Москва-2010

advertisement
Зырянов Сергей Михайлович
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР
монография
Москва-2010
Зырянов С. М. Административный надзор: монография – М.: ИД «Юриспруденция»,
2010. – 208 с.
ISBN 978-5-9516-0511-5
Работа посвящена актуальным вопросам организации и осуществления органами исполнительной власти административного надзора. В ней дается общая характеристика административного надзора как функции исполнительной власти, раскрывается статус органов
административного надзора и их должностных лиц; определяются основные формы организации административно-надзорной деятельности в целях обеспечения прав граждан и организаций; уделено внимание проблемам обеспечения законности в административнонадзорной деятельности; дается характеристика нового административно-надзорного производства.
Книга окажет помощь в законопроектной работе, в организации административнонадзорной деятельности в федеральных органах исполнительной власти и в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Для практических работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических
вузов, а также всех, кто интересуется проблемами взаимоотношений органов исполнительной власти с гражданами и организациями.
Work is devoted to issues of organization and implementation of the executive bodies of the
administrative supervision. It gives a general description of the administrative supervision as a function of the Executive, displays the status of management oversight bodies and their officials; establishes the basic form of organization and administrative oversight to ensure the rights of citizens
and organizations. The author devotes attention to issues of law and administrative oversight activities; gives the new administrative and supervisory process.
The book will help in law drafting, in the organization of administration supervision in Russian Federation.
The book is intended for practitioners, teachers, post-graduates and students of law institutes, and anyone interested in the problems of relations between the executive authorities with citizens and organizations.
2
INSITUTE OF LEGISATION AND COMPARATIVE JURISPRUDENCE
OF THE RUSSIAN FEDERATION
ZYRYANOV SERGUEI
ADMINISTRATIVE SUPERVISION
Moscow – 2010
3
Оглавление
Предисловие................................................................................................................. 5
Глава 1. Административный надзор как функция исполнительной власти ....... 11
§ 1. Сущность административного надзора............................................................ 11
§ 2. Нормативное правовое регулирование административного надзора ........... 39
§ 3. Административно-надзорное производство .................................................... 63
Глава 2. Субъекты административного надзора .................................................... 90
§ 1. Система субъектов административного надзора ............................................ 90
§ 2. Административно-правовой статус органа административного надзора .. 117
§ 3. Административно-правовой статус государственного инспектора............ 138
§ 4. Место должности государственного инспектора в системе государственной службы ..................................................................................................... 153
§ 5. Взаимодействие субъектов административного надзора ............................ 172
Глава 3. Обеспечение законности в сфере административного надзора .......... 193
§ 1. Понятие законности в административно-надзорной деятельности ............ 193
§ 2. Повышение качества нормативных правовых актов .................................... 199
§ 3. Контроль за осуществлением административного надзора ........................ 208
§ 3. Ответственность государственного инспектора ........................................... 222
§ 4. Административная юстиция ........................................................................... 225
Заключение .............................................................................................................. 230
Библиография .......................................................................................................... 235
4
Предисловие
Современная жизнь сопряжена с множеством самых разнообразных
угроз, непосредственно связанных с деятельностью человека. В последние десятилетия ситуация усугубляется моральным и физическим старением основных фондов, систем промышленной безопасности, снижением профессионального уровня специалистов – операторов опасных производственных объектов.
Задача государственного управления – не допустить реализации этих
угроз, обеспечить безопасность, под которой понимается состояние защищенности личности, общества и государства. В целях обеспечения безопасности
устанавливаются технические условия и различные правила, содержащие запреты, ограничения и обязывания. За нарушение установленных запретов, неисполнение обязанностей, несоблюдение ограничений предусматривается юридическая ответственность. Однако растущий правовой нигилизм и традиционная надежда на русский «авось» не способствуют перелому негативного тренда.
В этой связи на передний план выходят контроль и надзор как универсальные
средства обеспечения законности.
Вместе с тем, современный механизм обеспечения законности предназначался для субординационных систем управления, сложившихся в условиях
административно-командной экономики СССР, и не соответствует новым экономическим, социальным и политическим условиям, а созданию нового, адекватного современным реалиям препятствует отсутствие необходимого теоретического фундамента. Представляется, что смешение терминов «контроль» и
«надзор» в позитивном праве и в научных работах последних лет является
следствием экстраполяции принципов управления государственной экономикой
на рыночную почву.
Сложность общественных процессов, нуждающихся в государственном
управлении, обусловливает необходимость множества властных структур,
включая и субъектов государственного контроля и надзора. В результате воз5
никает сложная, многоуровневая, разветвленная система субъектов, характеризующаяся неустойчивыми системными связями, неопределенными целями, задачами и предметами ведения отдельных элементов системы. Оптимизировать
систему исполнительной власти, повысить ее социальную эффективность призвана административная реформа, проводящаяся в отрыве от теории права и
управления. Только этим можно объяснить столь резкие переходы от авторитарности к демократизации и от жесткой централизации к широчайшей децентрализации управления и обратно. И все это – в течение двух десятилетий. Заметная хаотичность данного процесса обусловливает наличие деструктивных
явлений, существенно тормозящих реализацию социально-экономических реформ, ставящих под угрозу законные права и интересы граждан, общества, государства.
Этим объясняется повышенное внимание современной юридической
науки к проблемам организации исполнительной власти и защите прав человека и гражданина при осуществлении ею властных полномочий. Социальная
адекватность и стабильность исполнительной власти, защищенность прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц являются необходимыми условиями становления гражданского демократического общества
в России, прогрессивного развития и процветания государства. Поиск путей
разрешения существующего противоречия между ожиданиями обществом стабильного правопорядка и его реальным осуществлением – одна из важнейших
задач российской юридической науки.
Государственное управление, как любое социальное управление, немыслимо без контроля, обеспечивающего необходимую обратную связь. Однако в
правовом государстве тотальный контроль власти недопустим, ему на смену
приходит административный надзор как наиболее демократичный и, в то же
время, достаточно жесткий вид контроля. Административный надзор представляет собой средство предупреждения и пресечения правонарушений, мощный
регулятор общественных процессов.
6
В проводимой на современном этапе реформе исполнительной власти
наблюдается стремление разграничить компетенцию федеральных органов исполнительной власти, ограничить число субъектов административного надзора.
Однако это очень сложная задача, недостижимая без четкого разграничения самих видов исполнительной деятельности. Поэтому внимание исследователей
должно быть сосредоточено на оптимизации компетенции каждого из трех видов федеральных органов исполнительной власти – федеральных министерств,
федеральных служб и федеральных агентств и соответствующих им органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Надзорные полномочия остаются в компетенции множества субъектов, не относящихся к федеральным службам.
Озабоченность вызывает наделение субъектов, не относящихся к органам
исполнительной власти, в том числе работников учреждений без надлежащего
научного обоснования полномочиями на проведение проверок, выявление и
пресечение правонарушений, составление протоколов. Имеют место случаи передачи
государственно-властных
полномочий
исполнительно-
распорядительным органам местного самоуправления и муниципальным учреждениям. Все это требует формирования основ статуса субъектов административного надзора, выработки правил и условий делегирования надзорных полномочий иным субъектам.
В последние годы наметилась тенденция использования заложенного в
административном надзоре мощнейшего правоохранительного потенциала во
зло, превращение важнейшей государственной функции в труднопреодолимый
административный барьер, препятствующий свободному развитию отечественной экономики. Недопустимо использование надзорных органов и в политических целях. Поэтому не менее важным представляется ограничение полномочий субъектов административного надзора эффективными юридическими процедурами, придание административному надзору строгой процессуальной формы. Это должно обеспечить соблюдение прав и свобод граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.
7
Одной из главных проблем правового регулирования явилось совершенствование системы государственного контроля в Российской Федерации, о чем
неоднократно указывалось и в посланиях Президента РФ. Намечены первоочередные задачи ее реформирования: уменьшение количества проверок и повышение их качества, совершенствование организационно-правового статуса контрольно-надзорных органов; унификация их полномочий; создание единого
правового поля для проведения контрольно-надзорных функций со стороны
государства. Определенные шаги в этом направлении сделаны Федеральным
законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», заложившим основу для перехода на принципиально новый уровень правового регулирования отношений
между субъектами административного надзора и предпринимательским сообществом. Началось внедрение элементов координации деятельности всех субъектов административного надзора, включение в систему органов прокуратуры.
В то же время, названный Федеральный закон регулирует лишь ограниченный
круг административно-надзорных правоотношений. Ряд вопросов остался нерешенным, в частности, не создан эффективный механизм организации административно-надзорной деятельности. В юридической защите нуждаются не
только юридические лица и индивидуальные предприниматели, но и другие
лица, не осуществляющие предпринимательскую деятельность: некоммерческие учреждения, общественные организации, водители транспортных средств,
охотники, все граждане. Нужны действенные и эффективные механизмы борьбы с некомпетентностью, недисциплинированностью, коррумпированностью
должностных лиц органов административного надзора.
При подготовке монографии автором использовались работы Д. Н.
Бахраха, С. Н. Братуся, И. И. Веремеенко, Н. В. Витрука, Б. Н. Габричидзе,
В. М. Горшенева,
Р.
И.
Денисова,
М. И. Еропкина,
А.
П.
Коренева,
Ю. М. Козлова, А. Е. Лунева, М. Я. Масленникова, А. Ф. Ноздрачева,
И. В. Пановой, Л. Л. Попова, В. С. Прониной, Ф. С. Разаренова, В. И. Ремнева,
8
Б. В. Россинского, Н. Г. Салищевой, И. С. Самощенко, В. Д. Сорокина, Ю. Н.
Старилова, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, А. П.
Шергина, А. Ю. Якимова и др.
В работах советских и российских ученых заложены необходимые правовые основы разработки проблем административного надзора. Вместе с тем, административное право, сформировавшееся в третьей четверти XX в., отстает от
изменений,
обусловленных
принципиальной
сменой
социально-
экономического и политического устройства страны. Поэтому повышение эффективности государственного управления при одновременном обеспечении
законности невозможно без новых знаний об административном надзоре, складывающихся в процессе его осуществления правоотношениях, их субъектах,
объектах, без разработки и реализации новых, отвечающих потребностям времени, эффективных механизмов охраны этих правоотношений. Накопленный
опыт может быть использован, но он требует переосмысления, анализа с учетом условий современного этапа государственного строительства России, новых тенденций в развитии государственного управления, возможностей государства в обеспечении законности и обеспечении общественной безопасности.
Было бы несправедливым не отметить обусловленную начатой в 2004 г.
административной реформой активизацию научного интереса к проблемам административного надзора. К сожалению, несмотря на значительное число
научных работ монографического характера, цельной научной теории административного надзора на сегодняшний день не сложилось. Фундаментальные
теоретические положения, выработанные советской административно-правовой
наукой, подвергаются ревизии. С одной стороны, такая ревизия необходима и
обусловлена объективными предпосылками, связанными со сменой социальноэкономической формации. С другой стороны, пересмотру подвергаются не
идеологические основы и не те положения, которые основаны на специфике
структурно-организационного построения экономики в стране, а положения о
целях, предмете, пределах и содержании административного надзора. В итоге,
из более или менее цельной теории административного надзора (в советском
9
административном праве) «вымывается» самое ценное, теряется смысл разграничения административного надзора и контроля.
В представленной монографии дается юридическая характеристика административного надзора как функции органов исполнительной власти, раскрывается содержание процессуальной формы административного надзора,
анализируется система субъектов административного надзора, предлагаются
пути ее оптимизации.
10
Глава 1.
Административный надзор как функция исполнительной власти
§ 1. Сущность административного надзора
1. Понятие административного надзора
Исследование конкретных видов и способов управленческой деятельности требует определенности в вопросе о том, какое место занимает административный надзор в государственном управлении на современном этапе развития
российской государственности. К сожалению, приходится признавать, что в
административно-правовой науке отсутствует единообразное понимание основополагающих терминов, что обусловливает, с одной стороны, низкое качество
нормотворческой деятельности, с другой стороны, проблемы толкования норм
административного права в правоприменении. Разработка проблем административного надзора без определения его юридического содержания, отграничения от смежных видов деятельности органов исполнительной власти и определения взаимосвязи с ними не может быть продуктивной, а, «чем выше уровень организации управляющей системы, тем большее значение приобретает
вопрос о взаимосвязи и взаимодействии ее элементов»1. В то же время, вопросы
повышения качества и эффективности реализации государственных функций
становятся все более актуальными. Без их решения невозможны преодоление
кризисных явлений в экономике, повышение жизненного уровня российских
граждан. В связи с этим представляется необходимым уточнить содержание
ключевого для данного исследования термина «административный надзор»,
широко используемого в теоретических и нормативных источниках административного права.
1
См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. – М., 1972. С. 12.
11
Проблема существования нескольких юридических конструкций, имеющих общее название, но различное содержание, нуждается в разрешении. В целях решения этой задачи проведем краткий анализ их содержания.
1. Административный надзор – это деятельность уполномоченных субъектов, осуществляемая с целью обеспечения законности в государственном
управлении. Объект надзора – органы исполнительной власти (администрация).
Предмет надзора – соответствие деятельности объекта Конституции РФ и действующему законодательству. Субъект надзора – широкий круг субъектов социального контроля, уполномоченных контролировать деятельность исполнительной власти: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, прокуратура, органы судебной власти, институты гражданского общества, в том числе и граждане. В данном случае термин «административный надзор» образован по объекту и предмету надзора.
2. Административный надзор как функция исполнительной власти – это
деятельность уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляемая с целью обеспечения исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ,
федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения1.
Субъект административного надзора – уполномоченные органы исполнительной власти (административные органы) и их должностные лица.
Объект административного надзора – лица (физические и юридические
лица, в том числе органы государственной власти и органы местного самоуправления), обязанные соблюдать и исполнять общеобязательные правила поведения.
См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». По состоянию на 22 июня 2009 г. // СЗ РФ. 2004. № 11.
Ст. 945.
12
1
Предмет административного надзора – соответствие деятельности
названных лиц указанным правилам.
В этом случае термин «административный надзор» детерминируется по
субъекту надзора. Заметим, что не оспариваемый никем термин «прокурорский
надзор» также происходит от субъекта, а не от объекта надзора. То же можно
сказать о таких общепризнанных терминах, как «государственный контроль»,
«ведомственный контроль».
3. Административный надзор – это деятельность правоохранительных органов (точнее, – милиции), осуществляемая с целью социализации граждан, отбывших уголовное наказание в виде лишения свободы. Предметом надзора в
данном случае является соблюдение указанными лицами ограничений, установленных судом персонально в отношении конкретного индивидуально определенного физического лица. Термин «административный надзор» в данном
случае соответствует субъекту деятельности, однако объект его индивидуален,
а предмет – максимально персонифицирован, что в большей степени соответствует контролю за исполнением индивидуальных властных предписаний. Административный надзор в данном представлении – это форма индивидуальной
профилактики правонарушений со стороны индивидуально определенных лиц.
4. Кроме трех названных составляющих семантического ряда «надзор»,
все большее распространение и использование получает термин «государственный контроль (надзор)», а также новый термин «контроль и надзор» 1, появившийся в связи с реализацией идеи делегирования федеральными органами исполнительной власти государственных полномочий органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления.
С чем связано использование терминов «контроль (надзор)» и «контроль и
См., напр.: Административный регламент исполнения Росприроднадзором государственной функции по осуществлению контроля и надзора за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий, утвержденный приказом Минприроды РФ от 31 октября 2008 г. № 290 // БНА. 2009. № 13.
13
1
надзор», объяснить невозможно, учитывая, что речь можно вести только об административном контроле и надзоре, а также то, что административный надзор
остается специальным видом контроля. Можно предположить, что разработчики законопроектов и других нормативных правовых актов повышают статус
названных государственных функций, стремясь приблизить их к функции прокуратуры, либо предотвращают попытки контролирующих субъектов вывести
свою деятельность из-под законодательного регулирования, «играя» терминами.
В российском (дореволюционном) административном праве использовался, а в современном зарубежном административном праве термин «административный надзор» используется в первом значении (образованном по признаку
объекта и предмета)1. В советском и в современном российском праве распространено второе значение (образованном по признаку субъекта)2. В современной учебной литературе мирно уживаются оба значения. Так, Д. Н. Бахрах рассматривает административный надзор как метод деятельности исполнительной
власти (по субъекту) и как способ обеспечения законности в управлении (по
объекту)3 и не рассматривает его как форму индивидуальной профилактики.
Какой способ образования термина – по объекту или по субъекту – более
точно выражает суть обозначаемой им деятельности? Полагаем, что следует
придерживаться ставшего уже традиционным в российском позитивном (писаном) праве понимания административного надзора как деятельности уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц. В обоснование
этого есть существенный аргумент, связанный с юридической природой общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением административСм., напр.: Елистратов А. И. Основные начала административного права – 2-е изд.,
испр. и доп. – М.: Г. А. Леман и С. И. Сахаров, 1917. С. 252; Галлиган Д., Полянский В. В.,
Старилов Ю. Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. – М.: Юристъ, 2002. С. 331 – 334 и др.
2
Такая позиция изложена в трудах Р. И. Денисова, Я. А. Здира, Ф. С. Разаренова, М. С.
Студеникиной, А. П. Шергина, О. М. Якубы и др.
3
См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 2000. С. 394 – 409 и с. 609. См., также: Козлов Ю. М.
Административное право: Учебник. – М.: Юристъ, 2005. С. 364 – 368 и с. 543 – 545 и др.
14
1
ного надзора. С административным надзором, осуществляемым в отношении
администрации, связаны отношения с участием, с одной стороны, органов исполнительной власти и их должностных лиц, с другой стороны, с участием
прокуроров, Президента РФ, депутатов, палат парламента, судов, политических
партий, общественных объединений. Несмотря на то, что объектом этих отношений является законность в управлении, данные отношения во многих случаях
являются
конституционными
или
процессуальными
(гражданско-
процессуальными или арбитражно-процессуальными, а иногда и уголовнопроцессуальными). Более того, надзор, осуществляемый прокурором, принято
называть в нашей стране прокурорским надзором. Высказано даже мнение о
существовании самостоятельной отрасли права, хотя каких либо более или менее серьезных и основательных усилий обособить ее не предпринималось1.
Общественные отношения, возникающие с участием органов исполнительной власти и их должностных лиц в связи с функционированием надзора,
осуществляемого администрацией, по своему юридическому содержанию являются административными, а сама административно-надзорная деятельность
регламентируется нормами административного права и является одним из видов административной управленческой деятельности.
Административный надзор в отношении лиц, освобожденных из мест отбывания лишения свободы, является очень узко специальной разновидностью
государственного контроля, имеющей очень мало общего с административным
См., напр.: Ергашев Е. Р. Прокурорское надзорно-охранительное право как составляющая единой системы отечественного права // Современное право. 2005. № 10. С. 39 – 43; Березовская С. Г. Сущность и основные характеристики в сфере прокурорского надзора // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Ч. 1. 1975. С. 57; Тадевосян В. Н. Прокурорский
надзор в системе советского права // Социалистическая законность. 1958. № 1. С. 40; Рохлин В.
И. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учеб. пособие. – СПб., 2000. С. 20 – 21;
Маршунов М. Н. Прокурорско-надзорное право. – М., 1991. С. 42; Звирбуль В. К. Деятельность
прокуратуры по предупреждению преступности. – М., 1971. С. 40 и др.
15
1
надзором1. Их объединяет лишь то, что он осуществляется представителями
государственной администрации по отношению к частным лицам – гражданам.
Заметим, что дознание и предварительное расследование также осуществляются представителями исполнительной ветви власти. В то же время, по существу,
мы имеем дело с продолжением, развитием правоотношений, возникших между
государственной администрацией в лице ФСИН России и осужденными гражданами, после отбытия уголовного наказания. Меняется представитель исполнительной власти – функции ФСИН России переходят милиции. Более того, независимость гражданина, в отношении которого судом установлены ограничения, за соблюдением которых осуществляется «административный надзор», как
обязательный признак надзорной деятельности, отсутствует. Суд ставит гражданина в зависимость от органа внутренних дел, ограничивает его права и свободы, обязывает вступать в правоотношения с органом внутренних дел. И все
это непосредственно связано с имевшим место в прошлом противоправным поведением самого гражданина, совершением им уголовно наказуемого деяния.
При этом контролируется соблюдение «поднадзорным» гражданином установленных индивидуально для данного конкретного гражданина ограничений, а не
общеобязательных правил. В этом случае отсутствует также признак неопределенности круга поднадзорных лиц: ведь суд ограничивает права и свободы индивидуально определенного лица.
2. Объективная обусловленность выделения административного надзора
как самостоятельной функции исполнительной власти
Несмотря на это, в советском административном праве термин «административный
надзор» прочно закрепился. К сожалению, в последнее время активизировалась разработка
проекта федерального закона, который должен регламентировать соответствующие правоотношения. Данному федеральному закону предполагается дать название «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» и, тем самым, возродить
термин «административный надзор» в этом значении. См., напр.: Проект Федерального закона
№ 151943-4 «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения
свободы» (Принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ в I чтении 10 апреля
2009 г.). Документ опубликован не был. СПС Консультант Плюс.
16
1
Представляется, что определение содержания термина «административный надзор» должно базироваться на неких постулатах, признаваемых всей административно-правовой наукой. И такие постулаты имеются.
Поиски первого постулата связаны с идеей об «оси координат»1 общепризнанных ценностей: «человек – общество – государство». Одна крайняя точка
этой оси соответствует полной свободе, представляющей ценность для отдельной личности. В данной точке общество, как совокупность отдельных личностей, не должно иметь интересов, противоречащих интересам отдельной личности. Государство же предназначено для обеспечения реализации интересов отдельной личности и также не должно иметь противоречащих этому интересов.
Человек, в свою очередь, не должен совершать действий, нарушающих права
других людей, кроме того, он должен строго исполнять обязательства, которые
он принял, а также платить налоги на содержание государства. Еще раз подчеркнем – это крайняя точка «оси координат». В общем, она соответствует идее
естественного права. Другая крайняя точка оси на стороне государства. Она
проявляется в тоталитарных государствах и в концентрированном виде представляется формулой: «государство – это все». Человек рассматривается как ресурс, инструмент, винтик в государственном механизме. У человека не должно
быть личных целей и интересов, не связанных с целями и интересами государства. Государство, в свою очередь, позаботится о том, чтобы человек имел необходимый минимум условий для существования. Это патернализм. Общество
в такой системе выступает в роли помощника государства, обеспечивающего
коллективное моральное воздействие на личность (товарищеские суды, собрания трудовых коллективов).
В каждом государстве в определенный исторический период устанавливается свой собственный баланс интересов личности и государства, учитывающий также интересы общества. В правовом государстве этот баланс может быть
Идея предложена С. Н. Егоровым. См.: Егоров С. Н. Аксиоматические основы теории
права. – СПб.: Издательство «Лексикон», 2001. – 272 с.
17
1
установлен исключительно законом, а в Российской Федерации, согласно ч. 3
ст. 55 Конституции РФ – федеральным законом.
Второй постулат теории административного надзор кроется в идее о
двойственной природе административного права, проявляющейся в трех аспектах: а) объединении в одной отрасли права материальных и процессуальных
норм; б) осуществлении регулятивного и охранительного воздействия посредством разрешений и запретов; в) включении в предмет административного права двух отдельных областей общественных отношений: внутриаппаратных и
внешних. Последний аспект двойственности предмета административного права опосредует необходимость использования специфических методов административно-правового регулирования внутриаппаратных и внешних отношений.
Простое механическое приложение методов внутриаппаратного регулирования
на внешние отношения недопустимо.
Исходя из посылок названных постулатов, приходим к тому, что государство не должно переходить определенные границы вмешательства в частную
жизнь. Эти границы определяются Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами. Следовательно, в регулировании внешних отношений государство вправе посредством федеральных законов устанавливать необходимые ограничения прав граждан и обеспечивать их соблюдение.
Соблюдение обеспечивается двумя основными инструментами: контролем и
юридической ответственностью за несоблюдение гражданами установленных
федеральным законом ограничений. Это граница вмешательства государства в
частную жизнь. Переход ее означает беззаконие. Таким образом, приходим к
третьему постулату – во внешних отношениях государство может контролировать исключительно законность (правомерность) поведения граждан, т.е. осуществлять административный надзор.
Административный надзор как вид государственного контроля, осуществляемого уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами, был выделен из надведомственного контроля в советский
18
период развития науки административного права в 70 – 80-е гг. прошлого века1.
Основной критерий, фундамент концепции связан с предметом: предмет контроля – законность и целесообразность; предмет надзора – исключительно законность, правомерность. Субъект административного надзора интересует соблюдение индивидуально неопределенным лицом общеобязательных правил.
Это очень важный критерий: недопустимо, чтобы административный орган
оценивал целесообразность поведения, решений частных лиц, не находящихся
в его подчинении. В противном случае чиновник, оценивающий целесообразность действий и решений менеджера частной компании, подменяет, по сути,
руководство этой компании, оставаясь при этом абсолютно безответственным.
Ведь если его требования приведут к банкротству, рискует предприниматель, а
не контролер. В соответствии со ст. 2 ГК РФ предпринимательская деятельность осуществляется самостоятельно, на свой риск. Если же деятельность
осуществляется не самостоятельно, но риск при этом остается, нарушается
принцип справедливости.
Другое дело, когда предприниматель получает государственные средства,
государственное имущество. Здесь можно говорить о контроле за эффективностью использования государственных финансовых средств или имущества со
стороны государства. Но до тех пор, пока эти вопросы не урегулированы законодательно. Например, современное законодательство о государственном и муниципальном заказе уже достаточно развито, а вопросы использования государственной собственности частными лицами могут быть урегулированы договорами аренды (типовыми, заметим, договорами, существенные условия которых также нормативно предопределены), предусматривающими порядок и цель
Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР. – М., 1987; Государственный контроль в сфере управления. – М., 1974; Разаренов Ф. С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении // Вопросы административного права на современном этапе. – М., 1963. С. 69 – 78; Денисов Р. И. Административный
надзор в сфере дорожного движения. – М., 1981; Советское административное право – М.,
1973; Иссерс В. Б. Виды и содержание надзорных полномочий // Вопросы советского государствоведения. Труды Иркутского университета Т.71. Серия юридическая. Вып.10. – Иркутск,
1970; Россинский Б. В. Государственная система обеспечения безопасности дорожного движения (тенденции, проблемы, перспективы развития): Дис... д-ра юрид. наук. – М., 1993 и др.
19
1
использования этого имущества. Следовательно, целесообразность в этой сфере
уже облачена в правовые рамки, что позволяет ограничить контрольнонадзорную деятельность исключительно надзором за законностью.
3. Характеристика административного надзора
В чем же заключается юридическое содержание административного
надзора? Представляется, что для ответа на этот вопрос необходимо выявить
правоохранительный потенциал, заложенный в административном надзоре, то
ценное, что обусловливает установление административного надзора как способа охраны права, обеспечения безопасности.
Во-первых, административный надзор – не просто внешнее наблюдение,
но принудительный способ правоохраны, предусматривающий возможность
проведения проверочных мероприятий, с применением властных полномочий
инспекторов (например, права беспрепятственно входить в помещения, на территории, принадлежащие юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям, или права применять меры административного пресечения, в том
числе, физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие для
обеспечения исполнения своих требований, разумеется, при условии их законности).
Во-вторых, цель административного надзора, в соответствии с Указом
Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, заключается в обеспечении исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их
должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных
Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными
законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения. Это – цель, лежащая на поверхности. Глубинная цель – обеспечить соблюдение прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и
гражданина, в том числе права на благоприятную окружающую среду, на качество и безопасность продуктов, на безопасность в широком смысле, а для видов
административного надзора цель – обеспечить общественный порядок, безопасность дорожного движения, промышленную безопасность, пожарную без20
опасность и т.д. В любом случае, цель надзора – обеспечить реализацию норм
права, а это – не что иное, как правоохрана.
В-третьих, объект административного надзора. Мы должны признать, что
суждения о том, что это – человеческая деятельность в пределах, установленных правовыми нормами, правомерность этой деятельности, высказанные нами
ранее1, не соответствует представлению об объекте исполнительной деятельности. Если вести речь о надзорных правоотношениях, то в них участвуют две
стороны, два субъекта: инспектор и частное лицо. Но, если говорить о надзоре,
как о деятельности, следует придерживаться принятого в теории управления
представления о том, что субъект управления – орган или должностное лицо,
осуществляющие управляющее воздействие, и объект управления – адресат
управляющего воздействия. Следовательно, объект административного надзора
– частное лицо, поведение которого оценивается на соответствие правовым
требованиям. Соответствие поведения объекта надзора требованиям, устанавливаемым правом составляют предмет административного надзора.
В-четвертых, основания осуществления (установления, введения) административного надзора. Здесь необходимо выделить общие и частные основания. Общее основание установления административного надзора, как средства
реализации запретительного способа управления, по нашему мнению, совпадает с основанием установления способов, соответствующих разрешительному
или уведомительному способам управления (регистрация, лицензирование).
Таким основанием является наличие потенциальной опасности, угрозы безопасности личности, обществу, государству.
Частные основания подчеркивают властный характер административного
надзора, поскольку инициатива всегда исходит от властного субъекта – надзорного органа или инспектора. Инициатива в судебном контроле или в аудите,
напротив, исходит от невластного субъекта – частного лица.
См., напр.: Зырянов С. М. Административный надзор федеральных органов исполнительной власти: Монография. – М.: ВНИИ МВД России, 2004. С. 12
21
1
В-пятых, в административном надзоре заложен значительный предупредительный потенциал, что дает некоторым исследователям основание относить
его к мерам административного предупреждения1. Предупредительный характер административного надзора отрицать невозможно, равно как и то, что предупреждение правонарушений имманентно правоохране в целом. Об этом свидетельствует, в частности, прямое указание в ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ на цели административного наказания – предупреждение совершения новых административных правонарушений лицом, привлекаемым к административной ответственности, и другими лицами.
Воздействуя на правосознание человека, предупредительную функцию
выполняет знание (информация) о том, что в определенной сфере общественных отношений установлены правила и осуществляется административный
надзор за их соблюдением. Это влияние еще более усиливается информацией о
проводимых надзорных мероприятиях, об их результатах.
В. М. Горшенев и И. Б. Шахов, включая в контрольно-надзорную деятельность в качестве элемента юрисдикционную деятельность, в то же время
отмечают, что «определение контрольно-надзорной деятельности как составной
части правоохранительной деятельности не отражает того факта, что сущность
и назначение контроля выходят за рамки юрисдикционной деятельности, так
как он не всегда связан с правонарушениями, а главное его назначение состоит
в обеспечении согласованности запланированного и реально осуществляемого»2. В приведенной цитате авторы отмечают одно важнейшее, по нашему мнению, обстоятельство, заключающееся в том, что административный надзор не
всегда связан с правонарушениями. Признание предупредительной сущности
надзора представляется весьма важным. В этом отношении нельзя согласиться
с С. В. Гвоздевым, который формулирует «признак инициативности», согласно
которому контроль осуществляется по инициативе контролеров, а для надзора
См., напр.: Тубольцева А. В. Административно-правовые вопросы обеспечения общественной безопасности на водном транспорте: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2001. С. 123.
2
См.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. – М.,
1987. С. 22.
22
1
необходимо поступление в надзорный орган информации о событии правонарушения извне: «Для осуществления же надзора характерно то, что надзорный
орган не может выступать в качестве инициатора проверки – анализ нарушений
закона проводится надзорным органом только по получении информации, свидетельствующей о нарушении законности и требующей принятия мер реагирования»1.
Инициативность присуща не только органам административного надзора,
но и прокурорам, самостоятельно, по своей инициативе планирующим проведение проверок конкретных объектов. Прокурор лишен инициативы лишь в части осуществления надзора за исполнением законов частными лицами. В части
осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и
предварительное следствие; за исполнением законов администрациями органов
и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и лиц, заключенных под стражу, такого ограничения не существует2.
В соответствии с этим Генеральный прокурор требует от подчиненных
ему прокуроров обеспечивать законность административно-надзорной деятельности по отношению к предпринимательской деятельности по собственной
инициативе3, что, с одной стороны, опровергает тезис о невозможности осуществления прокурорского надзора по инициативе прокуроров, с другой стороны, речь идет о прокурорском надзоре по отношению к деятельности органов
исполнительной власти.
Отказ от инициативности в деятельности органов административного
надзора, по существу, сводит на нет превентивный потенциал надзора, «выпя-
См.: Гвоздев С. В. Указ. соч. С. 19.
См.: Раздел III Федерального закона от 17 января 1995 г. № 2202-1 «О прокуратуре
Российской Федерации» по состоянию на 28 ноября 2009 г. // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
3
См.: Приказ Генпрокуратуры РФ от 31 марта 2008 г. № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» по состоянию на 30 апреля 2009 г. Документ опубликован не был. СПС Консультант Плюс.
23
1
2
чивает» его карательную сущность и, кроме того, противоречит принципу презумпции добросовестности участников поднадзорных общественных отношений. Такой «надзор» недопустим в правовом демократическом государстве.
В-шестых, специальные функции административного надзора. Пожалуй,
именно совокупность, цельное и гармоничное сочетание функций и обусловливает существование данного вида исполнительной деятельности. Первую функцию мы уже назвали – это профилактическая функция. Но вряд ли стоит ограничиваться одной, хотя и важнейшей, функцией. Потенциал, заложенный в административном надзоре, не исчерпывается одной профилактической функцией.
Ранее мы уже называли правоохранительную функцию административного надзора. Полагаем, что она включает в себя функцию обеспечения безопасности личности, общества, государства, охраны общественного порядка. Не
менее важна и информационная функция, заключающаяся в накоплении информации о состоянии объекта управления, о его реакциях на различные
управляющие сигналы. Иначе говоря, административный надзор, как и контроль вообще, является мощным каналом обратной связи в государственном
управлении. С данной функцией «в одной связке» идет функция обслуживания
государственного управления, обеспечение информацией, необходимой для реализации других управленческих функций (прогнозирования, планирования,
нормативного регулирования, методического руководства и т.д.1). И в этом административный надзор близок мониторингу.
В-седьмых, обязательным признаком административного надзора является отсутствие организационной подчиненности между участниками надзорных
правоотношений. При наличии организационных связей возникают контрольные правоотношения. А такие связи могут возникнуть (и возникают) в некоторых случаях и между организационно неподчиненными субъектами, например,
См., напр.: Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 165 – 168; Лазарев Б. М. Компетенция органов
управления. – М.: Юридическая литература, 1972. С. 30; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. – М., 1997. С. 178 и др.
24
1
отношения по поводу исполнения обязательного предписания, данного надзорным органом частному лицу. До дачи предписания существовало надзорное
правоотношение, нарушения, выявленные в ходе надзорной проверки, явились
основанием для дачи предписания. Но после этого у частного лица – адресата
предписания – возникает обязанность исполнить этот акт управления и отчитаться об исполнении перед надзорным органом. А у надзорного органа возникает право проконтролировать исполнение предписания.
В-восьмых, предмет административного надзора – всегда и исключительно соответствие поведения поднадзорного нормативным требованиям, носящим
общеобязательный характер, даже если они обязательны для определенного
круга лиц (например, лицензиатов или обладателей специального права) но не
индивидуальных актов. Обеспечение соблюдения индивидуальных требований
– прерогатива контрольной деятельности. В связи с этим возникает вопрос о
соотношении административного надзора и таких форм, как контроль за исполнением обязательных предписаний и «административный надзор органов внутренних дел за лицами, освободившимися из мест лишения свободы», осуществлявшийся на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26
июля 1966 г. № 5364-VI1.
В-девятых, субъект административного надзора – уполномоченный орган
(уполномоченное должностное лицо надзорного органа), по общему правилу, –
федеральная служба. Круг субъектов административного надзора конечен и
ограничен. Круг субъектов контроля, напротив, – неограничен.
В-десятых, отраслевой характер административного надзора2. Административный надзор носит ярко выраженный межотраслевой характер, он связан
с делением управления на конкретные сферы, существующие в различных отраслях управления. Если рассматривать отраслевое деление как вертикальное,
то сферы, в которых осуществляется административный надзор, предстают как
См.: Свод законов СССР. Т. 10. С. 273.
Имеется в виду отраслевая специализация по объекту: экологический, строительный,
санитарно-эпидемиологический и т.д. По функциям, целям и содержанию административный
надзор следует квалифицировать как межотраслевой.
25
1
2
некие горизонтальные области, пересекающие эти отраслевые вертикали.
Например, пожарный надзор осуществляется в различных отраслях (строительство, транспорт, коммунальная сфера и т.д.).
Таким образом, административный надзор – в чистом виде правоохранительная деятельность, нацеленная на обеспечение безопасности в различных
областях человеческой деятельности посредством поддержания объекта управления в заданном (безопасном) состоянии, своевременного выявления отклонений от нормы, и их пресечения, предотвращения наступления вредных последствий правонарушений.
Огромный правоохранительный потенциал административного надзора
позволяет использовать его практически во всех сферах общественных отношений, включая те, в которых отраслевая безопасность обеспечивается частноправовыми методами (саморегулированием, страхованием гражданской ответственности, добровольной сертификацией и т.д.).
В то же время, правоохранительный потенциал административного
надзора легко может быть обращен во зло, и тогда правоохранительная, по своей сути, деятельность превращается в не менее мощный коррупциогенный фактор, создает трудно преодолимые административные барьеры.
4. Место административного надзора в системе функций исполнительной власти
В нормативных правовых актах, принятых в целях реализации административной реформы, государственный контроль и надзор, под которыми следует понимать административный надзор, рассматриваются как функции органов исполнительной власти. Насколько правомерен такой подход к правовому
регулированию данной деятельности? Для ответа на этот вопрос необходимо
обратиться к соответствующему разделу теории права.
В российской юридической науке сложилось представление о функциях
государства как об основных (главных) направлениях (сторонах, видах) деятельности государства по реализации стоящих перед ним задач для достижения
определенных целей, обусловленных как классовой, так и общесоциальной его
26
сущностью и социальным назначением1. Деятельность государства предполагает многофункциональный сложный механизм управления его делами2. Принято
выделять основные и не основные, внешние и внутренние функции государства, в числе внутренних – экономическую, социальную, экологическую, политическую, защиты прав и свобод личности, обеспечение законности и правопорядка, обеспечения безопасности. Различают законодательную, управленческую и судебную функции. Называют также в качестве специальных функций
налогообложение и финансовый контроль3, хотя, по нашему мнению, это всего
лишь составляющие экономической функции. Контрольная функция в качестве
самостоятельной упоминается довольно редко. И это правильно, поскольку
контроль неизбежно присутствует, подразумевается всюду, его сложно выделить в качестве самостоятельной функции. Невозможно представить себе реализацию, например, экологической функции без различных форм экологического контроля, экономической – без финансового контроля и т.п. Поэтому, совершенно справедливо Ю. А. Тихомиров отмечает, что обеспечение публичных
интересов, соблюдение правил для многих видов деятельности, регулирование,
строгий порядок, контроль и ответственность – есть публичные функции государства, в выполнении которых заинтересовано общество4.
Функции государства реализуют его органы, государственный аппарат,
компетенцию которых определяют, в свою очередь, через их функции5. Еще в
российском дореволюционном праве сформулирована позиция, безусловно,
имеющая право на существование и в настоящее время, согласно которой госу-
См., напр.: Комаров С. А. Общая теория государства и права: Учебник. – СПб., 2001.
С. 72; Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах. Отв. ред. М. Н,
Маречнко. Том 1. – М., С. 336. С ним соглашаются, без указания на классовую сущность государства, многие ученые. См., напр.: Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права:
Учебник для вузов. – М., 2000. С. 66; Морозова Л. А. Теория государства и права: Учебник. –
М., 2003. С. 96 и др.
2
См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. – М., 2004. С. 7.
3
См., напр. Морозова Л. А. Указ. соч. С. 107; Хропанюк В. Н. Теория государства и права. – М., 1993. С. 119 – 124 и др.
4
См., напр.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 155.
5
См., напр.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч.; Игнатюк Н. А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации: Монография. – М., 2003. С. 114 и др.
27
1
дарственные органы (власти) создаются для реализации конкретных функций, в
соответствии с принципом разделения властей1. Так, особые законодательные,
административные и судебные учреждения создавались с учетом нормотворческих, административных и юрисдикционных функций, хотя это соответствие не
может быть полным2.
В процессе перехода от функций государства к функциям конкретных органов управления должен лежать один главный критерий – ориентация на объект управления3. Последнее требование соответствует предложенному нами ранее постулату о необходимости использования различных методов правового
регулирования внутриаппаратных и внешних отношений. Поэтому мы разделяем суждения Ю. А. Тихомирова о том, что и функции исполнительной власти
имеют содержательные различия в зависимости от объекта управления, в том
числе и в зависимости от того, находится ли объект управления в системе исполнительной власти либо вне ее.
Российская наука, во многом оставаясь правопреемницей советской, широко использует путь познания, признаваемый единственно истинным, наиболее рациональным и эффективным, а также наиболее логичным: от живого созерцания к абстрактному мышлению и от него к практике4. Применительно к
научным знаниям о функциях органов исполнительной власти можно утверждать, что на абстрактном уровне сформировалось, пусть и неоднозначное,
представление о функциях. Однако в ходе дальнейшего движения от теории к
практике наблюдается смешение управленческих функций, разрушение понятийного аппарата, нередко государственные функции регламентируются как
государственные услуги. Это наглядно представлено в базовых нормативных
правовых актах современной административной реформы – указах Президента
См., напр.: Франц К. Общие начала физиологии государства. – СПб., 1870. С. 170.
См., напр.: Елистратов А. И. Очерк государственного права (конституционное право).
– М., 1915. С. 33.
3
См.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 45.
4
См., напр.: Керимов Д. А. Вступительная статья. // Радомир Лукич. Методология права. – М.: «Прогресс», 1981. С. 19.
28
1
2
РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» и от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». Названными
указами предприняты усилия реализовать здравую идею о четком разграничении правоустановительных, правонаделительных, контрольно-надзорных, хозяйственных и некоторых других функций и о функциональном наполнении на
этой основе статусов федеральных органов исполнительной власти с классификацией их по трем группам: федеральных министерств, федеральных служб и
федеральных агентств.
Однако в позитивном праве оказалось невозможным реализовать идею
реформы для некоторых федеральных министерств (МВД России и МЧС России), которые осуществляют функции, присущие федеральным службам (лицензирование и административный надзор). То же относится и к некоторым
федеральным службам и федеральным агентствам. В связи с этим, в Указе №
314 предусматривается возможность отхода от общего правила. Так, в соответствии с пп. «в» п. 3 этого Указа федеральные министерства в установленной
сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а
также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев,
устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства
РФ1. Здесь неизбежно возникает вопрос: а в иных сферах деятельности федеральное министерство вправе осуществлять названные функции? Или имелось
в виду осуществление ведомственного контроля – в следующем подпункте
прямо указывается на то, что федеральное министерство осуществляет контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и агентств.
Представляется, что разграничение сфер деятельности (на установленную и
внутреннюю) в такой форме не совсем корректно.
Таким же образом сформулированы ограничения для федеральных служб и федеральных агентств.
29
1
Во многом сложившееся положение обусловлено отсутствием легального
определения понятия «функция» применительно к исполнительной власти. Как
правило, в научных публикациях без должного анализа приводится фраза Б. М.
Лазарева о том, что функции управления сами по себе – явления, конечно, не
юридические, и поэтому они не могут быть элементами компетенции1. Так ли
это? Прежде всего, возможно и необходимо (и реально осуществляется) нормативное закрепление функций за субъектами управления, происходит функциональная специализация органов, их структурных подразделений и отдельных
должностей2. Кроме того, необходимо учитывать, что орган наделяется определенным набором функций, необходимых для решения конкретных задач, в то
же время, каждая задача может быть решена различными способами, с использованием различных функций. Задача обеспечения должного правового порядка, например, достигается посредством реализации практически полного спектра позитивных управленческих и юрисдикционных функций.
Следовательно, на решение общих задач может быть направлена деятельность нескольких органов, каждый из которых будет решать эти задачи своими
способами, реализуя свойственные только ему функции (определять политику,
утверждать правила, разрешать, регистрировать, надзирать, оказывать помощь,
предоставлять услуги и т.д.). Соответственно, в зависимости от того, какими
способами тот или иной орган будет добиваться решения поставленной задачи,
или от его функциональной специализации, будет зависеть его правовой статус
в целом и его компетенция (как совокупность обязанностей и прав), в частности. Ведь для реализации каждой функции необходимы совершенно определенные обязанности и права3.
См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. С. 40.
В. Б. Аверьянов писал, что главная специфика функций органа управления обусловливается необходимостью их правовой регламентации, характеристика которой раскрывает
важнейшие отличительные особенности, позволяющие составить достаточно полное научное
представление о функциях органа управления. См.: Аверьянов В. Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. – Киев. 1979. С. 56.
3
См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. С. 40.
30
1
2
Например, для юрисдикционной функции необходимо иметь право выносить постановления по делам об административных правонарушениях; для административно-надзорной функции – право давать обязательные для исполнения предписания; для разрешительной – разрешать или не разрешать и т.д.
Кроме того, функции органа управления производны от функций управления
вообще, постольку на понятие первых полностью распространяются все основные характеристики понятия функций управления. Общее в них проявляется,
во-первых, в содержании, характере отражающих свойств управления, ибо и те
и другие являются управляющим воздействием государства; во-вторых, в
направленности, целевом назначении – их смысл оказывать влияние на развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных задач.
В разные периоды развития российской государственности попытки внесения ясности в сущность функций предпринимались неоднократно. В частности, к вопросу о классификации функций в специальных и общих работах по
административному праву обращались В. Б. Аверьянов, В. Г. Вишняков, И. Л.
Бачило, Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, И. И. Евтихиев, Ю. М. Козлов,
И. Н. Кузнецов, Б. М. Лазарев, Ю. А. Тихомиров, Г. А. Туманов, В. А. Юсупов,
Ц. А. Ямпольская и др.1.
В основе юридических представлений о функциях органов исполнительной власти лежат положения теории управления. В науке управления функции
органа исполнительной власти рассматриваются как управленческая категория;
как назначение данного органа в государственном механизме2; как основные
направления деятельности, в рамках которых осуществляются ее государственСм. напр.: Аверьянов В. Б. Функции и организационная структура государственного
управления. М., 1984; Бачило И. Л. Функция управления: содержание и правовое оформление
// Советское государство и право. 1969; Бачило И. Л. Функции органов управления. М., 1976;
Козлов Ю. М. Управление народным хозяйством СССР. Ч. 1. М., 1969; его же: Координация в
управлении народным хозяйством. М., 1976; Кузнецов И. Н. Компетенция высших органов
власти и управления СССР. М., 1969; Лазарев Б. М. Указ. соч.; Туманов Г. А. Организация
управления в сфере охраны общественного порядка. М., 1972 и др.
