифференцировать людей по цвету кожи, то это – явная дискриминация, даже при самых благих намерениях, – заявил, по
имеющимся сведениям, один цыганский активист. – Мы уже переживали геноцид, и никто не может гарантировать нам, что
демократия здесь – это навсегда. Что, если верх возьмут неонацисты?»29
И, тем не менее, расовая статистика совершенно необязательно является первопричиной предрассудков, дискриминации или
способствует формированию негативных стереотипов. Так, например, небрежному или сознательно предубежденному автору не нужна
никакая статистика, чтобы выхватить из контекста и опубликовать данные об этнической принадлежности лиц, арестованных по
подозрению в совершении преступлений. 30 Не нужна она и политическим лидерам, разжигающим этническую рознь
безответственными или открыто враждебными публичными заявлениями. 31
E/CN.4/2000/16, 10 февраля 2000 г., п. 37. В отчете ООН также отмечается, что в декабре 1996 г., когда перед
Бундестагом Германии был поставлен вопрос о наличии расовой классификации в данных полицейского учета,
«Федеральное правительство заявило, что … полный отказ от такой классификации не обсуждается в силу ее
исключительной важности для работы органов полиции…» Там же, пункт 39.
24
25
Roma and the Law: Demythologizing the Gypsy Criminality Stereotype (1999), Project on Ethnic
Relations, pp. 12.
Интервью с исследователем ситуации в области соблюдения прав человека в Чешской Республике, ноябрь 2000 г.
(материалы хранятся у автора).
26
Praca, 25 августа 1998 г., стр. 4, процитировано в Image of Roma in Selected Slovak Media (2000),
Slovak Helsinki Committee, pp. 19–20.
27
Там же, стр. 20.
Associated Press, «Controversy flares over Gypsy lists in Czech schools», 3 November, 1999.
30
Многочисленные примеры этого приведены в работе Image of the Roma in Selected Slovak Media, op. cit., pp. 20–21.
31
Например, агентство «СТК» сообщало, что в начале августа 2000 г. депутат парламента, представлявший Словацкую
национальную партию, публично заявил, что «цыгане, не разделяющие общественные ценности (unadaptable)» должны
быть помещены в «резервации» для снижения уровня преступности. Этот депутат, по данным агентства, сказал, что (1)
государство должно прекратить предоставлять социальную помощь «людям, от которых один вред», назвав
предоставление такой помощи цыганам «негуманным по отношению к остальному населению»; (2) помещение цыган в
резервации – это совершенно нормально, подобно тому как «в Америке тоже существуют резервации для индейцев»; и
(3) если Словакия не поместит «цыган, не разделяющих общественные ценности» в резервации, «через 20 лет они загонят
туда нас». Тремя днями позже председатель Словацкой национальной партии (SNS) заявила, что она не видит
необходимости извиняться за слова депутата, поскольку, с ее точки зрения, нерешенность «действительно существующей
цыганской проблемы» на руку тем активистам из числа цыган, которым «следовало бы предложить что-то помимо
крепких слов, которые ничего не решают». Председатель добавила также, что «SNS заинтересована в надежном решении
проблемы этнических цыган, поскольку дискриминированными здесь оказываются не цыгане, а все остальное население
Словакии». RFE/RL (Un) Civil Societies, Vol. 1, No. 13, 10 August 2000.
28
29
5
Действительно, в ряде случаев обвинения в злоупотреблении «статистикой» представляются скорее надуманными, нежели
основанными на достоверных данных.32 Такие обвинения чаще являются свидетельством именно отсутствия статистики и связанного с
ним информационного вакуума – идеальной почвы для изобретательных, часто злонамеренных измышлений.
Некоторые наблюдатели обращают внимание на то, что, по их мнению, представляет собой «двойной стандарт» в расовой
статистике. Например, с одной стороны, когда правозащитники, выступающие против дискриминации, запрашивают сведения о числе
цыганских и всех остальных детей в отдельных школах или о количестве представителей этнических меньшинств, служащих в
полиции, государственные чиновники довольно часто заявляют, что такой информации не существует.33 С другой стороны, якобы
полное отсутствие этих данных не мешает даже правительственным чиновникам стран, имеющих законы о защите информации, при
случае приводить обширную расовую и этническую статистику. 34
Хуже всего то, что некоторые правительства, судя по всему, намерены использовать и/или публиковать данные об этнической и
расовой принадлежности тогда, когда это позволяет привлечь внимание к якобы диспропорционально высоким показателям
преступности среди отдельных этнических меньшинств. К примеру, болгарские власти заявляли Мониторинговому комитету Совета
Европы, что по имеющимся данным «более 30% всех преступлений в стране совершаются цыганами». 35 Аналогичные опасения
вызвала представленная полицией Румынии информация о нескольких рейдах, проведенных весной 2000 г.:
«За последние пять дней полицией проведены рейды в беднейших районах Будапешта с целью борьбы с преступностью. По
заявлениям полицейских чиновников, большинство из 2000 арестованных были цыганами». 36
В.
Сфера личной жизни, свободная от вмешательства
и выбор этнической принадлежности
Один из аргументов, наиболее яростно отстаиваемых противниками расовой статистики, – это якобы та угроза, которой она
может быть для права людей самостоятельно решать, заявлять ли о своей национальной принадлежности и в какой форме. С одной
стороны, сбор этнических данных, по словам противников этой практики, нарушает право на невмешательство в личную жизнь,
которое понимается как свобода самостоятельно принимать решения о том, предоставлять ли те или иные личные сведения. С другой
стороны, заявляется, что сбор данных может ущемлять право человека на выбор и обнародование своей этнической принадлежности
или отказ от такого выбора и обнародования. Ответ же на вопрос об этнической принадлежности (кто «цыган», а кто «венгр») может
дать только конкретный человек, а не сторонний исследователь или государство.