2
См.: Ковачев Д. А. Функция, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа // Правоведение. 1985. № 4. С. 41.
31
1
но-властные формы1, как операции и действия, составляющие стадии управления, которые в совокупности своей представляют содержание управленческого
процесса2.
И. Л. Бачило определяет функции органа управления как комплекс взаимосвязанных, определенных в статуте органа и основанных на непрерывном
обмене информацией организационно-правовых воздействий органа, его структурных подразделений, служащих, которые обеспечивают объекты управления
политической, экономической, плановой, методической ориентацией, материальными, техническими, трудовыми и иными ресурсами, в конечном итоге организующих достижение целей, стоящих перед системой управления3.
Следует признать верность позиции Б. М. Лазарева, поддержанной Д. Н.
Бахрахом, о том, что функции органов обозначают основные направления их
деятельности, представляя собой содержание деятельности этих органов4.
Функциями, целями и задачами, в свою очередь, определяются формы и методы деятельности. Это наиболее краткое и точное определение, позволяющее в
то же время охватить все возможные формы проявления данного элемента статуса органа или должности.
Переход от абстрактных представлений о функциях к формулировке конкретных функций в научных работах наглядно демонстрирует различия в понимании данной научной категории. Они проявляются, прежде всего, в формулировании функций, определении их содержания:
сбор, обработка, анализ информации и передача ее другим органам; прогнозирование; организация; регулирование; руководство; и т.д.5;
См.: Калинина Л. А. К вопросу о функциях исполнительной власти // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. – М.: Новая правовая культура, 2003. С. 77.
2
См.: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. – М., 1968. С. 197.
3
См.: Бачило И. Л. Указ. соч. С. 43.
4
См.: Лазарев Б. М. Указ. соч. С. 32; Бахрах Д. Н. Административное право России. –
М., 2000. С. 165.
5
См.: Лазарев Б. М. Указ. соч. С. 33 – 38.
32
1
решает, устанавливает, утверждает; рассматривает, согласовывает, координирует, предлагает; организует, и т.д.1;
возбуждает уголовные дела, производит неотложные следственные действия по установлению и закреплению следов преступления: осмотры, обыски,
выемки, освидетельствование и т. д. 2;
финансовый анализ, финансовое расследование3;
надзор за соблюдением Конституции и законов; уголовное преследование
в ходе уголовного судопроизводства; поддержание государственного обвинения в судебном разбирательстве и участие прокурора в суде4;
правосудие, судебный контроль, конституционный контроль, толкование
Конституции РФ (основные) и судебный надзор, воспитание, предупреждение
правонарушений, обобщение судебной практики и анализ судебной статистики
и др.5;
административное наблюдение (контроль, надзор); охрана общественного
порядка, обеспечение государственной и общественной безопасности, борьба с
административными правонарушениями и преступлениями; административная
защита и восстановление нарушенных прав и законных интересов физических и
юридических лиц и т.д.6.
В нормативных правовых актах называются функции по подготовке и
представлению в Правительство РФ ежегодного доклада; взаимодействию с
международными организациями; сбору и анализу оперативной и технической
См.: Бачило И. Л. Указ. соч. С. 71, 112. Всего, по ее мнению, выделяются четыре вида
функций: распорядительные, регулирующие, организационно-контрольные, исполнительские.
См.: Там же. С. 113.
2
См.: Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. С. 81 – 82,
84.
3
См.: Степанков Д. В. Реализация Федеральной службой по финансовому мониторингу
функций по противодействию легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма // Банковское право. 2006. № 6.
4
См.: Осипян С. Функции прокуратуры и предмет надзора // Законность. 2006. № 12
5
См.: Чарыев М. Р. Функции судебной власти // Правосудие в Российской Федерации.
2002. № 3. С. 7 – 11.
6
См.: Машаров И. М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы
правового регулирования: Монография. — М.: Издательская группа «Юрист», 2004. С. 43 – 44.
33
1
информации; оперативному реагированию на исключительные обстоятельства;
по контролю; координации; передаче данных1; выдаче разрешений2; лицензированию; выдаче заключений3; даче разъяснений4; ведению банков данных5;
присвоению специального статуса6 и т.д.
С другой стороны, в положениях о федеральных органах исполнительной
власти функции не указаны, в место них существует раздел «Полномочия». Используется также формулировка: «функция реализации полномочий по …».
Полномочия органов формулируются в точности как функции. Так, Роспотребнадзор осуществляет, например такие полномочия:
См., напр.: Постановление Правительства РФ от 25 августа 2005 г. № 537 «О функциях федеральных органов исполнительной власти и Российской академии наук по реализации
договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний» по состоянию на 18 мая 2006 г.
// СЗ РФ. 2005. № 35. Ст. 3618.
2
См., напр.: Приказ Минпромэнерго России от 25 января 2008 г. № 26 «Об утверждении административного регламента Федерального агентства по техническому регулированию
и метрологии исполнения государственной функции по ведению перечня продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия»; Приказ Минсельхоза РФ от 9 января
2008 г. № 1 «Об утверждении административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по выдаче разрешений на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации, а также на транзит по ее территории животных, продукции животного происхождения, лекарственных
средств, кормов и кормовых добавок для животных, подкарантинной продукции» (Российская
газета. 2008. № 45. 1 марта) и др.
3
См., напр.: Приказ ФСТЭК России от 4 апреля 2008 г. № 79 «Об утверждении административного регламента Федеральной службы по техническому и экспортному контролю по
исполнению государственной функции по выдаче заключений о применении мер нетарифного
регулирования при осуществлении внешнеэкономической деятельности» и др.
4
См., напр.: Приказ ФАС России от 21 декабря 2007 г. № 442 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по даче разъяснений по вопросам применения Федеральным антимонопольным органом антимонопольного законодательства» и др.
5
См., напр.: Приказ Минэкономразвития РФ от 20 декабря 2007 г. № 447 «Об утверждении административного регламента Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами по исполнению государственной функции «ведение банка данных земельных участков, отведенных для создания особых экономических зон» (Российская газета.
2008. № 62. 22 марта) и др.
6
См., напр.: Приказ Росаэронавигации от 12 сентября 2007 г. № 92 «Об утверждении
административного регламента Федеральной аэронавигационной службы по исполнению государственной функции по присвоению рейсам воздушных судов, осуществляющих перевозку
высших должностных лиц Российской Федерации и иностранных государств, статуса литерных рейсов, определенного Федеральной службой охраны Российской Федерации» (БНА. 2007.
№. 48) и др.
34
1
- осуществляет надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в
области потребительского рынка;
- осуществляет лицензирование отдельных видов деятельности;
- регистрирует;
- информирует;
- готовит предложения о введении и об отмене ограничительных мероприятий (карантина);
- организует ведение социально-гигиенического мониторинга и др.1.
Таким образом, очевидно отсутствие единства в толковании понятия
«функции органов исполнительной власти» в российском праве. Однако для
исследования места административного надзора в системе функций органов
исполнительной власти применимо деление функций на регулятивные и охранительные. Административный надзор должен относиться к охранительным
функциям.
Охранительная функция неоднородна, она слагается из нескольких функций низшего уровня. И в их числе функции: разрешительная, административнонадзорная, юрисдикционная2. Однако возможно дальнейшее деление на функции третьего уровня. Так, к разрешительной функции относятся: регистрация,
аттестация, аккредитация, лицензирование и т.д. Юрисдикционная функция органов исполнительной власти определенно содержит функцию административной юрисдикции и частично функцию уголовного преследования, окончательно
реализуемую судом.
См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 «Об утверждении
Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» по состоянию на 20 февраля 2010 г. // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2899.
2
В другой плоскости анализа выявляются иные охранительные функции: обеспечения
безопасности личности, общества, государства: обеспечение обороны, обеспечение общественного порядка, осуществление разведки и контрразведки, обеспечение охраны государственной границы и др. См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: Издательская группа НОРМА – ИНФРА, 2000. С. 165 – 168.
35
1
Функция административного надзора может быть разделена на функции
еще более низкого уровня. К ним следует отнести функции: наблюдения, мониторинга, проведения проверок, пресечения правонарушений, применения мер
предупреждения. Интересно, что в числе функций административного надзора
присутствуют регулятивные.
Наличие определенного сходства функций административного надзора и
мониторинга
Помимо названных способов деятельности органов исполнительной власти известен смежный с административным надзором вид деятельности – мониторинг, несмотря на довольно широкую распространенность, совершенно
обделенный должным вниманием административной науки. Его близкое (хотя,
по преимуществу, чисто внешнее) сходство с административным надзором требует более внимательного рассмотрения вопроса об их соотношении. Мониторинг предусмотрен, например, Земельным кодексом РФ от 25 октября 2001 г. №
136-ФЗ1, Водным кодексом РФ от 3 июня 2006 г. № 136-ФЗ2, Лесным кодексом
РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ3, федеральными законами от 2 января 2000 г.
№ 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов)4, от 30 марта 1999 г.
№ 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»5 и др.
Мониторинг объединяет с административным надзором, прежде всего,
основной способ осуществления этих видов деятельности – наблюдение. В переводе с латинского «мониторинг» означает «предостерегающий, наблюдающий, впередсмотрящий»6. При этом, если административный надзор осуществляется не только путем наблюдения, но и проведением проверок, то мониторинг в принципе является наблюдением. В то же время, не следует понимать
По состоянию на 17 июля 2009 г. См.: СЗ РФ. 2006. № 44. Ст. 4147.
По состоянию на 24 июля 2009 г. См.: СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
3
По состоянию на 14 марта 2009 г. См.: СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
4
Федеральный закон по состоянию на 30 декабря 2008 г. См.: СЗ РФ. 2000. № 2. Ст.
1
2
150.
5
Федеральный закон по состоянию на 30 декабря 2008 г. См.: СЗ РФ. 1999. № 14. Ст.
6
См.: Словарь иностранных слов. М., 1992.
1650.
36
«мониторинг» буквально как наблюдение. Это наблюдение осуществляется не
путем визуального наблюдения, а путем накопления информации и ее анализа.
Для эффективного осуществления мониторинга1 состояния объекта управления
в ряде случаев необходимо совершать действия, аналогичные тем, которые совершаются в ходе надзорных проверок (например, измерения).
Административный надзор по своему содержанию также представляет
собой наблюдение2. Отличает мониторинг от административного надзора, по
нашему мнению, цель. Цель административного надзора – поддержание объекта управления в должном состоянии (в рамках соответствующего административно-правового режима). Цель мониторинга – получение и накопление информации о состоянии объекта управления. При этом информация, полученная
в ходе мониторинга, может служить поводом для возбуждения дела об административном правонарушении, а информация, полученная при проведении мероприятий по административному надзору, в свою очередь, может фиксироваться
в документации, предусмотренной нормативными правовыми актами о мониторинге. Определенные в Положении об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. № 8463 задачи мониторинга подтверждают этот вывод:
своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов;
информационное обеспечение деятельности по ведению государственного земельного кадастра, осуществлению государственного земельного контроля
Надо заметить, что значение мониторинга весьма велико. Так, например, в результате мониторинга опасных объектов было установлено, что 10% их являются бесхозными. См.:
Российская газета – Центральный выпуск. 2006. №4205. 25 октября.
2
Утверждая, что административный надзор представляет собой наблюдение, мы исходим из того, что наблюдение не обязательно осуществляется визуально и непрерывно.
Например, в медицине наблюдение за больным может осуществляться амбулаторно или на
дому при периодическом посещении врача. Также и административный надзор может осуществляться путем непосредственного и непрерывного визуального наблюдения, в том числе, с использованием специальных технических устройств, работающих в автоматическом
режиме, а также путем проведения выездных плановых и внеплановых проверок.
3
См.: СЗ РФ. 2002. № 49. Ст. 4882.
37
1
за использованием и охраной земель, иных функций в области государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
обеспечение граждан информацией о состоянии земель.
Административный надзор – активное наблюдение, сбор информации инспекторами – должностными лицами надзорных органов, наделенными властными полномочиями, в том числе, правом применять меры административного
принуждения. Мониторинг не несет в себе той принудительности, присущей
административному надзору. Это пассивный сбор поступающей информации.
Мониторинг осуществляется путем заполнения собственниками охраняемых
объектов, органами, учреждениями, осуществляющими государственное или
муниципальное управление охраняемыми объектами, форм статистического
наблюдения и представления данной информации органам, ответственным за
ведение мониторинга (федеральным службам и федеральным министерствам).
Такая информация весьма ценна для планирования надзорных мероприятий
(федеральные службы) и для коррекции управленческих решений, формирования государственной политики в соответствующих сферах государственного
управления (федеральные министерства). Иными словами, мониторинг представляет собой «специальный канал» обратной связи в управлении.
Элементы мониторинга легко обнаруживаются в административном
надзоре. Не может быть эффективной проверка соблюдения правил, нормативов и стандартов, регламентирующих какую-либо деятельность юридического
лица, без предварительного анализа материалов наблюдательного дела, сведений об административных правонарушениях, совершенных данным юридическим лицом и другой информации. По сути, ведение наблюдательного дела на
поднадзорный объект – специальная форма мониторинга.
По существу, мониторинг следует рассматривать как функцию управления четвертого уровня (порядка), наряду с учетом, контролем, организацией,
планированием, прогнозированием и др. Все эти функции имеют место в любой
административной деятельности, в том числе и в управлении процессом адми38
нистративного надзора, деятельностью уполномоченных субъектов – инспекторов.
Иерархическое представление функций органов исполнительной власти
ранее уже предлагалось авторами научных исследований. Так, Г. А. Туманов
основной социальной функцией органов внутренних дел называл борьбу с общеуголовной преступностью и охрану общественного порядка1. К функциям
второго порядка ученый относил, например, функцию исполнения наказаний, в
которой выделяются функция карательного и функция исправительнотрудового воздействия – функции третьего порядка, из которых вытекают многочисленные функции четвертого порядка, для реализации которых в исправительных учреждениях создаются соответствующие этим функциям структурные подразделения2. При таком подходе к классификации функций управления
становится понятным, что орган исполнительной власти, на который возложено
осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (федеральное министерство), неизбежно осуществляет функции сбора информации и
прогнозирования (а иначе невозможно выработать государственную политику
и, следовательно, осуществлять нормативное правовое регулирование), кадрового и материально-технического обеспечения своей деятельности, учета и
контроля как внутреннего, так и по отношению к подведомственным федеральным службам и агентствам.
§ 2. Нормативное правовое регулирование административного
надзора
1. Горизонтальная структура источников административного надзора
См.: Туманов Г. А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. –
М.: Юридическая литература, 1971. С. 115.
2
См.: Там же. С. 115 – 116.
39
1
Роль административного надзора в механизме государственного управления социальными процессами, место данной деятельности в системе способов
деятельности исполнительной власти, ее правоохранительный потенциал – характеристики юридической деятельности, т.е. деятельности, осуществляемой на
основе правовых норм лицами, наделенными соответствующими юридическими правами и обязанностями. Следовательно, должна существовать (и существует) соответствующая правовая материя, нуждающаяся в специальном исследовании, анализе, результаты которого, будучи синтезированными на основе
других теоретических положений, полученных в настоящей работе, позволят
выйти на новый уровень требований к ее структуре и содержанию, осуществить
институционализацию ее и получить на выходе цельный административноправовой институт административного надзора. Кроме того, весьма значимой
представляется перспектива систематизации указанного института, особенно
его процессуальной части.
Правовая материя объективируется в источниках – нормативных правовых актах. С. Л. Зивс прямо указывает: «источник права есть внешняя форма
объективизации правовой нормы»1. С. С. Алексеев полагает, что источники
права – это «исходящие от государства или признаваемые им официально документальные способы выражения и закрепления норм права, придания им
юридического, общеобязательного значения»2.
Понимание источников права может разворачиваться в различных смыслах, аспектах: материальном, идеологическом, формально-юридическом и др.3.
Нас интересуют источники права именно как формы права. Изучение форм
права имеет чрезвычайно важное теоретическое и практическое значение не
только потому, что организует и выражает вовне сущность и содержание права,
но также и потому, что от их особенностей зависят многие факторы правовой
См.: Зивс С. Л. Источники права. – М., 1981. С. 9.
См.: Алексеев С. С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. – М., 1999. С. 76.
3
См.: Калинин А. Ю., Комаров С. А. Форма (источник) права как категория в теории
государства и права // Правоведение. 2000. № 6. С. 3.
40
1
2
жизни: общеобязательность, нормативность, степень юридической силы правовых актов, методы и способы правового регулирования общественных отношений и т.д. Многообразие форм права предполагает определение их общего понятия, на основе которого окажется возможным вскрыть особенности и назначение каждого из них1.
Нормы, регламентирующие административный надзор, содержатся в
нормативных правовых актах разной юридической силы, различных форм. В
системе источников права принято называть Конституцию РФ, в которой содержатся нормы общего характера, закрепляющие права и свободы граждан,
провозглашающие свободу предпринимательства. Эти нормы являются нормами прямого действия, кроме того, они подлежат обязательному учету законодателем при подготовке и принятии федеральных законов. Нас эти конституционные нормы интересуют лишь как принципы, которые нельзя игнорировать.
Это именно принципы, они не могут быть изменены, перемещены в тексте
Конституции РФ или изъяты из нее. Поэтому необходимо сконцентрировать
внимание на действующем законодательстве.
Административный надзор характеризуется узкой специализацией. В связи с этим выделяются виды административного надзора, и каждому такому виду соответствует определенный набор нормативных правовых актов, образующих замкнутые системы. Как правило, возглавляет каждую такую систему федеральный закон, в некоторых случаях кодифицированный законодательный
акт. К ним относятся, например, тематические федеральные законы «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и ответственности за нарушение порядка их выполнения», «Об экспортном контроле», «О государственном надзоре и контроле за качеством и
безопасностью зерна и продуктов его переработки» либо акты, регламентирующие более широкий круг вопросов (Градостроительный кодекс РФ, федераль-
См.: Керимов А. Д. Методология права. Предмет, функции, проблемы философии права. – М., 2000. С. 113.
41
1
ные законы «О безопасности дорожного движения», «О пожарной безопасности», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и т.д.).
Законы первой группы, как правило, регулируют не только контрольнонадзорную деятельность, но и другие вопросы. Так, Федеральный закон «О
государственном контроле за осуществлением международных автомобильных
перевозок и ответственности за нарушение порядка их выполнения» устанавливает правила допуска перевозчиков к международным перевозкам, специального допуска к перевозке отдельных видов грузов, определяет обязанности перевозчиков и водителей, устанавливает некоторые требования к осуществлению
перевозок (например, положение об использовании тахографов). Собственно о
надзоре (называемом контролем) речь идет в одной статье (ст. 11) названного
Федерального закона.
В структуре Федерального закона «О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки» цели Закона, дефиниции, система субъектов надзора и их правовой статус определены
в гл. 1 «Общие положения». Вторая глава Федерального закона называется
«Государственный надзор и контроль за качеством и безопасностью зерна и
продуктов его переработки» и регламентирует следующие положения:
основные направления государственного надзора и контроля за качеством
и безопасностью зерна и продуктов его переработки;
лицензирование деятельности по хранению зерна и продуктов его переработки;
инспектирование качества зерна и продуктов его переработки;
учет зерна и продуктов его переработки;
экспертиза, использование или уничтожение зерна и продуктов его переработки, непригодных для использования в пищу;
должностные лица, осуществляющие государственный надзор и контроль
за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки, их права и
обязанности.
42
Надзорные правоотношения регламентирует также одна статья (ст. 11) гл.
3, определяющая права и обязанности субъектов зернового рынка.
В законах второй группы нормы, регулирующие административнонадзорную деятельность, объединяются, как правило, в главы1 или отдельные
статьи2. Иногда отдельная глава о надзоре состоит из единственной статьи3.
Существенно, что место такого нормативного правового акта может занимать
источник другой отрасли российского права (например, Трудовой кодекс РФ от
30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ4).
2. Вертикальная структура источников административного надзора
Тематические статьи или главы федеральных законов представляют собой вершины неких «пирамид», объем которых заполняется другими нормативными правовыми актами. Для разных «пирамид» формы правовых актов, их
заполняющих могут несколько различаться. Так, в области нормативного правового регулирования санитарно-эпидемиологического надзора второй уровень
заполнен
Положением
об
осуществлении
государственного
санитарно-
эпидемиологического надзора в Российской Федерации5 и Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия
человека6. В данном случае на втором уровне фактически проявляется специализация нормативных правовых актов на статусные и процессуальные. В
надзоре в области обеспечения безопасности дорожного движения выделяется
Указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по
См., напр.: гл. 6 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и др.
2
См., напр.: Ст. 54 Градостроительного кодекса РФ; ст. 6 Федерального закона «О пожарной безопасности» и др.
3
См., напр.: Гл. 5 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» содержит одну статью 30.
4
См.: СЗ РФ. 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 3.
5
См.: Постановление Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. № 3953 // СЗ РФ. 2005.
№ 39. Ст. 3953.
6
См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 // СЗ РФ. 2004. № 28.
Ст. 2899.
43
1
обеспечению безопасности дорожного движения»1, которым утверждено Положение о ГИБДД. Здесь процессуальный акт на втором уровне отсутствует.
Третий слой в пирамиде занимают акты федеральных органов исполнительной власти. Этими актами осуществляется конкретное распределение полномочий между должностными лицами структурных и территориальных подразделений федеральных органов (в рамках компетенции самих органов, разумеется), а также регламентируются процедуры.
Традиционно правоотношения, возникающие в связи с осуществлением
административного надзора должностными лицами федеральных органов исполнительной власти регламентировались положениями2 или инструкциями3. В
отдельных случаях регулирование осуществлялось порядками, наставлениями,
правилами. Многие из этих актов сохраняют действие; более того, федеральные
органы исполнительной власти продолжают издавать такие акты. Все большее
распространение получает такая форма актов, как административный регламент4.
Целесообразно ли такое разнообразие форм нормативных правовых актов, сходных по своему назначению, есть ли объективные причины для выбора
той или иной формы акта или это зависит от желания автора? Представляется,
что поиск ответов на эти вопросы представляет не только теоретическое интерес, но имеет и практическое значение для упорядочения системы административного права.
См.: СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 2897.
См., напр.: Положение о надзорной и контрольной деятельности в системе Госгортехнадзора России РД 04-354-00, утвержденное Приказом Госгортехнадзора России от 26 апреля
2000 г. № 50.
3
См., напр.: Инструкция по осуществлению государственного пожарного надзора
утверждена приказом МЧС России, утвержденная Приказом МЧС РФ от 17 марта 2003 г. №
132 «Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации» // БНА. 2003 г. № 32.
4
См., напр.: Административный регламент исполнения Федеральной службой по
надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по осуществлению в установленном порядке проверки деятельности юридических лиц,
индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, утвержденный Приказом Минздравсоцразвития России от 24 января 2007 г. №
62 // Российская газета. 2007. № 37. 21 февраля.
44
1
2
Теоретически, все названные формы, в которые могут быть облечены источники права (ведомственного уровня), призваны обеспечить некую идентификацию нормативных правовых актов. Каждой форме должно соответствовать
совершенно конкретное содержание. И это соответствие, в свою очередь, также
нормативно закреплено. Так, Правила подготовки нормативных правовых актов
в центральном аппарате МВД России утвержденные приказом МВД России от
27 июня 2003 г. № 4841, гласят:
Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования органов внутренних дел Российской Федерации, внутренних войск МВД России,
включая определение их задач и функций, правовое регулирование различных
направлений оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности, прохождения службы в органах внутренних дел и военной службы во внутренних войсках.
Положение устанавливает статус, определяет задачи и функции, права,
порядок деятельности органа внутренних дел или его структурного подразделения, органа управления, соединения и воинской части внутренних войск. Положение издается также в целях нормативного регулирования конкретных видов деятельности, осуществляемых органами внутренних дел и внутренними
войсками.
Устав определяет статус, цели, порядок и характер деятельности предприятия, учреждения и организации.
Инструкции и правила регулируют основные виды (формы) оперативнослужебной деятельности и порядок ее осуществления конкретными категориями сотрудников. Инструкция содержит нормы, устанавливающие, кем, в каком
порядке, какими способами и методами должен осуществляться тот или иной
вид деятельности.
См.: Приказ МВД РФ от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении Правил подготовки
нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» по состоянию на 20 сентября 2006 г. Документ опубликован не был. СПС Консультант Плюс.
45
1
Правила устанавливают порядок осуществления отдельного вида деятельности.
В наставлении излагаются нормы о порядке действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации, а также определяется порядок реализации и исполнения соответствующих прав и обязанностей.
Следует заметить, что в приведенном перечне видов нормативных правовых актов наблюдается отсутствие элементарной логики, причем это свойственно не только рассматриваемому приказу МВД России, но и другим аналогичным актам, изданным на основании Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 10091.
На отсутствие логики, по нашему мнению, во-первых, указывает то, что в
этом перечне первым назван приказ как нормативный правовой акт. Много ли
издано нормативных правовых приказов федеральными органами исполнительной власти? Их практически не существует. Как правило, приказами утверждаются нормативные правовые акты в форме положений, наставлений, инструкций, регламентов и т.д. В таких случаях сам приказ содержит индивидуальные
предписания об утверждении нормативных правовых актов. В свою очередь, за
редким исключением, не существует самостоятельных инструкций, наставлений, положений и т.д. Они утверждаются приказами руководителей федеральных органов исполнительной власти и оформляются в качестве приложений к
таким приказам. Таким образом, приказ может иметь двоякое содержание: он
может быть ненормативным правовым актом (о награждении, о привлечении к
дисциплинарной ответственности, о назначении на должность и об отстранении
от должности и т.д.) либо быть комплексным правовым актом с ненормативной
частью в которой утверждается нормативный правовой акт, прилагающийся к
приказу, где даются индивидуальные поручения, определяются сроки и осо-
1
Постановление по состоянию на 17 марта 2009 г. См.: СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.
46
бенности вступления в силу и применения нормативного правового акта, и
нормативной частью – приложением к приказу в форме наставления, инструкции, положения и т.д. Таковы и постановления Правительства РФ.
Во-вторых, требования к содержанию положений, уставов, наставлений,
инструкций и правил сформулированы таким образом, что позволяют любому
акту произвольно присвоить одно из этих наименований. Достаточно сравнить
Наставление по техническому надзору Государственной инспекции безопасности дорожного движения, Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности и Инструкцию по организации работы участкового
уполномоченного милиции.
3. Качество нормативного правового регулирования административного
надзора
На поверхностность и значительную пробельность правовой регламентации административных процедур нормативными правовыми актами неоднократно высказывались ученые-административисты1. Однако проблема сохраняет свою остроту.
Новое направление в развитии ведомственного нормотворчества создало
Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 (ред. от
02.10.2009) «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»2. Постановление, помимо прочего,
содержит рекомендацию по руководству утвержденным им Порядком, адресованную органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Следовательно, презюмируется, что и на региональном уровне следует пользоваться этой формой нормативных правовых актов.
См., напр.: Сергеев С. А. Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2007. С. 81 – 84; Карагодин А. В. Применение органами внутренних дел мер обеспечения производства по делам об
административных правонарушениях: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006. С. 150 и др.
2
См.: СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933.
47
1
Согласно п. 3 указанного Порядка административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной
власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и
должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными
органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными
органами исполнительной власти.
Важно и то, что проекты административных регламентов исполнения
государственных функций и административных регламентов о предоставлении
государственных услуг, включенные в перечень наиболее приоритетных регламентов (утвержденный Правительственной комиссией по проведению административной реформы1) согласовывались с Минэкономразвития России. Это
условие в тот период создавало гарантию качества нормативного правового акта.
Безусловным плюсом утвержденного Порядка разработки административных регламентов осуществления государственных функций, по нашему
мнению, является требование гласности процедуры их разработки, что проявляется в обязательном опубликовании на официальном сайте федерального органа исполнительной власти информации о разработке административного регламента, текста проекта административного регламента. Кроме того, предусматривается возможность проведения независимой экспертизы опубликованного проекта саморегулируемыми или иными организациями, осуществляющими свою деятельность в соответствующей сфере регулирования.
Впервые в практике регулирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти определены обязательные требования
См.: Протокол заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 8 ноября 2005 г. № 45 // http://ar.eco№omy.gov.ru/ ru/regio№s/federal
/№ews/i№dex.php?from4=3&id4=39.
48
1
к содержанию административных регламентов по осуществлению государственных функций, в том числе таких важнейших разделов, как «Общие положения» и «Административные процедуры», причем, последний должен обязательно включать следующие обязательные элементы:
юридические факты, являющиеся основанием для начала действия;
должностное лицо, ответственное за выполнение действия;
максимальный срок выполнения действия;
права и обязанности должностного лица, в том числе решения, которые
могут или должны быть приняты должностным лицом, а при возможности различных вариантов решения – критерии или процедуры выбора вариантов решения;
формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений;
способ фиксации результата выполнения действия, в том числе в электронной форме (если способ фиксации результата выполнения действия не указан, то действие считается выполненным в соответствии с правилами делопроизводства федерального органа исполнительной власти);
результат действия и порядок передачи результата;
порядок обжалования действия (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения регламента.
Н. А. Игнатюк права в том, что каждая административная процедура
должна быть последовательно описана, поскольку, как правило, она имеет стадии, сроки исполнения, вариативность возможного решения, результат, может
исполняться только лицом с определенным должностным положением. При
этом описание, например, последовательности исполнения одних функций по
содержанию будет отличаться от описания последовательности исполнения
других функций 1.
См.: Игнатюк Н. А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 30.
49
1
Если предположить, что все указанные моменты будут действительно
нормированы в административном регламенте, этот документ станет основным
регулятором осуществления административно-надзорной деятельности должностными лицами федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов. В действительности утверждаемые административные регламенты далеко не столь подробны. Например, раздел «Административные
процедуры» Административного регламента исполнения Роспотребнадзором
государственной функции по осуществлению в установленном порядке проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, утвержденного
Приказом Минздравсоцразвития РФ от 19 октября 2007 г. № 6581, определяет
юридические факты, являющиеся основаниями для проверки деятельности
юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, но не определяет, кто уполномочен рассматривать жалобы и обращения, содержащие сведения, служащие
основаниями для назначения внеплановых проверок. Кроме того, наблюдается
непоследовательность изложения. Так, в п. 7.11 Административного регламента
утверждается, что в рамках мероприятий по надзору за соблюдением санитарного законодательства осуществляется:
визуальный осмотр объекта надзора с целью оценки соответствия объекта
обязательным требованиям;
анализ документов и представленной информации;
анализ данных лабораторных, инструментальных исследований.
Последний пункт явно не согласуется с предыдущими, не предусматривающими проведения лабораторных или инструментальных исследований, а
лишь визуальный осмотр. Далее в документе говорится о том, что анализ данных лабораторных, инструментальных исследований осуществляется в случаях,
когда проверка сопровождалась проведением исследований, испытаний и ток-
1
См.: БНА. 2008. № 7.
50
сикологических, гигиенических и иных видов оценок. Но проведение этих действий не было предусмотрено!
Единственное, пожалуй, существенное замечание, которое необходимо
высказать по поводу нового регламентного способа регулирования административных процедур, это отсутствие реального механизма обеспечения действия установленных административными регламентами правил. В административных регламентах закладывается такая норма: неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностным лицом должностных обязанностей, влечет
юридическую ответственность виновного должностного лица в соответствии с
законодательством Российской Федерации».
В Административном регламенте Федеральной службы по надзору в сфере связи1 по исполнению государственной функции по осуществлению лицензирования деятельности в области оказания услуг связи, а также контроля за
соблюдением установленных лицензионных требований и условий, утвержденном приказом Мининформсвязи России от 25 мая 2006 г. № 68 2, о юридической
ответственности за нарушение установленных им требований не упоминается
вообще, но устанавливается порядок обжалования решений. Решения Роскомнадзора, принятые в рамках исполнения государственной функции по контролю
за соблюдением установленных лицензионных условий, могут быть обжалованы Министру информационных технологий и связи РФ3 или в судебном порядке.
Необходимо признать, что даже с учетом высказанных и других замечаний административные регламенты осуществления государственной функции
по административному надзору – гигантский шаг в направлении обеспечения
В настоящее время рассматриваемую функцию осуществляет Федеральная служба по
надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор), подведомственная Минкомсвязи России. См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г.
№ 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» по состоянию на 4 марта 2010 г. // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290.
2
См.: БНА. 2006. № 24.
3
В настоящее время – Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (Минкомсвязи России).
51
1
законности в этой сфере. Имеющиеся положения, инструкции и порядки осуществления административного надзора, проведения мероприятий по надзору
не идут ни в какое сравнение по глубине и качеству правовой регламентации
соответствующих административных процедур в административных регламентах. Остается надеяться, что в недалеком будущем опыт нормативного правового регулирования осуществления административных процедур, в том числе
процедур осуществления административного надзора, позволит разработать
четкий и ясный федеральный закон об административных процедурах, о необходимости которого столько говорится в научных кругах.
Законодательное закрепление основ реализации административных процедур, особенно процедур осуществления административного надзора, представляется необходимым. Н. А. Игнатюк предостерегает от наделения федеральных служб правом самостоятельного определения порядка проведения административного надзора ведомственными актами, напоминая, что в 90-х гг.
прошлого века это привело к массовому нарушению прав граждан и субъектов
предпринимательской деятельности, вследствие чего потребовалось немало
усилий, чтобы изменить ситуацию1.
4. Взаимосвязь нормативного правового регулирования отдельных видов
административного надзора
Правовая основа, регламентирующая административный надзор, организуется в некоторое множество пирамидальных конструкций, существующих и
действующих независимо одна от другой. При этом, полная независимость их
невозможна по объективным причинам. Такими причинами являются совпадения субъекта надзора либо объекта надзора, а также родовая общность надзорной деятельности. Это обусловливает наличие регулятивных связей между отдельными «пирамидами». Такие связи образуют Закон РФ «О милиции», положения о некоторых федеральных службах, осуществляющих надзор по не-
См.: Игнатюк Н. А. Влияние административной реформы на законодательство. // Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / Под ред. С. Е. Нарышкина,
Т. Я. Хабриевой. – М.: Юридическая фирма «КОНТАКТ»: ИНФРА-М, 2006. С. 56 – 57.
52
1
скольким направлениям, а также положения (регламенты) о взаимодействии
органов, осуществляющих административный надзор в одной области.
Особое место в системе связующих нормативных правовых актов занимает Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Этот Закон,
значение которого для правовой регламентации административно-надзорных
процедур принципиально важно, устанавливает процедурные требования к деятельности органов, осуществляющих административный надзор, обязанности
должностных лиц – субъектов административного надзора, права (и некоторые
обязанности) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей – объектов административного надзора, общие требования к процессуальным документам административного надзора. Другими словами, данный Федеральный закон
определяет юридические гарантии прав поднадзорных субъектов.
К сожалению, названный Федеральный закон не проникает в нормативную ткань всех «пирамид». Согласно ч. 3 ст. 1 этого Закона его положения,
устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к действиям органов государственного контроля (надзора) по направлению
запросов о предоставлении информации, необходимой при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации,
при проведении контроля за осуществлением иностранных инвестиций, контроля за экономической концентрацией, анализа рынка, при определении состояния конкуренции. Также обстоит вопрос применительно к действиям государственных органов при проведении оперативно-розыскных мероприятий;
производстве дознания; проведении предварительного следствия; осуществлении прокурорского надзора и правосудия, проведении административного расследования, финансового контроля и финансово-бюджетного надзора, налогового контроля, валютного контроля, контроля на финансовых рынках, банковского надзора, контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полу53
ченных преступным путем, и финансированию терроризма; при расследовании
причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний или отравлений, несчастных случаев на производстве; при осуществлении государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской
Федерации.
Наряду с отмеченным, нормативная правовая регламентация видов административного надзора, перечисленных в п. 3 ст. 1 названного Закона, определена другими нормативными правовыми актами, в общих чертах соответствующими требованиям, впервые в российском праве установленными Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ. Так, Порядок осуществления государственного метрологического надзора за выпуском, состоянием и применением средств измерений, аттестованными методиками выполнения измерений,
эталонами и соблюдением метрологических правил и норм1, предполагает проведение плановых проверок не реже одного раза в 3 года; составление и утверждение технического задания на проведении проверки; информирование (не
менее чем за 5 дней до начала проверки) юридического лица о проведении проверки и т.д.
Таким образом, нами выявлена некая самостоятельная правовая общность, система, состоящая из блоков элементов (описанных нами «пирамид»),
объединяемых специфическими правовыми связями. Следующим шагом на пути исследования этой правовой материи, по нашему мнению, должно быть
определение ее в более общей системе (системе высшего порядка) – в административном праве. В соответствии со сложившимся представлением о структуре отрасли административного права такая правовая общность может быть
представлена только как административно-правовой институт.
Правовой доктриной выработано множество дефиниций, определяющих
понятие «правовой институт». Это совокупность регулирующих ту или иную
1
См.: Постановление Госстандарта РФ от 8 февраля 1994 г. № 8 // БНА. 1994. № 11.
54
область однородных общественных отношений1; совокупность регулирующих
обособленные общественные отношения в пределах той группы общественных
отношений, которые составляют предмет отрасли2; совокупность норм, очерчивающих определенные типизированные отношения3; представленная в специфической группе юридических норм, входящих в соответствующую отрасль
права, общеобязательная воля определенного класса или всего общества4; элемент системы права, представленный совокупностью правовых норм, регулирующих однородную группу общественных отношений5; совокупность правовых норм, составляющих часть отрасли права, регулирующих вид или определенную сторону однородных общественных отношений6 и т.д.
Несмотря на различие формулировок можно выделить следующие обязательные признаки института:
однородность фактического содержания – каждый институт предназначен
для регулирования самостоятельной, относительно обособленной группы отношений либо отдельных проступков, действий людей;
юридическое единство правовых норм, т. е. нормы, входящие в правовой
институт, образуют единый комплекс, выражаются в общих положениях, правовых принципах, специфических правовых понятиях, что создает особый,
присущий для данного вида отношений правовой режим регулирования;
нормативная обособленность, т. е. обособление образующих правовой
институт норм в главах, разделах, частях, иных структурных частях закона либо иного нормативного правового акта;
См.: Юридический словарь. – М., 1953. С. 238.
См.: Теория государства и права / Под ред. А. И. Денисова. – М., 1967. С. 311 – 312.
3
См.: Дембо Л. И. О принципах построения системы права // Советское государство и
право. 1956. № 8. С. 94.
4
См.: Коваленко А. И. Теория государства и права. Вопросы и ответы. – М., 1997. С.
125.
5
См.: Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. – М., 1997. С. 169.
6
См.: Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права. – М., 1998. С. 234. См.,
также: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. – М., 2001. С. 312; Общая теория советского права / Под ред. С. М. Братуся, И. С. Самощенко. – М., 1966. С. 317; Якушев В.
С. О понятии правового института // Правоведение. 1970. № 6. С. 66; Алексеев С. С. Структура
советского права. – М., 1975. С. 121 и др.
55
1
2
полнота регулируемых отношений. Институт права включает такой набор
норм (дефинитивных, управомочивающих, запрещающих и др.), который призван обеспечить беспробельность регулируемых им отношений1.
Несмотря на то, что реально правового института, в полной мере отвечающего этим требованиям, не существует, выделение правовых институтов как
элементов отрасли права имеет, по нашему мнению, принципиальное значение.
Позиционирование правовой общности в качестве института позволяет всесторонне охватить ее, выявить порочность (коллизионность, пробельность), систематизировать входящие в нее нормы, предложить пути ликвидации порочности.
Применительно к нормативному правовому регулированию административного надзора объединяющим нормы в единую общность, в институт является предмет правового регулирования – общественные отношения, возникающие
в связи с осуществлением административного надзора2. Далее в нашей работе
мы неоднократно будем обращаться к этим отношениям, к детальному анализу
отдельных граней таких отношений. Однако без элементарной классификации
этих отношений не представляется возможным дальнейшее движение в направлении институционализации правовой материи.
Основная масса отношений, возникающих по поводу осуществления административного надзора, – отношения с участием надзорного органа (субъекта
надзора), с одной стороны, и поднадзорного субъекта, с другой стороны. Эти
отношения, по нашему мнению, можно было бы назвать непосредственно административно-надзорными. Кроме того, осуществление административного
надзора не возможно без разнообразных обслуживающих отношений, возникающих в связи с организацией надзорной деятельности, в том числе, с внутренним контролем в системе надзорных органов. Актуальными и неисследованны-
См.: Корякин И. П. Отрасль права и институт права: Аксеология цивилитарного права
/ Вестник Карагандинского юридического института Министерства внутренних дел Республики Казахстан. 2004. Выпуск 2 (10). С. 152 – 156.
2
Институциализация норм осуществляется также и в соответствии с методом правового регулирования, который, в свою очередь, опосредствуется предметом и целями правового
регулирования.
56
1
ми являются отношения, возникающие в связи с истребованием материалов и
документов, назначением экспертиз, обжалованием действий и решений
надзорных органов и их должностных лиц и др. Таким образом, всю совокупность надзорных отношений, нуждающихся в нормативной правовой регламентации, можно разделить на следующие группы:
1) отношения между субъектом и объектом надзора;
2) отношения между субъектом надзора и третьими лицами (экспертами,
специалистами и т.д.);
3) отношения между несколькими субъектами надзора;
4) внутренние отношения в субъекте надзора (в надзорном органе).
Следовательно, необходимы нормы административного права, регламентирующие названные отношения, обеспечивающие облечение их в правовую
оболочку. Известно, что любое правовое отношение представляет собой систему элементов: объект, субъекты, содержание правоотношения, а также юридический факт, служащий фактическим основанием возникновения правоотношения1.
Таким образом, можно определить задачи нормативного правового регулирования административного надзора, исходя из предмета регулирования,
опосредствующего потребности правовой регламентации. Во-первых, это закрепление юридических фактов, служащих основаниями возникновения, изменения и прекращения надзорных правоотношений. Во-вторых, определение
круга участников надзорных правоотношений. В-третьих, закрепление правового положения участников надзорных правоотношений.
5. Систематизация источников административного надзора
Итак, мы подошли к определению структуры института административного надзора. Заметим, что существует еще одна весьма значительная по объе-
Некоторыми учеными юридический факт рассматривается как элемент правоотношения. См., напр.: Исаков Б. В. Юридические факты в советском праве. – М., 1984. Мы придерживаемся классической позиции, в соответствии с которой юридический факт находится вне
правоотношения, при его наличии правоотношение возникает, а факт остается за его пределами даже во времени.
57
1
му группа юридических и технических норм, регламентирующих предмет административного надзора. В специальной литературе иногда высказываются
предложения о причислении этих норм к нормативным предписаниям об административном надзоре1. В. М. Горшенев и И. Б. Шахов пишут, что контрольный
орган или его должностное лицо, реализуя свою властную компетенцию, должны оперировать нормами, которые определяют сам характер разрешаемого
юридического дела и одновременно оптимальный порядок достижения юридического результата. Этому служат три группы норм.
Нормы первой группы закрепляют систему контрольных органов, принципы и порядок их организации и деятельности, компетенцию, основные задачи и направления деятельности, формы и методы проведения контроля, систему
мер ответственности, создавая предпосылки эффективного осуществления контрольной деятельности.
Нормы второй группы обеспечивают потребности самой контрольной деятельности и по своему характеру являются процессуальными. Эти нормы закрепляют организацию деятельности контрольных органов и их должностных
лиц, порядок применения мер ответственности, систему организационноправовых гарантий осуществления контрольной деятельности, порядок выполнения предписаний контрольных органов, а также стабилизируют порядок проведения контроля.
Нормы третьей группы являются предметом контрольной деятельности,
так как контрольные органы и их должностные лица в своей повседневной деятельности соизмеряют поведение подконтрольного объекта с предписаниями
правовых норм, добиваются восстановления нарушений нормы права организационными средствами, а в случае необходимости вводят в действие правоохранительные средства2.
1
2
См., напр.: Сергеев С. А. Указ. соч. (монография) С. 53 – 54.
См.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. С. 48 –
49.
58
Мы полагаем, что нормы третьей группы не подлежат включению в институт административного надзора. Они остаются вне этого института. Это
нормы других правовых институтов, зачастую даже других отраслей права
(трудового, гражданского, конституционного, земельного и т.д.). Эти нормы
действительно образуют предмет административного надзора, но они не регламентируют надзорную деятельность. Хотя в значительной мере определяют
формы и методы осуществления административного надзора, периодичность
проведения мероприятий по надзору либо обусловливают необходимость установления постоянного и непрерывного наблюдения за поднадзорным объектом.
Вышеизложенное позволяет нам определить структуру института административного надзора. Его составляют нормы административного права:
1) определяющие круг субъектов административно-надзорных правоотношений;
2) устанавливающие правовое положение субъектов надзорных правоотношений;
3) закрепляющие юридические факты, служащие основаниями для возникновения, изменения и прекращения надзорных правоотношений;
4) определяющие методы и формы административного надзора;
5) регламентирующие надзорные процедуры;
6) определяющие порядок обжалования действий (бездействия) и решений субъектов административного надзора;
7) предусматривающие административную ответственность за нарушение
требований норм вышеназванных групп.
В таком виде мы получаем действительную общность норм административного права, более или менее полно регламентирующих отношения, возникающие в связи с осуществлением административного надзора органами исполнительной власти и их должностными лицами.
Завершить исследование института административного надзора, по
нашему мнению, должна систематизация норм этого института.
59
Известно несколько способов систематизации норм права: кодификация,
консолидация, инкорпорация и учет нормативных актов1. Принципиальное решение вопроса, по нашему мнению, возможно путем принятия нормативного
правового акта общего характера, который встал бы над всеми «пирамидами»,
обеспечил бы наполнение Общей части института административного надзора,
а также заполнил бы своеобразным «строительным раствором» имеющиеся
пробелы на разных уровнях (слоях) наших «пирамид», т.е. путем кодификации
правового института.
А. С. Пиголкин писал, что кодификация законодательства – это форма
коренной переработки действующих нормативных правовых актов в определенной сферы отношений, способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а также расчистки нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм2.
Теории права известны различные формы кодификации законодательства. Это и принятие основ законодательства, отраслевых или межотраслевых
(комплексных) кодексов, уставов, положений и правил. Полагаем, что кодификация института административного надзора возможна в форме федерального
закона или кодекса. Устав, положение или правила неприемлемы, во-первых, в
виду их ведомственного характера, недопустимого для регламентирования деятельности, осуществляемой различными органами исполнительной власти; вовторых, по той причине, что данный кодифицированный акт неизбежно будет
содержать нормы, ограничивающие права и свободы граждан, а такие ограничения возможны, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ исключительно федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
См., напр.: Теория государства и права: Учебник. / Пиголкин А. С., Головистикова А.
Н., Дмитриев Ю. А., Саидов А. Х. / Под ред. А. С. Пиголкина. – М.: Юрайт-Издат, 2006. С. 439
и др.
2
См.: Там же. С. 450 – 451.
60
1
Следует согласиться с С. А. Сергеевым, который, рассуждая о контрольно-надзорной деятельности ГИБДД, пишет: «Законодательная регламентация
контрольно-надзорных отношений с участием ГИБДД необходима еще и потому что институт надзора предполагает не только установление фактов отклонений от требований норм законов и норм подзаконных нормативных правовых
актов (еще раз отметим, что при этом уже осуществляется вторжение в сферу
прав и свобод граждан), но и закрепление правовых средств реагирования на
выявленные отклонения для их устранения»1.
Предлагаемый федеральный закон можно было бы назвать «Об административном надзоре», он должен содержать следующие разделы:
Преамбула, в которой необходимо определить цель и задачи осуществления административного надзора, а также круг общественных отношений, подлежащих регулированию данным федеральным законом.
I. Общие положения.
1.1. Понятие законодательства об административном надзоре.
1.2. Дефиниции специальных юридических терминов, используемых в законодательстве об административном надзоре.
1.3. Принципы осуществления административного надзора.
II. Правовой статус субъектов административного надзора.
2.1. Субъекты административного надзора.
2.2. Правовое положение должностных лиц органов, осуществляющих
административный надзор.
2.3. Обязанности должностных лиц, осуществляющих административный
надзор.
2.4. Права должностных лиц, осуществляющих административный
надзор.
2.5. Ответственность должностных лиц, осуществляющих административный надзор.
1
См.: Сергеев С. А. Указ. соч. С. 58.
61
III. Объекты административного надзора.
3.1. Права юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, в отношении которых проводятся мероприятия по надзору.
3.2. Обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей
и граждан, в отношении которых проводятся мероприятия по надзору.
3.3. Ответственность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, в отношении которых проводятся мероприятия по надзору.
IV. Иные участники административно-надзорных правоотношений.
4.1. Специалист.
4.2. Эксперт.
4.3. Переводчик.
V. Административно-надзорное производство.
5.1. Основания и периодичность проведения мероприятий по надзору.
5.2. Возбуждение административно-надзорного дела.
5.3. Порядок проведения мероприятия по надзору.
5.4. Доказательства в административно-надзорном производстве.
5.5. Применение мер административного принуждения.
5.6. Слушания.
5.7. Виды решений по административно-надзорному делу и требования к
ним.
5.8. Порядок пересмотра решений по административно-надзорному делу.
VI. Обеспечение законности деятельности субъектов административного
надзора
6.1. Способы обеспечения законности деятельности субъектов административного надзора
6.2. Ведомственный контроль
6.3. Прокурорский надзор
6.4. Общественный контроль, контроль объединений юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей
VII. Заключительные положения
62
7.1. Порядок вступления в силу настоящего Федерального закона
7.2. Признание утратившими силу отдельных нормативных правовых актов.
§ 3. Административно-надзорное производство
1. Место административно-надзорного производства в административном процессе
Конституционный принцип приоритета прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства требует разумного ограничения
свободы действий любых субъектов, наделенных публичной властью, в том
числе, органов административного надзора и их должностных лиц, установления правовых ограничителей – своеобразных рамок, в пределах которых и могут действовать указанные органы и должностные лица. Их профессиональное
правосознание, конечно, выше, чем обыденное правосознание усредненного
гражданина («пассажира омнибуса»). Однако лишь в редких случаях его можно
считать идеальным, если это возможно вообще. Свобода усмотрения позволяет
им действовать, сообразуясь с индивидуальными представлениями о целесообразности, формируемыми отнюдь не только под воздействием права, что, в конечном счете, и приводит к незаконным ограничениям прав и свобод человека,
посягательствам на охраняемые законом интересы граждан.
Процессуальная форма создает необходимые гарантии того, что субъект
административного надзора, свобода усмотрения которого ограничивается
жесткими рамками административных процедур, не сможет употребить свои
властные полномочия в противоправных целях.
Вместе с тем, в среде ученых-административистов продолжается активная дискуссия по вопросу о сущности и содержании административного процесса, соотношении понятий «административное производство», «административная процедура». Данное обстоятельство требует от нас кратко обозначить
63
свою позицию по данному вопросу, применительно к теме исследования. Административный процесс остается одной из наиболее спорных категорий административного права. В специальной литературе представлен широчайший
спектр научных позиций: от «административный процесс – юридическая форма
разрешения споров независимым субъектом»1 до «административный процесс –
форма реализации материальных норм административного права властными
субъектами»2. Между этими крайними позициями – множество промежуточных
мнений, обосновывающих существование наряду с административным процессом административных процедур3. Ограниченный объем статьи не позволяет
нам углубляться в дискуссию по вопросу о пределах административного процесса.
Наиболее последовательно отстаивают свою позицию сторонники юрисдикционного административного процесса, по мнению которых необходимо
выделять самостоятельную общность административно-правовых норм, регламентирующих юрисдикционную деятельность, по аналогии с традиционными
процессуальными отраслями российского права.
Проблема в том, что представители этого направления никак не могут
прийти к единому мнению о том, каковы же все-таки пределы административного процесса (как структурного раздела административного права) и где же
границы административно-процессуальных правоотношений. Так, А. А. Демин
полагает, что административно-процессуальные отношения – это отношения
между двумя равноправными субъектами, над которыми стоит третий – незави-
См.: Демин А. А. Процессуальные правоотношения в административном праве // Административные правоотношения: вопросы теории и практики. Труды Института государства
и права РАН. 2009. №. 1. С. 29 – 36 и др.
2
См., напр.: Панова И. В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – Екатеринбург, 2000. С. 6. См. также
работы В. Д. Сорокина и др.
3
См., напр.: Масленников М. Я. Российский административный процесс: вопросы теории и практики. – М., 2009 и др.
64
1
симый суд, разрешающий спор, но не назначающий наказание1. Подобное, да и
то не в полной мере, существует только при рассмотрении дел об административных правонарушениях судьями арбитражного суда в соответствии с АПК
РФ и при рассмотрении в судах дел, возникающих из административных правоотношений. С этой точки зрения и уголовный процесс – далеко не всегда
юридический процесс. Административист-процессуалист М. Я. Масленников
более демократичен – он относит к административно-процессуальным правоотношениям отношения, возникающие в производстве по делам об административных правонарушениях и применению иных административных санкций2. В
большинстве работ встречается указание на то, что административный процесс
непосредственно связан с юрисдикцией – разрешением уполномоченными
субъектами административного права индивидуальных дел, под которыми
предлагается, почему-то, понимать дела об административных правонарушениях и жалобы. Разве лицензионные, регистрационные и др. административные
дела – не индивидуальные? Разве проверочные мероприятия, проводимые
надзорным органом в отношении конкретного предпринимателя, – не индивидуальное дело или не административное дело? Вне всякого сомнения – и индивидуальное, и административное. И решается это дело в определенной, установленной нормативными правовыми актами последовательности. И в ходе
данной деятельности реализуются субъективные права и юридические обязанности обеих сторон правоотношения. М. Я. Масленников апеллирует к признаку публичности процесса. По его мнению, те производства, в которых нет открытости и доступности, не могут быть отнесены к административному процессу3. Эта точка зрения, безусловно, заслуживает внимания. Действительно,
юридическому процессу должна быть присуща публичность. Вместе с тем, рас-
См., напр.: Демин А. А. Процессуальные правоотношения в административном праве //
Административные правоотношения: вопросы теории и практики. Труды Института государства и права РАН. 2009. №. 1. С. 29 – 36 и др.
2
См., напр.: Масленников М. Я. Российский административный процесс. Перспективы
легитимации, централизации и систематизации – М., 2009 и др. его работы.
3
См.: Масленников М. Я. Указ. соч. С. 10 и далее.
65
1
смотрение сквозь призму требования публичности деятельности исполнительной власти свидетельствует о том, что за рамки административного процесса
необходимо вывести множество административных производств, например,
производство по жалобам, осуществляемое в органах государственной власти в
административном порядке. С другой стороны, дело за малым. Надо всего лишь
предусмотреть процедуру публичных слушаний, обеспечить участие заявителя
в рассмотрении его дела. И это действительно очень важно. В то же время,
нельзя согласиться, что от этого производство по жалобам претерпит настолько
принципиальные изменения, что станет административным процессом. Иначе
придется признать, что сейчас производство по жалобам осуществляется во
внепроцессуальной форме, а включение в логически связанную последовательность этапов и стадий дополнительного этапа придает ему процессуальную
форму. Может быть, это означает, что процессуальная форма свойственна
только этому одному элементу? Вряд ли можно с этим согласиться.
Есть еще один аспект, обычно оставляемый без внимания участниками
дискуссий о содержании термина «административный процесс». Понимая под
процессом реализацию материальных норм права, обычно не задумываются о
том, какие именно материальные нормы права реализуются в юридическом
процессе. Сравним уголовное право и уголовный процесс. Материальная норма
Особенной части уголовного закона посредством уголовного процесса обретает
жизнь в форме приговора суда, лицо, совершившее преступление, несет уголовную ответственность. Однако субъекты уголовного судопроизводства (дознаватель, следователь, государственный обвинитель, суд) реализуют в уголовном процессе совершенно иные нормы права, наделяющие их соответствующими субъективными правами, налагающие на них соответствующие юридические обязанности. В конечном итоге вся их деятельность направлена на то, чтобы дать жизнь материальной норме уголовного права и вынести правосудный
приговор. Также и в гражданском процессе, конечная цель деятельности суда
заключается в том, чтобы обеспечить реализацию гражданских прав, защитить
66
их, но в этом процессе суд совершает множество процессуальных действий,
имеющих цели низшего порядка.
В этом отношении представляет интерес забытая, к сожалению, работа
известного русского ученого В. А. Рязановского, который, обосновывая родовое единство гражданского, уголовного и административного процессов,
напомнил о высказываниях Бауера (1827 г.), Иеринга (1877 г.), Жуссерандо
(1878 г.) о том, что, например, уголовный процесс не является частью уголовного права, а является частью процессуального права1. В русской юриспруденции подобные мысли высказывались Н. Н. Розиным, И. В. Михайловским и И.
Я. Фойницким. Так, И. Я. Фойницкий писал, что, примыкая к уголовному праву
по содержанию и задачам, уголовное судопроизводство стоит в самой тесной
связи с процессом гражданским по построению и по форме2. Тем самым ученые
пытались показать, что содержание процесса не связано непосредственно с обслуживаемыми им материальными отраслями. Кстати сказать, содержание уголовного судопроизводства в значительной степени едино для разных уголовных
дел, равно как и содержание гражданского процесса не сильно отличается в зависимости от того, какой гражданско-правовой спор в нем разрешается.
Д. Н. Бахрах изложил квинтэссенцию юридического процесса3. Ученый
довольно точно и исчерпывающе сформулировал все основные особенности
юридического процесса, на которые указывали в свое время И. А. Галаган, В.
М. Горшенев, В. А. Лория, П. Е. Недбайло, В. Д. Сорокин и другие ученые4. В
соответствии с современными представлениями юридический процесс – это сознательная, организованная, властная деятельность уполномоченных органов и
См.: Рязановский В. А. Единство процесса: Учебное пособие. – М., 2005. С. 31.
См.: Курс уголовного судопроизводства. 4-е изд., I. С. 4. Цит. по: Рязановский В. А.
Указ. соч. С. 32.
3
См.: Бахрах Д. Н. Юридический процесс: понятие, особенности и виды // Государство
и право. 2009. № 7. С. 82 – 86.
4
См., напр.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика – М.: Юрид. лит.,
1976; Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. – М.: Юрид.
лит., 1987; Сорокин В. Д. Административное процессуальное право. – М.: Юридическая литература, 1972; Его же: Проблемы административного процесса. – М.: Юридическая литература,
1968 и др.
67
1
2
должностных лиц, осуществляемая в процессуальной форме, жестко ее регламентирующей. Ценность юридического процесса заключается в том, что он выступает важнейшей гарантией прав и законных интересов невластных субъектов, благодаря жесткой регламентации административных процедур, действий
и решений органов исполнительной власти и должностных лиц.
В то же время, как совершенно справедливо замечает А. П. Шергин, многолетние дискуссии об административном процессе остались доктринальными
суждениями и не вышли на социально значимый, а главное – нормативный результат. Причины этого уважаемый профессор видит в иллюзорных представлениях некоторых ученых о существовании административно-процессуальных
норм вне административного права и в игнорировании нормативной природы
самостоятельного вида юридического процесса1. С этим трудно не согласиться.
Однако анализ содержания комплекса положений Федерального закона от 26
декабря 2008 г. № 294-ФЗ свидетельствует о том, что предъявляемые А. П.
Шергиным требования нормативности реализованы законодателем в отношении административного надзора, что позволяет утверждать о реальности административно-надзорного производства как самостоятельного вида административного процесса.
Сторонники «узкого» понимания административного процесса утверждают, что иные, кроме административно-деликтных, нормы административного материального права реализуются в отдельных административных процедурах2. Это было бы так, если бы эти отдельные процедуры не были связаны
воедино общими целями и задачами. Административный надзор, например,
осуществляется посредством разнообразных административных процедур (планирования, согласования, анализа, учета, отчетности, наблюдения, экспертиз,
См.: Шергин А. П. Концептуальные основы административно-юрисдикционного процесса // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права:
материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В. Д. Сорокина (5 марта 2010 г.). В 2 ч.: Ч. 1. – СПб., 2010. С. 22.
2
См., напр. Масленников М. Я. Указ. соч. и др. работы.
68
1
применения мер административного пресечения и т.д.). Эти процедуры не изолированы друг от друга, они находятся во взаимосвязи, более того, они реализуются последовательно во времени, могут быть объединены в логические этапы и стадии, завершающиеся изданием промежуточных индивидуальных правовых актов. А вся совокупность (логическая последовательность) надзорных
административных процедур завершается итоговым актом. Таким образом,
можно утверждать о наличии предпосылок для теоретической разработки в качестве самостоятельной конструкции административно-надзорного производства.
Необходимо заметить, что существование административно-надзорного
производства признают многие современные ученые (Д. Н. Бахрах, П. И. Кононов, Н. В. Макарейко, А. В. Мартынов, Д. В. Осинцев, Ю. Н. Старилов и др.).
Ведутся споры о том, к какому виду административных производств следует
относить
административно-надзорное
–
к
административно-
правонаделительному1, административно-юрисдикционному2, административно-процедурному3, административно-принудительному4 и даже правоприменительному производству по принятию правоудостоверительных актов5. При этом
в структуре административно-надзорного производства традиционно выделяются стадии возбуждения дела (административно-надзорного производства),
принятие решения, пересмотр решений6.
2. Виды административно-надзорных производств
См., напр.: Бахрах Д. Н., Татарян В. Г. Административное право России: учебник –
М., 2009. С. 312; Макарейко Н. В. Административно-процессуальное право: учебное пособие –
М., 2008. С. 23 и др.
2
См., напр.: Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник – М.,
2009. С. 666; Мартынов А. В. Административно-надзорное производство: понятие, сущность и
структура // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: «Право». 2009. №
2. С. 145.
3
См., напр.: Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г., Кузнецов С. М. Административное право России: учебник – М., 2009. С. 666.
4
См., напр.: Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и
законодательного регулирования – Киров, 2001 С. 246 – 249.
5
См., напр.: Осинцев Д. В. Лицензионно-разрешительная система в Российской Федерации: монография – Екатеринбург, 1999. С. 29 – 30.
6
См., напр.: Мартынов А. В. Указ. соч. С. 151 – 152.
69
1
Административно-надзорное производство в свете последних правовых
новелл следует рассматривать широко, с позиций системного подхода, как совокупность процессуальных действий, совершаемых рядом уполномоченных
субъектов в связи с осуществлением административного надзора. Нельзя ограничиваться правоотношением между инспектором и предпринимателем (водителем, охотником и т.д.). Административно-надзорное производство значительно более широкое явление, в котором участвуют не только органы исполнительной власти и частные лица, а также органы прокуратуры и суды.
Надзорное производство неоднородно. Уже в первом приближении выделяются
несколько видов:
1) ординарное надзорное производство с плановыми проверками;
2) экстраординарное надзорное производство с внеплановыми проверками;
3) особое надзорное производство, регламентируемое специальными
нормативными правовыми актами.
Соответственно, каждый вид административно-надзорных производств
имеет свою специфику, проявляющуюся внешне в его структуре, что, по нашему мнению, является дополнительным свидетельством о наличии особой юридической процессуальной формы. Рассмотрим, из каких стадий складываются
данные надзорные производства. Однако прежде необходимо сделать небольшое отступление. Дело в том, что для всех субъектов административного
надзора обязательным первоначальным этапом их деятельности должно стать
определение круга подведомственных объектов.
3. Универсальная стадия административного надзора – установление
объектов
В большинстве случаев субъекты решают эту задачу самостоятельно, обращаясь к имеющимся учетным формам (Единый государственный реестр
юридических лиц, Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей, учеты, ведущиеся органами местного самоуправления и др.) либо
самостоятельно выявляя и учитывая объекты надзора (например, в процессе
70
обхода административного участка участковым уполномоченным милиции). Но
для некоторых федеральных органов исполнительной власти новеллой Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусмотрено исключение. Согласно ст. 8 этого Закона юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны уведомить о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности1 уполномоченный Правительством РФ в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти.
Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2009 г. № 584 (ред. от
14.04.2010) «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности»2 определено, что такими федеральными органами являются Роспотребнадзор, Ространснадзор и ФМБА России.
Названным Постановлением также утвержден Перечень работ и услуг в составе
отдельных видов предпринимательской деятельности, о начале осуществления
которых юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем представляется уведомление. Подведомственность трех названных федеральных органов исполнительной власти определена недостаточно четко, поэтому остается
не ясным, кому конкретно должен направлять уведомление предприниматель,
занимающийся, например, распиловкой и строганием древесины или дублением кожи – ФМБА России или Роспотребнадзору. Также недостаточно обоснованным представляется отнесение услуг по перевозке пассажиров и багажа к
ведению Ространснадзора, ведь это оказание услуг населению – область ведения Роспотребнадзора.
К таким видам деятельности отнесены, например, предоставление гостиничных услуг,
а также услуг по временному размещению и обеспечению временного проживания; предоставление бытовых услуг; предоставление услуг общественного питания организациями общественного питания; розничная торговля (за исключением розничной торговли товарами, оборот которых ограничен в соответствии с федеральными законами) и др.
2
См.: СЗ РФ. 2009. №. 30. Ст. 3823.
71
1
Реализация положений ст. 8 Федерального закона № 294-ФЗ также представляет собой процедуру (подготовительную по отношению к административно-надзорному производству), в реализации которой участвуют заявитель
(юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) и один из трех указанных выше федеральных органов исполнительной власти.
Заявитель, предполагающий выполнение работ (оказание услуг), для которых установлен уведомительный порядок, составляет в двух экземплярах
уведомление по установленной форме и представляет его непосредственно или
направляет его заказным почтовым отправлением с описью вложения с уведомлением о вручении по месту предполагаемого фактического осуществления работ (оказания услуг) в соответствующий федеральный орган исполнительной
власти (его территориальный орган) до начала фактического выполнения работ
(оказания услуг). В случае представления уведомления непосредственно в
уполномоченный орган днем его подачи считается день регистрации уведомления в уполномоченном органе. При направлении уведомления по почте днем
его подачи считается день отправки почтового отправления.
К уведомлению прилагаются: копия выписки из Единого государственного реестра юридических лиц (Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей) и копия свидетельства о постановке юридического лица или индивидуального предпринимателя на учет в налоговых органах.
Должностное лицо уполномоченного органа, ответственное за учет поступивших уведомлений, в день получения уведомления регистрирует его и
проставляет на обоих экземплярах уведомления отметку с указанием даты его
получения и регистрационного номера. Один экземпляр уведомления остается в
уполномоченном органе, а второй вручается (направляется) в день регистрации
заявителю. В тот же день названное должностное лицо вносит в реестр уведомлений, ведущийся уполномоченным органом в день получения уведомления
определенные сведения об объекте надзора.
Сведения, содержащиеся в реестре, являются открытыми и общедоступными. Реестр должен быть размещен на официальном сайте уполномоченного
72
органа в сети Интернет, при этом изменения, вносимые в реестр, должны быть
также внесены в его Интернет-версию в течение 10 дней со дня их внесения.
По письменным запросам органов государственной власти и органов
местного самоуправления сведения, содержащиеся в реестре, в виде выписок
предоставляются уполномоченным органом бесплатно в день поступления соответствующего запроса. За регистрацию уведомлений, внесение записей в реестр и предоставление сведений, содержащихся в реестре, плата не взимается.
Кроме того, предусматривается обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей сообщать в письменной форме с приложением копий соответствующих документов в уполномоченный орган в течение 10 дней
сведения об изменении места нахождения юридического лица (места жительства индивидуального предпринимателя) и (или) места фактического осуществления деятельности либо о реорганизации юридического лица.
Ответственное должностное лицо уполномоченного органа должно в течение 5 рабочих дней внести соответствующие изменения в реестр уведомлений.
Процедуры определения круга подведомственных объектов другими
субъектами административного надзора регламентируются ведомственными
нормативными правовыми актами, либо не регламентируются вовсе.
Процедура учета объектов административного надзора не вписывается в
административно-надзорное производство в качестве самостоятельного этапа,
поскольку осуществляется с момента образования субъекта административного
надзора и непрерывно в течение всего времени его действия. Вместе с тем, игнорировать ее было бы неверным.
4. Ординарное надзорное производство.
Данный вид административного надзора регламентирован Федеральным
законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». На первой стадии данного производства органы административного надзора осуществляют формирование планов проведения проверок на сле73
дующий год. Эта стадия должна начинаться в первой половине календарного
года. В настоящее время начало ее не определено, но, представляется, это будет
сделано в соответствующих административных регламентах. Правилами подготовки ежегодных планов проведения плановых проверок установлено, что
субъекты административного надзора до 1 сентября года, предшествующего
плановому, направляют в органы прокуратуры проекты планов для согласования. Органы прокуратуры рассматривают проекты планов и до 1 октября вносят
руководителям надзорных органов свои предложения Органы государственного
контроля (надзора), органы муниципального контроля рассматривают предложения органов прокуратуры и по итогам их рассмотрения направляют в органы
прокуратуры в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, ежегодные планы проведения плановых проверок1.
Затем органы прокуратуры – подразделения, осуществляющие надзор за
соблюдением федерального законодательства (общий надзор), на основе полученных от субъектов административного надзора планов проведения проверок
составляют сводные планы «мероприятий по контролю» на следующий календарный год. Районные прокуратуры представляют сводные планы в прокуратуры субъектов Российской Федерации, которые составляют региональные сводные планы, которые направляют в Генеральную прокуратуру РФ, где формируется единый сводный план. Данная стадия завершается 31 декабря текущего года размещением сводных планов на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ. Таким образом, в первой стадии выделяется четыре этапа.
Вторая стадия наиболее объемная по содержанию. В ней также выделяется несколько этапов.
На первом этапе проводится подготовка к плановому проверочному мероприятию. Учитывая, что при составлении сводного плана в целях реализации
требования об ограничении интенсивности проверочных мероприятий (не чаще
Правила подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей утверждены Постановлением Правительства РФ от 30
июня 2010 г. № 489 // СЗ РФ. 2010. №
74
1
одного раза в три года) запланированные разными субъектами проверки одного
объекта должны быть объединены, следует принять меры к согласованию комплексного проведения проверки в соответствии с Регламентом взаимодействия
федеральных органов исполнительной власти1. Примеры подобных регламентов уже есть2. Кроме того, руководители надзорных органов на данном этапе
должны издать соответствующие приказы, в которых определить цели и задачи
планового мероприятия, дату начала и срок проведения, назначить инспекторов
и определить старшего. Копии приказов должны быть направлены собственнику (руководителю) проверяемого объекта. Здесь важно учитывать необходимость изменения методологии государственной службы, перехода от администрирования к партнерству3.
По нашему мнению, партнерские отношения несовместимы с внезапным
появлением инспектора, целеустремленно ищущего нарушения с целью привлечь проверяемого к ответственности. Поэтому предварительное уведомление
в административном надзоре должно обязательно иметь место. Это должно повысить эффективность проверок, предоставить возможность и время на подготовку необходимых для проверки материалов и т.д. Тем самым создаются
предпосылки достижения главной цели административного надзора – обеспечения безопасности (а не выявления правонарушений).
См.: Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 (ред. от 24.05.2010)
«О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // СЗ
РФ. 2005. № 4. Ст. 305.
2
См., напр.: Приказ ФМБА России № 533, Росздравнадзора № 9600-Пр/08 от 3 декабря
2008 г. «Об утверждении регламента взаимодействия Федерального медико-биологического
агентства и Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития
и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю и надзору в сфере донорства крови и ее компонентов» // БНА. 2009. № ; Приказ МВД РФ № 879, Минздравсоцразвития РФ № 746 от 3 ноября 2006 г. «Об утверждении Регламента взаимодействия
органов внутренних дел и территориальных органов Роспотребнадзора при выявлении и пресечении административных правонарушений на потребительском рынке Российской Федерации» // БНА. 2006. № 51 и др.
3
См.: Рюден Е. Ю. Административно-правовое обеспечение службы полиции (милиции) в федеративном демократическом государстве в условиях административной модернизации (сравнительно-правовая характеристика ФРГ и Российской Федерации): Автореф. дис. …
канд. юрид. наук. – М., 2009.
75
1
Инспекторы, назначенные приказом, также должны совершить определенные действия, по подготовке проверочного мероприятия: обратиться к имеющейся информации об объекте административного надзора (акты предыдущих проверок, материалы дел о привлечении организации, ее работников к административной ответственности и т.п.), накапливаемую в наблюдательном деле; проанализировать эту информацию. Старший группы инспекторов должен
составить план проверки, распределить обязанности между членами группы.
Может быть, целесообразно организовать взаимодействие с инспекторами других органов, участвующих в комплексном мероприятии, с целью оптимизации
совместной деятельности, исключения дублирования. Все эти требования к организации проверочных мероприятий в достаточной мере разработаны советской административно-правовой наукой1, что позволяет нам не останавливаться
на данном вопросе.
Второй этап составляет собственно проверочное мероприятие. Требования к нему сформулированы в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». По завершении
проверки представители каждого органа исполнительной власти составляют акты проверки, копии которых вручаются собственнику или руководителю проверяемого объекта под роспись. При выявлении нарушений общеобязательных
требований, составляющих предмет надзора, возбуждаются дела об административных правонарушениях (если имеются признаки состава правонарушения, разумеется), а также вносятся предложения руководителям надзорных органов – главным государственным инспекторам – о даче обязательных к исполнению предписаний. В случае выявления признаков преступления соответствующая информация направляется в органы дознания или предварительного
следствия в соответствии с УПК РФ. Этап завершается представлением руководителю надзорного органа отчета о проведенном мероприятии.
1
См., напр.: работы Е. Старосьцяка и др.
76
Продолжительность проведения проверочных мероприятий ограничена
по общему правилу двадцатидневным сроком. Специальные сроки предусмотрены для проверок малых предприятий – пятьдесят часов, для микропредприятий – пятнадцать часов. Предусмотрена возможность продления срока проверки еще на двадцать дней, а для малых и микро предприятий – на пятнадцать часов.
Полномочие надзорных органов (точнее, главных государственных инспекторов) давать по итогам проверок обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений является основанием для выделения
факультативного этапа третьей стадии, содержанием которого будет контроль
за выполнением данного предписания. В то же время, данный факультативный
этап преобразуется согласно п. 1 ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря
2008 г. № 294-ФЗ в экстраординарное административно-надзорное производство.
Логика процесса требует четвертой стадии, на которой надзорный орган
должен представить отчет об исполнении своей части сводного плана и об исполнении собственного плана работы на год. Первый отчет, очевидно, должен
быть направлен автору сводного плана – в орган прокуратуры. Второй отчет – в
вышестоящий орган. Однако п. 5 ст. 7 рассматриваемого Закона предусматривается ежегодная подготовка докладов об осуществлении административного
надзора. Уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти – Минэкономразвития России – на основании представленных
ему докладов должен представлять в Правительство РФ ежегодный сводный
доклад о состоянии государственного контроля (надзора), муниципального
контроля. Этим докладом, по смыслу Федерального закона, цикл административно-надзорного производства завершается. По нашему мнению, направление
доклада еще не может рассматриваться как завершение цикла надзорного производства. Доклад должен быть утвержден, следовательно, необходим завершающий этап рассмотрения и утверждения доклада.
77
К сожалению, Федеральный закон № 294-ФЗ и принятые в соответствии с
ним Правила подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)1 не предусматривают
направления копии отчета в органы прокуратуры, а также не определяют порядок рассмотрения и утверждения отчетов. Представляется, что данный пробел
должен быть устранен в ближайшее время.
Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля», по нашему мнению, не в полной мере урегулировал некоторые вопросы, связанные с организацией надзорного производства.
Выскажем несколько замечаний.
Во-первых, в соответствии с ч. 7 ст. 9 Федерального закона Генеральная
прокуратура РФ размещает ежегодный сводный план проведения плановых
проверок на своем официальном сайте в сети «Интернет» в срок до 31 декабря
текущего календарного года. Такое положение представляется нам недопустимым, поскольку оно не учитывает объективных особенностей внутренней организации надзорных органов, которые должны внести необходимые коррективы
в собственные планы работы на год. Кроме того, проверки могут оказаться запланированными на первые рабочие дни года, что сделает невозможным проведение согласований с другими надзорными органами, совместно участвующими в проверочных мероприятиях, а также проведение должной подготовки к
проверке.
Органам прокуратуры представляется на подготовку ежегодного сводного плана два месяца – срок небольшой, учитывая огромный объем работы, который предстоит делать, прежде всего, органам прокуратуры в муниципальных
образованиях. Дальнейшая работа носит технический характер по сведению в
органах прокуратуры по субъектам Российской Федерации районных планов в
1
См.: Постановление Правительства РФ от 05.04.2010 N 215 // СЗ РФ. 2010. № 15. Ст.
1807.
78
региональные и в Генеральной прокуратуре – по сведению региональных планов в единый федеральный план. На каждой такой ступени к поступающим от
нижестоящих органов планам будут добавляться пункты, предусматривающие
проведение проверочных мероприятий органами административного надзора
субъектов Российской Федерации и подразделениями центральных аппаратов
федеральных органов административного надзора. Поэтому представляется необходимым изменить сроки подготовки сводного плана таким образом, чтобы
все субъекты административного надзора представляли бы в органы прокуратуры свои (локальные) планы к 1 июля, а Генеральная прокуратура РФ опубликовывала бы сводный план до 30 ноября. В таком случае в течение декабря органы административного надзора могли бы внести необходимые коррективы в
свои внутренние планы работы.
Во-вторых, представляется неудачным выбор в качестве уполномоченного органа Генеральной прокуратуры РФ. Кроме того, в ч. 5 ст. 7 Федерального
закона установлено, что сводный отчет в Правительство РФ представляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, а в соответствии с ч. 6
и 7 ст. 9 Закона сводные планы составляют Генеральная прокуратура и территориальные органы прокуратуры. Тем самым нарушается логика управленческой деятельности. Более правильным было бы возложение планирования и отчетности на один федеральный орган исполнительной власти – Минэкономразвития России. В настоящее время планирование деятельности федеральных органов исполнительной власти не соответствует статусу органов прокуратуры и
надзорному характеру их деятельности. Кроме того, федеральный орган исполнительной власти должен был бы иметь статус межведомственного органа, акты которого были бы обязательными для всех других федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления. То есть, это должен быть государственный комитет, что, по нашему мнению, является далеко не лучшим вариантом решения проблемы. Значительно больше соответствовала бы современной системе исполнительной власти, если бы уполномоченным федераль79
ным органом исполнительной власти стала новая федеральная служба, либо эта
функция могла бы быть возложена на Росстат, обладающий необходимыми
технологиями. А ежегодный сводный план должен утверждаться Правительством РФ.
Органы прокуратуры, безусловно, не должны оставаться в стороне от
данной деятельности. Их задача – осуществлять надзор за законностью планирования и исполнением планов.
5. Экстраординарное административно-надзорное производство
Его содержанием является проведение внеплановых проверок. Данный
вид производства менее продолжителен во времени, его содержание образует
иной набор стадий и этапов, что, прежде всего, обусловлено иными юридическими фактами – основаниями возбуждения указанного производства. Экстраординарное административно-надзорное производство имеет и свою правовую
основу, представленную в ст. 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Анализ положений Федерального закона позволяет выделить следующие
стадии данного вида административно-надзорного производства.
Первая стадия – возбуждение экстраординарного административнонадзорного производства. Надо заметить, что Федеральный закон недостаточно
четко регламентирует данный вид производства. Кроме того, по нашему мнению, здесь имеет место конкуренция норм названного Федерального закона и
норм гл. 28 КоАП РФ. Представляется, что необходимо рассматривать их в совокупности.
Очевидно частичное совпадение поводов к возбуждению дела об административном правонарушении, определенных в ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ и оснований для проведения внеплановой проверки, названных в ч. 2 ст. 10 Федерального закона.
80
Сравнительная таблица поводов к возбуждению дела об административном правонарушении оснований для назначения внеплановой проверки
Пункт 2 части 2 ст. 10 Федерального закона
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля»
поступление в органы государственного
контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных
предпринимателей, информации от органов
государственной власти, органов местного
самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда
жизни, здоровью граждан, вреда животным,
растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью
граждан, вреда животным, растениям,
окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае
обращения граждан, права которых нарушены).
Пункты 2 и 3 части 1 ст. 28.1 КоАП РФ
поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от
общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие
данные, указывающие на наличие события
административного правонарушения
Сведения, поступившие от других органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, обращения граждан, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные о возникновении угрозы причинения вреда, о причинении вреда, о нарушении прав потребителей, иначе говоря, указывающие на наличие события административного правонарушения, в
соответствии с ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ являются поводами к возбуждению дела
об административном правонарушении.
Согласно ч. 2 ст. 28.1 КоАП РФ указанные материалы, сообщения, заявления подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях. Возникает вопрос, в какой форме осуществляется это рассмотрение? По смыслу ч. 3 той же
81
статьи в результате рассмотрения указанное должностное лицо выявляет достаточность данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. В связи с этим необходимо заметить, что третий (особый) вид административно-надзорного производства, особенности которого будут рассмотрены ниже, по существу, заключается в непосредственном наблюдении инспектора за поведением поднадзорных объектов. В ходе такого наблюдения могут быть непосредственно обнаружены достаточные данные, указывающие на
наличие события административного правонарушения. Это, в свою очередь,
также является одним из поводов к возбуждению дела об административном
правонарушении.
Следовательно, поступление материалов, сообщений, заявлений, являющееся поводом к возбуждению дела об административном правонарушении,
требует проведения внеплановой проверки. Таким образом, в подобных случаях
внеплановая проверка становится этапом деятельности, регламентируемой КоАП РФ, оставаясь при этом, административно-надзорной деятельностью по
своей юридической природе. Из этого следует интересующий нас ответ: материалы, сообщения и заявления, служащие основаниями для проведения внеплановой проверки, подлежат рассмотрению должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях. В большинстве случаев, как было установлено выше, такими лицами являются государственные инспекторы.
Решение о проведении внеплановой проверки уполномочен принимать
руководитель органа административного надзора – главный государственный
инспектор или его заместитель с санкции прокурора (согласование), для чего в
орган прокуратуры по месту функционирования поднадзорного объекта
направляется заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки. К заявлению прилагаются материалы, обосновывающие необходимость
проведения проверки. Субъектом согласования является прокурор или его заместитель.
82
При наличии оснований, указанных в ч. 11 ст. 10 Федерального закона,
орган прокуратуры отказывает в согласовании проведения внеплановой проверки.
Надо сказать, что в практической деятельности субъектов административного надзора в связи с многочисленными отказами прокуроров в проведении внеплановых проверок вышеуказанная коллизия КоАП РФ и Федерального
закона № 294-ФЗ все более активно используется. В частности, на многочисленные жалобы представителей малого бизнеса указал в выступлении, размещенном в сети Интернет, председатель организации предпринимателей ОПОРА
РОССИИ.
Возбуждение дела об административном правонарушении при наличии
оснований для назначения внеплановой проверки позволяет: а) обойтись без
получения согласия прокурора; б) назначить административное расследование;
в) увеличить срок проведения внеплановой проверки в ряде случаев до 6 месяцев.
Названные обстоятельства однозначно свидетельствуют о необходимости
устранения данной коллизии. Представляется, что единственно верным способом будет согласование Федерального закона № 294-ФЗ и КоАП РФ, для чего
имеются объективные предпосылки. Во-первых, объект внеплановой проверки
по Федеральному закону № 294-ФЗ совпадает с субъектом административного
правонарушения, для установления признаков которого возникает необходимость проведения процессуальных действий, назначения административного
расследования, – это юридические лица или индивидуальные предприниматели,
осуществляющие предпринимательскую деятельность. Во-вторых, совпадают
цели внеплановой проверки и административного расследования – установление признаков нарушения общеобязательных правил, составляющего объективную сторону административного правонарушения. В-третьих, логика правоохранительной деятельности требует последовательного совершения процессуальных действий: вначале проводится проверка, в ходе которой устанавливают-
83
ся признаки правонарушения, затем на основании полученных данных осуществляется производство по делу об административном правонарушении.
Таким образом, указанная коллизия расширяет дискреционные полномочия субъектов административного надзора. Возможность назначения административного расследования без необходимости получения санкции прокурора,
без необходимости доказывать кому бы то ни было (в данном случае – прокурору) обоснованность вмешательства в предпринимательскую деятельность
фактически сводят на нет усилия Правительства РФ по созданию условий для
развития бизнеса, по снижению административных барьеров.
Вместе с тем, конкретное решение данной проблемы требует проведения
специального научного исследования, выходящего за рамки предмета настоящей работы. Поэтому находим приемлемым ограничиться формулировкой возможных вариантов. Полагаем, что наиболее простым решением было бы введение разрешительного порядка назначения административного расследования
(санкционирование его прокурором) по аналогии с разрешительным порядком
проведения внеплановых проверок. Более сложным, но, в то же время, более
правильным, по нашему мнению, было бы исключение из предмета правового
регулирования КоАП РФ отношений, возникающих до составления протокола
об административном правонарушении по поводу установления признаков административного правонарушения. Для этого поводы, перечисленные в п. 2 и 3
ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, должны быть исключены. Поступление сведений, информации от других государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций, граждан, сообщения в средствах массовой
информации должны влечь назначение и проведение внеплановых проверок в
порядке, урегулированном Федеральным законом № 294-ФЗ, а в случае выявления уполномоченным должностным лицом (инспектором), проводящим внеплановую проверку, признаков административного правонарушения, возникает
повод, указанный в п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ.
Федеральный закон предусматривает также сокращенный вариант первой
стадии экстраординарного административно-надзорного производства, реали84
зуемый в случаях, когда основанием для проведения внеплановой проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Сокращенный вариант используется также в случае непосредственного обнаружения оснований
для проведения внеплановой проверки уполномоченным должностным лицом1.
Этот порядок предусматривает получение санкции прокурора «задним числом». К сожалению, Федеральный закон не дает ответа на вопрос о том, какие
последствия повлечет установление прокурором отсутствия законных оснований проведения внеплановой проверки в сокращенном варианте.
На стадии подготовки к проведению внеплановой проверки также осуществляется уведомление юридического лица или индивидуального предпринимателя не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения2. При
использовании сокращенного варианта уведомление не проводится.
Второй стадией экстраординарного административно-надзорного производства является собственно осуществление проверочного мероприятия, не отличающегося по содержанию этапов от соответствующей стадии ординарного
административно-надзорного производства. Экстраординарное административно-надзорное производство в отличие от ординарного состоит из двух стадий.
И основные отличия заключаются в содержании первой стадии.
6. Особое административно-надзорное производство, регламентируемое
специальными нормативными правовыми актами.
Надо заметить, что, во-первых, непосредственное обнаружение указанных оснований
предусмотрено в п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ и, во многих случаях является достаточным основанием для вынесения постановления по делу или, по меньшей мере, составления протокола
об административном правонарушении. Во-вторых, административно-надзорное производство
в порядке, определенном рассматриваемым Федеральным законом, не предполагает обязательности непосредственного обнаружения фактов, являющихся основаниями к проведению
внеплановых проверок.
2
В случае проведения внеплановой выездной проверки члена саморегулируемой организации уведомление направляется также в саморегулируемую организацию в целях обеспечения возможности участия или присутствия ее представителя при проведении внеплановой
выездной проверки.
85
1
Данный вид надзорного производства, по сути, представляет собой совокупность различных подвидов, не связанных между собой ничем, кроме того,
что эти производства не регламентируются Федеральным законом «О защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Речь
идет о перечисленных в ч. 4 ст. 1 Федерального закона таможенном, антимонопольном, экспортном контроле, контроле и надзоре в сфере миграции, государственном контроле (надзоре) за деятельностью саморегулируемых организаций,
лицензионном контроле, государственном контроле и надзоре в области обеспечения транспортной безопасности, государственном строительном надзоре,
контроле и государственном надзоре в области связи, контроле в области обращения и защиты информации, контроле и надзоре за обеспечением защиты
государственной тайны, контроле за оборотом оружия, контроле за оборотом
наркотических средств и психотропных веществ, контроле и надзоре в сфере
труда, государственном надзоре и контроле в области обеспечения безопасности дорожного, железнодорожного, воздушного движения, судоходства, государственном контроле и надзоре за промышленной безопасностью, надзоре по
ядерной и радиационной безопасности.
Вид, предмет, основания проверок, осуществляемых в рамках названных
видов административного надзора, и сроки их проведения, могут устанавливаться другими федеральными законами. На самом деле это требование (относительно установления особенностей осуществления данных видов административного надзора федеральными законами) соблюдается далеко не всегда.
Федеральными законами должно устанавливаться четыре характеристики: 1)
вид проверок; 2) предмет проверок; 3) основания назначения проверок; 4) сроки
проведения проверок.
Надо заметить, что во многих случаях нормативными правовыми актами
предусматривается осуществление административного надзора в форме наблюдения (визуального или с использованием специальных технических средств,
работающих в автоматическом режиме). Понятно, что для данной формы нель86
зя установить сроки проверок и основания их назначения. Фиксация события,
которое согласно ст. 28.1 КоАП РФ может быть поводом к возбуждению дела
об административном правонарушении, требует незамедлительной проверки
всех обстоятельств и принятия решения о возбуждении дела об административном правонарушении или нет. Такая форма административного надзора востребована в охране общественного порядка, обеспечении безопасности дорожного
движения, обеспечении безопасности опасных производственных объектов.
Близкая форма административного надзора реализуется таможенными органами в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.
В приведенном в ч. 4 ст. 1 Федерального закона перечне 24 видов административного надзора. Из них в форме наблюдения осуществляются 4 вида.
При анализе надо учитывать, что в перечне представлены виды административного надзора в области предпринимательской деятельности, поэтому в нем
отсутствуют (точнее было бы сказать, не в полной мере присутствуют) виды
административного надзора за соблюдением общеобязательных правил иных,
не предпринимательских видов деятельности. Законодатель включил в данный
перечень, например, оборот оружия, миграцию населения, безопасность дорожного движения – области, в которых возникают правоотношения с участием
граждан, не связанные с предпринимательской деятельностью.
По нашему мнению, наиболее отчетливо позволяют представить особенности данного вида административно-надзорных производств такие виды
надзора, как надзор в области дорожного движения или надзор в общественных
местах. Их правовую основу образуют Закон РФ «О милиции», Федеральный
закон «О безопасности дорожного движения» и другие нормативные правовые
акты. Причем непосредственно надзорное производство регламентировано ведомственными нормативными правовыми актами: Административным регламентом МВД России исполнения государственной функции по контролю и
надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в обла-
87
сти обеспечения безопасности дорожного движения1 и Уставом патрульнопостовой службы милиции общественной безопасности2.
Рассматриваемые производства также состоят из определенного набора
последовательных стадий. Первой стадией данного вида производств является
подготовительная стадия, на которой осуществляются действия, направленные
на разработку единой дислокации постов и маршрутов патрулирования. Совокупность данных действий, по нашему мнению, представляет первый подготовительный этап, располагающийся во времени задолго до других этапов и стадий. Вторым этапом подготовительной стадии является планирование – расчет
сил и средств патрульно-постовой или дорожно-патрульной службы на сутки
или на период выполнения оперативной задачи. На третьем этапе осуществляется развод нарядов.
Второй стадией административно-надзорного производства данного вида
является осуществление нарядами и постами визуального наблюдения за поведением поднадзорных объектов. На данной стадии реализуются разнообразные
административные процедуры: остановки транспортных средств, проверки документов, применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Третья стадия имеет своим содержанием отчетность. Первый этап соответствует отчетности представляемой нарядами по окончании каждой смены.
Второй этап, также как и второй этап первой стадии, представляет собой подготовку ежемесячных, квартальных и годовых отчетов. На завершающем этапе
вносятся изменения в единую дислокацию постов и нарядов.
Содержанием каждого вида административно-надзорных производств является набор административных процедур, совершаемых субъектами административного надзора. В определенной части, особенно на подготовительных и
завершающих стадиях реализуются процедуры учета, отчетности, анализа, пла-
1
См.: Приказ МВД РФ от 2 марта 2009 г. № 185» // Российская газета. 2009. № 122. 7
2
См.: Приказ МВД РФ от 29 января 2008 г. № 80 // БНА. 2008. №. 27.
июля.
88
нирования, административно-надзорными не являющиеся. Собственно административно-надзорные процедуры в большинстве своем приходится рассматривать как процессуальные действия, определенные в КоАП РФ как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Поэтому
нельзя сводить надзор к административной процедуре хотя бы потому, что
надзорная деятельность представляет собой набор административных процедур, причем, не простую их совокупность, а определенную логическую последовательность, обладающую признаками системности. Поэтому, отказывая в
существовании надзорного производства, мы должны будем признать, что система административно-надзорных процедур, связанная, прежде всего, общностью целей и задач, не существует как целостная система.