Данные опасения имеют под собой почву и их следует тщательно рассматривать. Это особенно важно, учитывая, что
представители отдельных меньшинств обычно выражают нежелание подвергаться проявлениям предрассудков и враждебности, с
которыми им, возможно, придется столкнуться в результате подобного самоопределения 37. Действительно, желание забыть или не
допустить повторения долгой истории нарушений принципа невмешательства в личную жизнь, имевших место при прошлых
авторитарных режимах, особенно в эпоху бурного развития технологий, потенциально упрощающих доступ к более полным данным о
Тому же депутату парламента от Словацкой национальной партии, упоминавшемуся в сноске выше, приписывается
заявление о «статистических свидетельствах» того, что наибольшая часть «умственно отсталых» происходит из цыган, а
также вопрос: «Разве гуманно разрешать слабоумным плодить новых слабоумных, увеличивая процент слабоумных и
умалишенных среди населения?» См. также Slovenska Republika, 12 декабря 1998 года, стр.3, процитировано в Image of
the Roma in Selected Slovak Media, pp. 23 («Существуют отдельные виды преступлений, 95 процентов которых совершают
наши цыганские сограждане. Речь идет не только о сексуальных преступлениях, кровосмешениях и сексуальной
эксплуатации несовершеннолетних».)
32
К примеру, в промежуточном отчете Европейской комиссии по Венгрии за 1999 год указано:
«Согласно сведениям, полученным от правительства Венгрии, идентификация этнической
принадлежности лиц, совершивших преступления, запрещается законом о защите информации, и
соответственно статистических сведений о дискриминации не существует». См. Regular Report from
the Commission on Progress on Accession (13 October 1999), European Commission.
34
На совещании в Бухаресте в январе 2000 г., организованном посольством Финляндии,
представитель Управления национальных и этнических меньшинств правительства Венгрии привел
ряд статистических данных, касающихся цыган. В частности, были представлены следующие
сведения: «примерно 60 процентов цыган проживают в сельской местности, около 30 процентов – в
городах, остальные 10 процентов – в Будапеште»; «более 70 процентов цыганских детей
ограничиваются восемью годами начальной школы»; «…лишь одна треть цыганских детей получает
полное среднее образование»; процент безработных среди цыган «примерно в пять раз выше», чем в
других группах населения. Solymosi J. Roma Policy in Hungary between 1998–2000, in Embassy of
Finland in Romania. International Expert Symposium on Roma Questions (28–29 January, 2000), pp. 98.
33
См. Honoring of Obligations and Commitments by Bulgaria: Information Report (September 1998), Council of Europe Doc.
8180, paragraph 107.
36
Associated Press, Gypsies march to protest racism», 23 March 2000. Действительно, расовые стереотипы – явление, отнюдь
не уникальное для Европы. В учебном пособии для полицейских США написано, что «оно предназначено для
ознакомления полицейских служащих с образом жизни и преступной деятельностью цыган в целях повышения
эффективности следственных и оперативных мероприятий». В руководстве рассказывается о том, как определять
«европейских цыган» по физическим характеристикам. Carter B.H. Gypsies, Travelers and Thieves. South Carolina Criminal
Justice Academy, 1987. См. Roma and the Law (2000), Project on Ethnic Relations, pp. 12.
37
Участник проведенной в Чехословакии переписи 1991 г. объяснил: «Переписчику я назвался словаком, потому что
быть цыганом – уже достаточно для того, чтобы люди тебя ненавидели». Powell C. Time for Another Immoral Panic? The
Case of Czechoslovak Gypsies // International Journal of Sociology and Law, 1994, vol. 2, рр. 105-21, процитировано в Hohn,
op. cit., pp. 189.
35
6
каждом отдельном человеке, является одним из основных факторов, в силу которых страны Европы последовательно принимают все
более совершенные законы о защите информации на протяжении трех последних десятилетий. 38
И, тем не менее, было бы странно, если бы, доводя требования конфиденциальности до крайности, новые нормы защиты
информации позволяли бы истолковывать их в качестве запрета на сбор данных об этнической принадлежности, необходимых для
документального подтверждения фактов дискриминации этнических меньшинств и борьбы с ней. Если статистика сводится к
обобщенным, анонимным данным, достаточным для отражения картины дискриминации и соответствующих тенденций, она вряд ли
сможет привести к ограничению прав отдельных людей на невмешательство в личную жизнь или самоопределение. Действительно,
для юридически обоснованного заявления о фактах расовой дискриминации важно определить не только фактическую
принадлежность жертв к определенному меньшинству, но и то, основывалось ли оспариваемое действие или решение на уверенности в
их принадлежности к такому меньшинству. В этом смысле заявление о факте дискриминации может не содержать упоминаний об
указанной самими жертвами этнической принадлежности, и в этом случае оно никак не ущемит их права на невмешательство в
личную жизнь или самоидентификацию. 39 Этот подход в целом отражен в международном законодательстве, регулирующем вопросы
использования статистических данных о расовой и этнической принадлежности.
Г.