89
Глава 2.
Субъекты административного надзора
§ 1. Система субъектов административного надзора
1. Формирование системы субъектов административного надзора
Необходимость обеспечения соблюдения всеми субъектами права общеобязательных требований, устанавливаемых законодательством и другими
нормативными правовыми актами, во все времена, независимо от существующей политической системы и государственного устройства, обусловливает образование специальных государственных органов и наделение их соответствующими властными полномочиями. Э. Берендтс писал, что еще в Риме функцию
надзора за соблюдением правил торговли, производства осуществляли цеховые
купеческие гильдии, гильдии корабельщиков и мукомолов, организации ремесленников, впоследствии ставшие корпорациями и входившими в систему городского управления1. Такие органы существовали в царской России. Например, горный надзор осуществляли горные управления (департаменты), должностные лица которых имели статус горных инженеров2, значительный объем
надзорных полномочий был возложен на Министерство внутренних дел и на
губернские и местные учреждения. Надзор за «браком товаров», надзор за фабриками по закону о фабричной инспекции, надзор за исполнением закона о малолетних, работающих на фабриках, заводах, мануфактурах, были в конце 19 в.
переданы в ведение Министерства финансов3. Врачебные управы, созданные в
каждом губернском и областном городе, состоящие из инспектора, двух членов
См.: Берендтс Э. Опыт системы административного права. Том первый. – Ярославль,
1898. С. 28.
2
См., напр.: Штоф А. Горное право. Сравнительное изложение горных законов, действующих в России и в главнейших промышленных государствах Западной Европы. – С.Петербург, 1896. С. 250.
3
См., напр.: Градовский А. Д. Начала русского государственного права: в 2 т. Т. 2: Органы управления – М.: Издательство «Зерцало», 2006. С. 468 – 490.
90
1
(оператора и акушера), а иногда включавшие и ветеринарного врача, осуществляли санитарно-эпидемиологический надзор и надзор за медицинскими учреждениями1.
Однако опыт, накопленный до 1917 г., не был использован в советской
России. Сформировавшаяся система органов государственного управления была сломана и началось формирование нового государственного аппарата, с новыми задачами, компетенцией, структурой, с новыми взаимоотношениями
между его различными подразделениями. В то же время, уже в первые месяцы
существования нового государства остро встал вопрос о создании системы органов государственного контроля и надзора.
Изначально была выдвинута идея создания единого органа надведомственного контроля и предложено использовать опыт работников ведомства
контроля, которое было подчинено Коллегии государственного контроля, избранной Всероссийским центральным исполнительным комитетом (ВЦИК). В
январе 1918 г. Советом народных комиссаров (СНК) был издан Декрет «О центральной контрольной коллегии и местных учетно-контрольных коллегиях и
комиссиях»2, в соответствии с которым действовавшие органы государственного контроля были упразднены и взамен их созданы новые центральные и местные органы: Центральная контрольная коллегия, образуемая ЦИК; учетноконтрольные коллегии, образуемые соответствующими местными Советами;
контрольные комиссии, формируемые на предприятиях на выборных началах3.
Осуществление административного надзора в сфере охраны общественного порядка было возложено на органы советской милиции. М. И. Еропкин, ссылаясь
на Инструкцию об организации Советской Рабоче-крестьянской милиции4, писал, что уже в первых постановлениях о милиции на ее органы возлагался
См., напр.: Гелинг К. Опыт гражданской медицинской полиции, примененный к законам Российской Империи. – Вильна, 1842. С. 23 и далее.
2
См.: СУ РСФСР 1918. № 18. Ст. 264.
3
См.: Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. – М.: Юридическая литература, 1974. С. 24.
4
См.: СУ РСФСР 1918 г. № 75, ст. 813.
91
1
надзор за исполнением всеми гражданами декретов, законов и распоряжений
Центральной Рабоче-крестьянской власти1.
Весной 1918 г. был образован Народный комиссариат государственного
контроля – контрольный орган, обеспечивавший не только законность, но и целесообразность деятельности советских организаций в области народного хозяйства, а также осуществлять контроль за расходованием денежных средств и
исполнением управленческих актов.
В ст. 47 Конституции РСФСР 1918 г. было закреплено положение Народного комиссариата государственного контроля в системе центральных органов
управления, как равного среди семнадцати других народных комиссариатов.
Все наркоматы были подотчетны Совнаркому и ВЦИК. При подготовке проекта Конституции РСФСР высказывалось предложение о подчинении Народного
комиссариата государственного контроля непосредственно законодательной
власти, а местных контрольных органов – исключительно вышестоящим, независимо от органов управления на местах2. Однако такой централизм был признан не демократическим, т.е. не соответствующим провозглашенному принципу демократического централизма.
Весной 1919 г. был издан Декрет «О государственном контроле»3, в соответствии с которым на контрольные органы была возложена задача обобщения
опыта работы государственного аппарата и выработки мер по ее совершенствованию. В дальнейшем, в соответствии с идеями пролетарского государства, активизировалось вовлечение трудящихся в контрольную деятельность. В начале
1920 г. Народный комиссариат государственного контроля был преобразован в
Рабочее-Крестьянскую инспекцию (РКИ)4. Однако Рабкрин был органом государственного надведомственного контроля, оценивавшим законность и целесо-
1
См.: Еропкин М. И. Управление в сфере охраны общественного порядка. – М., 1965. С.
48.
См.: «Известия Государственного контроля» 1918 г. № 6. Цит. по: Студеникина М. С.
Указ. соч. С. 25.
3
См.: СУ РСФСР. 1919. № 12. Ст. 122.
4
См.: СУ РСФСР 1920. № 16. Ст. 94.
92
2
образность деятельности, прежде всего, государственных органов. Одновременно шло создание отраслевых государственных инспекций: инспекции труда
при Наркомате труда (1918 г.) осуществляли надзор за соблюдением законодательства о труде и об охране труда1; органы санитарного надзора (1922 г.) обеспечивали соблюдение санитарно-гигиенических правил2; органы государственного горного надзора3, государственная торговая инспекция4, государственная
автомобильная инспекция5, органы пожарного надзора6 и др. Сотрудники инспекций получили статус государственных инспекторов, им были предоставлены специальные права, в том числе, беспрепятственно посещать проверяемые
объекты, давать обязательные для исполнения указания, применять меры государственного принуждения.
Организация деятельности государственных инспекций была возложена
на Рабочее-Крестьянскую инспекцию7, которая была наделена правом в случае
установления факта проведения проверок параллельно с другими инспекциями
приостанавливать в трехдневный срок начатую проверку.
В послевоенные годы, с переходом от системы наркоматов к системе министерств, осуществление государственного контроля и надзора стало прерогативой государственных органов исполнительной власти отраслевой и межотраслевой компетенции: государственных комитетов, министерств, инспекций,
Государственного Банка СССР.
Государственные комитеты – особая форма центральных органов межотраслевого управления, появление которой ученые объясняли усиливавшейся
сложностью руководства в связи с дальнейшим развитием экономики, ростом
См.: СУ РСФСР. 1918. № 36. Ст. 474.
См.: СУ РСФСР. 1922. № 80. Ст. 1004.
3
См.: СЗ РФ СССР. 1927 г. № 68, ст. 688.
4
См.: СЗ СССР. 1934 г. № 48. Ст. 375.
5
См.: СЗ СССР. 1936 г. № 36. Ст. 318-6.
6
См.: СЗ СССР. 1936 г. № 18. Ст. 149.
7
См. Постановление ЦИК и СНК СССР от 25 апреля 1928 г.
«О мероприятиях по устранению множественности, несогласованности и параллелизма в контрольно-обследовательской работе государственных органов» // СЗ СССР. 1928. № 26. Ст. 224;
см. также: Лунев А. Е. Государственный контроль в СССР. – М.: Госюриздат, 1951. С. 37; Студеникина М. С. Указ. соч. С. 31 и др.
93
1
2
масштабов общественного производства, расширением и усложнением межотраслевых связей и отношений1. Государственные комитеты как органы межведомственного (надведомственного) управления, помимо координационных
функций, осуществляли: проведение государственной экспертизы проектов и
смет на капитальное строительство (Госстрой)2; контроль за внедрением и соблюдением стандартов, организацией работы по государственной проверке и
клеймению мер и измерительных приборов в целях обеспечения единства и
правильности измерений в стране (Госстандарт)3 и т.д.
Среди контрольных полномочий государственных комитетов выделяются
полномочия по осуществлению административного надзора – в части обеспечения строгого исполнения требований нормативных правовых актов предприятиями и организациями, непосредственно не подчиненными государственным
комитетам. Однако подчиненность полностью исключить нельзя, поскольку
предприятия и организации были все же государственными, поэтому госкомитеты действовали в системе государственных субъектов.
В государственных комитетах создавались специализированные структурные подразделения, именовавшиеся инспекциями. Так, в Госстандарте
СССР было создано Управление по надзору за внедрением и соблюдением
стандартов и средств измерительной техники, в Госстрое – Государственная
строительная инспекция4, в Гослесхозе – Государственная лесная инспекция и
др. Государственные инспекции в структуре государственных комитетов проводили проверки соблюдения действовавших норм и правил производства
строительных работ, приемки в эксплуатацию законченных строительством
объектов, ведение лесного хозяйства, использование лесных ресурсов, охрану и
защиту лесов и т.д.
См.: Пронина В. С. Конституционный статус органов межотраслевого управления. –
М.: Юридическая литература, 1981. С. 31.
2
См.: СП СССР. 1968. № 3. Ст. 14.
3
См.: СП СССР. 1973. № 21. Ст. 117.
4
См.: СП СССР. 1964. № 8. Ст. 54.
94
1
Следующий шаг по пути развития государственного контроля был сделан
в направлении псевдодемократизации государственного управления. Были созданы органы народного контроля1: Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контроля союзных республик, комитеты народного контроля
автономных республик, краев, областей, автономных областей, округов, городские и районные комитеты народного контроля, а также группы и посты народного контроля при сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся, на
предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях и воинских частях.
И все же основной объем контрольно-надзорной деятельности осуществлялся государственными инспекциями, признававшимися всеми авторами органами надведомственного контроля, властные полномочия которых распространялись на те или иные объекты независимо от их ведомственной подчиненности2. В то же время, в структуре министерств и государственных комитетов
также создавались государственные инспекции, бывшие, как точно подметила
М. С. Студеникина, по существу не инспекциями, а производственными главками, имевшими в своем подчинении организации, непосредственно отвечающие за выполнение отраслевых планов3.
Наряду с инспекциями контрольно-надзорные функции осуществляли
структурные подразделения государственных органов, например, Главное
управление по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства Министерства рыбного хозяйства СССР, Управление государственного надзора за внедрением и соблюдением стандартов и состоянием измерительной техники Государственного комитета стандартов Совета Министров
СССР).
См.: Закон от 9 декабря 1965 г. «Об органах народного контроля в СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1965. № 49. Ст. 718; Положение об органах народного контроля
в СССР // СП СССР. 1969. № 1. Ст. 2.
2
См., напр.: Розин Л. М. Государственные инспекции и их место в советском государственном аппарате: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 1952. С. 8; Ананов И. Н. Министерства в СССР. – М.: Госюриздат, I960. С. 273; См. Лазарев Б. М. Управление советской торговлей. – М.: Юридическая литература, 1967. С. 150; Студеникина М. С. Указ. соч. С. 84 – 86 и
др.
3
См.: Студеникина М. С. Указ. соч. С. 85.
95
1
Система государственных инспекций всегда имела тенденцию к расширению. Количество их росло до принятия управленческих решений о сокращении их численности, но затем рост возобновлялся. 1965 году в СССР действовали 22 государственные инспекции, к 1972 году их стало свыше 30. В союзных
республиках, на самом деле, действовало значительно больше контрольнонадзорных органов. Так, в Молдавской ССР в 1962 г. насчитывалось свыше 30
самостоятельных и организационно обособленных инспекций и контролирующих органов. Кроме того, существовало 27 общесоюзных контролирующих организаций. Все эти контролирующие организации были не связаны или слабо
связаны друг с другом, проверяли работу подконтрольных объектов часто по
одним и тем же вопросам, представляя каждое в свое ведомство справки или
акты, фиксирующие зачастую одни и те же данные. Всю эту систему контроля
и надзора венчал (но не возглавлял) союзно-республиканский орган – Комиссия
государственного контроля Совета Министров СССР1. Таким образом, советская система контрольно-надзорных органов страдала теми же болезнями, что и
современная.
После распада СССР соответствие формы органа исполнительной власти
его функциям было на некоторое время нарушено. Основным организационнотехническим принципом построения советского аппарата управления был территориально-производственный принцип2, суть которого заключалась в неразрывности двух начал – территориального и производственного. Отказ государства от непосредственного участия в производстве, приватизация государственных предприятий и объединений исключили производственное начало.
Сохранились территориальный, функциональный и отраслевой принципы,
См.: Пержан Д. Г., Шварц Х. И., Тютекин Ю. И. Об организационно-правовых принципах построения контрольных инспекций в советском государственном аппарате // Советское
государство и право. 1962. № 9. С. 65.
2
См.: Научные основы государственного управления в СССР. – М., 1968. С. 93 – 97.
96
1
называвшиеся многими видными советскими административистами1. Одним из
первых указов Президента РФ была определена структура органов исполнительной власти2, в соответствии с которой были образованы 22 министерства,
28 государственных комитетов, 11 федеральных служб, 3 российских агентства,
1 федеральная инспекция и 1 федеральный центр. Функции по контролю и
надзору осуществлялись всеми видами органов исполнительной власти. Созданная структура федеральных органов исполнительной власти отличалась отсутствием иерархичности.
В последующем тенденция к специализации органов исполнительной
власти возобновилась, количественная доля служб как специализированных
надзорных органов постепенно возрастала. В 1994 г. действовали 23 министерства, 26 государственных комитетов и комитетов, 13 федеральных службы, 1
главное управление, 1 департамент, 2 агентства, 2 федеральных надзора3. В
структуре федеральных органов исполнительной власти появились органы,
подведомственные Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, либо в соответствии с законодательными актами Российской Федерации (10 органов).
В августе 1996 г. в структуре федеральных органов исполнительной власти4 было 24 министерства, 19 государственных комитетов, 18 федеральных
служб, 3 российских агентства, 2 федеральных надзора. Указ Президента РФ от
9 июля 1997 г. № 7105 предусматривал существование 20 федеральных министерств, 17 государственных комитетов, 3 федеральных комиссии, 19 феде-
См., напр.: Петров Г. И. Советское административное право. Общая часть. Изд-во Ленингр. ун-та, 1970. С. 178; Аппарат управления социалистического государства, т. 1. – М.,
1976, с. 196 – 209; Советское административное право. – М., 1973. С. 130 – 133; Вишняков В. Г.
Структура и штаты органов советского государственного управления. – М., 1972. С. 35 и др.
2
См.: Указ Президента РФ от 30.09.1992 N 1148 «О структуре центральных органов
федеральной исполнительной власти» // САПП РФ. 1992. № 14. Ст. 1091.
3
См.: Указ Президента РФ от 10.01.1994 N 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // САПП РФ. 1994. № 3. Ст. 190.
4
См.: Указ Президента РФ от 14.08.1996 № 1177 «О структуре федеральных органов
исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.
5
См.: СЗ РФ. 1997, № 28. Ст. 3422.
97
1
ральных служб, 3 федеральных агентства, 2 федеральных надзора и Управление
делами Президента РФ.
Новый этап административной реформы ознаменовался Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, за которым последовал Указ от 20 мая 2004
г. № 649, утвердивший структуру федеральных органов исполнительной власти, образованную 15 министерствами, 32 службами, 30 агентствами. Структура федеральных органов исполнительной власти приобрела иерархичность. В
ней появились органы:
руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ (12 самостоятельных, из них 5 федеральных министерств, 5 федеральных служб и 2
федеральных агентства), а также органы, подведомственные руководимым Президентом РФ федеральным министерствам (7 федеральных служб и 1 федеральное агентство);
руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ (10
федеральных министерств и подведомственные им федеральные службы и федеральные агентства, а также 6 федеральных служб и 2 федеральных агентства,
непосредственно руководимых Правительством РФ).
В ходе реализации данного этапа административной реформы была предпринята попытка воссоздания государственных комитетов. Указом Президента
РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов
исполнительной власти»1 были образованы государственные комитеты по рыболовству (с надзорными полномочиями) и по делам молодежи. Однако уже 12
мая 2008 г. Указом Президента РФ № 7242 оба госкомитета были упразднены
как не оправдавшие себя.
2. Федеральные органы административного надзора
В соответствии с Указом Президента РФ от 1 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»3 по со-
См.: СЗ РФ. 2007. № 40. Ст. 4717.
См.: СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290.
3
См.: СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290.
1
2
98
стоянию на июнь 2010 г. в Российской Федерации функционируют 18 федеральных министерств (подведомственны Президенту РФ – 5), 35 федеральных
служб (подведомственны непосредственно Президенту РФ – 5, министерствам,
находящимся в ведении Президента РФ – 6, непосредственно Правительству
РФ – 7, министерствам, находящимся в ведении Правительства РФ – 17).
Анализ функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти в соответствии с положениями о них, свидетельствует, что к органам, осуществляющим административно-надзорную деятельность, надлежит
отнести почти все федеральные службы за некоторыми исключениями, некоторые федеральные агентства (Ростехрегулирование, Росрыболовство, ФМБА
России, Росавиация), а также федеральные министерства, в структуре которых
образованы государственные инспекции (МВД России и МЧС России).
Д. Н. Бахрах писал в 1980-е гг., что, когда мы определяем орган (структурное подразделение) как отраслевой или функциональный, имеем в виду не
его структуру, а его роль как элемента более сложной структуры, характер его
связей с другими элементами более сложной системы1.
Анализ современной системы органов административного надзора свидетельствует о мощном тяготении к такому именно определению места этих органов в системе органов исполнительной власти. Как правило, надзорные органы рассматриваются как структурные единицы более общих функциональных
структур. Поэтому для того чтобы выявить все элементы системы административного надзора, необходимо обратиться к структуре федеральных органов исполнительной власти. Федеральные службы нередко оказываются «привязанными» к федеральным министерствам, зачастую «под одной крышей» объединяются несколько самостоятельных государственных инспекций. Это легко
прослеживается, в частности, при анализе структуры центральных аппаратов
федеральных органов исполнительной власти. Так, Роспотребнадзор, объеди-
См.: Бахрах Д. Н. Организационные структуры государственного управления // Правоведение. 1981. № 6. С. 27 – 36.
99
1
нил госторгинспекцию и санитарно-эпидемиологический надзор, без сомнения,
с ущербом для первого и в пользу второго.
Объединение в одном органе нескольких самостоятельных видов надзора
не направлено на решение задачи координации их деятельности, поскольку
происходит путем создания в таком едином органе нескольких (по направлениям) структурных подразделений (подсистем), функционирующих независимо
друг от друга. Например, органы пожарного надзора и Государственная инспекция по маломерным судам (ГИМС), находясь в структуре МЧС России, не
взаимосвязаны, кроме общего руководства в центральном аппарате и в аппаратах Министерства в субъектах Российской Федерации1. А если инспекции, входящие в состав одного органа исполнительной власти, и получают организационные связи, то не для осуществления государственного контроля и надзора, а
для решения иных задач. Так, все структурные подразделения милиции общественной безопасности связаны единой дислокацией постов и нарядов, предполагающей совместное решение отдельных задач по оперативным планам, однако каждое структурное подразделение решает свои задачи самостоятельно. Узкая специализация инспекций сохраняется во всех случаях.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что в системе федеральных органов исполнительной власти в настоящее время существует 35 федеральных
служб, вовсе не означает, что таково и число органов административного
надзора – их много больше. По данным Генпрокуратуры, полученным в резульВ системе ГИМС МЧС России имеются территориальные подразделения, отличающиеся своей уникальностью. Их созданию не может быть дано более или менее логичное объяснение, укладывающееся в теоретические положения, выработанные российской административно-правовой наукой.
Распоряжением Правительства г. Москвы от 1 декабря 2008 г. № 2823-РП «О реорганизации Московской городской поисково-спасательной службы и Государственной инспекции
по маломерным судам г. Москвы» (Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. № 69) – заметим, не актом МЧС России, а актом субъекта Российской Федерации – территориальный орган ГИМС в составе ГУ МЧС России по г. Москве присоединен к реорганизованной Московской городской поисково-спасательной службе. Таким образом было образовано Государственное бюджетное учреждение города Москвы «Московская городская поисковоспасательная служба» (ГУ «МГПСС»), находящееся в ведомственном подчинении Управления
по обеспечению мероприятий гражданской защиты города Москвы и под методическим руководством МЧС России.
100
1
тате анализа обращений к прокурорам субъектов административного надзора,
намеревающихся проводить внеплановые проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, на каждого субъекта предпринимательской деятельности в среднем приходится около 40 проверяющих субъектов (органов и
учреждений административного надзора)1. Данные Генпрокуратуры подтверждаются результатами изучения общественного мнения2. Участники кризисного мониторинга, проведенного ОПОРОЙ РОССИИ, не почувствовали на себе
сокращение количества проверок за год3.
Таким образом, можно констатировать, что идея специализации федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с которой разрешительные, административно-надзорные и административно-юрисдикционные
функции, как правило, осуществляют относительно самостоятельные федеральные службы и государственные инспекции, оправдывает себя. Следует заметить, что в основе этой идеи лежат теоретические положения, сформулированные рядом ученых-административистов, указывавших на низкую результативность объединения разнородных функций «под одной крышей» по отраслевому признаку4. Ситуация, когда один орган одновременно определяет государственную политику в определенной сфере деятельности, разрабатывает и
утверждает правила ее осуществления, обеспечивает соблюдение этих правил,
привлекает к ответственности их нарушителей, а также управляет государственным имуществом и оказывает государственные услуги, приводит к созданию замкнутых сфер управления, утрачивающих связь с внешней средой, к зарегулированию отдельных видов деятельности, создает питательную среду для
роста коррупции.
См.: http://www.genproc.gov.ru/ (05.08.2009).
По опросам, проводимым ВЦИОМ, предприятия торговли подвергаются проверкам
более чем 1 раз в месяц.
3
См.: Реут Е. Давят по прежнему // Российская бизнес-газета. 2010. 27 апреля.
4
См., напр.: Салищева Н. Г., Шорина Е. В. Контрольная деятельность: практический
опыт и научные рекомендации. // Советское государство и право. 1965. № 11. С. 25; Организация работы министерств в условиях экономической реформы. – М., 1972. с. 55 – 56; Здир Я. А.
Государственные инспекции в СССР. – М.: Госюриздат, 1960. С. 92; Тихомиров Ю. А. Указ.
соч. С. 471 и др.
101
1
2
К сожалению, ведомственные связи между федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими разнородные функции, во многом
еще сохраняются. Значительное число федеральных служб и федеральных
агентств находятся в ведении соответствующих федеральных министерств.
Например, в ведении Минфина России находятся ФНС России, Росстрахназор,
Росфиннадзор и Росказначейство; в ведении Минтранса России – Ространснадзор; в ведении Минприроды России – Росприроднадзор и Росгидромет. В то
же время, независимыми от федеральных министерств являются ФАС России,
ФТС России, ФСТ России, Росфинмониторинг, ФСФР России, Ростехнадзор,
Росалкогольрегулирование и Росрыболовство (агентство с функциями федеральной службы).
Помимо органов административного надзора существует ставшая традиционной в СССР иная форма контрольно-надзорных органов – государственные инспекции. Подобные структурные образования создаются в органах исполнительной власти либо как самостоятельные органы исполнительной власти: Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России1; Государственная жилищная инспекция в Российской Федерации2; Государственная инспекция по маломерным судам МЧС России3; Государственная
семенная инспекция Россельхознадзора России и др.
Инспекциями именуются территориальные органы некоторых федеральных служб, например, государственные инспекции труда – территориальные
органы Роструда; инспекции страхового надзора – территориальные органы
См.: Указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 (ред. от 03.07.2008) «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст.
2897.
2
См.: Постановление Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. № 1086 (ред. от
06.02.2006) «О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации» // СЗ РФ.
1994. № 23. Ст. 2566.
3
См.: Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2004 г. № 835 «Об утверждении
Положения о Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской
Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» // СЗ РФ. 2004. № 52 (Ч. 2). Ст. 5499.
102
1
Росстрахнадзора; государственные инспекции пробирного надзора – территориальные органы Пробирной палаты и др.
3. Органы административного надзора субъектов Российской Федерации
Нельзя обойти вниманием еще один аспект проблемы организации системы административного надзора – региональный. В соответствии с положениями ст. 72, 73 и 77 Конституции РФ субъекты Российской Федерации определяют систему и структуру региональных органов исполнительной власти и
создают собственные органы исполнительной власти, возлагая на них, в том
числе, осуществление административного надзора.
Во всей массе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации выделяются органы, образующие единую систему государственных
органов, – государственные инспекции. К таковым следует отнести:
государственные инспекции по техническому надзору. Например, Постановлением Правительства Республики Коми от 28 декабря 2004 г. № 260 (ред.
от 30.03.2006) «О Службе Республики Коми по техническому надзору» 1 установлено, что Служба является органом исполнительной власти Республики Коми, создана с целью организации государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники на территории Республики Коми. Методическое руководство инспекциями по техническому надзору
субъектов Российской Федерации осуществляет самостоятельный отдел Минсельхоза России;
инспекции государственного строительного надзора. Например, приказом
Минархстроя Республики Коми от 9 июня 2006 г. № 102-ОД «Об Инспекции
государственного строительного надзора Министерства архитектуры, строительства и коммунального хозяйства Республики Коми»2 установлено, что данная Инспекция (Инспекция Госстройнадзора Республики Коми) является спе-
См.: Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2005. № 7. Ст. 3970.
2
См.: Республика. 2006. № 114. 20 июня.
103
1
циальным органом, уполномоченным осуществлять государственный строительный надзор на территории Республики Коми за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом объектов капитального строительства, за
исключением объектов, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору и Министерству обороны Российской Федерации, если при их строительстве, реконструкции, капитальном ремонте предусмотрено осуществление государственного строительного надзора.
Инспекция входит в состав Министерства архитектуры, строительства и
коммунального хозяйства Республики Коми на правах самостоятельного структурного подразделения без образования юридического лица. В состав Инспекции, в свою очередь, входят территориальные подразделения, осуществляющие
функции государственного строительного надзора на территориях муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов). Инспекция входит в систему органов государственного строительного надзора Российской Федерации и осуществляет свою деятельность под методическим руководством Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору1.
Наконец, следует назвать надзорные органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, входящие в соответствующие системы региональных органов исполнительной власти. Их формы могут быть разнообразными: министерства, управления, департаменты, службы, инспекции. Рассмотрим в качестве примера Управление по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных Удмуртской Республики, Положение о котором утверждено Постановлением Правительства Удмуртской Республики от
18 апреля 2005 г. № 65 (ред. от 03.05.2005)2.
См. также: Постановление Правительства Удмуртской Республики от 27 декабря 2006
г. № 148 «Об Инспекции государственного строительного надзора при Министерстве строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики»1 // Собрание законодательства Удмуртской Республики. 2007. № 10 и др.
2
См.: Собрание законодательства Удмуртской Республики. 2005. № 4.
104
1
Управление является исполнительным органом государственной власти
Республики, обеспечивающим осуществление полномочий Удмуртской Республики в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, организации, регулирования и
охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания на территории
Республики, а также осуществляющим координацию деятельности в этой области других исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики. Управление в своей деятельности подчиняется Президенту Удмуртской Республики и Правительству Удмуртской Республики. Является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Удмуртской
Республики, бланки и штампы со своим наименованием, лицевые счета в
Управлении казначейского исполнения бюджета Министерства финансов Удмуртской Республики, символику, форменную одежду, знаки отличия и различия, удостоверения, наземные, воздушные и водные транспортные средства,
включая специальные транспортные средства, оборудованные в установленном
порядке опознавательными знаками, специальными сигналами и средствами
связи, оружие и специальные средства в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Финансирование Управления осуществляется из бюджета Удмуртской
Республики в пределах средств, предусмотренных на содержание данного органа исполнительной власти в законе Удмуртской Республики о бюджете Удмуртской Республики на соответствующий год, а также других источников,
разрешенных законодательством Российской Федерации и законодательством
Удмуртской Республики.
4. Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления
Нельзя обойти вниманием еще один аспект данной проблемы, связанный
с участием в осуществлении контрольно-надзорной деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Законодатель фактически легализовал муниципальный (административный) надзор, приняв Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических
105
лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Важно, отличать контрольно-надзорную деятельность органов местного самоуправления, названную
в указанном Федеральном законе муниципальным контролем, от деятельности
контрольных органов местного самоуправления.
Муниципальный контроль в соответствии с легальным определением
представляет собой деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими
лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных
муниципальными правовыми актами. Главным юридическим признаком, выделяющим муниципальный контроль в качестве самостоятельного вида публичного контроля, следовательно, является признак субъекта контроля. Им является орган местного самоуправления. Систему органов местного самоуправления
составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального
образования,
местная
администрация
(исполнительно-
распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган
муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица
местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения1.
Статус контрольного органа муниципального образования определен ст.
38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ему может быть придана организационно-правовая форма контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии или
иного органа. Состав этого органа может быть сформирован на муниципальных
выборах или решением представительного органа муниципального образова-
См.: ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ (ред. от 25.12.2008)
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ
РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
106
1
ния. Его цели – осуществление контроля за исполнением местного бюджета,
соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта
местного бюджета, отчета о его исполнении, а также контроля за соблюдением
установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности – сродни целям образования Счетной палаты РФ, но ограничены местным бюджетом и муниципальной собственностью.
По смыслу ч. 4 ст. 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» объектом интересов контрольного органа является деятельность органов и должностных лица
местного самоуправления. Это положение выводит деятельность контрольного
органа из-под действия Федерального закона «О защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля», чего нельзя сказать о местной
администрации и иных органах местного самоуправления. Это означает, что
разработчиками Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ допущена юридико-техническая ошибка: специальный юридический термин «муниципальный контроль», имеющий в отраслевом законодательстве о местном самоуправлении совершенно определенное значение, применен в совершенно ином
значении.
Структура муниципальной администрации и иных органов местного самоуправления определяется каждым муниципальным образованием самостоятельно в соответствии с его уставом:
отделы (градостроительного кадастра и надзора1; услуг населению и защиты прав потребителей1; муниципального строительного контроля2);
См., напр.: Распоряжение Главы Администрации городского округа Саранск от
15.12.2006 № 1386-р «Об утверждении Перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях при несоблюдении правил благоустройства, чистоты и порядка в г. Саранске на строительных площадках, а также прилегающих к ним территориях». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы
«КонсультантПлюс».
107
1
управления (потребительского рынка3; муниципальных экологических
программ, мониторинга и контроля4);
департаменты (жилищно-коммунального хозяйства5);
инспекции (Муниципальная инспекция6; Тверская городская экологическая инспекция) и др.
Встречаются также такие «экзотические» муниципальные контролирующие органы, как муниципальное учреждение Уфимская городская ветеринарная
станция7 и даже ООО «Отдел санитарного контроля»8, действующий в г. Владивостоке.
Перечисленные и аналогичные им органы наделяются муниципальными
правовыми актами полномочиями по проведению проверок соответствия деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей требованиям, устанавливаемым актами органов местного самоуправления, а также требоСм., напр.: Постановление Главы администрации г. Иванова от 06.03.1995 № 159 «Об
утверждении Положения об отделе услуг населению и защиты прав потребителей администрации города». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2
См., напр.: Решение Совета Муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 14.11.2008 № 15/11-307 «Об утверждении структуры Администрации Муниципального образования городского округа «Сыктывкар» // Панорама столицы. 2008. № 46. 20
ноября.
3
См., напр.: Решение Совета городского округа г. Уфа Республики Башкортостан от
29.03.2007 № 23/11(ред. от 02.10.2008) «О структуре Администрации городского округа город
Уфа Республики Башкортостан» // Вечерняя Уфа. 2007. № 62-63(10711). 4 апр.
4
См., напр.: Постановление главы администрации г. Владивостока от 11.09.2006 №
2206 «Об утверждении Положения об управлении муниципальных экологических программ,
мониторинга и контроля». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы
«КонсультантПлюс».
5
См., напр.: Постановление Главы администрации г. Казани от 29.04.2005 № 1001 (ред.
от 13.02.2006) «О дальнейшем совершенствовании системы управления жилищнокоммунальным хозяйством г. Казани» // Казанские ведомости. 2005. № 248. 1 ноября.
6
См., напр.: Постановление Главы администрации г. Ставрополя от 30.08.2002 № 6049
(ред. от 09.09.2003) «О переименовании Инспекции архитектурно-строительного надзора Администрации города Ставрополя в Муниципальную инспекцию Администрации города Ставрополя. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7
См. названное Решение Совета городского округа г. Уфа Республики Башкортостан от
29.03.2007 № 23/11.
8
См.: Постановление главы г. Владивостока от 10.09.2008 № 283 «О подготовке предприятий к работе в зимний период 2008 – 2009 гг.». Документ опубликован не был. Доступ из
справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
108
1
ваниям федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации1. Так,
Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации г. Казани обеспечивает контроль за реализацией генерального плана города, осуществлением его комплексной застройки, за качеством застройки и благоустройства жилых районов, производственных и рекреационных зон. В его обязанности входит: осуществление постоянного надзора за реализацией градостроительной документации; государственный контроль за охраной, реставрацией и использованием памятников истории и культуры; государственный архитектурно-строительный надзор за качеством строительства и реконструкции
объектов жилищно-гражданского и коммунального строительства, производственного и непроизводственного назначения и др.2.
В целях реализации возложенных обязанностей названному подразделению городской Администрации предоставлены соответствующие права: производить контроль за ходом работ на любых объектах строительства, предприятиях и организациях, выпускающих строительные материалы, изделия и конструкции, независимо от ведомственной подчиненности этих предприятий и
организаций и форм собственности; запрещать дальнейшее производство строительно-монтажных, ремонтно-строительных и других видов работ, выполняемых с нарушениями и отклонениями от утвержденной проектной документации, нормативных требований, представляющих угрозу жизни и здоровью людей, уничтожения исторических и культурных ценностей, городских и пригородных ландшафтов, а также наносящих ущерб собственности, правам и интересам граждан, государства и юридических лиц; прекращать производство то-
Положение о Департаменте градостроительства и архитектуры Администрации г. Липецка, утвержденное распоряжением Главы Администрации г. Липецка от 6 марта 2006 г. №
1117-р, предусматривает, в числе функций Департамента осуществление контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о градостроительстве, землеустройстве и
иных нормативных правовых актов в пределах своей компетенции. Документ опубликован не
был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2
См.: Положение о Главном управлении архитектуры и градостроительства администрации г. Казани, утвержденное Постановлением Главы администрации г. Казани от 14 апреля 1997 г. № 711. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
109
1
погеодезических и инженерно-геологических работ и раскопок, выполняемых с
нарушением действующих инструкций и нормативов или без разрешения, выданного в установленном порядке; требовать и получать необходимые данные
от органов статистики, организаций, учреждений, предприятий, расположенных
на территории города, независимо от их ведомственной подчиненности и форм
собственности, а также плановые отчетные данные по вопросам, относящимся к
компетенции Главного управления и т.д.
Управлению муниципальных экологических программ, мониторинга и
контроля Администрации г. Владивостока предоставлено право в установленном законодательством порядке посещать объекты производственного и социального назначения на территории города, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной
власти; составлять по результатам проверок акты, протоколы и направлять их в
административную комиссию, по подведомственности или специально уполномоченным органам государственного экологического контроля в соответствии с КоАП РФ1.
Вопрос
о
природе
юридической
деятельности
исполнительно-
распорядительных органов местного самоуправления дискуссионен. С одной
стороны, их деятельность осуществляется в рамках местного самоуправления,
независимого от государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). С другой
стороны, правовые отношения, складывающиеся между органами местного самоуправления, их должностными лицами и гражданами и организациями по
поводу обеспечения соблюдения последними общеобязательных норм (устанавливаемых федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления), не отличаются от правоот-
См.: Постановление Главы Администрации г. Владивостока от 11 сентября 2006 г. №
2206. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант
Плюс».
110
1
ношений с участием органов государственной власти и их должностных лиц.
Данная проблема разрабатывалась нами в ранее опубликованных работах1.
Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации действуют
разнородные органы, в компетенции которых предусмотрены полномочия по
осуществлению административного надзора. Их функциональное родство является предпосылкой для рассмотрения всей их совокупности с позиций системности. Совершенствование органов административного надзора помимо теоретического интереса представляет значительную практическую ценность, поскольку позволяет выявить закономерности, определяющие их взаимодействие,
помогает провести четкие границы их предметной и территориальной компетенции – весьма трудная задача, учитывая неопределенность, сложившуюся по
данному вопросу в конституционном праве (ст. 71 – 73 Конституции РФ).
5. Организующие элементы системы субъектов административного
надзора
В ст. 71 Конституции РФ выделяются сферы, отнесенные к исключительному ведению Российской Федерации (ядерная энергетика, метрология и обеспечение единства измерений и др.). Осуществление административного надзора
в этих областях иными субъектами невозможно.
Проблема разграничения предметов ведения между федеральными службами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации существует в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Правовые основы разграничения предметов ведения, основанные на конституционных положениях, содержатся в Федеральном законе от 6 октября
1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 05.04.2010) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации»2. Эти основы не однократно подвергались детальному научному анализу, что позволяет нам остановиться лишь на
См.: Зырянов С. М. Правовая природа и виды муниципального контроля // Журнал
российского права. 2009. № 11. С. 26 – 35.
2
См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
111
1
тех моментах, которые имеют непосредственное отношение к деятельности федеральных служб и соответствующих им региональных органов исполнительной власти.
Во-первых, Конституция РФ, определяя предметы ведения, устанавливает
лишь сферы общественных отношениях в общих рамках: федеральный бюджет,
федеральные налоги и сборы (п. «з» ст. 71); ядерная энергетика (п. «и» ст. 71);
оборонное производство (п. «к» ст. 71). Более конкретно обозначены лишь метрологическая служба и другие вопросы обеспечения единства измерений (п.
«р» ст. 71), что должно исключать создание региональных органов, дублирующих функции Ростехрегулирования.
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов ст. 72
Конституции РФ относит здравоохранение, природопользование, в том числе
землепользование, водопользование и недропользование, охрану памятников
истории и культуры и др. Значит, в этих сферах возможно осуществление административного надзора, как федеральными службами, так и соответствующими им региональными органами1.
Во-вторых, разграничение полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» осуществляется
преимущественно исходя из того, кто финансирует ту или иную деятельность.
Так, в соответствии с ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона органы государственной
власти субъекта Российской Федерации осуществляют самостоятельно за счет
средств регионального бюджета, в частности: государственный строительный
Например, в области надзора за эксплуатацией водных объектов разграничены полномочия Росприроднадзора и соответствующих органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации (министерств природы, природных ресурсов, служб, департаментов,
управлений и т.д.). См., напр.: Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (ред. от
27.12.2009) // СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381 и принятое в соответствии с ним Постановление
Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. № 640 (ред. от 22.04.2009) «О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному контролю и
надзору за использованием и охраной водных объектов» // СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4713.
112
1
надзор, государственный экологический контроль (за исключением объектов
хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю), государственный надзор за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники и др.1.
Решение вопроса о финансировании деятельности региональных органов
весьма важно, однако вопрос этот должен решаться в случаях делегирования
федеральных функций региональным органам либо когда нет определенности с
тем, к чьему ведению эти функции относятся. По этому поводу заметим, что в
соответствии с ч. 3 ст. 17 названного Федерального закона в сфере совместного
ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти. Но данное положение противоречит ч. 2 ст. 77 Конституции
РФ, согласно которой единая система органов образуется «в пределах ведения
Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам
совместного ведения». То есть, Конституция РФ предусматривает возможность
договорного разграничения сферы совместного ведения, выделения в ней области ведения регионов, в которой могут быть образованы органы, не входящие в
единую систему исполнительной власти. Федеральный закон «не заметил» данной детали.
Главное – разграничение предметов ведения путем установления источников финансирования деятельности органов не препятствует региональным
властям в создании параллельных структур, финансируемых из региональных
бюджетов. Так, образование Госалкогольинспекции Республики Татарстан или
с башкирской Госпродинспекции требованиям указанного Федерального закона
не противоречит. В этой связи следует поддержать А. Н. Черткова, утверждаОтнесение перечисленных полномочий к предметам совместного ведения весьма сомнительно. В ч. 1 ст. 72 Конституции РФ эти предметы ведения не названы, что является основанием для квалификации нормы ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона как вмешательства Российской Федерации в предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации. На
данное обстоятельство указывают и другие ученые. См., напр.: Кокотов А. Н. Разграничение и
согласование полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2005. № 1 и др.
113
1
ющего, что определение источника финансирования соответствующего полномочия как критерий разграничения полномочий между федеральными и региональными органами необходимо, но далеко не достаточно1. В то же время, ученый полагает, что критериями разграничения полномочий в сфере совместного
ведения, помимо источника финансирования, должны быть значимость соответствующего вопроса (общероссийская или сугубо региональная), наличие или
отсутствие особой специфики в его регулировании по субъектам Федерации и
необходимость единообразного регулирования такого вопроса, особенно в связи с обеспечением равноправия граждан на всей территории Российской Федерации2. С этим утверждением согласиться нельзя.
Во-первых, в настоящее время, в законодательстве сложилось несколько
вариантов разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными службами и соответствующими региональными органами исполнительной власти3 и определение источника финансирования – лишь один из них.
Во-вторых, в перечне, данном в ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона, прямо
названы семь видов административного надзора, осуществляемых органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации за счет средств региональных бюджетов: 1) в строительстве; 2) в области долевого строительства
многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости; 3) в области
государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги); 4) в области
осуществления экологического надзора; 5) в области эксплуатации самоходных
машин и других видов техники; 6) в области использования и охраны водных
объектов; 7) в области использования и сохранности жилищного фонда.
См.: Чертков А. Н. Реформирование федеративных отношений и гармонизация федерального законодательства о компетенции федеральных и региональных органов государственной власти // Право и политика. 2007. № 12.
2
См.: Там же.
3
Например: определение предметов исключительного ведения Российской Федерации;
установление характеристик объектов, отнесенных к предметам ведения федеральной службы.
Объекты, не обладающие специальными характеристиками, относятся к ведению региональных инспекций; установление перечней конкретных объектов, отнесенных к ведению федеральной службы; передача всего круга вопросов в ведение региональных инспекций, образующих единую государственную инспекцию; создание территориальных органов федеральных
служб с «двойным» подчинением.
114
1
С другой стороны, ряд пунктов данного перечня опосредованно предполагает осуществление административного надзора. Так, функции организации
предоставления дошкольного, начального, среднего и дополнительного профессионального образования, дополнительного образования детям, очевидно,
связана с обеспечением выполнения образовательными учреждениями нормативных предписаний, которое, собственно, осуществляется в форме административного надзора; функции осуществления мероприятий в области охраны
труда должны охватывать и надзор за соблюдением законодательства об охране
труда; осуществление полномочий собственников лесных участков также требуют осуществления мероприятий по охране лесных участков, в обязательном
порядке включающих осуществление административного надзора за соблюдением соответствующих правил.
В-третьих, в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 8 августа 2001
г. № 128-ФЗ (ред. от 31.05.2010) «О лицензировании отдельных видов деятельности»1 Правительство РФ устанавливает виды деятельности, лицензирование
которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. № 45
(ред. от 15.06.2009) «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности»2 установлено семь видов деятельности: заготовка, переработка лома
черных и цветных металлов; медицинская и фармацевтическая деятельность;
оборот наркотических средств и психотропных веществ. А, поскольку, в функции лицензирующего органа входит осуществление административного надзора за соблюдением условий осуществления лицензируемой деятельности, эти
виды также следует отнести к ведению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, несмотря на то, что они не указаны в перечне,
утвержденном ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
1
2
См.: СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3430.
См.: СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 700.
115
Необходимо учитывать также и то, что в некоторых случаях отдельные
полномочия предоставляются субъектам Российской Федерации тематическими
федеральными законами. Так, в ч. 10 ст. 18 Федерального закона от 22 ноября
1995 г. № 171-ФЗ (ред. от 05.04.2010) «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»1 определено, что лицензии на розничную продажу алкогольной продукции выдаются только организациям субъектами Российской Федерации в
установленном ими порядке. Более того, указанные полномочия могут быть переданы субъектом Российской Федерации органам местного самоуправления в
соответствии со статьей 7 названного Федерального закона. Кстати, данное положение легализует вышеназванные торговые инспекции субъектов Российской
Федерации, осуществляющие административный надзор за соблюдением условий осуществления лицензируемого вида деятельности (торговли алкогольной
продукцией). А расширение данного полномочия надзором за соблюдением
иных правил торговли, включая требования к качеству товаров, представляется
вполне логичным, что и реализовано в положениях о госпродинспекциях, госалкогольинспекциях.
В результате, все эти способы не препятствуют созданию параллельных
региональных структур, дублирующих деятельность федеральных служб, конкурирующих с ними, о чем свидетельствуют примеры учреждения в субъектах
Российской Федерации региональных инспекций. И критерий значимости вопроса не препятствует учреждению очередной региональной инспекции, напротив, значимость может быть дополнительным аргументом за ее создание.
Полагаем, что устранение излишней «административной опеки», ограничение стремления региональных властей «участвовать в осуществлении государственного контроля и надзора» наряду с федеральными службами (или тривиального «раздувания» региональной исполнительной власти) должно проводиться другими методами. Целесообразно дополнить Федеральный закон от 26
1
См.: СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4553.
116
декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля» нормами, прямо запрещающими создание в субъектах Российской Федерации органов исполнительной власти и учреждений, дублирующих функции федеральных органов исполнительной власти.
§ 2. Административно-правовой статус органа административного
надзора
1. Структура статуса органа административного надзора
Правовое положение субъектов государственного управления, особенности их участия в правоотношениях определяются различными факторами. Выделяя из всей совокупности органов исполнительной власти органы административного надзора, мы берем за основу общность (даже единство) осуществляемых ими функций. Необходимость осуществления общих функций неизбежно обусловливает сходство компетенции. В то же время, существуют не менее важные факторы, связанные с организационными формами, с положением в
системе органов исполнительной власти.
Еще одно важное обстоятельство необходимо обозначить в качестве
определяющего требования к органам административного надзора. Административно-надзорная деятельность неизбежно сопряжена с необходимостью
ограничения прав и свобод граждан и организаций, следовательно, полномочия
надзорных органов должны устанавливаться федеральным законом.
Углубление научных знаний о правовом положении органов административного надзора позволит перейти к научно обоснованному построению системы органов исполнительной власти, обеспечить законность деятельности
надзорных органов, исключить дублирование их полномочий.
Одной из важнейших задач организации исполнительной власти в настоящее время признается снижение «административных барьеров» для бизнеса,
прежде всего, малого и среднего. Определение правового статуса субъекта ад117
министративного надзора, установление требований к его содержательному
наполнению на современном этапе развития управленческих отношений становится, поэтому, одной из наиболее актуальных задач теории административного права, представляет определенный научный и практический интерес.
Участие (объем, направления) субъектов государственного управления в
административно-правовых отношениях определяется совокупностью их юридических признаков, которую в теории права принято называть правовым статусом или административно-правовым статусом. К сожалению, несмотря на
широкое применение данного термина, теория административно-правового статуса субъекта государственного управления остается недостаточно разработанной. Пожалуй, единственная более или менее цельная теория основывается на
работах Д. Н. Бахраха, Б. М. Лазарева1, Д. Д. Цабрия2. Д. Н. Бахрах предложил
сгруппировать элементы правового статуса в блоки: целевой, структурноорганизационный, компетенционный3. А. Ю. Якимов развил ее применительно
к субъекту административной юрисдикции4 и предложил дополнить самостоятельным блоком ответственности5.
См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. – М., 1972.
См.: Цабрия Д. Д. Статус органов управления // Советское государство и право. 1978.
№ 2. С. 126 – 128.
3
См.: Бахрах Д. Н. Коллективные субъекты административного права
// Правоведение. 1991. № 3. С. 66 – 73; Его же: Административное ведомство: Понятие, правосубъектность // Правоведение. 1979. № 3. С. 33 – 41; Организационные структуры государственного управления // Правоведение. 1981. № 6. С. 27 – 36; Административное право. Учебник. – М., 1993. С. 25 и др.
4
См.: Якимов А. Ю. Статус субъектов административной юрисдикции и проблемы его
реализации. Монография. – М.: «Проспект», 1999.
5
См., напр.: Бачило И. Л. Функции органов управления. – М., 1976. С. 52 – 53; Братусь
С. Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). – М., 1976. С. 103. Другие
ученые полагают, что ответственность следует рассматривать как самостоятельный блок элементов правового статуса. См., напр.: Якимов А. Ю. Указ. соч. С. 33; Косоногова О. В. Рассмотрение судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях: проблемы теории и нормативного регулирования: Дис. … канд. юрид. наук. – Воронеж, 2006. С. 170 и
др.
118
1
2
Все последующие ревизионистские попытки сводились к незначительным изменениям его структуры1.
Представляется, что основные положения ставшей уже классической в
отечественном праве теории административно-правового статуса коллегиального субъекта административного права могут быть востребованы и для характеристики субъектов административного надзора.
В то же время, сложившаяся конструкция административно-правового
статуса может быть подвергнута некоторой корректировке. В частности, по
нашему мнению, нецелесообразно выделять в качестве отдельного блока ответственность. Традиционно рассматривается уголовная, административная, дисциплинарная (применительно к статусу должностного лица) и гражданскоправовая ответственность2.
Ни один из названных видов ответственности неприменим к государственному органу. Гражданско-правовая ответственность представляет собой
денежные выплаты из государственного бюджета. Административно-правовая
(штрафная) ответственность также не может быть обращена на денежные сред-
См., напр.: Макарова Т. Б. Категориальный анализ понятия «административноправовой статус органов исполнительной власти» (методология вопроса) // Государственная
власть и местное самоуправление. 2006. № 6; Киселев А. В. Административно-правовой статус
государственных учреждений: понятие, элементы, особенности» // Законы России: опыт, анализ, практика», 2007, № 6; Ускова А. С. Административно-правовой статус городских и районных органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2002 и др.
2
Вопрос о юридической ответственности государственных органов остается дискуссионным в теории права. В законодательстве сложилось следующее положение. КоАП РФ
предусматривает административную (штрафную) ответственность юридических лиц. Возможна гражданско-правовая ответственность государственного органа как юридического лица.
Однако государственные органы отвечают по обязательствам, возникающим из причинения
вреда, равно как и оплачивают административные штрафы из государственной казны. То есть,
ответственность переносится на государство, представителями которого эти органы, по сути, и
являются. Сами же они субъектами юридической ответственности, по нашему мнению, быть
не могут. А. В. Калмыкова утверждает, что институт ответственности органа государственной
власти достаточно развит в западных странах, где считается одним из институтов развитого
гражданского общества, и предлагает в положениях о федеральных службах и иных нормативных правовых актах, устанавливающих административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти, уделить внимание данной проблеме. В то же время, она признает,
что речь может идти только о политической ответственности. См.: Калмыкова А. В. Совершенствование правового статуса федеральных контрольно-надзорных органов в условиях административной реформы. // Журнал российского права. 2004. № 8.
119
1
ства государственного органа1. Данный вывод вытекает из норм федерального
законодательства. В ст. 135 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 186ФЗ (ред. от 10.11.2004) «О Федеральном бюджете на 2004 год»2 установлено,
что исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, а также по
взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального
бюджета с лицевых счетов, открытых в органах федерального казначейства
(выделено мной – С.З.), службой судебных приставов (Федеральной службой
судебных приставов после вступления в силу соответствующих федеральных
законов) не производится. Постановлением Конституционного Суда РФ от 14
июля 2005 г. № 8-П статья 135 названного Федерального закона признана не
противоречащей Конституции РФ3.
Sensu stricto ответственность субъекта административного надзора (органа или учреждения) вообще не может быть выделена в качестве самостоятельного элемента ни статуса в целом, ни отдельного его блока (например, компетенционного или структурно-организационного). Кроме того, в настоящее время юридическая ответственность всякого государственного органа отсутствует
как формально, так и фактически.
Вместе с тем, юридическая конструкция статуса органа административного надзора должна быть расширена за счет введения в нее блока элементов,
определяющих критерии и порядок оценки его деятельности. Предлагая данную новацию, мы исходим из предположения, что деятельность любого государственного органа должна быть направлена на определенный явный, измеримый с помощью каких либо инструментов результат.
Идея оценки деятельности органов исполнительной власти по результату
в последнее время активно разрабатывается российской административной
Все денежные средства, имеющиеся в распоряжении государственного органа, государственного учреждения, являются целевыми, при этом на такую цель, как выплаты по штрафам, выделение денежных средств не предусматривается.
2
См.: СЗ РФ. 2003. № 52 (Ч. I). Ст. 5038.
3
См.: СЗ РФ. 2005. № 30 (Ч. II). Ст. 3199.
120
1
наукой. Я. Кузьминов говорит: «В Швеции, например, действует служба наподобие ГАИ, которая получает тем больше денег, чем меньше смертей на дорогах зарегистрировано. Не по всем направлениям, очевидно, такого рода показатели можно найти, но стараться нужно. Комиссия вице-премьера Александра
Жукова сейчас занята поиском именно такого рода показателей деятельности
для всех органов исполнительной власти.
Оценка по результату может быть разработана для тех ведомств, которые
оказывают государственные услуги – для агентств и контрольно-надзорных
служб. Для министерств можно сформулировать только такие показатели, которые будут отражать состояние отраслей, за развитие которых они отвечают.
Для Минпромэнерго России, например, предлагаются показатели производства
пассажирских авиалайнеров, автомобилей… Ясно, что выделить, какая именно
часть прироста производства (или снижения энергоемкости) есть результат политики министерства, а какая – порождена рыночными факторами, невозможно. Поэтому применительно к правоустанавливающим органам речь может идти только об общей политической оценке результатов их работы. А вот
агентства по мере разработки хороших показателей действительно можно «перевести на хозрасчет»1.
Полагаем, что и деятельность служб (а также других органов и учреждений, осуществляющих административный надзор) может оцениваться по результату. Главный результат деятельности федеральной службы должен быть
напрямую увязан с целью административного надзора – обеспечением отраслевой безопасности (дорожного движения, промышленной, экологической и т.д.).
Такой критерий представляется весьма приемлемым и удобным, поскольку результат может быть измерен в абсолютных и относительных показателях: количество аварийных ситуаций, количество пострадавших в них, количество погибших; количество пострадавших/погибших на 100 000 жителей (занятых в
1
См.: http://www.liberal.ru/article.asp?num=196.
121
определенной сфере) и др., а также легко выявляется динамика этих показателей в сравнении с прошлыми отчетными периодами.
Эти показатели являются наиболее объективными в отличие от применяемых в настоящее время оценок количества выявленных правонарушений, количества составленных протоколов, выданных предписаний, примененных мер
принуждения (временный запрет деятельности). Понятно, что количество выявленных правонарушений будет немногим отличаться от количества выявленных в предыдущем периоде в ту или иную сторону, в зависимости от требований оценивающих. Предлагаемая часто оценка мнения населения о деятельности органа, по нашему мнению, приемлема лишь для некоторых наиболее публичных органов исполнительной власти, таких как органы внутренних дел.
Таким образом, правовой статус субъекта государственного управления
представляет собой совокупность следующих блоков элементов: а) целевой
(цели, задачи, функции органа); б) структурно-организационный; в) компетенционный; г) оценочный. Данная конструкция является универсальной и может
использоваться для характеристики любого государственного органа или учреждения. А вот правовое наполнение выделенных блоков будет различным.
2. Целевой блок элементов административно-правового статуса органа
административного надзора
Целевой блок элементов административно-правового статуса государственного органа является определяющим, поскольку цель создания органа является первичной, она обусловлена необходимостью осуществления конкретных государственных функций. Правильное определение целей, задач и функций органа необходимо для формирования его компетенции, наполнения ее
конкретными полномочиями. Ю. А. Тихомиров справедливо отмечает очевидность зависимости качества работы органов управления и конечной результативности от обоснованности поставленных целей, от правильного соизмерения
122
целей и средств их достижения. Ошибочно выдвинутые цели не дадут социально значимого эффекта1.
Отмеченная взаимосвязь элементов целевого блока компетенции свидетельствует о его системности. И. Л. Бачило предложила свое видение этой системы, представляющее, по нашему мнению, определенный научный интерес.
По ее мнению, можно выделить три уровня целей: цели первого уровня – собственно цели; на втором уровне цели проявляются в задачах органа; на третьем
уровне они выражаются как функции органа или функциональные цели2.
Под целями обычно понимают «предмет стремления, то, что надо, желательно осуществить»3. Н. А. Игнатюк предлагает сформулировать цели федеральных министерств, как то, к чему они в своей деятельности должны стремиться при осуществлении надлежащего государственного управления в определенной сфере (отрасли)4. А. Ю. Якимов определяет цель субъектов административной юрисдикции как защиту объектов правоохраны (личности, ее прав и
свобод, собственности, окружающей среды и др.) от противоправных посягательств в виде административных правонарушений5. По аналогии цель субъектов административного надзора – охрана объектов правоохраны, поскольку
юрисдикция следует за надзором, если надзор выявляет правонарушение. Однако в целевом блоке элементов статуса речь может идти о цели создания органа и о целях его деятельности, что далеко не одно и то же. Прежде чем говорить
о цели системы, решать, что она может и «как», надо знать, для чего она создана, что собой представляет, отмечала И. Л. Бачило6. Следовательно, необходимо определить, с какой целью государство учреждает тот или иной орган. Эта
цель ложится в основу статуса органа, от нее зависит организационная структура, подчиненность и компетенция органа.
См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. – М., 2004. С. 43.
См.: Бачило И. Л. Функции органов управления. – М., 1976.С. 59.
3
См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. – М., 1999. С.
1
2
837.
См.: Игнатюк Н. А. Указ. соч. С. 107.
См.: Якимов А. Ю. Указ. соч. С. 34.
6
См.: Бачило И. Л. Функции органов управления. С. 11.
4
5
123
Отношение к государству как к институциональному образованию обусловливает необходимость соответствующего подхода к определению целей
органов, осуществляющих административный надзор. Анализ законодательства
и правовой доктрины обнаруживает множество целей, образующих стройную
систему, в которой четко проявляются несколько уровней. На первом, более
общем уровне – цели государства. Государство существует для реализации политических, экономических и социальных функций (три группы функций, соответствующие трем сферам государственного управления).
На втором уровне располагаются цели органов государственной власти, в
том числе, интересующей нас исполнительной власти. Органы исполнительной
власти образуются для реализации конкретных функций. И. Л. Бачило пишет:
«В соответствии со спецификой и разнообразием сфер общественной деятельности, непрерывно развивающихся в условиях подлинной демократии, социалистических форм хозяйства и научно-технического прогресса, в государственном механизме образуются специальные системы управления, которые включают в свою структуру подсистемы, звенья, отдельные органы управления. Все
они осуществляют определенные, присущие только им функции»1.
В результате реализации указов Президента РФ от 9 марта 2004 г. и от 20
мая 2004 г. и пересмотра функций федеральных органов исполнительной власти, проведенного Правительственной комиссией по проведению административной реформы, принята следующая типология функций органов исполнительной власти: 1) функции по принятию нормативных правовых актов; 2)
функции по контролю и надзору; 3) функции по управлению государственным
имуществом; 4) функции по оказанию государственных услуг (четыре группы
функций). Названные четыре группы функций исполнительной власти имеют
место во всех трех сферах государственного управления, соответствующих
трем группам функций государства.
1
См.: Бачило И. Л. Указ. соч. С. 60.
124
Необходимость эффективного осуществления государственных функций,
объединяемых в группу функций по контролю и надзору, обусловила создание
специального вида федеральных органов исполнительной власти – федеральных служб. Таким образом, одна из целей создания федеральных служб – осуществление административного надзора.
Третий уровень целей соответствует индивидуально определенному
субъекту, осуществляющему административно-надзорную деятельность, который может приобретать форму обособленного подразделения или должностного лица в системе этого органа. Цели третьего уровня различаются по предмету,
путем его специализации. Так, в системе Ростехрегулирования на третьем
уровне присутствуют такие цели: осуществление государственной функции в
области экологии (1), в области градостроительной деятельности (2), в области
атомной промышленности и энергетики (3), в области опасных промышленных
производств (4).
Территориальным органам вышеназванных индивидуально определенных
органов исполнительной власти соответствуют цели четвертого уровня, различающиеся по территориальному признаку.
С весны 2004 г. цели федеральных служб определяются в положениях об
этих органах именно таким образом, посредством указания на государственные
функции: «Федеральная служба … является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по … контролю и надзору в сфере
охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия …»1.
При традиционном определении целей субъектов надзора необходимо
исходить из того, что «установленные цели означают способ длительной нормативной ориентации субъектов права и устойчивую деятельность по достиже-
См., напр.: Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому
и атомному надзору, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. №
410 // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3348; Положение о Федеральной службе по надзору в сфере
транспорта, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 398. // СЗ
РФ. 2004. N 32. Ст. 3345 и др.
125
1
нию этих целей»1. С этой позиции выделяются цели деятельности федеральных
служб, причем, в этом случае используются другие формулировки. В качестве
цели административного надзора может быть: проверка выполнения установленных законодательством требований2; обеспечение соблюдения отраслевого
законодательства3; реализация отраслевых правил4; уменьшение возможного
вреда5; сохранение окружающей природной среды6; охрана жизни, здоровья и
имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов
общества и государства7; обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения8.
А. Ф. Ноздрачев и А. В. Калмыкова определяют основные цели федеральной службы (все цели, не только надзорные) следующим образом:
1) реализация государственной политики в установленной сфере (области) деятельности;
См.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 56.
См., напр.: Положение о государственном надзоре в области гражданской обороны,
утвержденное Постановлением Правительства РФ от 21 мая 2007 г. № 305 // СЗ РФ. 2007. №
22. Ст. 2641 и др.
3
См., напр.: Положение об осуществлении государственного лесного контроля и
надзора, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 22 июня 2007 г. № 394 // СЗ РФ.
2007 № 27. Ст. 3282 и др.
4
См.: Положение о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации,
утвержденное Постановлением Правительства РФ от 19 июня 1994 г. № 706 // СЗ РФ. 1994 г.
№ 9. Ст. 1007; 2001. № 17. Ст. 1714.
5
Положение о государственном надзоре за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы на территории Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 25 августа 1999 г. № 946 // СЗ
РФ. 1999. № 35. Ст. 4327; 2005. № 7. Ст. 560.
6
См.: Положение о проведении государственного экологического контроля в закрытых
административно-территориальных образованиях, на режимных, особорежимных и особо
важных объектах Вооруженных Сил Российской Федерации и государственной экологической
экспертизы вооружения и военной техники, военных объектов и военной деятельности, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 18 мая 1998 г. № 461 // СЗ РФ. 1998. № 21. Ст.
2237.
7
См.: Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения
Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ
от 15 июня 1998 г. № 711 // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 2897.
8
См.: Положение об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического
надзора в Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. № 569 // СЗ РФ. 2005. № 39. Ст. 3953.
126
1
2
2) осуществление в порученной сфере (области) деятельности контрольной (надзорной), регистрационной, лицензионной и иной разрешительной деятельности для обеспечения соблюдения требований нормативных правовых актов и нормативно-технических документов иными государственными органами
и органами местного самоуправления, организациями, предприятиями, учреждениями, российскими и иностранными гражданами и лицами без гражданства;
3) обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, заинтересованных юридических и физических лиц информацией
по предметам деятельности федеральной службы;
4) содействие развитию межрегионального сотрудничества по вопросам,
отнесенным к предмету ведения федеральной службы1.
Исключая цели, связанные со смежными видами деятельности, получим в
итоге, что цель субъекта надзора, по мнению названных авторов, – осуществление надзорной деятельности для обеспечения соблюдения требований нормативных правовых актов и нормативно-технических документов иными государственными органами и органами местного самоуправления, организациями,
предприятиями, учреждениями, российскими и иностранными гражданами и
лицами без гражданства.
Отмечая единство объекта управления и надзора, Р. И. Денисов выделял в
качестве главной задачи органов надзора – охрану соответствующих общественных отношений от различного рода неправомерных посягательств2.
С другой стороны, надзор осуществляется в целях обеспечения отраслевой безопасности. Данная цель может достигаться разными способами (установлением специального административно-правового режима, правонаделени-
См.: Ноздрачев А. Ф., Калмыкова А. В. Схема Типового положения о федеральной
службе. // Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / Под ред. С. Е.
Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. – М., 2006. С. 235.
2
См.: Денисов Р. И. Правовые и организационные проблемы административного надзора в области внутренних дел: Дис. … д-ра юрид. наук. – М., 1983. С. 140.
127
1
ем, надзором, реализацией юридической ответственности), а также их совокупностью.
Таким образом, цель административного надзора представляется как: 1)
обеспечение заданного состояния поднадзорного объекта либо его сохранение;
2) охрана и защита прав и законных интересов; 3) обеспечение соблюдения
поднадзорным объектом установленных правил.
Дальнейшее развитие, выявление содержания трех формулировок целей
административного надзора приводит нас к выводу о том, что, по сути, они
совпадают. Обеспечение соблюдения поднадзорным объектом установленных
правил позволяет обеспечить заданное его состояние. Заданное состояние поднадзорного объекта соответствует масштабу должного состояния, устанавливаемому государством с целью обеспечения безопасности функционирования
указанного объекта. Таким образом, цель деятельности органов, осуществляющих административный надзор, – обеспечение безопасности функционирования поднадзорного объекта.
Под задачами в литературе предлагается понимать нахождение чеголибо, имея исходные данные1. Данное определение больше подходит для естественных наук, где исходные данные являются первичными. В то же время,
применяя данное определение к административному надзору, мы вынуждены
будем опираться на искомый результат решения задачи. Таковым является отраслевая безопасность – цель осуществления административного надзора. Иначе говоря, мы имеем не юридическую, а управленческую задачу. И задачи административного надзора в ней предстают как способы или пути (что нужно
сделать) решения этой глобальной задачи, решением которой будет достижение
цели – безопасность.
Задачи органов, осуществляющих административный надзор, широки и
многоплановы. Они закреплены в нормативных правовых актах по-разному.
Иногда задачи определяются в точности так, как цели. Например, задачей госу-
1
См.: Игнатюк Н. А. Указ. соч. С. 107.
128
дарственного геологического контроля является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности1.
В других случаях раскрывается предмет надзора и задачей объявляется
обеспечение соблюдения требований к использованию и охране водных объектов; особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости; иных требований водного законодательства2.
В других случаях под задачами имеют в виду предписанные правовыми
нормами основные направления деятельности органа, то есть, его функции.
Так, в вышеуказанном Положении о государственном экологическом контроле
на объектах Вооруженных Сил РФ названы следующие задачи:
1) наблюдение за состоянием окружающей природной среды и ее изменением в результате повседневной военной деятельности;
2) проверка соблюдения воинскими частями требований природоохранительного законодательства и нормативов качества окружающей природной среды;
3) проверка выполнения планов и мероприятий по охране и оздоровлению окружающей природной среды;
4) контроль за выполнением заключений государственной экологической
экспертизы;
См.: Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденное Постановлением Правительства РФ
от 12 мая 2005 г. № 293 // СЗ РФ. 2005. № 20. Ст. 1885. См., также: Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России и др.
2
См.: Положение об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 25
декабря 2006 г. № 801 // СЗ РФ. 2007. № 1 (Ч. 2). Ст. 259. См., также: Положение о государственном геодезическом надзоре за геодезической и картографической деятельностью и др.
129
1
5) проверка соблюдения установленных нормативов, лимитов выбросов и
сбросов вредных веществ в окружающую природную среду, норм и правил обращения с отходами;
6) проверка выполнения ранее выданных предписаний1.
Из шести перечисленных задач первая является задачей другого самостоятельного вида деятельности – мониторинга; третья, четвертая и шестая – задачи контроля. Лишь вторая и пятая задачи имеют отношение к административному надзору, но являются его функциями.
В Законе РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» названы задачи
милиции: обеспечение безопасности личности; предупреждение и пресечение
преступлений и административных правонарушений, охрана общественного
порядка и обеспечение общественной безопасности и др.
Специфично определение задач служб ГИБДД в соответствующих
наставлениях:
задачи технического надзора Госавтоинспекции:
а)
предупреждение
и
снижение
тяжести
последствий
дорожно-
транспортных происшествий;
б) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений в области обеспечения безопасности дорожного движения, связанных с эксплуатацией транспортных средств2.
Иногда к задачам субъектов административного надзора относят предупреждение, выявление и пресечение правонарушений, как это сделано в Положении об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 1 февраАналогичным образом, через функции, определены задачи службы дорожной инспекции и организации движения. См.: Приказ Министерства внутренних дел РФ от 8 июня 1999 г.
№ 410 «О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности службы дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации», // БНА. 1999. № 39.
2
См.: Приказ Министерства внутренних дел РФ от 7 декабря 2000 г. № 1240 «Об
утверждении нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской
Федерации по техническому надзору» // БНА. 2001. № 7; 2004. № 16.
130
1
ля 2006 г. № 54: «предупреждение, а также выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений соответствия
выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта
объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации»1.
Р. И. Денисов полагал, что административный надзор направлен на борьбу с административными проступками, представляющими основной массив совершаемых правонарушений2. Значит, борьба с правонарушениями также
должна быть обозначена в качестве задачи надзорной деятельности. Не соглашаясь с уважаемым ученым в акцентировании административных проступков3,
считаем, что борьба с правонарушениями (в широком смысле) должна быть
учтена в целевом блоке правового статуса надзорных органов. Органы административного надзора – правоохранительные органы. В то же время, борьба с
правонарушениями направлена, прежде всего, на решение вышеназванной
главной задачи (достижение цели надзора) – обеспечение отраслевой безопасности. Борьба с правонарушениями, под которой следует понимать их предупреждение, выявление и пресечение, – один из путей достижения безопасного
состояния поднадзорного объекта – путь, характерный для органов, осуществляющих административный надзор.
Таким образом, задачами органов административного надзора следует
считать предупреждение, выявление и пресечение правонарушений в целях защиты правоотношений, возникающих в различных отраслях. При этом восстановление нарушенного состояния, привлечение к ответственности нарушителя
непосредственно в задачу административного надзора не входят. Субъект
надзора ограничивается дачей предписания, в котором излагает требование
См.: СЗ РФ. 2006. № 7. Ст. 774.
См.: Денисов Р. И. Правовые и организационные проблемы административного надзора в области внутренних дел: Дис. … д-ра юрид. наук. – М., 1983. С. 9.
3
Административный надзор позволяет также бороться и с преступлениями, в том числе
с неосторожными, совершаемыми в строительстве, в производственной сфере и т.д.
131
1
2
восстановить заданное состояние объекта, применением иных мер пресекательного воздействия и возбуждением дела об административном правонарушении.
Вопрос о функциях как об элементе целевого блока административноправового статуса представляется одним из наиболее сложных. Дело в том, что
административный надзор сам по себе представляет функцию исполнительной
власти. В то же время, данная функция может быть представлена как совокупность функций низшего порядка. Однако в положениях об органах административного надзора эти функции, как правило, называются полномочиями1. При
этом в административных регламентах те же полномочия вновь становятся
функциями, что не противоречит доктринальным положениям, поскольку
функция органа государства – это основное направление его деятельности, в
рамках которого осуществляются его государственно-властные полномочия2.
И. Л. Бачило определяет функции органа управления как комплекс взаимосвязанных, определенных в статуте органа и основанных на непрерывном
обмене информацией организационно-правовых воздействий органа, его структурных подразделений, служащих, которые обеспечивают объекты управления
политической, экономической, плановой, методической ориентацией, материальными, техническими, трудовыми и другими ресурсами, в конечном итоге
организующих достижение целей, стоящих перед системой управления 3. Данное определение характерно для системы советского государственного управления, в которой государственные органы выполняли хозяйственные функции,
организовывали производство, руководили предприятиями. В современных
условиях, когда предприятия не входят в системы, возглавляемые министерствами, а являются самостоятельными субъектами права, изменяется сущность
государственного управления и, как следствие, функции органов управления.
См., напр.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 (ред. от
15.06.2010) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты
прав потребителей и благополучия человека» // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2899.
2
См.: Калинина Л. А. К вопросу о функциях исполнительной власти // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. – М.: Новая правовая культура, 2003. С. 77.
3
См.: Бачило И. Л. Указ. соч. С. 43.
132
1
Данное И. Л. Бачило определение сейчас может быть востребовано разве
что для характеристики внутренних (в чистом виде управленческих) функций
органов управления. Так, ГУВД области руководит, обеспечивает и т.д. деятельность горрайорганов внутренних дел. Но внешние функции органов управления (исполнительной власти) представляются качественно иными.
В нормативных правовых актах упоминаются функции: по подготовке и
представлению в Правительство РФ ежегодного доклада; по взаимодействию с
международными организациями; по сбору и анализу оперативной и технической информации; по оперативному реагированию на исключительные обстоятельства; по контролю; по координации; по передаче данных1; по выдаче разрешений2; по лицензированию; по выдаче заключений3; по даче разъяснений4;
См., напр.: Постановление Правительства РФ от 25 августа 2005 г. № 537 (ред. от
18.05.2006) «О функциях федеральных органов исполнительной власти и Российской академии
наук по реализации договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний» // СЗ РФ.
2005. № 35. Ст. 3618.
2
См., напр.: Приказ Минсельхоза РФ от 9 января 2008 г. № 1 «Об утверждении административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по выдаче разрешений на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации, а также на транзит по ее территории животных, продукции животного происхождения, лекарственных средств, кормов и кормовых добавок для
животных, подкарантинной продукции» (Российская газета. 2008. № 45. 1 марта) и др.
3
См., напр.: Приказ ФСТЭК России от 4 апреля 2008 г. № 79 «Об утверждении административного регламента Федеральной службы по техническому и экспортному контролю по
исполнению государственной функции по выдаче заключений о применении мер нетарифного
регулирования при осуществлении внешнеэкономической деятельности» и др.
4
См., напр.: Приказ ФАС России от 21 декабря 2007 г. № 442 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по даче разъяснений по вопросам применения Федеральным антимонопольным органом антимонопольного законодательства» и др.
133
1
по ведению банков данных1;по аккредитации2; по выдаче и аннулированию
квалификационных аттестатов3.
Таким образом, основная функция, осуществляемая органами административного надзора, – собственно функция надзора. Кроме того, должны быть
названы общие функции органа управления: учет, планирование, прогнозирование, отчетность и т.д.
3. Организационно-структурный блок статуса органа административного надзора
Элементами организационно-структурной части статуса государственного органа являются: официальное название органа; порядок и способ его образования; внутренняя структура и порядок разрешения в органе подведомственных вопросов; источник финансирования; право и обязанность пользоваться
государственными символами4.
Варианты официальных названий надзорных органов мы уже приводили,
они могут быть самыми разнообразными: министерство Российской Федерации, федеральная служба, федеральное агентство, государственный комитет,
государственная инспекция, управление, департамент и др. Кроме того, необходимо упомянуть государственные учреждения и временные коллегиальные
органы, создаваемые для проведения конкретных мероприятий – комиссии. В
названии используются слова «по надзору» или «по контролю», но иногда они
См., напр.: Приказ Минэкономразвития РФ от 20 декабря 2007 г. № 447 «Об утверждении административного регламента Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами по исполнению государственной функции «ведение банка данных земельных участков, отведенных для создания особых экономических зон» (Российская газета»,
N 62, 22.03.2008) и др.
2
См., напр.: Приказ ФСТЭК России от 4 апреля 2008 г. № 77 «Об утверждении административного регламента Федеральной службы по техническому и экспортному контролю по
исполнению государственной функции по государственной аккредитации организаций, создавших внутрифирменные программы экспортного контроля» и др.
3
См., напр.: Приказ ФТС РФ от 5 февраля 2007 г. № 152 «Об утверждении административного регламента Федеральной таможенной службы по исполнению государственной функции аннулирования квалификационных аттестатов специалистов по таможенному оформлению» (Российская газета, N 69, 04.04.2007) и др.
4
См., напр.: Цабрия Д. Д. Указ. соч. С. 126 – 127 и др.
134
1
отсутствуют (Федеральное агентство по техническому регулированию, инспекция государственного пожарного надзора и т.д.).
Порядок и способ образования различен для федеральных органов, осуществляющих административный надзор, и органов субъектов Российской Федерации.
Пунктом «г» ст. 71 Конституции РФ формирование федеральных органов
исполнительной власти, установление их системы, порядка их организации и
деятельности отнесено к исключительному ведению Российской Федерации. В
соответствии с ч. 1 ст. 112 Конституции РФ Председатель Правительства РФ не
позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. На основании данной нормы Президент РФ своими указами утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, распределяет и перераспределяет их функции.
В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного
строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными
Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации».
Органы исполнительной власти, создаваемые субъектами Российской
Федерации для осуществления административного надзора по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,
согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, подлежат включению в единую систему
исполнительной власти в Российской Федерации. К таковым относятся, например, государственные инспекции по надзору за техническим состоянием само-
135
ходных машин и других видов техники, государственные инспекции архитектурно-строительного надзора и др.
Способом образования федеральных органов исполнительной власти является издание Президентом РФ соответствующих указов. Так, Указом от 31
декабря 2008 г. № 1883 была образована Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка1. Указами же осуществляется преобразование, переименование федеральных органов исполнительной власти, распределение полномочий между ними.
В соответствии с ч. 1 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои
территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Способом образования является издание приказов2. В ряде случаев общие вопросы
(схема расположения территориальных органов, их количество) решаются Правительством РФ, федеральными министерствами, осуществляющими руководство данными службами и агентствами3.
Федеральные государственные учреждения, имеющие надзорные полномочия в своей компетенции, учреждаются федеральными министерствами,
службами и агентствами4, однако в некоторых случаях решение об образовании
См.: СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 95.
См., напр.: Приказ ФНС России от 28 августа 2008 № ММ-3-4/385 «О структуре
Управления ФНС России по Иркутской области» // Консультант Плюс; Приказ Ростехнадзора
от 18 апреля 2006 г. № 343 (ред. от 20.05.2008) «Об образовании Межрегионального территориального управления технологического и экологического надзора Федеральной службы по
экологическому, технологическому и атомному надзору по Дальневосточному федеральному
округу» // Консультант Плюс и др.
3
Так, Приказом Минтранса России от 22 июля 2008 г. № N 115 «О внесении изменений
в приказ министерства транспорта российской федерации от 28 июня 2005 г. № 70» утверждена схема размещения территориальных органов Росавиации // Консультант Плюс.
4
См., напр.: Приказ Росрыболовства от 24 сентября 2008 г. № 204 «Об утверждении
устава Федерального государственного учреждения «Мурманское бассейновое управление по
рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов» // Консультант Плюс.
136
1
2
учреждения принимает Правительство РФ, способом образования является издание соответствующего распоряжения1.
Надзорные органы субъектов Российской Федерации образуются высшими должностными лицами, их правительствами. Например, государственные
жилищные инспекции образованы в Санкт-Петербурге – Распоряжением Администрации города2; в Республике Алтай и в Кировской области – постановлениями Правительств3; в Республике Мордовия – Указом Главы Республики4;
в Республике Чувашия – Указом Президента Республики5; в Архангельской области – Постановлением Главы Администрации области6.
Соответственно, способами образования являются указы, постановления
и распоряжения об образовании органов, либо решение об образовании инспекции содержится в тексте акта общего характера (например, в Постановлении Правительства Республики Алтай, которым утверждено Положение о Министерстве регионального развития Республики).
Структура центральных аппаратов, общая штатная численность надзорных органов и источники финансирования определяются в положениях о них,
утверждаемых вышестоящими органами. Так, Постановлением Правительства
См., напр.: Распоряжение Правительства РФ от 22 января 2007 г. № 64-р (ред. от
31.12.2008) «О создании федерального государственного учреждения «Государственный природный заповедник «Кологривский лес» // СЗ РФ. 2007. № 6. Ст. 773.
2
См.: Распоряжение Администрации Санкт-Петербурга от 18.06.2003 N 1521-ра (ред.
от 23.11.2004) «О создании Государственной жилищной инспекции Санкт-Петербурга» //
Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2003. № 7.
3
См., напр.: Постановление Правительства Республики Алтай от 18.05.2006 N 99 (ред.
от 21.08.2008) «Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Республики Алтай» // Сборник законодательства Республики Алтай. 2006. № 32(38), С. 376; Постановление Правительства Кировской области от 20 августа 2002 г. № 24/289 (ред. от 22.05.2007)
«О государственной жилищной инспекции Кировской области» // Консультант Плюс. Региональное законодательство и др.
4
См.: Указ Главы РМ от 28.08.2002 N 111-УГ «Об образовании Государственной жилищной инспекции Республики Мордовия» // Известия Мордовии. 2002. № 131. 29 авг.
5
См.: Указ Президента Чувашской Республики от 19 июня 2002 г. № 82 «О Государственной жилищной инспекции Чувашской Республики» // Собрание законодательства Чувашской Республики. 2002. № 8. Ст. 384.
6
См.: Постановление Главы администрации Архангельской области от 5 сентября 1996
г. № 461 «О Государственной жилищной инспекции Архангельской области» // Волна. № 33.
24 сент.
137
1
РФ от 29 мая 2008 № 407 (ред. от 29.12.2008) «О Федеральной службе по
надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного
наследия» установлено, что в структуре центрального аппарата может быть образовано до 4 управлений по основным направлениям деятельности Службы;
предельная численность работников центрального аппарата Росохранкультуры
(без персонала по охране и обслуживанию зданий) составляет 85 единиц, а предельная численность работников территориальных органов Службы (без персонала по охране и обслуживанию зданий) – 210 единиц; финансирование расходов на содержание центрального аппарата и территориальных органов Службы
осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете.
Постановлением Кабинета министров Республики Татарстан от 9 сентября 1999 г. № 596 (ред. от 29.05.2008) «О государственном надзоре за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Республике Татарстан»1 предусмотрено, что численность работников Управления гостехнадзора Республики составляет 51 единицу с месячным фондом оплаты труда
по должностным окладам в сумме 37,8 тыс. рублей; финансирование деятельности Управления гостехнадзора осуществляется за счет средств бюджета Республики Татарстан и платежей от реализации специальной продукции и оказания услуг Управлением гостехнадзора.
Компетенционный блок статуса органа административного надзора будет
рассмотрен нами в следующем параграфе, т.к. компетенция реализуется непосредственно должностными лицами.
§ 3. Административно-правовой статус государственного
инспектора
1. Структура статуса государственного инспектора
1
См.: Консультант Плюс. Региональное законодательство.
138
Исследование статуса субъекта исполнительной власти обычно ограничивается анализом правового положения органа исполнительной власти1, но в
отдельных случаях (преимущественно в сферах осуществления административной юрисдикции или административного надзора) властным субъектом, принимающим решения, является не орган исполнительной власти, не его структурное подразделение или территориальный орган, а должностное лицо – физическое лицо, человек, замещающий конкретную должность в органе исполнительной власти. В органах, осуществляющих административный надзор, такими
должностными лицами являются государственные инспекторы (далее – госинспекторы).
К компетенции госинспекторов, как правило, относятся полномочия по
осуществлению государственных функций по контролю и надзору, т.е. регистрационных, лицензионно-разрешительных, собственно административнонадзорных,
административно-юрисдикционных
и
др.2.
Соответствующие
названным функциям полномочия носят публичный характер, играют исключительно важную роль в реализации правоохранительной функции государства и
осуществляются в самых разных областях общественной жизни – в производстве, строительстве, торговле, сфере услуг, в области оборота ограниченно оборотоспособных предметов, в области дорожного движения, в сфере общественного порядка, в финансовой сфере и т.д. Именно госинспекторы решают административные дела, совершают юридически значимые действия и принимают
юридически значимые решения, наделяющие правами, ограничивающие права,
лишающие прав граждан и организации.
Перечисленные области общественной жизни, в которых осуществляются
функции по контролю и надзору и, соответственно, возникают правоотношения
с участием госинспекторов, крайне разнообразны, каждая область характеризуется целым набором специальных признаков, что требует специализации оргаСм., напр.: работы Д. Н. Бахраха, А. Ю. Якимова и др.
См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314»О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ, 2004, № 11, ст. 945; № 21, ст. 2023; № 31, ст.
3234; 2005. № 12. Ст. 1023; № 52 (Ч. 3). Ст. 5690; 2007. № 40. Ст. 4717.
139
1
2
нов контроля и надзора1, в штатах которых закрепляются должности госинспекторов. При этом наблюдается тенденция перманентного увеличения числа
таких органов, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Специализация органов, являясь объективно обусловленной, неизбежно отражается на
административно-правовом статусе госинспекторов.
Но не только принадлежность к тому или иному органу (учреждению)
определяет особенности статуса госинспектора. Многое зависит и от степени
участия в той или иной форме деятельности. В настоящее время должности госинспекторов относятся к должностям:
а) федеральной государственной гражданской службы2;
б) государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации3;
в) государственной «правоохранительной» службы4;
в) «гражданского персонала» государственных учреждений5.
В соответствии с вышеназванным Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 такими органами являются федеральные службы (из них действительно контрольно-надзорными
органами могут быть признаны 31), однако к ним следует отнести государственные инспекции
в МВД России и в МЧС России, отдельные федеральные агентства (например, Ростехрегулирование), некоторые государственные учреждения, а также органы исполнительной власти и
учреждения субъектов Российской Федерации.
2
См.: Указ Президента РФ от 31.12.2005 № 1574 (ред. от 28.07.2008) «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 118.
3
См., напр.: Указ Президента Республики Башкортостан от 26.03.2007 № УП-122 (ред.
от 24.09.2007) «О Перечне специализаций должностей государственной гражданской службы
Республики Башкортостан» // Консультант Плюс. Региональное законодательство; Закон
Краснодарского края от 12.03.2007 № 1203-КЗ (ред. от 01.07.2008) «О Реестре Должностей
государственной гражданской службы Краснодарского края» // Консультант Плюс. Региональное законодательство и др.
4
См., напр.: Указ Президента РФ от 15.06.1998 № 711 (ред. от 03.07.2008) «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» // См.: СЗ РФ. 1998. № 25.
Ст. 2897 и др.
5
См., напр.: Приказ МЧС России от 24.07.2008. № 411 «Об утверждении перечней
должностей работников, относимых к основному персоналу по видам экономической деятельности, для расчета средней заработной платы и определения размеров должностных окладов
руководителей подведомственных учреждений» // БНА. 2008. № 33; Приказ Росприроднадзора
от 01.09.2008 № 336 «Об утверждении перечней должностей работников, относимых к основному персоналу по видам экономической деятельности, для расчета средней заработной платы
руководителей федеральных государственных учреждений Федеральной службы по надзору в
сфере природопользования» // Российская газета. 2008. № 195. 17 сент. и др.
140
1
Различия в содержании статусов государственного гражданского служащего, сотрудника милиции и работника учреждения очевидны.
Нормативная правовая основа статуса госинспектора пробельна и противоречива. Нормативные правовые акты, как правило, закрепляют полномочия
госинспекторов, не обеспеченные необходимым комплектом прав и обязанностей, что не позволяет определить меру должного поведения и меру возможного поведения госинспектора. Госинспекторы, служащие в одних органах, наделены правом беспрепятственно входить на территории и в помещения, принадлежащие гражданам и юридическим лицам; служащие в других – только при
определенных условиях; служащие в-третьих, – получают служебное огнестрельное оружие. В зависимости от того, в каких органах служат госинспекторы, они либо вправе самостоятельно давать обязательные для исполнения
предписания (а иногда – представления, предупреждения), либо вынуждены
обращаться к главным государственным инспекторам, либо вправе выносить
постановления по делам об административных правонарушениях, либо нет.
В зависимости от того, в штатах каких органов или учреждений состоят
госинспекторы, находится их правовое положение во внеслужебных отношениях. Речь идет о личностной составляющей статуса граждан, замещающих должности госинспекторов (денежное содержание, пенсионное обеспечение, государственное страхование, обязанности, запреты и ограничения). Личностная
составляющая статуса находится в тесной взаимосвязи со статусом должности.
Несовершенство нормативной правовой основы статуса госинспекторов,
в определенной степени обусловленное недостаточной теоретической основой
– одна из причин низкой эффективности их деятельности.
К сожалению, в отличие от статуса органа исполнительной власти1, субъекта административной юрисдикции, разработке которого посвящены работы
См., напр.: Игнатюк Н. А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации: Монография. – М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2003.
141
1
монографического характера1, статус госинспектора как должностного лица,
наделенного административно-властными полномочиями, остается вне поля
зрения ученых-административистов. Однако выработанные теоретические основы2 могут быть востребованы при разработке проблем, связанных с формированием и реализацией статуса госинспектора.
Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 –
2008 годах, одобренная Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г.
№ 1789-р3, и другие программные документы ставят задачу развития законодательства о государственной гражданской службе, создания действенных механизмов противодействия коррупции, оптимизации государственных функций, в
том числе и осуществляемых госинспекторами. Однако при этом не учитывается то важное обстоятельство, что из всей массы госинспекторов государственными гражданскими служащими является незначительная их часть. Проблема
регламентации статуса государственных служащих «правоохранительной»
службы пока не находит четких и полных решений, разработка законопроекта
«О государственной правоохранительной службе» в очередной раз приостановлена. В то же время, история государств со всей убедительностью доказывает,
что от компетентности государственных служащих, их способности к мобилизации зависит, насколько государственные институты будут способны соответствовать потребностям страны. Именно поэтому реформа государственной
службы признана решающим фактором. Это единственное направление административной реформы, по которому Президентом РФ утверждена специальная
См., напр.: Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы
его реализации. Монография. – М.: «Проспект», 1999; Осипова О. В. Субъекты административной юрисдикции: Дис. … канд. юрид. наук – М., 2004 и др.
2
См. напр.: Бодрова Н. В. Административная ответственность должностных лиц: Дис.
… канд. юрид. наук – Саратов, 2001; Ермоленко М. В. Административная ответственность
должностных лиц: Дис. … канд. юрид. наук – Нижний Новгород, 2004; Кононов П. И. Административная ответственность должностных лиц. Дис. … канд. юрид. наук – М., 1993; Куртяк
И. В. Правовой статус должностного лица в системе органов внутренних дел: Дис. … канд.
юрид. наук – СПб., 1998; Магера А. А. Правовой статус должностных лиц таможенных органов
Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук – М., 2001 и др.
3
См.: СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
142
1
«Концепция реформирования системы государственной службы Российской
Федерации» от 15 августа 2001 г. № Пр-14961.
Единый подход к определению соотношения статуса органа и статуса
должностного лица не сложился и в законодательстве. Так, в ст. 10 и 11 Закона
РФ «О милиции» предусмотрены обязанности и права милиции. Но милиция,
согласно ст. 1 названного Закона, – система органов исполнительной власти.
При этом нормы ст. 10 и 11 по своему содержанию обращены не к органу и не к
системе органов, а к индивидуальным субъектам – сотрудникам милиции. Не
вызывает сомнений, что обязанность требовать прекращения административного правонарушения или преступления, право останавливать транспортные средства – это обязанность и право сотрудника милиции. Нельзя же всерьез полагать, что орган исполнительной власти (или система органов) может требовать
чего-либо или останавливать кого-либо, проверять паспорт гражданина, осуществлять досмотр и т.д. И не все сотрудники милиции имеют такие права и
обязанности. Общие для всех сотрудников милиции обязанности представлены
в ст. 18 Закона РФ «О милиции», причем, в указанной статье речь идет не об
обязанностях и правах милиции, а об обязанностях и правах сотрудников милиции, которые названы «служебными».
В ч. 2 ст. 96 Лесного кодекса РФ установлено, что государственный лесной контроль и надзор осуществляются органами государственной власти. Но
уже в ч. 3 той же статьи говорится о правах должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор – государственных лесных инспекторах. И, в отличие от милиции (по Закону РФ «О милиции»), пресекать и
предотвращать нарушения лесного законодательства, осуществлять досмотр
транспортных средств и другие властные полномочия вправе не органы, а государственные лесные инспекторы.
В связи с этим назрела необходимость привести статус госинспектора в
соответствие современным требованиям, предъявляемым к субъектам государСм.: Хабриева Т. Я., Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Административная реформа:
решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 14.