Законодательные барьеры
Отчасти противодействие распространяющейся практике сбора и обработки статистических данных о расовой и этнической
принадлежности объясняется расхожим представлением, согласно которому региональное европейское законодательство и внутреннее
законодательство ряда стран запрещает или сильно ограничивает такую деятельность. Ряд исследований внутреннего законодательства
отдельных стран, проведенных в рамках настоящего проекта, свидетельствует об определенной неоднородности картины. В некоторых
странах требуется провести дополнительное исследование национального законодательства. Пока что я ограничусь замечанием, что
региональные европейские нормы, регулирующие вопросы защиты данных, вполне справедливо разграничивают сбор
персонализированных, идентифицирующих данных и коллективных, анонимных данных с применением методик, гарантирующих
невмешательство в личную жизнь, и, значит, не препятствуют добросовестному сбору и распространению данных расовой статистики
в законных целях, которые ставят перед собой правительство, ученые или общество.
Например, Директива Совета ЕС о защите прав личности в связи с обработкой личных данных и о свободном обращении таких
данных40 прямо выводит из сферы ее применения именно такую анонимную статистическую информацию, которая необходима для
документального подтверждения и доказательства расовой дискриминации. 41 В статье 2 «персонализированные данные» определены
как «любая информация, относящаяся к идентифицированному или могущему быть идентифицированным физическому лицу
("субъекту данных"); могущее быть идентифицированным лицо – это любое лицо, которое может быть прямо или косвенно
идентифицировано, в частности, посредством идентификационного номера или одного или нескольких показателей, специфических
для его физических, физиологических, умственных, экономических, культурных или социальных характеристик». Более того, даже
если те или иные данные подпадают под приведенное в Директиве определение «персонализированных данных», обработка таких
данных, тем не менее, допустима, если «б) обработка необходима в целях выполнения обязательств и конкретных прав
контролирующего органа в сфере трудового законодательства, в той мере, в которой она допускается национальным
законодательством, предусматривающим адекватные меры защиты, либо … д) обработке подвергаются данные, которые …
необходимы для обоснования, предъявления или оспаривания судебных исков». Таким образом, Директиву нельзя рассматривать как
запрещающую сбор расовых или этнических сведений, необходимых для предъявления в суде исков против дискриминации.
О том же свидетельствует42 и принятая Советом Европы Конвенция о защите частных лиц в связи с автоматической обработкой
личных данных43. Действительно, Совет Европы четко заявляет о том, что принцип защиты данных не является абсолютным.
Напротив, Комитет министров высказался в том духе, что Совет Европы «в курсе потребностей как государственного, так и частного
сектора в достоверной статистике, необходимой для анализа и понимания современного общества, а также для определения политики
и стратегий организации практически всех аспектов повседневной жизни», и сделал предположение о «необходимости поддержания
баланса между потребностью в проведении исследований и сборе статистики, с одной стороны, и необходимостью защиты прав
личности, особенно в связи с автоматическим сбором данных, с другой». 44 В этой связи Рекомендация № R (97) 18 различает
«персонализированные» и «анонимные» данные (в отношении которых «идентификация требует несоразмерного времени и
трудозатрат»)45 и отмечает, что «данные статистических исследований … не являются персонализированными данными, поскольку
они не привязаны к идентифицированному или могущему быть идентифицированным физическому лицу».46 Здесь же разъясняется,
что автоматическая обработка «закрытых данных» – в том числе «персонализированных данных о расовой принадлежности»
См., например, Banisar D. Davies S. Global Trends in Privacy Protection: an International Survey of Privacy, Data Protection,
and Surveillance Laws and Developments // J. Marshall J. Computer & Info, 1999 L.1.
39
В недавнем исследовании положения цыган в Центральной и Восточной Европе, проведенном Всемирным банком,
цыгане определяются «в общем смысле как те, кто называет себя цыганом, и те, кого цыганами называют другие. Это
обусловлено как структурой использованных источников, так и политической направленностью данной работы – если
политика затрагивает этнические меньшинства, это происходит независимо от личной самоидентификации». Ringold, op.
cit., pp. 3 (выделено мною – авт.).
40
95/46/ЕС от 24 октября 1995 г. (далее по тексту – «Директива ЕС о защите данных»).
41
См. пункт 26 Директивы ЕС о защите данных («принципы защиты должны применяться в отношении любой
информации, относящейся к идентифицированному или могущему быть идентифицированным лицу»; и далее
«принципы защиты не применяются к данным, представленным анонимно и таким образом, что идентифицировать
субъект, в отношении которого такие данные собраны, не представляется возможным»).
42
1981 г. (далее по тексту – «Конвенция»).
43
См., например, статью 2(а) «термин "частные данные" означает любую информацию, относящуюся к
идентифицированному или могущему быть идентифицированным лицу»; Разъяснения к Конвенции, пункт 28 («термин
"могущие быть идентифицированными лица" означает любое лицо, которое легко идентифицировать; он не включает в
себя лиц, для идентификации которых необходимо использовать технически сложные методы»).
44
Рекомендация № R (97) 18 Комитета министров «О защите личных данных, собираемых и обрабатываемых в
статистических целях» (1997), вводная часть.
45
Рекомендация № R (97) 18, Приложение, Принципы 1, 8.1.
46
Пояснительная записка к Рекомендации № R (97) 18, пункт 58.
38
7
допускается, если внутреннее законодательство предусматривает такие «процедуры их сбора, которые делают идентификацию
субъекта данных невозможной».47
Даже в тех случаях, когда идентификация субъектов данных возможна, «важные государственные интересы» могут служить
достаточным основанием для сбора или обработки закрытых данных без согласия их субъектов, несмотря на то, что обычно на
получение этих данных такое согласие, как правило, требуется. 48 В этой связи Пояснительная записка к Рекомендации гласит, что
исключение из требования получать согласие на сбор и обработку «закрытых данных» в статистических целях может быть «оправдано
важными государственными интересами, например, если статистическая информация необходима для [помимо прочего] …
организации помощи социальным группам, находящимся в затруднительном положении. Можно привести множество таких примеров,
относящихся к вопросам, которые затрагивают фундаментальные интересы общества и входят в сферу ответственности государства. В
таких случаях гарантии защиты закрытых данных должны быть пересмотрены с учетом объективных потребностей в информации,
обусловленных такими государственными интересами». 49 Представляется вполне допустимым, что данное правительством обещание
бороться с расовой дискриминацией может в определенных обстоятельствах подпадать под определение «важных государственных
интересов».
Эти принципы, вполне согласующиеся с использованием коллективных, анонимных данных для документального
подтверждения фактов расовой дискриминации, подкрепляются практикой работы европейских и международных организаций,
которые регулярно напоминают правительствам о необходимости собирать и представлять информацию о расовой и этнической
принадлежности, используемую для оценки соблюдения международного законодательства в сфере борьбы с дискриминацией.
Европейский Союз
Упоминавшаяся выше Директива ЕС о равноправии рас содержит, возможно, самое последнее по времени и самое
недвусмысленное признание того, что статистические данные о расовой и этнической принадлежности могут быть весьма полезны в
борьбе с дискриминацией. К тому же, органы Европейского Союза ранее неоднократно заявляли, что сбор такой информации не
только допустим, но и желателен. Так, последняя Резолюция Европарламента, касающаяся расизма, в контексте процесса вступления
новых стран в ЕС «призывает государства, намеревающиеся вступить в ЕС, собирать в качестве основы для принятия политических
решений достоверные данные мониторинга по этническим, языковым и религиозным меньшинствам, включая иммигрантов и
беженцев, количеству и последствиям зафиксированных актов расизма и результатам проведенных в этой связи расследований, а также
показатели участия меньшинств в экономической и социальной жизни государства». 50 Согласно Регламенту, учредившему
Мониторинговый центр Европейского Союза по расизму и ксенофобии, этот центр был наделен, помимо прочего, полномочиями
«собирать, фиксировать и анализировать информацию и данные, в том числе полученные в результате научных исследований» для
«налаживания сотрудничества между поставщиками информации и разработки политики согласованного использования их баз данных
в целях организации … широкого распространения собранной ими информации» и для «выработки методов повышения
сопоставимости, объективности и достоверности данных на уровне Сообщества посредством установления показателей и критериев,
которые позволят сделать информацию более однородной».51 А в годовом отчете Мониторингового центра Европейского Союза за
1998 г. указано, что в отдельных странах, например, в Великобритании, «на уровне органов государственного управления и
общественного мнения, борьбу с расистскими и ксенофобными проявлениями и настроениями лучше всего начинать с создания четкой
картины; иными словами, необходимо собрать статистику, основанную на оптимальных критериях, с тем, чтобы получить ясное
представление о реальной природе этих явлений. Цель здесь заключается не в том, чтобы сравнивать разные страны по таким
показателям, но в том, чтобы иметь возможность подходить к этим проблемам с унифицированной терминологией, которая до сих пор
не разработана».52
Европейская комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью
Европейская комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью (ECRI) – мониторинговый орган Совета Европы – регулярно
запрашивает у правительств статистическую информацию о влиянии государственной политики на различные расовые и/или
этнические группы. Принятая ECRI Рекомендация по вопросам общей политики № 1 о «Борьбе с расизмом, ксенофобией,
антисемитизмом и нетерпимостью» гласит, что, «поскольку разработка и эффективная реализация политики … без надежных данных
весьма затруднительны», правительствам следует «собирать по мере возможности и необходимости, в соответствии европейскими
законами, нормативными актами и рекомендациями по защите информации и права на невмешательство в частную жизнь, данные,
полезные для анализа и оценки ситуации, в которой находятся группы, особенно уязвимые для проявлений расизма, ксенофобии,
антисемитизма и нетерпимости, и фактов таких проявлений». 53
Статья 6 Конвенции о защите лиц в связи с автоматической обработкой персонализированных данных; Рекомендация
№ R (97) 18, Приложение, Принцип 4(8); Пояснительная записка к Рекомендации № R (97) 18, пункт 76(а). Кроме того, в
Конвенции прямо указывается о неприменимости требования «дополнительных средств защиты» к отдельным
«автоматически учитываемым наборам персонализированных данных, используемых для ведения статистики или
проведения научных исследований, при явном отсутствии риска нарушения прав субъектов данных на невмешательство в
их личную жизнь». ETS 108, ст. 9(3). В Разъяснениях к Конвенции указано, что это исключение «оставляет возможность
ограничения осуществления субъектами данных своих прав [на дополнительные средства защиты] при проведении
операций обработки данных, явно не связанных с риском. Примерами являются использование данных для ведения
статистики, если такие данные представляются в сводной форме без идентифицирующих компонентов». ETS 108, пункт
59.
48
Рекомендация № R (97) 18, Приложение, Принцип 6.2.
49
Пояснительная записка к Рекомендации № R (97) 18, пункт 85(b).
50
Отчет по проводимой Комиссией работе в области борьбы с расизмом, ксенофобией и антисемитизмом в
государствах-кандидатах (28 февраля 2000), Европарламент (СОМ(1999)256-С5-0094/1999-1999/2099(COS)), пункт 13.
51
Регламент Совета (ЕС) № 1035/97 от 2 июня 1997 г., статьи 2(a), 2(b), 2(f). В Регламенте также отмечается что «при
обработке данных и обмене данными в соответствии с настоящим Регламентом Центр применяет положения Директивы
95/46/ЕС [Директивы ЕС о защите данных]». Там же, статья 5(1).