143
1
ственного контроля и надзора, обеспечить единство и стабильность фундаментальных компонентов статуса, обусловленное функциональным единством
должности госинспектора в различных органах исполнительной власти и государственных учреждениях. Решение этих задач невозможно без исследования
структуры и содержания статуса госинспектора.
При анализе структуры и содержания статуса должности госинспектора
необходимо учитывать несколько обстоятельств. Во-первых, он является индивидуальным субъектом административного права – гражданином – и обладает
общим административно-правовым статусом гражданина Российской Федерации. Во-вторых, фактически (но не всегда формально) он – государственный
служащий, ибо невозможно представить, чтобы кто-либо исполнял государственные функции, не будучи государственным служащим. А. Ф. Ноздрачев по
этому поводу совершенно справедливо отмечает, что вне должностей государственной службы государственная власть реально не существует1. В-третьих,
он – должностное лицо, статус которого определяется должностью – исходной
организационно-структурной единицей государственного органа2 или учреждения. В-четвертых, он обладает специальным статусом как член корпорации – он
один из массы граждан, замещающих должности государственных инспекторов
в разных органах и учреждениях.
Статус госинспектора как должностного лица формируется на основе соответствующей должности, которая, как уже указывалось, рассматривается как
исходная
организационно-структурная
единица
государственного
органа
(учреждения). Это позволяет рассматривать его (статус) как часть статуса органа (учреждения), как юридическую конструкцию, образуемую целевым, организационно-структурным и компетенционным блоками элементов. При этом
первые два блока элементов должны иметь свое, отличное от соответствующих
См.: Ноздрачев А. Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте
административной реформы // Законодательство и экономика. 2005. № 12. С. 22.
2
См., напр.: Манохин В. М. Советская государственная служба. – М., 1966. С. 35;
Бахрах Д. Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание,
принципы // Государство и право. 1966. № 12. С. 10; Якимов А. Ю. Указ. соч. С. 29 и др.
144
1
элементов статуса органа, наполнение, а компетенционный блок элемента статуса государственного инспектора действительно представляет собой часть
компетенционного статуса органа. Компетенция органа может быть разделена
по должностям посредством разделения функций, предмета или территории
(объекта)1.
В структуру правового статуса государственного органа и должности
включают также ответственность в качестве самостоятельного блока элементов2 либо предлагают ввести «гарантийный» блок элементов3, предусматривающий неблагоприятные последствия для субъекта в случае неисполнения возложенных на него обязанностей. Однако, по нашему мнению, это не верно: ответственность, как и гарантии, следует рассматривать в качестве элемента личностной составляющей статуса госинспектора.
2. Целевой блок элементов статуса государственного инспектора
В целевой блок элементов статуса включают цель, задачи и функции.
Применительно к госинспектору цель, очевидно, должна состоять в обеспечении безопасности – как правило, отраслевой, видовой безопасности – безопасности дорожного движения, пожарной, промышленной, санитарной, экологической, в строительстве и т.д.4. На основе ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ можно назвать 90
направлений, по которым действуют госинспекторы. Например, в Положении о
государственном пожарном надзоре, утвержденном Постановлением Прави-
Д. Н. Бахрах в компетенционном блоке элементов статуса органа предложил выделять
функциональную, предметную, территориальную и процессуальную компетенцию. См.:
Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. – М., 1993. С. 25.
2
См.: Якимов А. Ю. Указ. соч. С. 34.
3
См.: Лавренюк А. В. Субъекты публичного права: теоретико-правовое исследование:
Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2007. С. 16.
4
Д. Д. Цабрия утверждал, что «предписанная правовыми нормами цель указывает желаемый результат деятельности органа управления, определяет тем самым ее направленность… Нормы, устанавливающие задачи органа управления, определяют конкретные направления его деятельности, ее параметры, ориентируют орган на достижение поставленных перед
ним целей». См.: Цабрия Д. Д. Статус органа управления // Советское государство и право.
1978. № 2. С. 127.
145
1
тельства РФ от 21 декабря 2004 г. № 820 (ред. от 02.10.2009)1, названа цель
обеспечения пожарной безопасности.
Задачи, решаемые госинспекторами, в общих чертах должны соответствовать задачам органов, однако при обращении к нормативным правовым актам оказывается, что задачи органов в них не определены, за редкими исключениями. Поэтому, видимо, Д. А. Ковачев предложил считать задачами государственного органа цели его деятельности, получившие юридическое закрепление2. Согласиться с данным предложением не представляется возможным, поскольку юридическое закрепление могут получать, и цели, и задачи органов.
В нормативных правовых актах задачи по общему правилу формулируются точно так, как описал Д. Д. Цабрия: задачи ориентируют на достижение
поставленных целей. Так, задачами милиции являются: обеспечение безопасности личности; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; защита частной,
государственной, муниципальной и иных форм собственности; оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов3.
Основной задачей государственного пожарного надзора является защита жизни
и здоровья граждан, их имущества, государственного и муниципального имущества, а также имущества организаций от пожаров и ограничение их последствий. Решение этих задач должно обеспечить, достижение целей – соответственно: общественной безопасности и пожарной безопасности.
Основываясь на приведенных нормативных установлениях, можно сформулировать общие для госинспекторов задачи:
- предупреждение и пресечение правонарушений в сфере деятельности
госинспектора;
См.: СЗ РФ. 2004. № 52 (Ч. 2). Ст. 5491.
См.: Ковачев Д. А. Функция, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа // Правоведение. 1985. № 4. С. 44.
3
См.: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 (ред. от 29.12.2009) «О милиции» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
146
1
2
- защита прав и свобод граждан и организаций, имущества;
- охрана окружающей природной среды;
- защита государственных интересов.
Функции госинспекторов вытекают из функций по контролю и надзору,
определенных в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314:
- разрешение (лицензирование);
- регистрация;
- контроль и надзор.
На самом деле перечень функций может быть значительно расширен1 в
результате анализа положений об органах исполнительной власти. Правительственной комиссией по проведению административной реформы был осуществлен анализ 5300 функций федеральных органов исполнительной власти,
значительная часть которых осуществлялась контрольно-надзорными органами,
осуществлена типизация функций (выделены функции политические, регулятивные, контроля, надзора, мониторинга, предоставления государственных
услуг и т.д.)2. На этой основе ежегодно планируется разработка административных регламентов осуществления государственных функций. В числе типовых функций госинспектора можно назвать: регистрацию; разрешение; контроль и надзор; мониторинг; учет; анализ; ведение информационных ресурсов
(реестров, регистров, кадастров); взаимодействие; информирование; осуществление производства по делам об административных правонарушениях; рассмотрение обращений граждан и организаций.
3. Организационно-структурный блок статуса государственного инспектора
Три функции Госавтоинспекции (контроль, надзор и разрешение) называет С. С. Сергеев. См.: Сергеев С. С. Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольнонадзорных правоотношений: монография – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2007. С. 68.
2
См.: Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / Под ред.
С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. – М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ»: ИНФРА-М,
2006. С. 19 и след.
147
1
Данный блок включает ряд элементов, определяющих его положение в
иерархии государственных должностей1:
- принадлежность к виду государственной службы либо к категории «работников»;
- официальное наименование должности (руководитель органа – главный
государственный инспектор; главный государственный инспектор; заместитель
главного государственного инспектора; старший государственный инспектор;
государственный инспектор; главный государственный санитарный врач; государственный санитарный врач);
- порядок назначения на должность, перемещения и снятия с должности,
присвоения квалификационных разрядов, специальных званий;
- специальный порядок назначения на должность (включая проведение
испытаний, стажировку и заключение контракта), продвижения в должности,
повышения квалификации, присвоения специальных званий, квалификационных разрядов;
- положение в штате органа: подчиненность и наличие подчиненных;
право решать вопросы за подчиненных, отменять решения подчиненных;
- источник финансирования: федеральный бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации, муниципальный бюджет;
- форменная одежда со знаками различия2;
- право подписи, наличие личной печати, штампа и др.
Одним из признаков статуса должности госинспектора является его относительная стабильность. Это проявляется в том, что наименования органов, в
Применительно к статусу органа Д. Д. Цабрия называл следующие элементы: официальное название органа; порядок и способ его образования; внутренняя структура и порядок
разрешения в органе подведомственных вопросов; источник финансирования; право и обязанность пользоваться государственными символами. См.: Цабрия Д. Д. Указ. соч. С. 126 – 127.
2
См., напр.: приказы Роспотребнадзора от 31 января 2007 г. № 23 «Об утверждении
правил ношения форменной одежды для руководства, иных должностных лиц центрального
аппарата и территориальных органов Роспотребнадзора» // БНА. 2007. №. 11; Россельхознадзора от 13 сентября 2007 г. № 206 «Об утверждении правил ношения форменной одежды для
государственных инспекторов центрального аппарата и территориальных органов Россельхознадзора» // БНА. 2007. № 46 и др.
148
1
штате которых предусматриваются инспекторские должности, могут меняться,
сами органы могут быть реорганизованы, а инспекторы продолжают осуществлять возложенные на них федеральным законом обязанности. Не случайно в
последние годы в федеральном законодательстве наметилась тенденция не указывать официальные названия федеральных органов исполнительной власти, а
обозначать сферы их деятельности. Например, МВД России именуется «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции». Федеральная служба по надзору в сфере природопользования именуется «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования».
Наименования должностей государственных инспекторов в течение десятилетий не претерпевают изменений.
4. Компетенция государственного инспектора
В третьем блоке элементов статуса госинспектора можно выделить:
- функциональную (по надзору, по регистрации, по разрешению, по учету, по рассмотрению дел об административных правонарушениях и т.д.);
- предметную (определяется областью деятельности);
- территориальную (федеральную, региональную, территориальную или
зональную, районную, объектовую);
- процессуальную (полномочия на совершение конкретных действий:
проведение осмотров, проверок, прием документов, направление запросов, дача
предписаний, составление протоколов и т.д.).
По своему содержанию компетенционный блок представляет собой совокупность должностных прав и обязанностей. Когда речь идет о соотношении
функции и компетенции государственного органа, – писал Д. А. Ковачев, –
149
нужно решить вопрос о том, соответствуют ли по своему характеру права данного органа той функции, которую он выполняет в механизме государства1.
К сожалению, современное состояние нормативного правового регулирования в этой части вызывает наибольшие нарекания. А. В. Калмыкова считает,
что, поскольку контроль (административный надзор – С. З.) является управленческой функцией, ему соответственно присуща властность, которая проявляется в наличии у контрольных органов ряда специальных полномочий 2. Как правило, в источниках компетенции и называются полномочия госинспекторов.
Однако полномочия подразумевают полноту возможностей, что не может быть
достаточным в отношении должностного лица, наделенного государственной
властью.
Распространено также мнение о том, что полномочие – юридическая категория, объединяющая связанные (коррелирующие) юридические обязанности
и права3. Компетенционные нормы должны точно определять пределы должного и возможного поведения в зависимости от конкретных обстоятельств. Примером (хотя далеко не идеальным) такой регламентации может служить ст. 15
Закона РФ «О милиции», в которой определены пределы возможного поведения сотрудника милиции при применении табельного оружия. Но приведенный
пример – скорее исключение, нежели правило. Установленные в ст. 10 и 11 того же Закона РФ корреспондирующие друг другу обязанности и права сотрудника милиции уже не так детализированы и не могут рассматриваться как меры
должного и возможного поведения.
Современные тенденции развития представлений о государственной
службе требуют анализа источников компетенции госинспектора с точки зре-
См.: Ковачев Д. А. Указ. соч. С. 42.
См.: Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / Под ред.
С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. – М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ»: ИНФРА-М,
2006. С. 89.
3
См., напр.: Лавренюк А. В. Указ. соч. С. 15 и др.
150
1
2
ния их коррупциогенности1. Коррупциогенность обусловливается наличием в
нормативном правовом акте коррупционных факторов – нормативно-правовых
конструкций и решений, повышающих коррупционную опасность и делающих
нормы коррупциогенными. Коррупционные факторы могут включаться в текст
нормативного правового акта осознанно или непреднамеренно, отвечать правилам юридической техники и нарушать их.
Коррупциогенная составляющая заложена в компетенции госинспектора,
к полномочиям которого отнесено издание актов-разрешений (регистрация, лицензирование, согласование и другие формы разрешительной природы), актовзапретов (приостановление деятельности, отстранение от управления и др.). Реализация разрешительных и запретительных полномочий в значительной степени носит дискреционный характер. Многие права не корреспондируют с соответствующими обязанностями.
Представители Центра стратегических разработок в Методике оценки
коррупциогенности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти пишут, что право и обязанность для государственного органа
образуют полномочие, то есть они связаны неразрывно. Именно через единство
права и обязанности государственного органа понимается компетенция в теории административного права. Однако разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает неоправданную иллюзию того, что в определенных
случаях можно использовать полномочие как право (то есть не осуществлять
его). Более того, сам государственный служащий может неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не обязанность совершения тех или
иных действий, и ставить его осуществление в зависимость от «взятки». Это не
означает, что у государственного органа (государственного служащего, должностного лица) вообще не может быть прав, которые можно использовать по
усмотрению. Но эти права приобретают характер исключения и находятся в
См., напр.: Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 21. Ст. 2429; Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568 // Российская газета. 2008.
№ 164. 5 авг. и др.
151
1
строгой зависимости от определенных, законодательно установленных условий
(например, право задержания лица, подозреваемого в совершении преступления)1.
Так, госинспектор имеет право возбудить дело об административном
правонарушении при наличии одного из поводов, перечисленных в ч. 1 и 1.1 ст.
28.1 КоАП РФ2. Норма об обязанности возбудить дело при наличии каких либо
поводов отсутствует. Соответственно, при наличии известных обстоятельств
госинспектор может закрыть глаза на установленные законом поводы, коль
скоро он не обязан принимать процессуальное решение. Все главные госинспекторы (а иногда и госинспекторы) вправе давать обязательные для исполнения адресатами предписания. Однако ни в одном нормативном правовом акте
четко не определены основания для дачи предписания. В то же время, такое
предписание – юридический факт, создающий правоотношение, в котором
частное лицо ставится в подчиненное и подконтрольное положение. В редких
случаях в нормативных правовых актах приводятся исчерпывающие перечни
документов, которые могут быть истребованы госинспектором при проведении
проверок.
Рассмотренные блоки элементов в традиционном их представлении не
позволяют всесторонне описать статус госинспектора, поскольку они охватывают лишь одну составляющую статуса, связанную с должностью. Однако уже
на этом этапе можно сделать вывод о том, что целевой и компетенционный
блоки элементов для всех госинспекторов в значительной мере едины, это, собственно, и позволяет выделять их в отдельную группу должностных лиц. Существенные различия обнаруживаются в организационно-структурном блоке, в
котором выделяются следующие виды:
См.: Методика анализа коррупциогенности нормативных правовых актов органов исполнительной власти // http://www.csr.ru/_upload/editor_files/file0151.doc. 26 окт. 2008 г.
2
В ч. 3 ст. 28.1 указано: «Дело об административном правонарушении может быть
возбуждено…».
152
1
1) главные госинспекторы одновременно по должности являющиеся руководителями органов исполнительной власти и, в то же время, государственными (федеральными или региональными) гражданскими служащими;
2) госинспекторы – федеральные государственные гражданские служащие;
3) госинспекторы – государственные гражданские служащие субъектов
Российской Федерации;
4) госинспекторы – сотрудники «правоохранительных» органов;
5) главные госинспекторы – руководители государственных учреждений;
6) госинспекторы – работники государственных учреждений.
§ 4. Место должности государственного инспектора в системе государственной службы
Различное отношение к государственной службе, в свою очередь, обусловливает различия в личном статусе гражданина, замещающего должность
госинспектора, в структуре которого можно выделить:
- ограничения;
- запреты;
- обязанности;
- ответственность;
- льготы и привилегии;
- гарантии.
Льготы, привилегии и гарантии, безусловно, оказывают значительное
влияние на качество исполнения обязанностей любым должностным лицом.
Кроме того, они определяют престижность должности, что, в свою очередь, создает конкурентную среду, позволяющую отбирать достойных кандидатов на
соответствующие должности. Но повышение качества и эффективности исполнительной власти посредством совершенствования системы льгот, привилегий
153
и гарантий – долгий путь, результаты «убеждения» проявляются далеко не сразу.
В числе общих гарантий, установленных для госинспекторов, можно
назвать:
- государственную защиту, правовые основы которой предусмотрены
Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ (ред. от 22.08.2004) «О
государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»1;
- административную ответственность за неповиновение законным требованиям госинспекторов и иные деяния, предусмотренные ст. 19.3 – 19.8, 19.27,
10.5, 10.7, 12.25, 12.26, 16.7, 17.13, 18.7 КоАП РФ;
- уголовную ответственность за посягательство на права госинспектора,
предусмотренную ч. 2 ст. 105, ч. 2 ст. 117, ч. 2 ст. 112, ч. 2 ст. 111, ч. 2 ст. 213,
ст. 317 – 320 УК РФ.
Отдельные гарантии, например, обязательное государственное страхование, распространяются только на некоторые категории госинспекторов2.
В настоящее время актуальным является установление ограничений, запретов и обязываний. Однако это возможно исключительно федеральным законом, иное противоречило бы ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. В действительности
обязанности, запреты и ограничения установлены с соблюдением Конституции
РФ только Федеральным законом «О государственной гражданской службе» –
для гражданских служащих и Законом РФ «О милиции» – для сотрудников милиции, но в разном объеме. Отношения с работодателем госинспекторов – работников учреждений регулируются трудовым законодательством, которое не
См.: СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1455.
См.: Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ (ред. от 11.06.2008) «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов
уголовно-исполнительной системы» // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1474.
154
1
2
предусматривает специальных обязанностей, запретов и ограничений для работников, реализующих государственные полномочия.
При установлении запретов, ограничений и обязываний необходимо соблюдать баланс с соответствующими гарантиями. В связи с этим не представляется возможным поддержать проект федерального закона № 105377-5 «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против
коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности
за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О
противодействии коррупции» в части распространения на сотрудников милиции и таможенных органов запретов, ограничений и обязываний, предусмотренных ст. 17, 18 и 20 Федерального закона «О государственной гражданской
службе Российской Федерации», без изменения гарантий в сторону приближения их к гарантиям, установленным для государственных гражданских служащих.
Действующее законодательство предусматривает обязательное дактилоскопирование граждан, замещающих должности госинспекторов1. С точки зрения борьбы с коррупцией представляет интерес ограничение продолжительности закрепления конкретного госинспектора за определенным объектом пятью
годами, запрет направлять вновь поступившее на должность должностное лицо
с проверками в поднадзорную организацию, в которой специалист работал до
перехода в надзорный орган, в течение пяти лет2.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что в статусе госинспектора
имеется наблюдается общность системообразующих признаков. К таковым
можно отнести:
общность исполняемых функций;
См.: Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ (ред. от 06.05.2008) «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст.
3806.
2
См., напр.: Положение о надзорной и контрольной деятельности в системе Госгортехнадзора России.
155
1
общность должностных обязанностей и прав;
стабильность статуса;
государственная защита.
Нами выявлены существенные различия составляющих характеристик,
обусловленные, прежде всего, распределением должностей госинспекторов по
трем видам государственной служебной деятельности, один из которых формально государственной службой не является: 1) государственная гражданская
служба; 2) государственная «правоохранительная служба» и 3) исполнение обязанностей госинспектора в государственных учреждениях по найму (категория
«работники»).
Сложившееся положение представляется нам недопустимым ни с позиции соблюдения интересов государства, обеспечиваемых госинспекторами, ни
с позиции соблюдения личных интересов граждан, замещающих должности госинспекторов. В то же время, это позволяет сохранять на минимальном уровне
бюджетные расходы, поскольку содержание государственного гражданского
служащего (в период службы и после выхода на пенсию) обходится бюджету
дороже, чем содержание сотрудника «правоохранительных» органов и еще более, чем содержание работника государственного учреждения.
В существующей схеме распределения должностей госинспекторов по
видам государственной служебной деятельности, по нашему мнению, отсутствуют объективные критерии, а, зачастую, и элементарная логика. Необходимо заметить, что в Российской Федерации существует довольно большое разнообразие служебных должностей.
Более или менее точно определены виды государственной службы. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от
01.12.2007) «О системе государственной службы Российской Федерации»1 система государственной службы включает государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. Кроме того, государствен-
1
См.: СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
156
ная гражданская служба подразделяется на федеральную и службу субъекта
Российской Федерации. Параллельно существует и функционирует муниципальная служба. На этом определенность заканчивается, и начинаются вопросы: во-первых, чем является исполнение обязанностей лицами, замещающими
государственные должности Российской Федерации или субъекта Российской
Федерации, если не государственной службой (причем не ясно: не государственной или не службой); во-вторых, почему в Министерстве обороны, в Министерстве внутренних дел предусмотрены должности государственной гражданской службы; в-третьих, почему во внутренних войсках МВД России осуществляется военная служба, а не правоохранительная, ведь задачи внутренних
войск исключительно правоохранительные, но никак не военные; в-четвертых,
что такое правоохранительная служба, в каких органах должны предусматриваться должности правоохранительной службы, если традиционно к правоохранительным органам принято относить милицию, прокуратуру, суд, адвокатуру и т.д.? Несмотря на большой интерес науки к проблемам государственной
службы, ответов на эти вопросы нет1.
Во многом причина сложившейся ситуации видится нами в том, что законодательство о государственной службе бессистемно. Например, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» определяет, что служба в
органах прокуратуры есть особый вид государственной службы 2. Но в законо-
Так, например, Н. С. Калинина предлагает увязать должности правоохранительной
службы с конкретным перечнем государственных органов по аналогии с военной службой,
должности которой предусмотрены в войсках и формированиях. Однако и она не учитывает
существования в Вооруженных Силах РФ должностей государственной гражданской службы,
а также уже имеющиеся в настоящее время должности государственной гражданской службы
в тех государственных органах, которые принято относить к правоохранительным. См.: Калинина Н. С. Правоохранительная служба как отдельный вид государственной службы Российской Федерации. Критерии правоохранительной службы // Российский следователь. 2007. №
10.
2
Данное положение противоречит ч. 3 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», в соответствии с которой другие (кроме гражданской, военной и правоохранительной) виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в названный Федеральный закон.
1
157
дательстве о гражданской службе особые виды и подобные исключения не
предусмотрены.
Представляется, что противоречивость заложена в законодательстве о
государственной службе. В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» государственной
службой признается деятельность по обеспечению полномочий Российской
Федерации, федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, а также
по обеспечению полномочий лиц, замещающих государственные («конституционные») должности. Деятельность же лиц, замещающих государственные
должности, государственной службой, по смыслу Федерального закона, не является. То есть, либо их деятельность – не служба, либо служба, но не государственная.
В государственной гражданской службе предусмотрены категории должностей: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты. И здесь мы вновь сталкиваемся с несогласованностью правовых норм: если вся государственная гражданская служба – суть обеспечение
чьих-то полномочий (см. ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»), то обеспечивающие специалисты, следовательно, обеспечивают полномочия руководителей и специалистов, в свою
очередь обеспечивающих полномочия, например, Российской Федерации.
К какой категории следует отнести государственных инспекторов? Для
ответа на этот вопрос, прежде необходимо определиться с тем, чьи полномочия
они осуществляют, или, что представляет собой административный надзор: самостоятельное осуществление функций либо обеспечение чьей-то деятельности? Если деятельность инспектора носит обеспечительный характер, значит,
правоохранительная служба сродни государственной гражданской. Если же
окажется, что инспектор осуществляет государственные функции непосредственно, его служба выходит за рамки регулирования законодательством о гос-
158
ударственной службе, что ставит его в один ряд с прокурорами, судьями и
аудиторами Счетной палаты РФ.
Проанализируем, например, положения КоАП РФ.
Во многих статьях Общей части и разделов III – V КоАП РФ называются
«судьи, органы, должностные лица». Именно эти субъекты совершают юридически значимые действия и принимают юридически значимые решения, в том
числе, выносят постановления по делам об административных правонарушениях. Однако в ст. 22.1 КоАП РФ названы судьи и органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. При этом под органами понимаются:
коллегиальные органы1;
федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы, а также иные государственные
органы, уполномоченные на то исходя из задач и функций, возложенных на них
федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента
РФ или Правительства РФ;
уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации.
В ст. 22.2 КоАП РФ установлено, что от имени органов исполнительной
власти и учреждений (за исключением коллегиальных органов) дела об административных правонарушениях рассматривают в пределах своих полномочий
должностные лица. Из статей гл. 23 КоАП РФ также следует, что должностные
лица рассматривают дела об административных правонарушениях от имени соответствующих органов. Так, в ч. 1 ст. 23.3 КоАП РФ определена подведомственность дел об административных правонарушениях милиции. А в ч. 2 той
же статьи четко определена подведомственность дел конкретным должностным
лицам (начальникам органов внутренних дел, государственным инспекторам
Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
159
1
безопасности дорожного движения, участковым уполномоченным милиции и
т.д.) рассматривающим дела от имени органов внутренних дел. При этом неясно, от имени каких конкретно органов внутренних дел – городских, районных, в
субъектах Российской Федерации, в федеральных округах или от имени МВД
России.
В ст. 28.3 КоАП РФ, в которой речь идет о подведомственности дел об
административных правонарушениях в части их возбуждения, такой определенности нет. Протоколы об административных правонарушениях уполномочены составлять должностные лица органов, но без указания на то, что протоколы составляются «от имени органов».
Представляется, что следование правоустановлениям гл. 22 и 23 КоАП
РФ должно выражаться в использовании и в других статьях Кодекса формулировок «судья, орган, рассматривающие дело». В противном случае, когда наряду с судьей и органом называются должностные лица, рассматривающие дело,
нарушается единство правоприменения.
Статья 6 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ (ред. от
25.11.2009) «О пожарной безопасности»1 определяет, что, во-первых, государственный пожарный надзор осуществляется должностными лицами органов
государственного пожарного надзора; во-вторых, дается перечень таких органов; в-третьих, устанавливается правовое положение главных государственных
инспекторов пожарного надзора; в-четвертых, определяются полномочия главных государственных инспекторов пожарного надзора (подчеркнем – не органов, а государственных инспекторов); в-пятых, дается поручение Правительству РФ утвердить полномочия государственных инспекторов пожарного
надзора. Но вот уже в Постановлении Правительства, принятом во исполнение
названного поручения2, называются права органов пожарного надзора, а в п. 8
Положения о государственном пожарном надзоре, утвержденном этим Поста-
См.: СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.
См.: Постановление Правительства РФ от 21.12.2004 N 820 (ред. от 19.10.2005) «О
Государственном пожарном надзоре» // СЗ РФ. 2004. N 52 (Ч. 2). Ст. 5491.
160
1
2
новлением, вопреки положениям Федерального закона, указано, что главные
государственные инспекторы пожарного надзора осуществляют свою деятельность «от имени органов государственного пожарного надзора».
В соответствии со ст. 36 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ
(ред. от 27.12.2009)1 государственный контроль и надзор за использованием и
охраной водных объектов осуществляются уполномоченным Правительством
РФ федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации. Но в ч. 5 этой же статьи определены
права государственных инспекторов по контролю и надзору за использованием
и охраной водных объектов.
В Положении о Государственной инспекции безопасности дорожного
движения МВД России, утвержденном Указом Президента РФ от 15 июня 1998
г. № 711, осуществлено разграничение органов Госавтоинспекции по уровням.
При этом компетенция федерального органа управления ограничена участием в
размещении государственных заказов, но определено, что его возглавляет главный государственный инспектор, полномочия которого шире, чем полномочия
возглавляемого им департамента. Кроме того, его полномочия названы вне зависимости от полномочий департамента. Однако далее, в п. 11 и 12 Положения
установлены обязанности и права Госавтоинспекции, включающие такие личностные полномочия, как, например, выдача разрешений на установку специальных сигналов, дача предписаний, составление протоколов об административных правонарушениях и т.д.
По тексту Положения о Госавтоинспекции можно сделать еще одно важное заключение. Руководитель федерального органа управления Госавтоинспекции, одновременно по должности являющийся главным государственным
инспектором безопасности дорожного движения Российской Федерации, и его
заместители (одновременно по должности – заместители главного государственного инспектора) назначаются на должность Президентом РФ. Такой по-
1
См.: СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
161
рядок назначения на должность означает принципиальное изменение статуса
названных должностных лиц, что позволяет им лично осуществлять некоторые
полномочия, например, вносить в федеральные органы государственной власти,
органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы
местного самоуправления муниципальных образований и организации предписания (постановления, представления, решения) об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности
дорожного движения.
Текст Указа Президента РФ от 30 июля 2008 г. № 1145 «О назначении на
должность сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации» подтверждает двойственность статуса. В нем указано дословно следующее: Назначить: «генерал-лейтенанта милиции Кирьянова Виктора Николаевича – начальником Департамента обеспечения безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации – главным государственным
инспектором безопасности дорожного движения Российской Федерации»1.
В связи с отмеченным надо заметить, что в соответствии с Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 (ред. от 12.04.2010) «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы»2 наименования
должностей федеральной государственной гражданской службы в федеральных
государственных органах или их аппаратах должны соответствовать наименованиям должностей, включенных в реестр. В отдельных случаях допускается
двойное наименование должности федеральной государственной гражданской
службы в частности, если:
на руководителя (заместителя руководителя) федерального органа исполнительной власти возлагается исполнение функций главного государственного
инспектора Российской Федерации (заместителя главного государственного
инспектора Российской Федерации) с указанием в наименовании должности
сферы деятельности или функций главного государственного санитарного вра1
2
См.: СЗ РФ. 2008. N 31. Ст. 3716.
См.: СЗ РФ.2006. № 1. Ст. 118.
162
ча Российской Федерации (заместителя главного государственного санитарного
врача Российской Федерации);
на руководителя (заместителя руководителя) федерального органа исполнительной власти возлагается исполнение контрольных и надзорных функций с
указанием в наименовании должности сферы деятельности;
на руководителя (заместителя руководителя) территориального органа
федерального органа исполнительной власти возлагается исполнение функций
главного государственного инспектора (заместителя главного государственного
инспектора) с указанием в наименовании должности сферы деятельности или
функций главного государственного санитарного врача (заместителя главного
государственного санитарного врача).
В законодательстве имеются и другие варианты решения вопроса о том,
чьи полномочия исполняет должностное лицо. Так, Закон РФ от 26 июня 1992
г. № 3132-1 (ред. от 29.03.2010) «О статусе судей в Российской Федерации»1
устанавливает особенности правового положения судей, наиболее существенными из которых, по нашему мнению, являются следующие:
- судья независим, он не встроен ни в какую властную вертикаль;
- решение судьи, вступившее в законную силу, обязательно для всех,
независимо от положения в системе государственной власти;
- полномочия по осуществлению правосудия предусмотрены непосредственно Конституцией РФ;
- граждане Российской Федерации назначаются на должности судей персонально указами Президента РФ;
- бессрочность статуса судьи;
- судья лично (иногда коллегиально), от имени Российской Федерации,
осуществляет государственную функцию суда – вершит правосудие.
1
См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792.
163
Статьей 6 Федерального закона от 11 января 1995 № 4-ФЗ (ред. от
05.04.2010) «О Счетной палате Российской Федерации»1 определено, что аудиторами Счетной палаты РФ являются должностные лица, возглавляющие определенные направления деятельности Счетной палаты РФ, которые охватывают
комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета, объединенных единством назначения. Отсюда следует
важный вывод о том, что аудиторы Счетной палаты РФ, в отличие от судей,
осуществляют функции государственного органа. Их статус характеризуется
следующими определяющими признаками:
- особый порядок назначения – Федеральным Собранием РФ по представлению Президента РФ;
- ограниченность срока полномочий аудитора;
- издание властных правоприменительных актов (представлений и предписаний) от имени Счетной палаты РФ, за подписью ее Председателя;
- состояние подчиненности Председателю Счетной палаты РФ, его заместителю, Коллегии Счетной палаты РФ;
- наличие организационно-властных полномочий по отношению к подчиненным инспекторам Счетной палаты РФ.
В составе Счетной палаты РФ помимо аудиторов предусмотрены должности инспекторов, состоящих в штате аппарата Счетной палаты РФ. Их статус
отличен от статуса аудиторов и характеризуется следующим:
- обеспечивающий характер деятельности (обеспечение деятельности
аудиторов);
- наличие властных полномочий;
- замещение должностей особого органа государственной власти, относящегося к ветви законодательной власти.
В штате Счетной палаты РФ предусмотрены должности категории «специалисты»: начальник инспекции – высшая группа должностей; заместитель
1
См.: СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.
164
начальника инспекции и главный инспектор – главная группа должностей; ведущий инспектор, старший инспектор, инспектор – ведущая группа должностей. Важно то, что, в отличие от должностей аудиторов, должности инспекторов Счетной палаты РФ по своей юридической природе являются должностями
государственной службы. Данное обстоятельство нашло отражение в указании
на них в Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденном Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574. Таким
образом, должности инспекторов Счетной палаты РФ оказались отнесены к
должностям государственной гражданской службы. В то же время, задачи, решение которых возложено на инспекторов Счетной палаты, соответствуют задачам, указанным в ст. 7 Федерального закона «О системе государственной
службы Российской Федерации», т.е. задачам государственной правоохранительной службы.
Наиболее близка к должности государственного инспектора по характеру
решаемых задач должность прокурора, статус которого определен Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 28.11.2009) «О прокуратуре
Российской Федерации»1. Существенными признаками статуса прокурора являются следующие:
- особый порядок назначения на должность Генерального прокурора и
назначение им нижестоящих прокуроров;
- иерархическое построение системы органов прокуратуры;
- ограниченность срока действий полномочий Генерального прокурора;
- самостоятельность и независимость прокуроров в осуществлении возложенных на них функций;
- вынесение прокурором актов прокурорского реагирования от своего
имени;
- распространение властных полномочий прокурора на органы государственной власти;
1
См.: СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
165
- присвоение прокурорам классных чинов.
Несмотря на то, что прокуроры самостоятельно осуществляют свои полномочия, п. 1 ст. 40 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прямо относит должности прокуроров к должностям федеральной государственной службы, что позволяет нам утверждать, что прокурорская служба
должна входить в государственную правоохранительную службу.
Должностное лицо Федеральной антимонопольной службы (ее территориального органа) осуществляет полномочия антимонопольного органа1. Государственный лесной инспектор осуществляет полномочия, возложенные на него федеральным законом (Лесным кодексом РФ). Аналогичная ситуация и с
государственным пожарным инспектором, который согласно ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» осуществляет полномочия органов пожарного надзора, однако эти полномочия (не
органов, а инспекторов) установлены названным Федеральным законом.
Таким образом, государственный инспектор осуществляет полномочия
надзорного органа – органа исполнительной власти (федерального или субъекта
Российской Федерации), в то же время, его права и обязанности закрепляются
федеральным законом, а это обусловливает непосредственное осуществление
инспектором функции государственного органа. Отсюда следует вывод о том,
что должность государственного инспектора – это должность государственной
службы. Непосредственное осуществление функций надзорного органа означает, что должность государственного инспектора относится к категории «специалист» либо «руководитель». К сожалению, мы должны констатировать, что
должность государственного инспектора может быть отнесена как к первой, так
и ко второй из названных категорий. Дело в том, что, как правило, руководители федеральных служб, руководители структурных подразделений, территориальных органов являются одновременно по должности главными (иногда –
См., напр.: Приказ ФАС России от 28 декабря 2007 г. № 453 «Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе» // БНА. 2008. № 34
166
1
старшими) государственными инспекторами – эти должности надлежит отнести
к категории «руководители», все остальные должности государственных инспекторов – должности категории «специалисты».
Далее, необходимо определить, к какому виду государственной службы
относится служба на должности государственного инспектора. В настоящее
время определенности на этот счет нет в нормативных правовых актах, а в
научных
работах
этот
вопрос
остается
вне
поля
зрения
ученых-
административистов.
Законодательство о государственной службе предусматривает три ее вида: военную, гражданскую и правоохранительную. Однозначно можно утверждать, что инспекторские должности не могут относиться к военной службе
уже потому, что в соответствии со ст. 6 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» военная служба – это вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную
служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских
должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ, в Вооруженных
Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и
безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.
Задачи военнослужащих, таким образом, принципиально отличаются от задач,
решение которых возлагается на государственных инспекторов.
В соответствии со ст. 7 Федерального закона «О системе государственной
службы Российской Федерации» правоохранительная служба – это вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную
служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы
в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с
преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины. Очевидно, что
167
обеспечение безопасности, законности и правопорядка, защита прав и свобод
человека и гражданина – задачи государственных инспекторов. Следовательно,
должности государственных инспекторов – это должности государственной
правоохранительной службы. И размещаются названные должности в федеральных органах исполнительной власти и учреждениях.
Здесь мы сталкиваемся с одним препятствием. Дело в том, что п. 3 ст. 2
Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет, что правоохранительная служба является видом федеральной
государственной службы. Это положение не соответствует реальному положению вещей. Если мы признаем очевидное – то, что должности инспекторов –
это должности правоохранительной службы, то следует признать и то, что государственная правоохранительная служба должна подразделяться на федеральную государственную правоохранительную службу и государственную правоохранительную службу субъектов Российской Федерации.
А. Ф. Ноздрачев определяет правоохранительную службу как профессиональную служебную деятельность на должностях государственной правоохранительной службы в системе федеральных правоохранительных органов Российской Федерации и напоминает, что доктрина в число основных направлений
правоохранительной деятельности включает: охрану законности и правопорядка; защиту прав и свобод человека; противодействие преступлениям и иным
правонарушениям. По его мнению, признаками правоохранительных органов,
осуществляющих указанные виды деятельности в государстве, являются:
- государственный характер организации и деятельности;
- выполнение задач специально подготовленными кадрами;
- осуществление правоохранительной деятельности согласно установленной законом процедуре;
- предусмотренные законом поводы и основания для возникновения правоохранительной деятельности;
- возможность обжалования действий правоохранительных органов в
служебном и судебном порядке;
168
- ответственность должностных лиц за нарушение прав и свобод граждан1.
Все названные признаки действительно свойственны правоохранительной службе, однако в равной мере они свойственны и гражданской службе. Эти
признаки вторичны, их наличие свидетельствует об упорядоченности, ограниченности правоохранительной службы. Первичными должны быть признаки,
позволяющие вычленить правоохранительную службу из системы государственной службы вообще. Такими признаками, очевидно, следует считать цели,
задачи и функции правоохранительной службы, точнее, организационноструктурных единиц – должностей, подразделений, органов.
Для всех правоохранительных органов, по мнению А. Ф. Ноздрачева, характерна некая совокупность правоохранительных функций, что и объединяет
их осуществляющие государственные органы в единую систему. В их числе:
- обеспечение правопорядка (пресечение административных правонарушений и предупреждение и пресечение преступлений);
- участие в уголовном судопроизводстве (уголовное преследование, оперативно-розыскные мероприятия, предварительное расследование в форме дознания и предварительного следствия);
- обвинение в суде;
- исполнение приговоров2.
Представляется, что уважаемый ученый недостаточно четко определил
место правоохранительной службы в системе государственной службы. Вопервых, ошибочным, по нашему мнению, является жесткая привязка правоохранительной службы к правоохранительным органам. С одной стороны, правоохранительные органы – широкое понятие, объединяющее не только органы
исполнительной власти, но также органы судебной власти (а чем еще они занимаются, если не правоохраной?), органы прокуратуры и Уполномоченного по
См.: Ноздрачев А. Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте
административной реформы // Законодательство и экономика. 2006. № 2. С. 24.
2
См.: Там же.
169
1
правам человека в Российской Федерации, основное предназначение которого –
охрана прав человека. Во-вторых, государственная гражданская служба и военная служба не привязаны так жестко к органам определенного вида, мы уже
указывали на то, что должности гражданской службы предусмотрены в министерствах обороны и внутренних дел, в ФСБ России и других «силовых» структурах; должности военной службы предусмотрены в МВД России и некоторых
других федеральных органах исполнительной власти, не относящихся к Минобороны России. А органы гражданской службы, как таковые, вообще не выделяются. В-третьих, обращение к тексту Федерального закона от 27 июля 2004 г.
№ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
свидетельствует о правоохранительном характере государственной гражданской службы. В частности, ч. 1 ст. 18 названного Федерального закона устанавливает, что смысл и содержание профессиональной служебной деятельности
государственного гражданского служащего заключаются в признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина. Если защита прав и свобод человека и гражданина – не суть правоохраны, то – что это? В-четвертых, в
представленном перечне функций преобладают функции уголовного преследования. Но эти функции осуществляются ограниченным кругом правоохранительных органов, к тому же нельзя согласиться с тем, что правоохрана осуществляется только уголовно-правовыми средствами. Напротив, в гораздо более значительном объеме правоохрана осуществляется административноправовыми средствами.
Вышеизложенное убеждает в необходимости пересмотра доктринальных
положений о государственной службе, на основе которых возможно будет упорядочить правовые основы института государственной службы. Отсутствие
теоретических основ остается, по нашему мнению, главным препятствием к
принятию федерального закона «О правоохранительной службе».
Представляется, что системной ошибкой большинства исследователей
проблемы идентификации правоохранительной службы является попытка
идентифицировать правоохранительную службу и правоохранительные орга170
ны1. При этом, что интересно, никто не пытается выделить в системе государственных органов «гражданско-служебные» или «гражданские» органы, в которых предусматривается государственная гражданская служба. Не соответствует
такой подход и действующему законодательству. Ведь в ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» в качестве
привязки должностей правоохранительной службы названы государственные
органы, службы, в которых предусматриваются также и должности государственной гражданской службы, и учреждения (к вопросу о статусе учреждений,
в которых создаются должности правоохранительной службы, мы обратимся в
следующем параграфе). Следовательно, первичной здесь должна стать сущность деятельности конкретного должностного лица, определяемая целями, задачами и функциями соответствующей государственной должности. Именно
должность определяет особенности статуса государственного служащего. И если должностные обязанности характеризуют должность как правоохранительную, поскольку эти обязанности необходимы для решения правоохранительных
задач, для решения которых создавалась данная должность, то замещение данной должности, исполнение названных должностных обязанностей и есть правоохранительная служба.
В чем же заключается сущность правоохранительной деятельности? Семантический анализ слов «правоохранительная деятельность» свидетельствует
о наличии в этом термине лишь одного смысла: это деятельность направлена на
охрану права. Но охрана права – одна из задач государства в целом, более того,
охрана права осуществляется и самим правом – всякая правовая норма лишь
тогда существует, когда в ее структуре присутствует в качестве обязательного
элемента санкция. Другое дело, что в системе государственных органов и в системе государственной службы можно выделить органы и должности, для которых охрана права является главной задачей и те, которые создаются для реСм., напр.: Патрашко Е. Л. Государственная правоохранительная служба Российской
Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2005; Артемьев А. Н. К вопросу о сущности государственной правоохранительной службы и ее структуры // Российский следователь.
2008. № 2 и др.
171
1
шения других задач, а охрана права ставится им как бы сопутствующей задачей. В результате мы получим самостоятельную систему государственной правоохранительной службы как деятельности на должностях правоохранительной
службы. Причем, необходимо будет признать существование правоохранительной службы субъектов Российской Федерации.
Единственная неразрешимая проблема заключается в невозможности отнесения к правоохранительной службе, точнее, в невозможности единого правового регулирования правоохранительной службы в органах исполнительной
власти и в иных государственных органах (суды, прокуратура, Счетная палата,
Уполномоченный по правам человека).
Таким образом, необходимо признать, что «деятельность по контролю и
надзору», а также юрисдикционная деятельность составляют основное содержание правоохранительной деятельности1, а должности государственных инспекторов (участковых уполномоченных милиции и государственных санитарных врачей) – это и есть должности правоохранительной службы. При этом не
имеет значения, в каких органах исполнительной власти предусмотрены эти
должности. Данный вывод – основополагающий, фундаментальный для дальнейшего анализа административно-правового статуса инспектора.
§ 5. Взаимодействие субъектов административного надзора
В первых двух частях настоящей работы было показано, что в настоящее
время представлено множество субъектов административного надзора. Эта
множественность объективно обусловлена сложностью объектов административного надзора, необходимостью более узкой специализации административно-надзорной деятельности. Это обусловлено тем, что надзорные органы весьма разнообразны как по своей организационной форме (министерства, службы,
агентства, инспекции и т.д.), по организационному положению, по объему полИмеется в виду административная деятельность, а не уголовно-процессуальная, характеризующаяся иными задачами и функциями.
172
1
номочий, так и по гражданско-правовому статусу (органы, учреждения, имеющие статус юридического лица и не имеющие).
Множество разнородных по компетенции субъектов административного
надзора обеспечивает в стране особое правовое состояние поднадзорности урегулированной правом деятельности, предполагающее своевременное выявление
и пресечение нарушений нормативных предписаний.
Результаты мониторинга, проведенного Минэкономразвития России в
2006 г., показывают, что всего в Российской Федерации (без учета налоговых
проверок и проверок правоохранительных органов) проводится более 20 миллионов проверочных мероприятий, на организацию и проведение которых
только из федерального бюджета расходуется более 162 млрд. рублей.
Опрос ВЦИОМ, проведенный в июле 2006 г., показывает, что 51% предпринимателей отметили, что за первое полугодие 2006 г. в их организациях было проведено от 1 до 3 проверок. При этом 90% предпринимателей подверглись
комплексным проверкам, 82% – плановым и 80% – внеплановым. В сфере торговли проверки проводятся более чем 1 раз в месяц и преимущественно являются внеплановыми.
Административный надзор, осуществляемый органами исполнительной
власти по отношению к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, в современных условиях становится уже не только способом обеспечения соблюдения всеми субъектами общеобязательных правил, установленных
Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами, а серьезным административным барьером экономическому развитию страны, одной из наиболее коррумпированных сфер общественной жизни. Это вызывает закономерную озабоченность руководства страны. Не слу-
173
чайно Президент РФ поставил задачу упорядочить контрольно-надзорную (читай – административно-надзорную) деятельность1.
На встрече Президента РФ с представителями малого бизнеса, прошедшей 5 августа 2009 г. в Звенигороде, во время обсуждения проблем преодоления административных барьеров было обращено внимание на одно обстоятельство, связанное со сроками проведения проверок малых предприятий. Д. А.
Медведев, в частности, сказал: «Полноценные условия для ведения бизнеса создаются на местах. Нормы вступившего в силу закона могут быть изменены
или просто извращены законодательством более низкого порядка. Как пример:
надзорные органы почему-то считают, что ограничение в 50 часов в год относится к каждому виду проверок»2.