47
52
53
Annual Report 1998, European Monitoring Center on Racism and Xenophobia, pp. 11–12.
ECRI, Рекомендация по вопросам общей политики № 1, 4 октября 1996 г.
8
Более поздняя рекомендация ECRI «подчеркивает, что статистические данные по фактам расизма и проявлениям
дискриминации и по положению меньшинств во всех сферах жизни совершенно необходимы для выявления проблем и
формулирования политики», и отмечает, что ECRI «убеждена в том, что такие статистические данные следует дополнять данными о
социальных установках, мнениях и настроениях».54 Этот документ также «рекомендует» «правительствам государств-членов ЕС …
принимать меры к обеспечению организации на национальном уровне исследований фактов расизма и дискриминации и восприятия
этих явлений» и дает указания по проведению таких исследований, отмечая важность «надежных статистических данных, касающихся
населения, в том числе информации о таких параметрах, как место рождения, этническая принадлежность, вероисповедание, родной
язык, гражданство и т.д.».55
В отчетах ECRI по отдельным странам содержатся прямые рекомендации государственным органам собирать статистическую
информацию о расовых и этнических меньшинствах в целях формулирования и оценки государственной политики. В своем отчете по
Польше ECRI отмечала:
«В Польше существует система сбора сведений об этнических и национальных группах, основанная на личных заявлениях
людей о своей принадлежности к меньшинствам. В то же время, большинство источников отмечают, что точная оценка размера
какой-либо этнической или национальной группы в Польше не представляется возможной, поскольку ни в одной переписи из
проведенных после Второй мировой войны не задавался вопрос об этнической принадлежности. Не имея точной и актуальной
статистики по этому поводу, невозможно ни разработать адекватную политику, ни оценить ее эффективность. Таким образом,
первоочередной задачей должно стать создание надежной системы сбора таких данных в полном соответствии с европейскими
законами, нормативными актами и рекомендациями по защите данных и права на невмешательство в частную жизнь, в целях
определения реальной численности этнических и национальных меньшинств, групп иммигрантов и т.д.». 56
Аналогичные замечания были высказаны и в отчетах по другим странам. 57
Наконец, ECRI настоятельно рекомендует даже тем странам, в которых законодательство о защите данных целенаправленно
запрещает распространение расовой или этнической статистики, использовать альтернативные каналы сбора таких данных. К примеру,
в отчете Комиссии по Чешской Республике, сказано: «Власти Чехии утверждают, что публикация данных по демографическому
составу, полученных иначе чем в результате переписи населения, на территории Чешской Республики запрещена законодательством о
защите личных данных и праве на невмешательство в личную жизнь. Мы рекомендуем принять меры для повышения качества
информации о цыганских сообществах на уровне местных органов власти, исследовательских учреждений и негосударственных
организаций в целях упрощения процесса планирования социальной политики в отношении цыганского меньшинства». 58 И даже
Венгрии, где действует одно из самых жестких в Европе законодательств о защите данных, рекомендовано «принять меры к созданию
системы сбора данных и информации в соответствии с» европейскими стандартами, «помня о важности точной и актуальной
статистики для формулирования политики и оценки ее эффективности». 59
Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации
В ответ на отказы многих правительств предоставить демографическую информацию, классифицированную по признакам
расовой или этнической принадлежности, Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации (CERD) в своих «Общих указаниях по
форме и содержанию отчетов, подлежащих представлению государствами – членами ООН согласно п. 1 статьи 9 Конвенции» заявил
буквально следующее:
«8.
Этнические характеристики страны имеют особенное значение в связи с … Конвенцией… Многие государства
считают, что при проведении переписи им не следует привлекать внимание к таким факторам, как расовая принадлежность,
чтобы не спровоцировать обострение разногласий, которые эти государства стремятся преодолеть. Если мы всерьез намерены
искоренить дискриминацию по расовой, национальной или этнической принадлежности, цвету кожи или происхождению,
ECRI, Рекомендация по вопросам общей политики № 4, 6 марта 1998 г.
Там же, Приложение, пункт 6.
56
ECRI’s Country-by-Country Approach: Volume I (1997), ECRI, pp. 86.
57
В отношении отчетов ECRI по отдельным странам см.: Gachet I. «The Issue of Ethnic Data Collection from the Perspective
of Some Council of Europe Activities» в книге Ethnic Monitoring and Data Protection: The European Context, Budapest: Central
European University and INDOK Human Rights Information Center, 2001. См. также отчет по Нидерландам (ECRI’s Countryby-Country Approach: Volume III (1998), ECRI, pp. 47) «Несмотря на повсеместно проводимую работу по сбору статистики
в ряде областей, наблюдается практически полное отсутствие надежной, унифицированной и сопоставимой статистики о
положении меньшинств во всех сферах социальной и экономической деятельности… . Необходимо активизировать
работу по сбору более сопоставимых и достоверных статистических данных и в этой связи использовать стандартную
общенациональную форму для выделения категорий этнической принадлежности как основы всех исследований в этой
сфере, предварительно проведя широкие консультации по поводу приемлемости и полного соответствия этой формы
европейским законам, нормативным актам и рекомендациям по защите данных и права на невмешательство в частную
жизнь»; в отчете по России (ECRI’s Country-by-Country Approach: Volume IV (1999), ECRI, pp. 41) отмечается, что
существующие данные не включают в себя статистику по положению этнических меньшинств или по отражению их
интересов проводимой социальной и экономической политикой – например, в форме детализированных сведений о
фактическом отношении к различным меньшинствам в сфере трудоустройства, обеспечения жильем, здравоохранения,
социального обслуживания, образования, правосудия и других. Опыт других стран показывает, что такая статистика
может оказаться полезной для отслеживания относительного положения меньшинств в обществе и выработки политики,
которая может затронуть их интересы»; в отчете по Испании (ECRI’s Country-by-Country Approach: Volume IV (1999),
ECRI, pp. 75) сказано, что «явно требует совершенствования раздел статистики, содержащий данные о цыганском
сообществе. Следует рассмотреть различные способы получения информации о размере и положении цыганского
меньшинства на национальном, региональном и местном уровнях»; в отчете по Великобритании (ECRI’s Country-byCountry Approach: Volume IV (1999), ECRI, pp.. 89) подтверждается «ценность и значимость» сбора информации «об
этнической принадлежности как таковой», в том числе одобряется включенный в анкету переписи 1991 г. вопрос об
«этнической принадлежности респондента».
58
ECRI’s Country-by-Country Approach: Volume I (1997), ECRI р. 17.
59
Там же, стр. 44.
54
55
9
необходимо иметь хотя бы некоторое представление о количестве людей, права которых могут быть ущемлены на основании
таких характеристик. В этой связи мы просим государства, не собирающие информации об этих характеристиках в ходе
проводимых ими переписей населения, представлять сведения о родных языках, … поскольку они указывают на этнические
различия, а также любую информацию о расовой, национальной и этнической принадлежности, цвете кожи и происхождении,
полученную в ходе социальных исследований».
Аналогичным образом, Общая рекомендация CERD № IV (1973 г.) однозначно одобряет использование расовой статистики,
рекомендуя «государствам - членам ООН включать в свои отчеты, представляемые согласно статье 9, необходимую информацию о
демографическом составе населения». Эти общие положения неоднократно дополнялись запросами на представление статистической
информации о расовом (этническом) составе населения, которые CERD направлял отдельным правительствам.60
Интерес CERD к получению расовой статистики и неудовлетворительный характер объяснений тех причин, по которым ее сбор
невозможен, наиболее часто указываемых правительствами, хорошо иллюстрируются диалогом, который Комитет ведет с
правительством Португалии, начиная с 1999 г. В ответ на требования Комитета представить демографическую информацию в
отношении расовой или этнической принадлежности правительство Португалии заявило, что (а) Конституция страны «запрещает
проведение опросов для выяснения расового или этнического состава населения», (б) согласно рекомендациям Демографической
комиссии ООН, включение категории «раса» в анкеты переписи населения оставляется на усмотрение правительства и (в)
сложившиеся в Португалии «многонациональные традиции и отсутствие расовых предрассудков» делают «сбор статистики о расовой,
религиозной принадлежности … граждан неуместным». 61
Комитет признал все эти доводы несостоятельными, заметив, что рекомендация Демографической комиссии ООН оставить
включение категории «раса» в анкеты переписи населения на усмотрение правительств «касалась только методологии государственной
переписи населения. Тот факт, что те или иные группы вопросов не являются обязательными, не может служить юридическим
препятствием для деятельности государства по сбору информации о демографическом составе населения». 62 В заключение Комитет
настоятельно рекомендовал Португалии «включить в следующий периодический отчет подробную и значимую информацию о
демографическом составе населения Португалии…». 63
Иные органы ООН
Другие мониторинговые органы ООН, хотя у них и было меньше поводов высказываться по этому вопросу, также просили
правительства представлять информацию о расовых или этнических группах. В своих «Итоговых замечаниях» от 19 ноября 1998 г.
Комитет ООН по запрещению пыток потребовал, чтобы «Венгрия включила в следующий периодический отчет всю соответствующую
статистику, данные и информацию по: (а) количеству жалоб на плохое обращение; их доле в общем количестве расследованных дел и,
в частности, доле жалоб, поступивших от цыган, и количестве цыган среди задержанных и заключенных…». 64 В связи с рассмотрением
ситуации в Румынии Комитет ООН по правам человека и его «члены … заинтересовались количеством поданных цыганами жалоб на
притеснения со стороны властей или частных лиц». 65 Комитет ООН по правам ребенка (CRC) неоднократно запрашивал конкретные
данные по этническим меньшинствам.66
Прочие международные институты
В «Отчете о положении цыган («Рома» и «Синти») в зоне ОБСЕ», опубликованном недавно службой Верховного комиссара
Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе по делам национальных меньшинств, подчеркивается необходимость данных
об этнической и расовой принадлежности: «Статистические данные об этническом составе населения представляют собой важный
инструмент, помогающий установить существующие схемы дискриминации, упростить введение юридических норм, препятствующих
В отношении отчетов отдельных государств, см. Banton M. «Ethnic Monitoring in International Law: the work of CERD» в
книге Ethnic Monitoring and Data Protection: The European Context, Budapest: Central European University and INDOK Human
Rights Information Center, 2001. См. также Итоговые замечания в отношении Польши (15 октября 1997 г.)
CERD/С/304/Add.36, пункт 16, в котором говорится, что «государству – члену ООН следует принять все необходимые
меры для сбора более точной информации» в отношении «статистической информации по меньшинствам» и «включить
такие данные в следующий периодический отчет»; Итоговые замечания в отношении Украины (30 марта 1998 г.)
CERD/С/304/Add.48, пункт 8, где выражается «озабоченность» по поводу «неадекватности демографических данных по
различным этническим группам, проживающим в государстве – члене ООН».