Высказанная Президентом РФ претензия свидетельствует о том, что меры, принятые в целях упорядочения контрольно-надзорной деятельности в сфере предпринимательской деятельности и снижения административных барьеров, не привели к ожидаемым результатам. Вместе с тем недоумение, выраженное в приведенной цитате, наводит на размышления. Дело в том, что в речи
Президента РФ сформулировано желаемое представление о должном порядке
проведения плановых проверок, не соответствующее фактическому. В связи с
этим необходимо: а) уточнить, какие периодичность и продолжительность проверок предусмотрены законом; б) как реализовать высказанное Президентом
РФ условие в писаном праве; в) как организовать деятельность субъектов административного надзора в соответствии с требованиями Президента РФ3 и
возможно ли это.
См., напр.: Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797»О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2293; поручения Президента РФ от 23 апреля 2008 г. № Пр756; от 6 сентября 2008 г. № Пр-1871 и др.
2
См.: Российская газета (Центральный выпуск). 2009. № 4968. 6 августа. См. также:
Коммерсантъ. 2009. № 142 (4197). 6 авг. и др.
3
Надо признать, что сформулированные Президентом РФ требования объективно обусловлены необходимостью развития страны, скорейшего и наименее болезненного выхода из
кризиса.
174
1
Мировой финансовый кризис, существенное снижение бюджетных доходов, угроза падения уровня жизни российских граждан в очередной раз вынесли на повестку дня вопрос о необходимости развития экономики, частного
предпринимательства и, в особенности, малого бизнеса, создающего рабочие
места и конкуренцию на рынках товаров, работ, услуг. Однако развитию частного бизнеса препятствуют административные барьеры, на необходимость
устранения которых указывают ученые-административисты1. Если в периоды
роста высокие мировые цены на сырье, прежде всего, на энергоносители позволяют компенсировать административные издержки бизнеса, обеспечивать
устойчивый рост благосостояния населения России, то в кризисные периоды
проблема резко обостряется2. Этими обстоятельствами обусловливается повышенное внимание Президента РФ и Правительства РФ к созданию благоприятных условий развития частного предпринимательства в последнее время3.
Основные препятствия развитию частного бизнеса известны: это коррупция во властных структурах, неподъемные для малого предприятия сборы и
платежи за получение разного рода разрешений, подключение к источникам
водо-, электро-, газоснабжения, гипертрофированная контрольно-надзорная деятельность4.
См., напр.: Старилов Ю. Н. Административное право как средство разрушения «синдрома бесправия» в современном правовом государстве // Журнал российского права. 2005. №
4. С. 29 – 45; Казаченко Г. Б., Самойленко Е. В. Некоторые административные барьеры в сфере
осуществления предпринимательской деятельности: анализ законодательства и судебной
практики // Законодательство и экономика. 2007. № 2. С. 25 – 29; Марьин Е. В. Экологический
аудит как средство преодоления административных барьеров // Журнал российского права.
2007. № 12. С. 118 – 123; Носков Б. П., Симонова Е. В. О некоторых административных барьерах, сдерживающих развитие экономики и бизнеса в Российской Федерации (правовой аспект)
// Безопасность бизнеса. 2005. № 3. С . 11 – 17 и др.
2
Так, предыдущая волна активности государства по обеспечению условий осуществления предпринимательской деятельности пришлась на 1998 г. См., напр.: Указ Президента РФ
от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии
предпринимательства» // СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3148.
3
См., напр.: Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по
ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2293; поручения Президента РФ от 23 апреля 2008 г. №
Пр-756; от 6 сентября 2008 г. № Пр-1871 и др.
4
По данным Минэкономразвития России, ущерб, наносимый малому бизнесу многочисленными проверками, доходит до 1,4 триллиона рублей в год.
175
1
Приходится констатировать, что административно-правовая наука уделяет незаслуженно мало внимания теоретической разработке указанных проблем.
Исключение составляют, пожалуй, лишь проблемы борьбы с коррупцией1. В
периодических изданиях крайне редко встречаются работы, посвященные разрешительной деятельности2. Недостаточно разработаны адекватные современным условиям теоретические основы административно-надзорной деятельности, в редких работах раскрываются лишь отдельные аспекты3. Поэтому принимаемые Правительством РФ меры по упорядочению деятельности органов
государственного контроля и надзора и муниципального контроля не дают
ожидаемого результата. Об этом, собственно, и говорилось на встрече Президента РФ с представителями малого бизнеса, проходившей 5 августа 2009 г. в
Звенигороде.
В ч. 2 ст. 13 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»4 сказано следующее: «В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой выездной проверки (выделено
мной – С. З.) не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и
пятнадцать часов для микропредприятия в год». Указанные сроки могут быть
См., напр.: Астанин В. В. Недобросовестная конкуренция и коррупция // Вестник
Московского университета МВД России. 2007. № 10. С. 58 – 59; Киц А. Взаимосвязь коррупции и экономики // Безопасность бизнеса. 2006. № 3. С. 31; Цирин А. М. Формирование институциональной основы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной
власти // Журнал российского права. 2009. № 3. С. 28 – 35 и др.
2
Внимание ученых, за редким исключением, ограничивается лицензированием. Другие
виды разрешений крайне редко становятся предметом научных исследований. См., напр.: Валяев Ю. К. Метод административных разрешений в механизме административно-правового
регулирования // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 2. С. 181 – 184;
Кудашкин В. В. Правовые аспекты лицензирования хозяйственной деятельности // Журнал
российского права. 1991. № 1. С. 129 – 135; Юрьева Ю. С. О правовой природе лицензирования // Административное право и процесс. 2008. №. 1. С. 21 – 23 и др.
3
См., напр.: Цирин А. М. Совершенствование административной ответственности за
нарушение законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля
// Административное право. 2009. № 2.
4
См.: СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
176
1
продлены для малых предприятий и микропредприятий еще на 15 часов при соблюдении условий, указанных в ч. 3 той же статьи Федерального закона.
Выделенная нами в приведенной цитате юридическая конструкция «общий срок проведения плановой выездной проверки» сформулирована достаточно определенно и не допускает двоякого толкования. В ней ограничен срок
проведения именно одной конкретной плановой выездной проверки, проводимой одним субъектом административного надзора. А возможность продления
указанного срока решением руководителя органа дополнительно подтверждает
это. Ведь, если предположить, что указанный срок является суммарным для
всех проверяющих субъектов, то руководитель какого из надзорных органов1
уполномочен продлевать срок? Следовательно, критикуемые Президентом РФ
руководители органов административного надзора строго придерживаются
нормы закона и адресатом нормы является субъект административного надзора,
обязанный в установленный срок провести проверку. По Закону другой субъект
административного надзора фактом недавнего проведения плановой проверки
того же объекта другим проверяющим не связан, он лишь обязан также уложиться в указанный срок проведения своей плановой проверки.
Высказанные Президентом РФ претензии возникли не на пустом месте.
Идея об ограничении Федеральным законом общего времени проведения плановых проверок юридических лиц или индивидуальных предпринимателей была обозначена в пояснительной записке к законопроекту № 92975-5 «О защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»2, но не
была реализована3.
По данным Генеральной прокуратуры РФ на каждого предпринимателя приходится
около 40 субъектов, уполномоченных проводить проверки их деятельности.
2
См.: Паспорт законопроекта в Справ.-информ. системе Консультант Плюс.
3
В пояснительной записке указывалось, что законопроектом предполагается установить суммарный годовой срок проведения мероприятий по контролю для всех органов контроля для субъектов микропредприятий, не превышающий 20 часов, а для субъектов малого
предпринимательства – 70 часов. В принятом Федеральном законе цифры иные, но и норма
сформулирована иначе, так, что ее содержание принципиальным образом изменено.
177
1
Эта идея и не могла быть реализована в условиях действующего законодательства. Это подтверждается простейшими арифметическими действиями.
Установленный в ч. 2 ст. 13 Федерального закона № 294-ФЗ максимальный
срок для проверки малого предприятия продолжительностью 50 часов при 8-ми
часовом рабочем дне инспектора – 6 полных рабочих дня и 2 часа. Даже с учетом ч. 2 ст. 9 Федерального закона, устанавливающей, что плановые проверки
проводятся не чаще одного раза в три года, получаем, что за три года 40 субъектов, уполномоченных проводить проверки его деятельности, вправе потратить на малое предприятие 18,5 рабочих дня, что составляет 3,75 часа каждому
субъекту. Возможность продления дает нам еще 45 часов за три года, т.е. по часу с небольшим на каждого субъекта, что картины не меняет. Можно ли провести полноценную проверку даже самого маленького предприятия за 4 часа?
Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления»1 были внесены
необходимые изменения в ст. 13 Федерального закона от 26 декабря 2004 г. №
294-ФЗ, в полной мере реализующие идею, закладывавшуюся при проектировании данного Федерального закона.
Другое дело – обеспечить соблюдение данного требования, сохранив
правоохранительный потенциал административного надзора, «не выплеснув с
водой ребенка». Данный вопрос требует специального рассмотрения. При этом
необходимо учитывать, что муниципальный контроль по отношению к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям представляет по своему
содержанию административный надзор, поскольку под муниципальным контролем в Федеральном законе понимается не деятельность контрольного органа
1
См.: СЗ РФ. 2009. № 52 (Ч. 1). Ст. 6441.
178
местного самоуправления1, а осуществление исполнительно-распорядительным
органом местного самоуправления (его структурными подразделениями или
муниципальными учреждениями) переданных государственных полномочий по
обеспечению соблюдения всеми предпринимателями, находящимися на территории муниципального образования, обязательных требований федеральных
законов, нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъекта Российской Федерации и других нормативных правовых актов, а также нормативных правовых актов местного самоуправления2.
Основными особенностями контрольно-надзорной деятельности, которые
необходимо учитывать для решения поставленной задачи, по нашему мнению
являются следующие:
1) множество субъектов, наделенных контрольно-надзорными полномочиями, их разнородность;
2) самостоятельность каждого субъекта в пределах своей компетенции;
3) отсутствие «сквозной» координации контрольно-надзорной деятельности.
Субъекты государственного контроля (надзора) и муниципального контроля – или субъекты административного надзора – представляют собой функциональную общность в системе исполнительной власти, образуемую вертикальными подсистемами, каждая из которых обладает необходимыми интегративными качествами, позволяющими считать их целостными системами. Это
системы федеральных служб, государственных инспекций и других органов и
учреждений, обладающих сложными организованными структурами со своими
В соответствии со ст. 38 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от
07.05.2009) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета,
отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка
управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. См.:
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2
См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 25.12.2008, с изм. от
22.06.2009) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ.
2004. № 11. Ст. 945.
179
1
центральными аппаратами, структурными и территориальными подразделениями с соответствующей специализацией, объединенными развитыми вертикальными системными связями. Все эти целостные системы в значительной мере сохраняют свою автономность и в совокупности не образуют целостной системы более высокого уровня. Имеющиеся вертикальные связи федеральных
служб и федеральных агентств с Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными министерствами, в ведении которых они находятся, аналогичные
связи в системах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а
также вертикальные связи инспекций, интегрированных в иные органы исполнительной власти в качестве структурных подразделений, не играют определяющей роли в организации административно-надзорной деятельности. Вышестоящие органы не спускают сверху планы проверок, не определяют перечни
объектов надзора, при этом, каждый субъект заинтересован в наиболее полном
охвате своим вниманием объектов, расположенных на территории его ведения.
Горизонтальные связи между органами и учреждениями малочисленны и неустойчивы. Более того, сами субъекты административного надзора в создании и
поддержании горизонтальных связей, в объединении своих усилий не заинтересованы. Поэтому единственный выход из ситуации – координация их деятельности «сверху».
Организационное и нормативное обеспечение взаимодействия и координации деятельности различных контрольных и надзорных органов всех уровней
власти рассматривается в качестве одной из задач административной реформы1.
Однако пути решения этих задач до настоящего времени не определены, несмотря на то, что в практике отечественного государственного управления
накоплен определенный опыт. Ведь жалобы на засилье инспекторов на произ-
См.: Шаров А. В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 23.
180
1
водственных объектах известны давно1. В целях упорядочения контрольнонадзорной деятельности создавались на общественных началах межведомственные советы по координации контроля и организации комиссионных проверок2;
координационные органы в союзных республиках3. Однако общественные
начала оказались недостаточно прочными, а созданные в республиках координационные органы не могли воздействовать на органы союзного подчинения. В
результате координировалось только около 30% планируемых проверок4. В течение некоторого времени в СССР действовал и всесоюзный регулятор контрольной деятельности, призванный обеспечивать согласованность деятельности государственных инспекций – Министерство государственного контроля,
впоследствии преобразованное в Комиссию советского контроля Совета Министров СССР, а затем – в союзно-республиканский орган – Комиссию государственного контроля. В качестве одной из основных причин такой перманентной
его реорганизации называли то, что данный орган не уделял необходимого
внимания привлечению трудящихся к своей контрольной деятельности, работал
в отрыве от советских, партийных, профсоюзных, комсомольских и других общественных организаций, пытался охватить своими обследованиями буквально
все, что касалось хозяйственного и культурного строительства, включая и такие
вопросы как развитие науки и техники, развитие отдельных отраслей производства, за что подвергался обоснованной критике5. Представляется, что ошибочным было не определение той или иной формы такого органа, а возложение на
него собственно контрольных полномочий наряду с координационными.
В первой части данной работы мы отмечали, что уже в первые годы советской власти
организация деятельности государственных инспекций была возложена на РабочеКрестьянскую инспекцию1, которая была наделена правом в случае установления факта проведения проверок параллельно с другими инспекциями приостанавливать в трехдневный срок
начатую проверку.
2
См. Здир Я. А. О роли государственных инспекций в обеспечении социалистической
законности в государственном управлении // Советское государство и право. 1964. № 11. С. 60.
3
См.: Студеникина М. С. Указ. соч. С. 14.
4
См.: Там же. С. 15.
5
См. Ананов И. Н. Улучшить работу органов государственного контроля в области совершенствования советского государственного аппарата // Советское государство и право.
1956. № 2. С. 27 – 35.
181
1
В 60-е годы прошлого века данная проблема привлекала внимание ученых-административистов1, в работах которых предлагались различные варианты координации деятельности государственных инспекций – предшественниц
современных федеральных служб, сводившиеся, по сути, к созданию единого
надведомственного координирующего центра, который бы осуществлял функции централизованного руководства, координации, контроля, разработки предложений по совершенствованию организационной структуры системы контрольных органов, методического руководства ими2. Было признано нецелесообразным объединение надзорных и контрольных функций в одном органе, поскольку подобный орган «страдал бы гигантизмом и немедленно утратил бы
контакт с административной реальностью»3.
Объективная необходимость упорядочения контрольно-надзорной деятельности заставляет практиков самостоятельно искать способы координации,
исходя из сложившихся условий. Так, например, в г. Москве с 2001 г. действует
Группа по координации деятельности инспекций г. Москвы, образованная распоряжением Мэра Москвы от 30 ноября 2000 г. № 1254-РМ4. В ее состав включены руководители и заместители руководителей территориальных (по г.
Москве) федеральных органов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти г. Москвы. Руководителем группы назначен начальник Оперативно-распорядительного управления Мэра и Премьера Правительства
Москвы.
Так, Я. А. Здир отметил, что существующая разобщенность и изолированность госинспекции друг от друга не способствует совершенствованию форм и методов их работы. См.
Здир Я. А. Государственные инспекции в СССР. – М., 1960. С. 89 – 90.
2
См. Здир Я. А. Указ. соч.
3
См.: Гурней Б. Введение в науку управления. – М.: Прогресс, 1969. С. 143. Цит. по:
Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР – М.: Юридическая литература, 1987.
С. 96.
4
См.: Вестник Мэрии Москвы. 2000. № 36. См. также: Постановление Кабинета Министров Республики Адыгея от 16 марта 1998 г. № 81 (ред. от 26.09.2005) «О Межведомственной
комиссии по координации деятельности органов исполнительной власти Республики Адыгея,
осуществляющих государственные надзорные и контрольные функции» // Собрание законодательства Республики Адыгея. 1998. № 3 и др.
182
1
Руководителю группы предоставлено право привлекать для организации
проверок любую инспекцию, расположенную на территории города, вносить
изменения в состав группы по координации деятельности инспекций по мере
необходимости в оперативном порядке. Его поручения и требования обязательны для выполнения всеми организациями. Группа разрабатывает ежеквартальные планы проведения проверок, утверждаемые распоряжениями Мэра Москвы1.
Приведенный пример можно определить как территориальную координацию общего характера на уровне субъекта Российской Федерации. Подобная
общая координация осуществляется в муниципальных образованиях2.
Значительно более распространенной является практика отраслевой координации в области оборота алкогольной и спирстодержащей продукции и табачных изделий3, на потребительском рынке4. Примером отраслевой координации служит также образование объединенного контрольно-надзорного органа
субъекта Российской Федерации, каковыми являются, например, Объединение
Так, планом работы на II квартал 2009 г., утвержденным Распоряжением Мэра Москвы от 25 марта 2009 г. № 84-РМ, предусматривается проведение в апреле 2009 г. целевой проверки состояния уборки, санитарного содержания кладбищ, культовых сооружений, прилегающих к ним территорий и подъездных путей. Подготовка объектов, задействованных в мероприятиях Победы в Великой Отечественной Войне. В проверке должны принять участие: Объединение административно-технических инспекций города Москвы; управления: Роспотребнадзора по городу Москве, ГИБДД ГУВД по г. Москве, БПОООПС ГУВД по г. Москве; департаменты: потребительского рынка и услуг города Москвы, жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы; префектуры административных округов города
Москвы. В Плане также указаны ответственные за исполнение запланированных мероприятий
и обобщение их результатов.
2
См., напр.: Постановление Администрации города Ялуторовска Тюменской области
от 13 января 2006 г. № 17 «О создании межведомственной комиссии по координации деятельности государственных контролирующих и надзорных органов и органов местного самоуправления» // Ялуторовская жизнь. 2006. № 10. 2 февр.
3
Постановление главы Администрации Липецкой области от 5 сентября 1996 г. № 392
«Об усилении государственного контроля за оборотом алкогольной продукции» // Ведомости.
1996. № 9; Постановление главы города Владимира от 3 сентября 2003 г. № 340 «О создании
городской межведомственной комиссии по координации контроля за соблюдением законодательства в сфере оборота алкогольной продукции и регулированию продовольственного рынка» // Молва. 2003. № 108. 6 сент. и др.
4
Постановление Главы города Челябинска от 7 сентября 2005 г. № 889-п (ред. от
20.03.2007) «О межведомственной рабочей группе по координации деятельности органов городского самоуправления, правоохранительных и надзорных органов по наведению порядка
на потребительском рынке города Челябинска» // Вечерний Челябинск. 2005. № 174. 23 сент.
183
1
административно-технических инспекций города Москвы (ОАТИ), Положение
о котором утверждено Постановлением Правительства Москвы от 22 января
2008 г. № 51-ПП (с изм. от 30.12.2008)1. ОАТИ является функциональным органом исполнительной власти города Москвы и осуществляет государственный
контроль за соблюдением всеми предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и
города Москвы по вопросам внешнего благоустройства города и технического
состояния самоходных машин, аттракционов и других видов техники.
Имеет место и взаимодействие субъектов административного надзора,
осуществляемое ими в инициативном порядке «по горизонтали». Можно выделить исторически сложившиеся формы взаимодействия2 и новые, организуемые
на основе Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти3. К сожалению, подобные формы реализуются лишь при проявлении активности органом – инициатором взаимодействия. В настоящее время
См.: Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. № 9.
Например, периодические комплексные проверки содержания улично-дорожной сети
проводятся по инициативе Госавтоинспекции комиссиями, в которые входят представители
органов местного самоуправления, органов управления автомобильными дорогами, дорожностроительных и эксплуатационных организаций, предусмотрены приказом МВД РФ от 8 июня
1999 г. № 410 (ред. от 07.07.2003) «О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности службы дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации» // БНА. 1999. № 39.
3
См.: Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 (ред. от 15.06.2009) //
СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305.
184
1
2
принято лишь несколько регламентов взаимодействия1. Кстати сказать, принятие регламентов взаимодействия органов государственного контроля (надзора)
и органов муниципального контроля предусмотрено п. 5 ч. 1 ст. 7 Федерального
закона № 294-ФЗ. Однако, учитывая не поддающееся учету огромное множество подобных актов, подлежащих принятию по каждому субъекту Российской
Федерации, по каждому муниципальному образованию, а также темпы подготовки регламентов взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, можно ожидать завершения данной работы через несколько лет.
Принятые регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при осуществлении ими функции административного надзора
нуждаются в отдельном научном анализе.
Названные регламенты:
1) устанавливают принципы взаимодействия:
- законность;
- исключение дублирования функций и полномочий в установленной
настоящим Регламентом сфере деятельности;
- гласность при строгом соблюдении государственной и иной охраняемой
законом тайны;
- самостоятельность в реализации собственных задач и полномочий, а
также в выработке форм и методов использования собственных сил и средств;
См., напр.: Приказ Росздравнадзора № 1148-Пр/07, ФМС России № 128 от 19 июня
2007 г. «Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы по надзору в сфере
здравоохранения и социального развития и Федеральной миграционной службой и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю и надзору за соблюдением
установленного порядка привлечения и использования иностранных работников и осуществления ими трудовой деятельности на территории Российской Федерации» // Российская газета.
2007. № 157. 21 июля; Приказ МВД России № 879, Минздравсоцразвития России № 746 от 3
ноября 2006 г. «Об утверждении Регламента взаимодействия органов внутренних дел и территориальных органов Роспотребнадзора при выявлении и пресечении административных правонарушений на потребительском рынке Российской Федерации, утвержденный приказом //
БНА. 2006. № 51; Приказ Роструда № 40, ФМС России № 66 от 3 апреля 2007 г. «Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы по труду и занятости и Федеральной
миграционной службы и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю (надзору) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации» // Российская газета. 2007. № 100. 15 мая и др.
185
1
2) определяют основные направления взаимодействия:
- организация предупреждения и пресечения административных правонарушений;
- осуществление государственного контроля за соблюдением законов и
иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в конкретной области;
3) устанавливают задачи взаимодействия:
- создание единой системы защиты охраняемых отношений от противоправных посягательств;
- защита экономических интересов граждан и организаций;
- защита рынка от угроз;
- создание системы мониторинга административных правонарушений в
сфере конкретных отношений;
- формирование правовой культуры общества;
4) определяют порядок взаимодействия:
- анализ результатов работы;
- обобщение и распространение передового опыта работы;
- организация и проведение конференций, совещаний, семинаров с представителями поднадзорных субъектов;
- разработка методических рекомендаций;
- планирование мероприятий по предупреждению и пресечению правонарушений;
- осуществление информационного обмена;
- координация и проведение совместных исследований;
- взаимодействие с региональными средствами массовой информации;
- создание рабочих групп из сотрудников территориальных органов;
5) разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти;
6) установление порядка обеспечения доступа к информации о взаимодействии.
186
Подобная регламентация взаимодействия не выдерживает критики. По
существу такие акты не объединяют, а, напротив, разграничивают, способствуют обособлению надзорных органов, что противоречит их наименованию.
Взаимодействие, по нашему мнению, должно заключаться не только в
обобщении опыта и создании рабочих групп, но, прежде всего, в планировании
совместных действий, в утверждении общих планов работы, в распределении
ролей. Правильно организованное взаимодействие позволяет получить синергетический эффект от совместной деятельности. Взаимодействие осуществляется
только в соответствии с положениями КоАП РФ в части доставления и направления протокола и материалов дела должностному лицу, уполномоченному его
рассматривать. Сотрудники органов внутренних дел сохранили за собой даже
право самостоятельно проверять соблюдение требований санитарных правил и
гигиенических нормативов.
Во всех рассмотренных формах взаимодействие субъектов административного надзора не направлено на создание условий для бизнеса, а осуществляется с целью усиления контрольно-надзорной деятельности, более полного
охвата всех предпринимателей государственной и муниципальной опекой1. Образованные региональные и муниципальные комиссии, не посягая на самостоятельность субъектов административного надзора в пределах их собственной
компетенции, организуют совместные мероприятия в дополнение к планируемым. Взаимодействие органов исполнительной власти посредством регламентов направлено преимущественно на разграничение полномочий и обеспечение
обмена оперативной информацией.
Г. Б. Казаченко и Е. В. Самойленко приводят пример, когда распоряжением Главы администрации Красносулинского района Ростовской области «О создании рабочей группы по
исполнению мероприятий в части соблюдения правил торговли на территории центрального
рынка района» предусматривалось еженедельное проведение проверок предпринимателей
контролирующими органами – ОВД, Роспотребнадзором, отделом по координации работы
промышленности, торговли, общественного питания при администрации района. См.: Казаченко Г. Б., Самойленко Е. В. Проблемы защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) // Законодательство и экономика. 2007. № 7.
187
1
Нельзя не назвать еще один способ координации деятельности надзорных
органов, реализованный в российском праве, – его можно условно назвать отсутствием координации – когда все надзорные полномочия в определенной
сфере ведения концентрируются в компетенции одного надзорного органа.
Именно такой порядок реализован в Градостроительном кодексе РФ, в соответствии с которым в строительстве запрещено проводить какие-либо проверочные мероприятия за исключением строительного надзора. Соответственно, Ростехнадзор (по более опасным строительным объектам) и региональные инспекции строительного (архитектурно-строительного) надзора (по менее опасным объектам) обеспечивают соблюдение всех норм и правил в строительстве:
и строительных, и экологических, и пожарной безопасности, и безопасности
труда и др.
Подобное регулирование имеет свои положительные стороны, поскольку
существенно снижает административные барьеры, однако, в то же время, требует широчайшей специализации проверяющих, а потому далеко не во всех
случаях может быть использовано на практике.
Упорядочение деятельности субъектов административного надзора на
общегосударственном уровне в современных условиях и в целях защиты прав
предпринимателей осуществляется в Республике Казахстан. В соответствии с
Указом Президента Республики Казахстан от 28 марта 2003 г. № 1050 и Законом Республики Казахстан от 22 декабря 2003 г. № 510-2 «О государственной
правовой статистике и специальных учетах» данная функция административного надзора возложена на органы прокуратуры, точнее, на образованный в ее
структуре Комитет по правовой статистике и специальным учетам.
Постановлением Правительства Республики Казахстан от 17 июня 2003
г. № 572 были утверждены Правила проведения государственными органами
проверок деятельности субъектов малого предпринимательства, а Приказом
Генерального прокурора Республики Казахстан от 14 ноября 2007 г. № 46 была
утверждена Инструкция о ведении государственной регистрации, статистического учета и контроля проверок, осуществляемых государственными органами
188
Республики Казахстан1. Этими актами введен единый порядок государственной
регистрации, статистического учета и контроля проверок, осуществляемых государственными органами Республики Казахстан в отношении физических и
юридических лиц, независимо от их правового статуса, форм собственности и
видов деятельности.
Необходимо заметить, что названный Комитет, хотя и входит в систему
Генеральной прокуратуры Казахстана, является ведомством, наделенным статусом юридического лица, имеет территориальные органы. Комитет по правовой статистике и специальным учетам обеспечивает государственные органы,
юридических и физических лиц информацией о состоянии законности и правопорядка в стране на основе единых принципов и стандартов; совершенствует и
развивает государственную правовую информационную статистическую систему.
По своей функциональной компетенции Комитет по правовой статистике
и специальным учетам (за исключением функции ведения единого статистического учета всех проверок хозяйствующих субъектов) наиболее близок российской Федеральной службе государственной статистики (Росстату)2. При этом
функция методического обеспечения контрольно-надзорной деятельности в
форме разработки и утверждения Правил проведения проверок реализуется
Правительством Республики Казахстан.
Аналогично решен вопрос в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. №
294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», которым признан утратившим силу Федеральный закон от 8 августа 2001 года № 134-ФЗ.
Подробный анализ законодательства Республики Казахстан и практики его реализации осуществлен в работе: Рябцев В., Агеев А. Законность проверок контролирующими органами субъектов хозяйственной деятельности (опыт прокуратуры Казахстана) // Законность.
2008. № 6.
2
См.: Постановление Правительства РФ от 2 июня 2008 г. № 420 (ред. от 07.11.2008)
«О Федеральной службе государственной статистики» // СЗ РФ. 2008. № 23. Ст. 2710.
189
1
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ содержит новеллы,
непосредственно направленные на упорядочение административно-надзорной
деятельности. В их числе и заимствованная из казахского опыта процедура составления сводного плана проведения плановых проверок, предусмотренная ст.
9 Федерального закона. В настоящее время каждый надзорный орган обязан составлять план контрольно-надзорной деятельности на год и представлять его в
соответствующий орган прокуратуры. Все планы подлежат сведению в единый
план, как было задумано разработчиками законопроекта, с целью объединения
усилий и потенциала специализированных инспекций. Важно то, что совместное проведение проверочных мероприятий несколькими надзорными органами
одновременно должно существенно облегчить «жизнь» предпринимателей, для
которых проще и дешевле перенести одну комплексную проверку один раз в
три года, пусть даже она на месяц парализует работу, нежели проводимые один
– два раза в месяц проверки каждым органом самостоятельно.
Суть сводного планирования заключается в: а) составлении субъектом
административного надзора ежегодного плана проведения плановых проверок;
б) утверждении указанного плана руководителем органа и обнародовании его
путем размещения на официальном сайте органа в сети «Интернет» либо иным
доступным способом; в) направлении до 1 ноября года, предшествующего году
проведения плановых проверок, проекта указанного плана в органы прокуратуры для формирования Генпрокуратурой РФ ежегодного сводного плана проведения плановых проверок; г) размещении Генпрокуратурой РФ ежегодного
сводного плана проведения плановых проверок на официальном сайте Генпрокуратуры РФ в сети «Интернет» в срок до 31 декабря текущего календарного
года.
Составление сводного плана возложено на органы прокуратуры, не входящие в систему органов исполнительной власти, поэтому сводный план является в прямом смысле слова сводным, т.е. простым механическим сведением
множества отдельных планов, представленных в прокуратуру всеми субъектами административного надзора. Поэтому процедура составления сводного пла190
на является формой прокурорского надзора за соблюдением всеми проверяющими субъектами требования ч. 2 ст. 9 Федерального закона, запрещающей
проводить плановые проверки чаще одного раза в три года одним субъектом в
отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя.
Составление сводного плана как инструмента координации деятельности субъектов административного надзора противоречило бы природе прокуратуры как
надзорного органа.
Полагаем необходимым высказать здесь еще ряд соображений критического характера, имеющих непосредственное отношение к законодательному
регулированию сводного планирования проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Во-первых, форма и содержание ежегодного сводного плана устанавливаются Правительством РФ, что представляется нелогичным, поскольку подобные функции не входят в компетенцию Правительства РФ1. Федеральный закон
«О прокуратуре Российской Федерации» предоставляет Правительству РФ некоторые полномочия хозяйственного характера: определять порядок и нормы
обеспечения работников прокуратуры форменным обмундированием (п. 1 ст.
41.3 Федерального закона); устанавливать должностные оклады прокурорским
работникам по представлению Генерального прокурора РФ (ст. 44 Федерального закона); определять типы и модели боевого ручного стрелкового оружия для
постоянного ношения прокурорами (п. 3 ст. 45 Федерального закона) и др. Однако формы актов органов прокуратуры и их содержание Правительство РФ не
устанавливает. Представляется, что возложение подобной функции на Правительство РФ допустимо лишь в случае возложения функции составления сводного плана на федеральный орган исполнительной власти, подведомственный
Правительству РФ. В таком случае Правительство РФ утверждало бы акты,
подготовленные подведомственным ему федеральным органом исполнительной
власти.
См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от
02.03.2007) «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
191
1
Во-вторых, возложение административной по своей природе функции координации на органы прокуратуры не соответствует ее статусу, а иные координаторы не создаются. А, значит, предполагается механическое сведение прокурорами представляемых им планов в общий документ. Прокуроры, в пределах
своей компетенции, могут лишь выявить нарушения установленных Федеральным законом сроков проведения плановых проверок, что само по себе не маловажно, но явно недостаточно.
Вместе с тем, сама идея составления сводного плана, по нашему мнению,
весьма плодотворна в случае ее дальнейшего развития.
Во-первых, функция составления сводного плана должна быть передана
федеральному органу исполнительной власти – Минэкономразвития России
или Росстату – с утверждением его Правительством РФ.
Во-вторых, процедура составления (именно составления, а не контроля
при объединении) сводного плана должна быть доведена до логического завершения. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти должен не просто свести представленные ему планы в один, но по возможности
свести запланированные проверки нескольких субъектов в отношении одного
юридического лица или индивидуального предпринимателя в одну, что потребует изменения первоначально запланированных органами сроков. Поэтому после утверждения и опубликования сводного плана потребуется корректировка
планов работы субъектов административного надзора и их окончательное
утверждение соответствующими руководителями. В результате этого в течение
планового периода субъекты административного надзора будут вынуждены согласовывать свою деятельность друг с другом, поскольку сводным планом будет предусматриваться одновременное проведение ими проверок одного объекта. Этим облегчается решение проблемы организации их взаимодействия.
192
Глава 3.
Обеспечение законности в сфере административного надзора
§ 1. Понятие законности в административно-надзорной деятельности
Законность в деятельности органов, осуществляющих административный
надзор, – непреходящая ценность, значение которой велико не только для каждого отдельного гражданина, сталкивающегося в своей повседневной жизни с
представителями исполнительной власти, но и для всего российского общества
и самого государства, «интересы» которого представляют инспекторы. Мы не
случайно поставили интересы в кавычки. Сведений о неверном, искаженном
понимании отдельными должностными лицами интересов государства не мало
и в средствах массовой информации, и в оперативных сообщениях, размещаемых на официальных сайтах МВД России, Генеральной прокуратуры РФ. По
нашему мнению, интересы государства заключаются не только в обеспечении
конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности1, но и в
поступательном развитии экономики, в формировании правовой культуры общества.
Известно, что многочисленные нарушения законности в деятельности
субъектов административного надзора оказывают негативное влияние на общество, формируя соответствующую правовую культуру, привычное отношение к
фактам коррупции в надзорных органах. Вместе с тем в обществе растет недовольство властью при одновременном снижении веры в возможность решения
вопросов законным путем. Увеличивается разобщенность власти и общества.
В соответствии с экспертными оценками в масштабах страны только упорядочение надзорных проверок малого бизнеса должно сэкономить сотни миллионов рублей. Издержки, связанные с административным надзором, т.е. не-
Как это определено в ст. 1 Закона РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 (ред. от 26.06.2008)
«О безопасности» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769.
193
1
официальные платежи (взятки) проверяющим составляют в конечной цене товаров и услуг малых фирм до 5,5%. Кроме того, еще 5 – 7% составляют официальные и скрытые издержки в виде административных штрафов и затрат рабочего времени на оспаривание постановлений субъектов административной
юрисдикции. В хлебопекарном производстве подобные административные издержки достигают 30% в цене хлебобулочных изделий1.
В приказе Генерального прокурора РФ от 31 марта 2008 г. № 53 (ред. от
30.04.2009) «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав
субъектов предпринимательской деятельности»2 отмечается, что состояние законности в данной сфере продолжает оставаться неблагополучным. Нарушения
прав и законных интересов хозяйствующих субъектов касаются практически
всех сфер экономики. Наиболее многочисленные из них связаны с изданием органами государственной власти и местного самоуправления незаконных правовых актов, ущемляющих права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей либо касающихся незаконного вмешательства в их деятельность.
Допускаются нарушения закона государственными органами, обладающими контрольными и надзорными полномочиями, в процессе осуществления
ими государственного контроля, отсутствует прозрачность проводимых ими
мероприятий.
Имеют место случаи создания различных административных барьеров
при реализации организациями своих прав (в том числе введения не предусмотренных законодательством процедур и запретов, сборов и платежей), ограничения конкуренции и предоставления отдельным лицам преференций и привилегий, истребования излишних документов, волокиты при рассмотрении заявлений. Распространены также факты злоупотребления должностными лицами
служебными полномочиями и коррупционных проявлений.
См.: Зыкова Т. Посторонним вход воспрещен // Российская газета. Федеральный выпуск. 2009. № 4902 (78). 5 мая.
2
Официально опубликован не был. См.: СПС Консультант Плюс.
194
1
Р. ф. Иеринг писал, что никакая несправедливость, выпадающая на долю
человека, как бы она велика ни была, далеко не может сравняться с той, которую совершает установленная власть, когда она сама нарушает право, ибо в
этом случае страж и блюститель закона превращается в его убийцу. И совершенно справедливо сравнивал такого стража закона с врачом, отравляющим
больного, опекуном, придушающим опекаемого1.
Проблема обеспечения законности в управлении остается острой для
нашей страны уже в течение почти столетия. Так, на необходимость обеспечения законности указывалось в резолюции XI Всероссийской партийной конференции в декабре 1921 г.2, в решении XIV партийной конференции «О революционной законности» 1925 г.3, в постановлении ЦИК и СНК от 25 июня 1932 г.
«О революционной законности»4, в резолюции XX съезда КПСС по отчетному
докладу ЦК КПСС в 1956 г.5, на XXVI съезде КПСС6. Требования обеспечения
законности содержатся в выступлениях Президента РФ и Председателя Правительства РФ.
Проблемы обеспечения законности в деятельности исполнительной власти всегда привлекали внимание ученых-административистов. Наиболее значительный вклад в решение указанных проблем внесли А. Е. Лунев 7, И. С. Самощенко8, Е. Старосьцяк9, В. И. Ремнев10, Ю. А. Тихомиров1 и др. Известны и ос-
См.: Иеринг Р. Борьба за право. М., 1991. С. 64.
См.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Ч. I. Изд.
7-е. 1953. С. 593.
3
См.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Ч. II.
Изд. 7-е. 1953. С. 42.
4
См.: СЗ РФ. СССР. 1932. № 50. Ст. 298.
5
См.: Резолюции XX съезда Коммунистической партии Советского Союза. – М.: Госполитиздат, 1956. С. 20.
6
См.: Материалы XXVI съезда КПСС. М.: Политиздат, 1981. С. 50, 68, 80, 100 и др.
7
См.: Лунев А. Е. Обеспечение законности в советском государственном управлении. –
М., 1963.
8
См.: Самощенко И. С. Охрана режима законности советским государством – М., 1960.
9
См.: Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. – М., 1959;
Элементы науки управления – М., 1965.
10
См.: Ремнев В. И. Социалистическая законность в государственном управлении – М.,
1979.
195
1
2
новные способы обеспечения законности. Все они систематизированы и представлены в научной литературе и в вузовских учебниках по административному
праву.
Сформулированы основные требования законности, заключающиеся в
неуклонном соблюдении и исполнении правовых норм всеми субъектами права; издании правовых актов уполномоченными субъектами в пределах их компетенции; издание правовых актов в строго определенной форме и в установленном порядке; соблюдение правил иерархии правовых актов; своевременность принятия правовых актов; стабильность права; точное и единообразное
применение правовых актов в полном соответствии с их смыслом и соблюдение
установленных законодательством организационных или процессуальных
форм; своевременное исполнение или применение правовых актов; обеспечение реализации правовых актов всеми необходимыми материальными и духовными средствами; осуществление надзора, контроля и проверки исполнения
правовых актов; своевременное изменение или уточнение содержания и редакции действующих правовых актов, а также их отмена компетентными органами
в установленном порядке2.
Перечисленные требования соответствуют способам обеспечения законности, которые И. С. Самощенко свел к двум: а) установление правовых гарантий законности и б) непосредственная борьба с нарушениями социалистической законности3. Правовые гарантии законности – это специальные нормативно-правовые средства (нормы права и правовые санкции), гарантирующие
неуклонное исполнение требований права всеми участниками общественных
отношений (и, в частности, недопущение произвола со стороны органов и
должностных лиц государства по отношению к гражданам), обеспечивающие
восстановление нарушенных прав и наказание нарушителей законности. Непо-
См.: Тихомиров Ю. А. Сухарев А. Я. Демидов И. Ф. Законность в Российской Федерации. – М., 1998.
2
См.: Керимов Д. А. Обеспечение законности в СССР. – М.: Государственное издательство юридической литературы, 1956. С. 10.
3
См.: Самощенко И. С. Указ. соч. С. 63.
196
1
средственная борьба с нарушениями законности осуществляется посредством
контроля и надзора, привлечением нарушителей законности к юридической ответственности.
С. С. Алексеев указывает также на необходимость стройной юридической
теории. «Борьба за право требует в первую очередь интенсивной разработки
идей права, обретения ими высокого научного и гражданского признания»1. Ю.
А. Тихомиров в качестве одного из способов обеспечения законности административных актов управления называет государственную регистрацию Минюстом России2. Данные предложения, безусловно, заслуживают внимания и частично реализуются3. Ведется активная разработка проблем борьбы с коррупцией в органах исполнительной власти. В то же время, специфика коррупции в
деятельности субъектов административного надзора остается вне поля зрения
административной науки.
Все более становится заметным отставание научной основы административного надзора, о чем свидетельствуют многочисленные примеры противоречия нормативного правового регулирования данной деятельности научной доктрине. В результате принимаемые управленческие решения не обеспечены необходимой теоретической базой.
Под законностью обычно принято понимать принцип либо состояние.
Говоря о поддержании законности, следует, безусловно, понимать под законностью состояние, а не принцип, поскольку принцип не может поддерживаться,
он сам обеспечивает, требует поддержания заданного состояния. Состояния характеризуются уровнями. Так, безопасность, как состояние защищенности, может быть высокой, удовлетворительной, низкой. Противоположное состояние
именуется опасностью.
См.: Алексеев С. С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. – М., 1999. С. 701.
2
См., напр.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. – М.,
2001. С. 364.
3
См.: Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (ред. от 17.03.2009) // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.
197
1
Применительно к законности также могут быть предложены уровни, поскольку никому еще не удавалось обеспечить строжайшее соблюдение норм
права всеми субъектами, в то же время, существующее положение не принято
считать беззаконием. В связи с этим представляют не только практический, но
и теоретический интерес выводы ученых Львовского университета, разработавших методику оценки состояния и уровня законности на предприятиях1.
Названная методика предусматривает вычисление уровня законности путем деления количества правонарушений на среднесписочный состав работающих.
Интегральный показатель уровня законности устанавливается как среднее
арифметическое значение частных показателей уровней законности, исчисленных в отдельности по каждой сфере законности.
Подобные измерители, безусловно, необходимы в правоприменительной
деятельности субъектов административного надзора. К сожалению, объективной оценке уровня законности препятствуют самые различные обстоятельства
как объективного, так и субъективного характера. Прежде всего, отсутствуют
механизм и критерии оценки. К субъективным причинам, по нашему мнению,
следует отнести; а) нереагирование, игнорирование уполномоченными должностными лицами фактов правонарушений, совершаемых инспекторами; б) сокрытие названных фактов в целях улучшения отчетности; в) издание распоряжений, требование совершения правонарушающих действий; г) низкий уровень
юридических знаний инспекторов и должностных лиц, уполномоченных обеспечивать законность их правоприменительной деятельности; д) самое главное –
отсутствие юридической ответственности правоприменяющих субъектов. Собственно, данные причины есть основные угрозы законности, на преодоление
которых направлены перечисленные выше способы.
Вселяют надежду новые способы обеспечения законности в управлении,
набирающие силу в последнее время. Это, во-первых, установление требований
к повышению прозрачности деятельности органов исполнительной власти в
1
См.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. С. 373.
198
рамках программы «Электронное правительство»1. Во-вторых, внедрение новых критериев оценки деятельности органов исполнительной власти «по результату». В-третьих, повышение качества и глубины процессуальной регламентации деятельности органов исполнительной власти путем принятия административных регламентов осуществления государственных функций и оказания государственных услуг. В-четвертых, развитие антикоррупционного законодательства2, внедрение антикоррупционной экспертизы, придание ей обязательного характера. В-пятых, усиление и упорядочение прокурорского надзора.
Рассмотрим содержание основных способов обеспечения законности в
управлении применительно к административно-надзорной деятельности.
§ 2. Повышение качества нормативных правовых актов
М. С. Строгович вполне обоснованно подчеркивал, что уровень развития
законности зависит от состояния действующего законодательства: «Законы –
это основа законности, поэтому совершенствование законов, т.е. укрепление
основы законности, является важнейшим средством укрепления самой законности, ее охраны и обеспечения»3. В этом направлении в настоящее время наиболее актуальным является не столько повышение профессионального уровня
См.: Концепцию формирования в Российской Федерации электронного правительства
до 2010 года, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р // СЗ
РФ. 2008. № 20. Ст. 2372.
2
А. Ф. Ноздрачев отмечает, что, хотя термин «коррупция» не используется в российском законодательстве, у ученых-административистов есть полная ясность в понимании ее
существа. Речь идет об использовании институциональной, прежде всего государственной
власти для частных целей. См.: Ноздрачев А. Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах
и ответах // Адвокат. 2007. № 10.
3
См.: Строгович М. С. Теоретические вопросы советской законности // Советское государство и право. 1956. № 4. С. 23.
199
1
специалистов, занятых разработкой проектов нормативных правовых актов1,
сколько осуществление контроля за эффективностью правотворчества. Достижение цели требует проведения предварительного и последующего контроля.
Предварительный контроль осуществляется на стадии подготовки проектов нормативных правовых актов. Как правило, это ведомственный (правовым
подразделением, научным учреждением в структуре органа, министерством, в
ведении которого находится служба) и надведомственный (Минюстом России
при регистрации актов2) контроль. В ряде случаев имеет место обращение к независимым экспертам3. Так, проекты административных регламентов, признанных первоочередными, проходили обязательную экспертизу в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ и в Правительстве РФ (в рабочей группе и в Комиссии по административной реформе)4.
Основными задачами Комиссии по административной реформе являются:
предварительное (до внесения в Правительство РФ) рассмотрение (в том числе
на предмет выявления в них положений, способствующих созданию условий
для проявления коррупции) проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам ограничения вмешательства
государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в
том числе прекращения избыточного государственного регулирования; исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполни-
Надо заметить, что и в этой части намечаются важные решения, предусматривающие
разрешительный порядок допуска граждан к замещению соответствующих должностей путем
прохождения обязательной процедуры аттестации в независимой общественной организации.
Предполагается, что такой организацией будет Российский союз юристов. Кроме того, получает все большее распространение практика привлечения для разработки проектов нормативных
правовых актов сторонних разработчиков – научных учреждений (ГУ ВШЭ, ИЗИСП, ИГП
РАН и др.).
2
См., напр.: Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утверждены Приказом Минюста РФ от 29 октября 2003 г. № 278 (ред. от 26.08.2008) // Бюллетень Минюста РФ. 2003. № 11.