61
Краткий протокол 1311-го заседания CERD; слушания по Португалии (4 марта 1999 г.), CERD/C/SR.1311, пункт 14;
Краткий протокол 1312-го заседания CERD; слушания по Португалии (4 марта 1999 г.), CERD/C/SR.1312, пункт 5.
62
Краткий протокол вышеупомянутого 1311-го заседания CERD, пункт 14.
63
Итоговые замечания (8 апреля 1999 г.), CERD/C/304/Add.67, пункт 15.
64
Итоговые замечания (19 ноября 1998 г.), CAT.A/54/55, пункт 85.
65
Пресс-релиз ООН HR/CT/99/18, 20 июля 1999 г.
66
См., напр., Итоговые замечания в отношении Болгарии (24 января 1997 г.) CRC/C/15/Add.66, пункт 9, в которых
выражается «озабоченность недостаточностью ресурсов, выделенных государством – членом ООН для сбора и обработки
информации, необходимой для оценки проделанной работы и анализа политики, проводимой в отношении детей,
особенно в отношении наиболее уязвимых групп детей»; там же, в пункт 23 рекомендует «государству – члену ООН
уделять первоочередное внимание разработке системы сбора данных, а также выявлению соответствующих
неукрупненных показателей, с тем чтобы обеспечить полное соблюдение всех положений Конвенции в отношении всех
групп детей в обществе. Такие механизмы … могут использоваться в качестве основы для разработки программ
улучшения положения детей, особенно относящихся к наиболее неблагополучным группам, включая … детей из
отдельных меньшинств, в частности цыган»; «Итоговые замечания в отношении Чешской Республики» (27 октября 1997
г.) CRC/C/15/Add.81, пункт 10, где выражается «озабоченность необходимостью расширять ограниченные возможности
государства – члена ООН по разработке специфических неукрупненных показателей для оценки проделанной работы и
анализа влияния существующей политики на всех детей, и в особенности на детей из меньшинств»; там же, пункт 29
рекомендует уделять первоочередное внимание выявлению «соответствующих неукрупненных показателей» для
решения этой задачи; «Итоговые замечания в отношении Венгрии (5 июня 1998 г.) CRC/C/15/Add.87, пункт 9, где
выражается «обеспокоенность отсутствием неукрупненных статистических данных по всем детям».
60
10
дискриминации, а также осуществить оценку эффективности антидискриминационных и иных политических мер, направленных на
улучшение положения цыган». 67
Призывая к принятию директивы, запрещающей дискриминацию и требующей равного отношения ко всем группам населения,
«Итоговый отчет по проекту "Европейский Союз и права человека"» – основной руководящий документ, которым Экспертный комитет
руководствовался при подготовке Программы работы ЕС в сфере прав человека на 2000 г., – предлагает включить в такой документ
«требование к работодателям вести учет своих работников по половой и расовой принадлежности, а также по ограничениям
трудоспособности в целях реализации политики равных возможностей при приеме на работу». 68
Коротко говоря, хотя юридические аспекты проблемы еще недостаточно исследованы, в целом международные и европейские
экспертные органы сходятся в том, что при наличии надлежащих мер защиты против злоупотреблений, расовая и этническая
статистика является необходимым компонентом любой эффективной антидискриминационной политики.
Руководящие принципы:
исходные соображения
История Европы в ХХ веке бросает огромную тень на любые попытки обсуждения расовой (этнической) статистики и
затрудняет работу по разграничению вопросов, связанных с количественными показателями, с одной стороны, и более широких
проблем расы, этнической принадлежности и правосудия, с другой. К тому же, сама субъективная природа расовой и этнической
идентификации осложняет процесс достижения консенсуса относительно границ этого понятия. Действительно, «одна из особенностей
этнической принадлежности заключается в том, что ее форма и выражение могут меняться и могут быть изменены. Представления об
этнической принадлежности модифицируются под влиянием исторических событий, политики, средств массовой информации,
образования и смены поколений: это тенденция, сохранению которой способствуют миграция, смешанные браки, процессы
ассимиляции и т.д.».69 Одна экспертная группа буквально заявила: «Статистика, касающаяся меньшинств – одна большая иллюзия.
Под видом научной однозначности и математической точности она скрывает, преднамеренно или непреднамеренно, целый мир
противоречивых категорий и концепций принадлежности, несогласующихся друг с другом определений и ненадежных
классификаций».70 Таким образом, попытки пересчитать представителей этнических меньшинств – даже предпринимаемые с самыми
добрыми намерениями – будут наталкиваться на различные препятствия, в том числе на опасения, удерживающие некоторых
представителей меньшинств от самоидентификации, соблазн причислить себя к другой, более могущественной этнической группе,
корыстные побуждения преувеличить или преуменьшить цифры в политических целях, а в некоторых странах – низкое качество
государственных баз данных, обусловленное бедностью и/или десятилетиями невнимания к ним. Эти и без того труднопреодолимые
препятствия во многих странах Центральной и Восточной Европе осложняются политическими факторами.
И все же, реально существующий и сегодня расизм, с одной стороны, и настоятельная необходимость обладания знаниями, т.е.
беспристрастными, точными фактами для борьбы с ним, с другой, оправдывают нашу настойчивость. Даже если понятия расы и
этнической принадлежности подлежат толкованию в социальном и историческом аспектах, они представляют собой вполне живые
концепции, которые по-прежнему определяют (и искажают) распределение ресурсов и власти во многих современных обществах.
Поэтому стремление называть себя «человеком» и никак иначе, хотя оно и вызывает восхищение некоторых, не исключает
существования предубеждений и необходимости оценивать их влияние. Сознательное игнорирование этнических и расовых категорий,
отказ задавать вопросы о расовой принадлежности не являются спасением от расизма.
С другой стороны, – и это очевидно – предметом для спора являются не данные как таковые, а их потенциальное использование
с добрыми намерениями или злоупотребление ими со стороны государственных органов и иных заинтересованных сторон. Так, сам по
себе факт существования статистики, показывающей, к примеру, что пятьдесят процентов всех заключенных в стране относятся к
категории цыган, даже при том, что цыгане составляют всего десять процентов населения страны, не является предвзятым или
расистским. Разногласия возникают в связи с истолкованием этих данных и выводами, которые будут сделаны на их основе. Например,
в таких гипотетических данных можно усмотреть свидетельство врожденных преступных наклонностей цыган, но эти же
статистические данные могут быть истолкованы и как достаточное доказательство того, что в системе уголовного судопроизводства
процветает дискриминация. Зачастую предметом споров, формально порожденных расовой (этнической) статистикой, на самом деле
являются более фундаментальные, самостоятельные вопросы о расовых предрассудках и политической власти.
При разработке политики, которая обеспечила бы, с одной стороны, ведение достоверной статистики о расовом и этническом
составе населения, а с другой, – соблюдение права граждан на невмешательство в личную жизнь, необходимо принимать во внимание
следующие соображения:
 Во-первых, важно различать расовую статистику – являющуюся социальным показателем, – и социально-политические ценности,
определяющие способы интерпретации и использования такого показателя.
 Во-вторых, – и это неизбежное следствие более общего наблюдения – мы должны различать, с одной стороны, высказывания,
направленные на разжигание расовой вражды, и их роль в укоренении расовых стереотипов, а с другой – недобросовестное
использование расовой статистики. Нам необходимо выработать эффективные меры борьбы с первым явлением, включая принятие
и внедрение профессиональных кодексов поведения для полиции и других государственных органов, которые бы урегулировали
вопросы, связанные с высказываниями их представителей по проблемам этнических меньшинств или каких бы то ни было
упоминаний характеристик таких меньшинств.
 В-третьих, необходимо различать, с одной стороны, право гражданина на выбор и выражение собственной национальной
(расовой) принадлежности и, с другой стороны, коллективные и анонимные данные о расовых или этнических группах, которые –
при условии их сбора и ведения в соответствии с международными процедурами защиты данных – не допускают установления
Текст примечания 179 в Отчете о положении цыган («Рома» и «Синти») в зоне ОБСЕ (10 марта 2000 г.). Организация
по безопасности и сотрудничеству в Европе, служба Верховного комиссара по делам национальных меньшинств.
68
Alston P., Werner J.H.H. The European Union and Human Rights: Final Project Report on an Agenda for the Year 2000
(1998), пункт 205.
69
Haug, Courbage, Compton (1998), op. cit., pp. 15. Концепции «национальных или этнических групп или сообществ …
включают в себя множество аспектов – культурных, исторических и территориальных. Запутанность терминов и
отсутствие точного и повсеместно признанного определения сильно осложняют задачу обеспечения жизнеспособности
таких концепций». Там же, стр. 14.
70
Final Report of the Reflection on the Long Term Implications of EU Enlargement: the Nature of the New Border (1999), Robert
Schuman Center for Advanced Studies, EUI, Florence and Forward Studies Unit, European Commission, pp. 81.
67
11





личности стоящего за ними субъекта данных.71 При таком подходе школа может вести статистику, показывающую, к примеру, что
30 процентов учащихся являются цыганами, не обнародуя при этом сведения об этнической принадлежности конкретных
учащихся, включенных в такую статистику.
В-четвертых, следует привлекать представителей всех заинтересованных меньшинств к участию в мероприятиях по разработке
методики, сбору и анализу данных на самых ранних этапах процесса.
В-пятых, следует различать данные, которые собирают и ведут государственные органы, и данные, собираемые
негосударственными учреждениями.
В-шестых, следует отделить уголовную статистику от прочей статистики. По ряду причин статистика, фиксирующая частотность
совершения преступлений представителями той или иной расы, часто оказывается гораздо более неоднозначной, чем аналогичная
статистика в сферах занятости, образования или участия в политической жизни. Хотя организованная по расовому признаку
статистика правонарушений необходима для документального подтверждения и/или пресечения распространенных расовых и
этнических предубеждений в системах уголовного судопроизводства, частые злоупотребления расовой статистикой в этой сфере
могут оправдывать более осторожный и индивидуализированный подход.
В-седьмых, не следует путать средства и цели. Расовая статистика нужна не для постижения абсолютной истины или
удовлетворения чисто научных интересов, но для достижения вполне реальных, конкретных целей: установления фактов
дискриминации и ее искоренения.
Наконец, следует помнить, что расовая статистика, какой бы необходимой она ни была, не может заменить другие методы борьбы
с дискриминационной практикой, включая прямую политическую волю, принятие и обеспечение действенности полноценного
антидискриминационного законодательства, а также просветительскую работу среди населения по вопросам масштабов расизма и
необходимости борьбы с ним.
В этой связи см., напр., Пояснительную записку к Рекомендации Совета Европы № R(97)18 «О защите личных данных,
собираемых и обрабатываемых в статистических целях», пункт 10: «Таким образом, необходимо провести
фундаментальное разграничение между индивидуальным использованием личных данных и их коллективным
использованием. Таким образом разграничивается их назначение, что очень важно с точки зрения защиты отдельных лиц,
невмешательства в их личную жизнь, их прав и свобод».
71
12