3
См., напр.: Новоселецкая Ю. В. Правовые аспекты осуществления общественной экспертизы Общественной палатой РФ // Российская юстиция. 2008. № 1.
4
См.: Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 (ред. от 25.08.2008)
«О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» // СЗ РФ. 2003.
№ 31. Ст. 3150.
200
1
тельной власти; развития системы саморегулируемых организаций в области
экономики; организационного разделения функций, касающихся регулирования
экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным
имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершения процесса разграничения полномочий
между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; оптимизации деятельности
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; оптимизации структуры и функций федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных
предприятий, подведомственных федеральным органам исполнительной власти.
В целях реализации указанных задач Комиссия организует подготовку и
рассматривает проекты федеральных законов, других нормативных правовых
актов, необходимых для устранения элементов государственного регулирования, препятствующих развитию рыночных механизмов регулирования экономических процессов, а также системы саморегулирования таких процессов;
обеспечивает проведение анализа функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, а также федеральными государственными
учреждениями, федеральными государственными унитарными предприятиями
и федеральными казенными предприятиями, подведомственными федеральным
органам исполнительной власти, в том числе на предмет их избыточности, дублирования и предельной численности работников.
Комиссия имеет право заслушивать представителей федеральных органов
исполнительной власти о выполнении возложенных на них задач по проведению административной реформы; запрашивать у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций необходимые материалы по вопросам административной реформы; привлекать в установленном
порядке к работе Комиссии специалистов заинтересованных федеральных ор201
ганов исполнительной власти, научно-исследовательских и образовательных
учреждений, организаций и общественных объединений.
Большое значение в деле борьбы с коррупцией на стадии предварительного контроля нормотворческой деятельности имеет экспертиза проектов нормативных правовых актов. В соответствии с Методикой проведения экспертизы
проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в
них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции1 проводится предварительный контроль проектов нормативных правовых
актов.
В соответствии с названной Методикой коррупционными факторами являются:
а) факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления;
б) факторы, связанные с наличием правовых пробелов;
в) факторы системного характера.
Факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной
власти или органа местного самоуправления, выражаются в:
а) широте дискреционных полномочий – отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, наличии дублирующих
полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
б) определении компетенции по формуле «вправе» – диспозитивном
установлении возможности совершения органами государственной власти или
органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
См.: постановления Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении
Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в
целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 1240; от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении методики
проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях
выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»
// СЗ РФ. 2009. № 10. Ст. 1241.
202
1
в) наличии завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, – установлении неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
г) злоупотреблении правом заявителя органами государственной власти
или органами местного самоуправления (их должностными лицами) – отсутствии четкой регламентации прав граждан и организаций;
д) выборочном изменении объема прав – возможности необоснованного
установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по
усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
е) чрезмерной свободе подзаконного нормотворчества – наличии бланкетных и отсылочных норм, приводящем к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного
самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
ж) принятии нормативного правового акта сверх компетенции – нарушении компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
з) заполнении законодательных пробелов при помощи подзаконных актов
в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий – установлении общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях
отсутствия закона;
и) юридико-лингвистической неопределенности – употреблении неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Факторы, связанные с правовыми пробелами, свидетельствуют об отсутствии правового регулирования некоторых вопросов в проекте документа и выражаются в:
а) существовании собственно пробела в правовом регулировании – отсутствии в проекте документа нормы, регулирующей определенные правоотношения, виды деятельности и так далее;
203
б) отсутствии административных процедур – отсутствии порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
в) отказе от конкурсных (аукционных) процедур – закреплении административного порядка предоставления права (блага);
г) отсутствии запретов и ограничений для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) – отсутствии
превентивных антикоррупционных норм, определяющих статус государственных (муниципальных) служащих в коррупциогенных отраслях;
д) отсутствии мер ответственности органов государственной власти или
органов местного самоуправления (их должностных лиц) – отсутствии норм о
юридической ответственности служащих, а также норм об обжаловании их
действий (бездействия) и решений;
е) отсутствии указания на формы, виды контроля за органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными
лицами) – отсутствии норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля, в том числе общественного, за действиями органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих);
ж) нарушении режима прозрачности информации – отсутствии норм,
предусматривающих раскрытие информации о деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц),
и порядка получения информации по запросам граждан и организаций.
Факторами системного характера являются факторы, обнаружить которые можно при комплексном анализе проекта документа, – нормативные коллизии.
Нормативные коллизии – противоречия между нормами, в том числе
внутренние, создающие для органов государственной власти или органов мест-
204
ного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.
На наличие такого коррупционного фактора указывает любой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).
Экспертиза проектов нормативных правовых актов и иных документов в
целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для
проявления коррупции, проводится в отношении проектов федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, проектов нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих
права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, концепций
и проектов технических заданий на разработку проектов федеральных законов,
проектов федеральных законов, поступивших для подготовки проектов официальных отзывов и заключений Правительства РФ на проекты федеральных законов, а также проектов поправок Правительства РФ к проектам федеральных
законов.
Экспертиза на коррупциогенность проводится Минюстом России и аккредитованными им в установленном порядке1 юридическими и физическими
лицами, принявшими решение о ее проведении.
Наибольший интерес с точки зрения эффективности представляет независимая экспертиза на коррупциогенность, которая проводится аккредитованными юридическими лицами и физическими лицами в инициативном порядке за
счет собственных средств. Независимыми экспертами не могут являться юридические лица и физические лица, принимавшие участие в подготовке проекта
См.: Положение об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность, утвержденное Приказом Минюста РФ от
31 марта 2009 г. № 92 // БНА. 2009. № 17.
205
1
документа, а также организации и учреждения, находящиеся в ведении федерального органа исполнительной власти – разработчика проекта документа.
Основными требованиями и условиями для проведения аккредитации независимых экспертов являются наличие в штате юридического лица не менее
трех сотрудников, удовлетворяющих требованиям к аккредитации физического
лица. К физическому лицу, в свою очередь, предъявляется требование о наличии высшего профессионального образования и стажа работы по специальности не менее 5 лет.
Свидетельство об аккредитации выдается на 5 лет. Аккредитация может
быть аннулирована Минюстом России, однако, лишь при наличии одного из
следующих оснований:
а) добровольного отказа независимого эксперта от аккредитации;
б) непроведения независимой экспертизы на коррупциогенность более 2
лет.
Предусмотрены меры, направленные на обеспечение экспертной деятельности. Прежде всего, это доступность проектов для экспертов и других заинтересованных лиц, обеспечиваемая путем размещения проектов на официальных
сайтах органов исполнительной власти – разработчиков проектов текстов документов в день направления их на согласование в государственные органы и
организации либо в юридические службы указанных органов.
По результатам независимой экспертизы на коррупциогенность составляется экспертное заключение, оформляемое в соответствии с вышеназванной
Методикой, которое направляется федеральному органу исполнительной власти – разработчику проекта документа по почте или курьерским способом либо
в виде электронного документа.
Положения проекта документа, способствующие созданию условий для
проявления коррупции, выявленные при проведении независимой экспертизы
на коррупциогенность, а также экспертизы на коррупциогенность, проводимой
Минюстом России, устраняются на стадии доработки проекта документа структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти – раз206
работчика проекта документа. В случае несогласия разработчика с результатами независимой экспертизы на коррупциогенность, а также с результатами экспертизы на коррупциогенность, проведенной Минюстом России, свидетельствующими о наличии в проекте документа, разрабатываемого этим федеральным органом исполнительной власти, положений, способствующих созданию
условий для проявления коррупции, федеральный орган исполнительной власти
вносит указанный проект документа на рассмотрение Президента РФ или в
Правительство РФ с приложением пояснительной записки с обоснованием своего несогласия.
К проекту документа, вносимому федеральным органом исполнительной
власти – разработчиком проекта документа на рассмотрение Президента РФ
или в Правительство РФ, прилагаются все поступившие экспертные заключения, составленные по итогам независимой экспертизы на коррупциогенность.
Это позволяет контролировать учет замечаний, высказанных экспертами.
Текущим контролем качества нормативных правовых актов, регламентирующих административно-надзорную деятельность, следует считать мониторинг, осуществляемый, как правило, в рамках внедрения нормативных правовых актов. Так, приказом ФАС России от 13 ноября 2008 г. № 448 «О порядке
внедрения административных регламентов исполнения государственных функций ФАС России в центральном аппарате и в территориальных органах Федеральной антимонопольной службы» предусмотрены следующие мероприятия:
контроль соблюдения государственными гражданскими служащими и работниками территориального органа сроков исполнения процедур, предусмотренных административными регламентами;
ведение журнала учета устных и письменных обращений физических и
юридических лиц по вопросам реализации Административных регламентов;
текущий контроль соблюдения сроков и последовательности действий,
определенных административными процедурами по исполнению государственных функций, путем проведения соответствующих проверок в центральном аппарате и территориальных органах;
207
анализ и систематизация предложений по вопросам внедрения административных регламентов;
обобщение и анализ отчетности о внедрении административных регламентов.
Последующий контроль нормативных правовых актов проводится уже
после вступления их в силу. Как правило, инициатива исходит со стороны
граждан и организаций, чьи интересы затрагиваются данными актами. Производство по таким делам регламентируется гл. 24 ГПК РФ, гл. 23 АПК РФ.
Положительной оценки заслуживает инициатива ряда федеральных органов исполнительной власти по проведению экспертизы ранее принятых ими
нормативных правовых актов. В конце 2008 г. были изданы приказы, утверждающие программы и планы противодействия коррупции, которыми предусматривается проведение данной деятельности1.
§ 3. Контроль за осуществлением административного надзора
Качественная правовая основа деятельности субъектов административного надзора – необходимое, но не достаточное условие законности в рассматриваемой сфере. Необходимо обеспечить неукоснительное соблюдение запретов,
исполнение требований нормативных правовых актов всеми субъектами (инспекторами), что, также как и во внешних административных правоотношениях, достигается контролем и ответственностью. Контрольная деятельность многогранна, прежде всего, это обусловлено широким кругом субъектов контроля.
К ним относятся не только государственные органы и должностные лица, но и
граждане, их объединения (политические, профессиональные, по интересам),
См., напр.: Приказ Росстата от 30 декабря 2008 г. № 331 «Об утверждении Программы
и Плана противодействия коррупции в Федеральной службе государственной статистики на
2008 – 2011 годы»; Приказ Роспотребнадзора от 9 октября 2008 г. № 363 «Об утверждении Ведомственной программы противодействия коррупции»; Приказ Минтранса РФ от 30 сентября
2008 г. № 162 «Об утверждении Программы противодействия коррупции в Федеральной аэронавигационной службе на 2008 – 2011 годы» и др. Документы опубликованы не были.
208
1
средства массовой информации, правозащитные организации. С сожалением
надо признать, что действенность общественного контроля в последние десятилетия существенно снизилась. Органы исполнительной власти сохраняют закрытость от общества. Поэтому большое значение придается прозрачности их
деятельности. Именно на это направлена Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства, утвержденная Распоряжением
Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р (ред. от 10.03.2009)1.
Электронное правительство в России формируется в целях:
повышения открытости информации о деятельности органов государственной власти и расширения возможности доступа к ней;
повышения качества административно-управленческих процессов;
совершенствования системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях государственного управления,
обеспечение оперативности и полноты контроля за результативностью деятельности органов государственной власти и обеспечение требуемого уровня информационной безопасности электронного правительства при его функционировании.
Формирование электронного правительства заключается, преимущественно, в развитии сайтов государственных органов в сети Интернет. Предполагается, что на указанных сайтах будет оперативно размещаться информация,
связанная с деятельностью органа исполнительной власти, его организационной структурой, адресно-справочная информация, нормативные правовые акты,
регулирующие деятельность данного государственного органа, информация о
реализуемых ведомством программах и проектах, а также сведения о целевых и
фактических показателях результативности его деятельности. Сайты позволят
обеспечить обратную связь и обработку обращений граждан.
В целях обеспечения полноты размещаемой информации, а также ее оперативного обновления и актуализации предусматривается формирование еди-
1
См.: СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2372.
209
ных требований, определяющих общий детализированный перечень публикуемых сведений, порядок, сроки и регулярность их размещения и обновления,
условия доступа к ним пользователей сети Интернет. Необходимо определить
нормативно-технические требования к функциональности и информационной
безопасности сайтов государственных органов, обмену информацией и навигации между отдельными сайтами государственных органов. Предусматривается
формулирование технологических и организационных требований, обеспечивающих полный, равный и недискриминационный доступ всем категориям организаций и граждан к сайтам государственных органов в сети Интернет.
По нашему мнению, Правительство РФ поставило весьма сложные задачи
перед органами исполнительной власти. Для их реализации необходимо, прежде всего, решить, какая информация и в каких объемах должна размещаться на
официальных сайтах органов исполнительной власти. В настоящее время данный вопрос окончательно не решен1. Предполагается, что будут разработаны
методические рекомендации по данным вопросам. Однако, представляется, необходимым законодательно закрепить перечень подлежащей опубликованию
информации.
Необходимо учитывать, что в соответствии с ч. 4 ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»2 не может быть ограничен доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений,
составляющих государственную или служебную тайну). Вместе с тем, согласно
ст. 9 названного Федерального закона ограничение доступа к информации
См., напр.: Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 561 «Об утверждении порядка
размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных
органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих
сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования» // СЗ РФ.
2009. № 21. Ст. 2546.
2
См.: СЗ РФ. 2006. № 31 (Ч. 1). Ст. 3448.
210
1
устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,
обеспечения обороны страны и безопасности государства. Соблюдение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами1 является обязательным.
Федеральный закон от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ (ред. от 12.05.2009) «О
порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»2 предусматривает распространение
в государственных средствах массовой информации сообщений о деятельности
органов государственной власти, а также непосредственное присутствие представителей средств массовой информации (журналистов) на заседаниях органов
власти, но не определяет пределов информирования.
Перечень сведений о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования, утвержден Постановлением Правительства
РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 (ред. от 26.11.2008) «Об обеспечении доступа к
информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти»3. Данный перечень включает довольно обширную информацию, наибольший интерес применительно к теме исследования представляют:
обзоры обращений граждан и организаций в федеральный орган исполнительной власти, обобщенная информация о результатах рассмотрения таких
обращений и о принятых мерах;
сведения о решениях судов о признании недействующими актов федерального органа исполнительной власти;
порядок деятельности федерального органа исполнительной власти, его
территориальных органов и подведомственных ему организаций по обеспече-
См., напр.: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» // СЗ РФ. 2006. № 1 (Ч. 1). Ст. 3451.
2
См.: СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 170.
3
См.: СЗ РФ. 2003. № 7. Ст. 658.
211
1
нию реализации определенных законодательством Российской Федерации прав,
свобод и законных интересов граждан;
аналитические доклады и обзоры информационного характера о деятельности федерального органа исполнительной власти;
сведения об основных показателях, характеризующих ситуацию в отрасли, входящей в сферу ведения федерального органа исполнительной власти, и
динамику ее развития;
прогнозы, подготовленные федеральным органом исполнительной власти, его территориальными органами и подведомственными ему организациями
в соответствии с их компетенцией;
официальная статистическая информация, собранная и обработанная федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами;
сведения о результатах проверок, проведенных федеральным органом исполнительной власти, его территориальными органами и подведомственными
ему учреждениями в пределах их компетенции, а также проверок, проведенных
в этих органах и организациях;
сведения о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных
ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты
населения от них, а также иные сведения, подлежащие доведению федеральным
органом исполнительной власти до граждан и организаций в соответствии с
федеральными законами;
структура федерального органа исполнительной власти, сведения о задачах и функциях его структурных подразделений, телефоны справочной службы
и адресные реквизиты (почтовый адрес, адрес электронной почты и др.) федерального органа исполнительной власти, его структурных подразделений, территориальных органов и подведомственных ему организаций;
сведения об организациях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти (перечень организаций, их почтовые и юридические адре-
212
са, телефоны, сведения о создании, реорганизации и ликвидации, основные показатели деятельности);
реестры лицензий, ведение которых осуществляется федеральными органами исполнительной власти;
административные регламенты.
Данная информация является действительно значимой для граждан, о чем
свидетельствуют, например, обращения в суды с жалобами на нарушение права
на получение информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти. Так, например, Дзержинский районный суд Санкт-Петербурга в судебном решении от 18 октября 2005 г. № 2-1133/2005 обязал ФСО России в
срок до 1 января 2006 г. разместить в сети Интернет собственные информационные ресурсы в соответствии с Постановлением Правительства Российской
Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98. При этом ФСВТ России, Рособоронзаказу, Минрегиону России, Росфиннадзору, ФССП России, ГУСП в срок до 1
января 2006 г. было предписано привести информационные ресурсы, размещенные в сети Интернет, в соответствие с названным Постановлением Правительства РФ.
Изучение содержания официальных сайтов надзорных органов, проведенное нами в ходе исследования, показало, что требования Правительства РФ
выполнены далеко не в полном объеме и к середине 2009 г. Необходимо также
отметить, что сведения, размещенные на официальных сайтах, своевременно не
обновляются. Так, на сайте Рособрнадзора в июне 2009 г. последняя информация о представлениях Генеральной прокуратуры РФ датирована 27 марта 2007
г., а анализ письменных обращений граждан проведен лишь за 2004 г. 1. На сайте Росприроднадзора раздел «Надзор» оказался пустым, представлен План деятельности территориальных органов Росприроднадзора на 2007 г.2.
1
2
См.: http://www.roszdravnadzor.ru/qualitycontrol/analyse/norm. 12 июня 2009 г.
См.: http://control.mnr.gov.ru/part/?pid=557. 12 июня 2009 г.
213
Вместе с тем, на сайте Ростехнадзора представлены результаты надзорных проверок, проведенных уже в первом квартале 2009 г.1. На сайте Роскомнадзора размещен План проведения проверок на 2009 г.2.
Ни на одном сайте нам не удалось обнаружить сведения о количестве и
видах возбужденных надзорными органами административных правонарушений3. Кроме того, в большинстве случаев сведения, прямо названные в вышеуказанном Перечне сведений, размещаются таким образом, что для их получения необходимо совершить сложную последовательность переходов между
страницами, изучить размещенные на сайтах обширные отчеты общего характера, в которых просто невозможно представить подробную информацию.
В целях обеспечения доступа граждан к информации о деятельности органов административного надзора необходима разработка методических рекомендаций по организации информационного наполнения и обеспечению функционирования сайта органа государственной власти. Необходимо также разработать механизмы контроля за соблюдением установленных требований к сайтам органов государственной власти, а также определить ответственность
уполномоченных должностных лиц.
Одновременно с обеспечением прозрачности деятельности органов административного надзора для граждан развивается государственный контроль, который в зависимости от субъектов, его осуществляющих, может быть разделен
на административный (ведомственный и надведомственный) контроль, прокурорский надзор и судебный контроль.
Контроль и прокурорский надзор.
Контроль внутренне присущ управлению, он осуществляется в отношениях власти – подчинения. Субъект – вышестоящие должностные лица, подразСм.: http://www.gosnadzor.ru/slugba/narysheniya.htm. 12 июня 2009 г.
См.: http://www.rsoc.ru/main/directions/contr/.12 июня 2009 г.
3
О необходимости возрождения существовавшей в СССР формы учета административных правонарушений, именовавшейся «1АП», было сказано неоднократно самыми авторитетными учеными. Однако, вероятно, субъектов, осуществляющих выработку государственной
политики в соответствующих сферах общественной, политической и экономической жизни, не
интересует административная деликтность в подведомственных сферах.
214
1
2
деления, специально создаваемые контрольные подразделения в структуре органов, а также временные комиссии. Субъектом ведомственного контроля в отношении федеральной службы является также федеральное министерство, в ведении которого находится служба. Можно назвать целый ряд преимуществ такого контроля. Прежде всего, это непосредственность и оперативность, а также
компетентность.
Ведомственный контроль как способ обеспечения законности, поддержания служебной дисциплины в органах исполнительной власти получил должное
теоретическое обоснование еще в советской административно-правовой науке.
Характер служебных управленческих отношений принципиально не изменился,
что позволяет не рассматривать наиболее распространенные формы и методы
контроля в данной работе1. В то же время, имеются проблемы, связанные с проведением вышестоящим органом административного надзора повторных проверок поднадзорных объектов в контрольных целях. Данный вид контроля ранее не исследовался учеными – административистами.
Во-первых, главным объектом повторных проверок является качество деятельности проверяемого субъекта административного надзора. Однако предметом проверки оказывается деятельность поднадзорного объекта. Цель повторной проверки – оценка надзорной деятельности. Обнаружение фактов
нарушения объектом надзора общеобязательных правил будет означать, что
субъект административного надзора не исполнил свои служебные обязанности,
и может повлечь организационные выводы и дисциплинарную ответственность.
Установление противоправных действий и решений субъекта административного надзора позволит восстановить нарушенные права объекта надзора, устра-
Основными формами ведомственного контроля являются:
- непосредственное наблюдение;
- камеральные проверки по отчетам;
- выездные плановые периодические проверки;
- контрольные выездные проверки;
- контрольные проверки объектов, проверенных контролируемыми.
1
215
нить нарушения. Поэтому повторная проверка ранее проверенного объекта является весьма эффективным способом обеспечения законности.
Во-вторых, любая повторная проверка для объекта административного
надзора представляется дополнительной проверкой, которая может длиться
продолжительное время, потребует предоставления дополнительных материалов, отчетов, справок, взятия проб и образцов, назначения экспертиз и т.д. Все
это ложится дополнительным бременем на предпринимателя. С этой точки зрения повторные проверки должны регламентироваться аналогично общему порядку осуществления административного надзора с соблюдением требований
Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля».
Следовательно, необходимо выделять плановые повторные проверки и
внеплановые. Плановые проверки должны предусматриваться Сводным планом, утверждаемым органами прокуратуры. Внеплановые проверки должны
проводиться в порядке согласования с прокурором. Важно также соблюсти периодичность проверок. Если названный Федеральный закон предусматривает
проведение плановых проверок не чаще одного раза в три года, возможность
повторной плановой проверки исключается либо утрачивает смысл, если она
будет проведена через три года после надзорной проверки. Таким образом, повторные проверки с целью контроля за надзорной деятельностью могут проводиться исключительно вне плана. Однако в ч. 2 ст. 9 названного Федерального
закона не предусмотрены основания проведения внеплановых проверок, связанные с необходимостью контроля за деятельностью субъекта административного надзора1.
Основанием для проведения внеплановой проверки является:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
216
1
В-третьих, не решен вопрос о том, какие меры могут быть приняты в случае выявления вышестоящим органом при проведении повторных проверок
нарушений обязательных требований, не обнаруженных субъектом административного надзора. Представляется, что в этом вопросе можно было бы воспользоваться аналогией закона и применить норму, сформулированную в ч. 10
ст. 89 Налогового кодекса РФ, согласно которой если при проведении повторной выездной налоговой проверки выявлен факт совершения налогоплательщиком налогового правонарушения, которое не было выявлено при проведении
первоначальной выездной налоговой проверки, к налогоплательщику не применяются налоговые санкции, за исключением случаев, когда невыявление
факта налогового правонарушения при проведении первоначальной налоговой
проверки явилось результатом сговора между налогоплательщиком и должностным лицом налогового органа. В то же время, выявление в ходе повторной
проверки угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды требует
применения мер административного пресечения в виде административного
приостановления деятельности, отнесенной с августа 2005 г. к административным наказаниям. В отличие от налоговых правонарушений возникновение
названных угроз не может быть оставлено без внимания. Данное обстоятельство необходимо учесть.
2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального
контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из
средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным,
растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
217
В-четвертых, в соответствии с п. 2 ст. Федерального закона от 17 января
1992 г. № 2202-1 (ред. от 25.12.2008) «О прокуратуре Российской Федерации»1
Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в целях обеспечения
верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод
человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и
государства осуществляют надзор за исполнением законов и соблюдением прав
и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, службами и
иными федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления,
органами контроля, их должностными лицами. Названный предмет прокурорского надзора охватывает обеспечением законности в деятельности органов административного надзора, а также органов местного самоуправления, реализующих переданные им государственными органами надзорные полномочия.
В соответствии с п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов,
требующих принятия мер прокурором. В то же время, в соответствии с приказом Генпрокуратуры от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и
гражданина»2 прокурорам предписывается осуществлять надзор за законностью
правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти,
законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного
управления, органами контроля, их должностными лицами, независимо от поступления информации о нарушениях законности.
Во исполнение Федерального закона «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» издан приказ Генпрокуратуры РФ
1
2
См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. № 47. № 4472.
См.: Законность. 2008. № 3.
218
от 27 марта 2009 г. № 93 (ред. от 30.04.2009) «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1. Данным приказом прокурорам поручено:
организовать учет проводимых органами государственного контроля
(надзора), муниципального контроля внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства, а также ежегодный мониторинг
внеплановых выездных проверок;
организовать проведение сверок данных с органами государственного
контроля (надзора), муниципального контроля об осуществленных внеплановых выездных проверках субъектов малого и среднего предпринимательства по
итогам работы за каждое полугодие;
обеспечить системный сбор, накопление и обработку информации о
нарушениях прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, включая сведения общественных организаций и средств массовой информации;
выводы и результаты обобщений использовать для совершенствования
надзорной практики. Проблемные вопросы организации прокурорского надзора
рассматривать на заседаниях коллегий и (или) координационных совещаниях;
инициировать приведение в соответствие с Федеральным законом № 294ФЗ нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов
муниципальных образований;
обеспечить гласность в деятельности органов прокуратуры, в том числе
ее информационное сопровождение с использованием сети «Интернет», установление активного информационного обмена с органами государственного
контроля (надзора), муниципального контроля, а также предпринимательским
сообществом в целях оперативного выявления нарушений закона.
1
Официально опубликован не был. См.: СПС Консультант Плюс.
219
Представляется, что прокуроры в целях надзора за законностью деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, реализующих переданные им административно-надзорные полномочия, также вправе
осуществлять повторные проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
В целях обеспечения данного вида административного (ведомственного)
контроля и прокурорского надзора представляется необходимым внести в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» изменения, направленные на возможность проведения
повторных проверок ранее проверенных объектов:
1) дополнить перечень оснований для проведения внеплановой проверки
пунктом 3 следующего содержания:
«3) проведение контроля за деятельностью органа государственного контроля (надзора) в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.»;
2) дополнить статью 2 пунктом следующего содержания:
«61) повторная проверка – совокупность проводимых прокурором или
вышестоящим органом государственного контроля (надзора) в отношении
юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки качества проведения плановой или внеплановой проверки
органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального
контроля;»
3) дополнить Федеральный закон статьей 18.1 следующего содержания:
«18.1. Обеспечение законности деятельности органов государственного
контроля (надзора)
1. Надзор за деятельностью органов государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля осуществляет Генеральный прокурор Российской
Федерации и назначаемые им прокуроры.
220
2. Контроль за деятельностью органов государственного контроля
(надзора) осуществляют вышестоящие органы государственного контроля
(надзора).
3. Прокурорский надзор и контроль вышестоящих государственных органов осуществляются путем проведения повторных проверок юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей после проведения плановой или внеплановой проверки контролируемым органом государственного контроля (надзора)
или муниципального контроля на основаниях и в порядке, предусмотренных
настоящим Федеральным законом для внеплановых проверок.
4. Повторным проверкам могут подвергаться не более 10% от общего
числа проверенных органом государственного контроля (надзора) или муниципального контроля юридических лиц или индивидуальных предпринимателей.
5. В случае выявления в результате повторной проверки правонарушений,
не обнаруженных в ходе плановой или внеплановой проверки органом государственного контроля (надзора) или муниципального контроля к юридическому
лицу или индивидуальному предпринимателю не применяются меры юридической ответственности, за исключением случаев, когда невыявление факта правонарушения при проведении первоначальной проверки явилось результатом
установленного вступившим в законную силу приговором суда сговора между
юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем и должностным
лицом органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля.
В случае выявления угрозы жизни или здоровью людей, возникновения
эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды прокурор или вышестоящий орган государственного контроля
(надзора), проводящие повторную проверку, принимают меры, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.».
221
§ 3. Ответственность государственного инспектора
Нарушения законности в административно-надзорной деятельности субъектами административного надзора обусловлены несколькими общеизвестными
факторами: низкой квалификацией инспекторов; низким уровнем служебной
дисциплины; коррумпированностью всей системы органов административного
надзора.
В теории советского административного права ответственность рассматривалась не только в юридическом смысле, как претерпевание каких-либо
ограничений, лишений – ретроспективная ответственность, но и в психологическом смысле, как осознание необходимости правомерного поведения, чувство –
перспективная или позитивная ответственность1.
Не отрицая важности, первичности перспективной ответственности,
сконцентрируем внимание на ретроспективной ответственности, поскольку
весь человеческий опыт наглядно подтверждает утопичность надежд на достижение такого уровня правосознания людей, который позволил бы отказаться от
уголовной, административной, дисциплинарной ответственности. Страх наказания всегда был и остается более мощным стимулом к правомерному поведению, чем чувство долга. Полагаем, что рассмотрение перспективной ответственности как правовой категории, выведение ее за рамки предмета юридической психологии ранее носило конъюнктурный, идеологический характер. Более того, такое понимание юридической ответственности стало своего рода
клише, довлеющим при установлении гарантий законности в государственном
управлении. Предположение о высоком правосознании чиновников позволяет
ограничиваться формулой: «несут ответственность в соответствии с законода-
См., напр.: Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву (теоретические проблемы) – М., 1981; Строгович М. С. Сущность юридической ответственности. // Советское государство и право. 1969. № 5. С. 74 – 75; Ответственность в управлении / Ответственные редакторы Лунев А. Е., Лазарев Б. М. – М.: Наука, 1985. С. 11 и др.
222
1
тельством Российской Федерации». В специальной литературе встречаются
упоминания об ответственности органов и их подразделений1. Во многом это
обусловлено тем, что в советском административном праве ответственность органов управления была формализована. Так, министерства и государственные
комитеты СССР отвечали за состояние и развитие порученных им сфер управления (состояние и развитие отраслей управления, исполнение государственных планов, научно-технический прогресс, качество выпускаемой продукции,
наиболее полное удовлетворение потребностей во всех видах продукции) перед
Советом Министров СССР, партией и народом. В качестве форм ответственности назывались: отмена актов министерств и государственных комитетов,
наложение на руководителей и их заместителей дисциплинарных взысканий2.
Декларативность данных положений очевидна. Во-первых, основания ответственности представлены оценочными категориями. Невозможно объективно квалифицировать, например, наиболее полное удовлетворение потребностей. Руководство страны может полагать, что граждане должны быть полностью удовлетворены чашкой риса, автомобилем Москвич через 5 лет ожидания
и единообразными костюмами, народ же – мечтать о мерседесах и феррари. Вовторых, вряд ли можно считать реальной и эффективной ответственностью отмену актов управления. Это, скорее, мера восстановления, ведь отменяется
ошибочный или противоправный акт. В-третьих, ответственность органов в результате сводится к наложению дисциплинарных взысканий на ответственных
должностных лиц.
Положения о федеральных органах исполнительной власти норм об ответственности данных органов не содержат, хотя в них имеются в значительной
мере декларативные нормы об ответственности руководителей. Так, Руководитель Федеральной службы по надзору в сфере транспорта несет персональную
ответственность за выполнение возложенных на Службу полномочий и реалиСм., напр.: Проблемы эффективности работы управленческих органов. – М.: Наука,
1973. С. 50 – 61 и др.
2
См.: Ответственность в управлении. / Отв. ред. Лунев А. Е., Лазарев Б. М. – М.: Наука,
1985. С. 84.
223
1
зацию государственной политики в установленной сфере деятельности1. В истории России с 1992 г. еще не было случая, чтобы руководитель федерального
органа исполнительной власти был уволен с государственной гражданской
службы за невыполнение возложенных на орган полномочий.
По нашему мнению, не так важно, чем вызваны нарушения законности в
деятельности государственных инспекторов (непрофессионализмом, недисциплинированностью или их коррумпированностью); важно обеспечить реальную
наказуемость, по возможности, каждого противоправного деяния. Для этого,
прежде всего, необходимо определить составы правонарушений, родовым объектом которых являются административно-правовые отношения, складывающиеся в связи с осуществлением административного надзора, а субъектами –
субъекты административного надзора – государственные инспекторы (санитарные врачи, участковые уполномоченные милиции, милиционеры патрульнопостовой службы).
Представляется, что объективную сторону правонарушений в рассматриваемой сфере должны образовывать нарушения порядка проведения плановых
и внеплановых проверок. Таких нарушений может быть несколько. Во-первых,
это может быть издание руководителем надзорного органа приказа (распоряжения, постановления, предписания) о проведении плановой проверки вопреки
Сводному плану либо о проведении внеплановой проверки с нарушением порядка согласования с прокурором. Во-вторых, это может быть попытка провести внеплановую проверку инспектором (группой инспекторов) без соответствующего приказа (распоряжения, представления, предписания) руководителя
надзорного органа. В-третьих, это может быть нарушение самого порядка проведения плановой или внеплановой проверки.
См.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта. Утверждено
Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 398 (ред. от 17.12.2009) // СЗ РФ.
2004. № 32. Ст. 3345.
224
1
Вышеизложенное дает основания сформулировать три нормы об административной ответственности должностных лиц органов административного
надзора:
1. Издание приказа (распоряжения, постановления, предписания) о проведении плановой проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя вопреки Сводному плану либо о проведении внеплановой проверки с нарушением порядка, установленного федеральным законом
- влечет наложение на руководителя органа государственного контроля
(надзора) или муниципального контроля…
2. Самоуправное, без приказа (распоряжения, постановления, предписания) руководителя органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля проведение должностным лицом проверки юридического
лица или индивидуального предпринимателя
- влечет наложение …
3. Нарушение должностным лицом органа государственного контроля
(надзора) или муниципального контроля установленного федеральным законом
порядка проведения проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя
- влечет наложение…
Данные нормы могут быть объединены в одну статью, подлежащую размещению в гл. 19 КоАП РФ. Статья может быть названа «Нарушение порядка
проведения государственного контроля (надзора) или муниципального контроля».
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных данной
статьей, должны возбуждаться прокурором, осуществляющим надзор за законностью контрольно-надзорной деятельности.
§ 4. Административная юстиция
225
Административная юстиция как средство укрепления законности в сфере
административного надзора получает заметное развитие. Федеральный закон от
26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусматривает административный и (или)
судебный порядок защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении административного надзора. Однако нормы ч. 2
и 3 ст. 23 Закона носят формальный характер, по сути, переадресуют к соответствующему законодательству Российской Федерации, регламентирующему порядок рассмотрения заявлений об обжаловании действий (бездействия) или решений должностных лиц, нормативных правовых актов и правовых актов органов местного самоуправления.
В соответствии со ст. 29 АПК РФ арбитражному суду подведомственны
возникающие из административных и иных публичных правоотношений связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской
и иной экономической деятельности дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда, а также
дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной
власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий
(бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления,
иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы
заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно ст. 192 АПК РФ с заявлением о признании недействующим
нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом
местного самоуправления, должностным лицом, в арбитражный суд вправе подать гражданин, организация, иные лица, полагающие, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону
226
или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую
силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской
и иной экономической деятельности, либо незаконно возлагают на них какиелибо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. В соответствии со ст. 198
АПК РФ те же лица вправе обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного
самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их
права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии со ст. 24 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» защита прав может
осуществляться как самими юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, так и их объединениями, а также саморегулируемыми организациями. Объединения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей,
саморегулируемые организации вправе:
1) обращаться в органы прокуратуры с просьбой принести протест на
противоречащие закону нормативные правовые акты, на основании которых
проводятся проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
2) обращаться в суд в защиту нарушенных при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля прав и (или) законных
интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, являющихся
членами указанных объединений, саморегулируемых организаций.
227
В соответствии с ч. 2 ст. 195 АПК РФ по результатам рассмотрения дела
об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд принимает одно из решений:
1) о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую
юридическую силу;
2) о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью
или в части.
В соответствии с ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что
оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие)
государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов,
должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий
(бездействия) незаконными.
Ст. 195 и 201 АПК РФ требуют от арбитражного суда, установившего
обоснованность заявления, направить копию решения прокурору.
Граждане и организации, чьи права были предположительно нарушены
нормативными или ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) или решениями субъектов административного надзора вне связи с
осуществлением предпринимательской деятельности, вправе обратиться в суд
общей юрисдикции. Содержание решения суда по делу об оспаривании нормативного правового акта определено в ст. 253 ГПК РФ, а по делу об оспаривании
действия (бездействия) или решения – в ст. 258 ГПК РФ.
К сожалению, АПК РФ и ГПК РФ не в полной мере реализуют требования Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (ред. от 09.02.2009) «Об обжало-
228
вании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1, ч 4
ст. 7 которого предусматривает дополнительную обязанность суда определить в
отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших
решения), признанные незаконными, меру юридической ответственности,
предусмотренной Федеральным законом «Об основах государственной службы
Российской Федерации»2, другими федеральными законами, вплоть до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех,
чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена
информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений), указанных в статье 2 данного Закона РФ.
Считаем необходимым предусмотреть в ст. 258 ГПК РФ и в ст. 201 АПК
РФ обязанность суда в обязательном порядке решать вопрос об ответственности должностного лица, совершившего незаконные действия (бездействие) либо принявшего незаконное решение, вплоть до увольнения. При этом можно
исходить из того, что указанное деяние должностного лица (инспектора) следует квалифицировать как грубое нарушение условий контракта.
См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685.
См.: Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной
службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990. Утратил силу с принятием
Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
229
1
2
Заключение
Специфика отношений органов исполнительной власти и их должностных лиц с неподчиненными им гражданами и организациями, возникающих в
связи с необходимостью обеспечения безопасности, в правовом государстве
обусловливает выделение административного надзора в самостоятельную
функцию органов исполнительной власти, характеризующуюся следующими
признаками:
1) является одной из основных правовых форм административной деятельности, тесно связанной с правовым нормированием, административноправовыми разрешениями и запретами, с юридической ответственностью;
2) является одним из наиболее масштабных способов обеспечения законности в самых разнообразных областях общественной жизни;
3) является одним из основных, универсальных средств правоохраны;
4) оказывает внешневластное воздействие на управляемых субъектов
права, не подчиненных надзорным органам;
5) является важнейшей административно-правовой гарантией нормального развития гражданских, трудовых, семейных, земельных и других отраслевых
правоотношений;
6) обеспечивает необходимую связь норм права с (юрисдикционными)
правоприменительными актами в целостный механизм правового регулирования, «заполняя» правовое пространство между правовым нормированием и
юридической ответственностью за правонарушения.
Реализация административно-надзорной функции обеспечивается собственным отраслевым институтом административного права, переживающим в
настоящее время период систематизации. Сохраняется недостаточность регламентации административно-надзорных процедур, неопределенность статуса
государственного инспектора.
Несмотря на принципиальные изменения, произошедшие за период с
1990 г. в системе государственного управления, органы административного
230
надзора в основном остаются правопреемниками советских органов государственного контроля, государственных инспекций, образованными из исполнительно-распорядительных органов надведомственного контроля в связи с изменением объекта контроля и надзора в результате приватизации государственных предприятий и учреждений. Те же организационные принципы реализуются субъектами Российской Федерации, учреждающими региональные органы
административного надзора.
Для разработки проблем административно-правового статуса органов административного надзора может быть востребована классическая теория административно-правового статуса, предусматривающая системный подход к анализу содержания статуса. Элементами системы статуса органа административного надзора являются целевой, структурно-организационный и компетенционный блоки элементов статуса. Ответственность органа административного
надзора (как и любого другого органа государственной власти) не может рассматриваться в качестве элемента его статуса, поскольку фактически и юридически отсутствует. В то же время, назрела необходимость введения в качестве
элемента статуса оценку деятельности органа по результатам его деятельности.
Несмотря на общность целей, задач и функций, а также обусловленных
ими полномочий органы административного надзора могут существенно различаться по организационно-правовой форме. Основными и наиболее удачными
организационно-правовыми формами органов административного надзора являются федеральные службы (как федеральные органы исполнительной власти)
и государственные инспекции (как органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации). Исключения представлены государственными инспекциями в структуре МВД России и МЧС России, а также государственными
учреждениями, наделенными государственными властными полномочиями.
В связи с этим необходима «стандартизация и унификация» организационных форм органов и учреждений административного надзора в направлении
реорганизации министерств, агентств, комитетов и т.д. в службы и инспекции с
выведением их из подведомственности органам исполнительной власти, осу231
ществляющим нормативное правовое регулирование в соответствующей сфере
деятельности. Государственные властные административно-надзорные полномочия не должны передаваться государственным и муниципальным учреждениям.
Должностным лицом органа административного надзора является государственный инспектор, статус которого определяется совокупностью признаков, придающих ему специальный характер: властность, принудительность,
направленность вовне, к неподчиненным субъектам – гражданам и организациям. Надзорные полномочия, реализуемые госинспекторами, обусловливают
принадлежность должности госинспектора к определенному виду государственной службы – государственной правоохранительной службе.
Залогом успеха административной реформы, и, в то же время, гарантией
развития частного предпринимательства является оптимизация и унификация
статуса госинспектора, в том числе, в части установления баланса между ограничениями, запретами, обязанностями и ответственностью, с одной стороны, и
привилегиями, льготами и гарантиями, с другой стороны.
Выявленные сущностные признаки административного надзора несут в
себе мощный заряд коррупциогенности и легко могут быть использованы в
противоправных целях. Во избежание подобных негативных явлений необходимо упорядочение деятельности всех субъектов административного надзора.
При этом в нашей стране используется зарубежный опыт, уже зарекомендовавший себя, например, в Республике Казахстан. В то же время, в отечественной практике государственного управления сложились собственные формы координации административного надзора:
1) вертикальная общая территориальная (на уровне субъекта Российской
Федерации или на уровне муниципального образования) посредством образования координирующего центра;
2) вертикальная отраслевая территориальная (также на уровне субъекта
Российской Федерации или на уровне муниципального образования) посред-
232
ством образования координирующего центра либо объединения инспекций в
одном органе;
3) горизонтальная на федеральном, региональном или местном уровнях
посредством принятия регламентов взаимодействия или иных актов аналогичного содержания;
4) ограничительная или запретительная, когда в область ведения одного
субъекта административного надзора запрещается вмешиваться всем остальным субъектам.
Вместе с тем, названные формы до недавнего времени использовались
исключительно в целях усиления административной опеки над гражданами и
организациями, ограничения их свободы, в том числе и свободы предпринимательской деятельности.
Новеллы, вносимые Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля», и, прежде всего, установление санкционирования прокурорами проведения внеплановых проверок, в основном заслуживают положительной оценки. В то же время, необходимо дальнейшее развитие законодательства и уточнение полномочий Генеральной прокуратуры РФ, Правительства РФ и федеральных министерств в этой сфере.
Административный надзор обладает собственной юридической формой –
уникальной формой административно-надзорного производства, представляющего собой совокупность логически последовательных стадий, каждая из которых завершается правоприменительным актом. Выявлено три вида административно-надзорных производств:
1) ординарное административно-надзорное производство;
2) экстраординарное административно-надзорное производство;
3) особое административно-надзорное производство.
Одним из существенных недостатков процессуально-правового регулирования административного надзора является отсутствие взаимосвязи с иными
233
институтами административно-процессуального права, в частности с институтом административно-юрисдикционного процесса. Следствием этого являются
правовые коллизии, такие как совпадение оснований для назначения внеплановой административно-надзорной проверки и для возбуждения дела об административном правонарушении и проведения проверки в рамках производства по
делу об административном правонарушении, что позволяет проводить проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей без санкции прокурора.
Законность – важнейшее условие эффективности административного
надзора в силу его внешней направленности. «Борьба за законность» с переменным успехом ведется в государственном управлении в течение всего времени существования государственного аппарата. Основные способы и направления данной деятельности известны и в достаточном объеме разработаны. К ним
относятся: а) повышение качества нормативных правовых актов; б) государственный контроль; в) прокурорский надзор; г) контрольная деятельность институтов гражданского общества; д) юридическая ответственность должностных лиц органов исполнительной власти; е) административная юстиция.
В настоящее время главной угрозой законности в деятельности субъектов
административного надзора обоснованно признана коррупция. В связи с этим
назрела необходимость разработки и утверждения объективных критериев
оценки уровня законности в деятельности субъектов административного надзора в сочетании с обеспечением максимальной прозрачности (транспарентности)
административно-надзорной деятельности. Кроме того, значительным и не в
полной мере реализуемым потенциалом обладает ведомственный контроль, который также нуждается в упорядочении, поскольку реализация контрольных
мероприятий требует вмешательства в хозяйственную деятельность поднадзорных объектов.
234
Библиография
1.
Аверьянов В. Б. Функции и организационная структура государственно-
го управления. – М., 1984.
2.
Административная реформа в России. Научно-практическое пособие /
Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. – М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ»: ИНФРА-М, 2006. – 352 с.
3.
Административная реформа в субъектах Российской Федерации / Под
ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. – М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ»: ИНФРА-М, 2008. – 352 с.
4.
Административное право: Учебник. / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. По-
пова. – М., 1999.
5.
Алексеев С. С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного
исследования. – М., 1999. – 712 с.
6.
Алексеев С. С. Структура советского права. – М., 1975. – 264 с.
7.
Ананов И. Н. Министерства в СССР. – М.: Госюриздат, I960. – 287 с.
8.
Аппарат управления социалистического государства, т. 1. – М., 1976. –
320 с.
9.
Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. –
М.: Юридическая литература, 1997. – 400 с.
10. Афанасьев В. Г. Научное управление обществом: Опыт системного исследования. – М.: Политиздат, 1973. – 390 с.
11. Афанасьев В. Г. Системность и общество. – М.: Политиздат, 1980. – 368
с.
12. Бабаев С. Н. Прокурорский надзор как способ обеспечения законности
правовых актов управления: Монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. унта, 2005. – 208 с.
13. Бакун В. М. Административно-правовой статус служащих правоохранительной службы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006.
235
14. Барцис И. Н. Реформа государственного управления в России: правовой
аспект. – М.: «Формула права», 2008. – 508 с.
15. Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. – М.:
Издательская группа НОРМА – ИНФРА, 2000. – 640 с.
16. Бахрах Д. Н. Очерки теории российского права. – М.: Норм, 2008. – 288
с.
17. Бачило И. Л. Функции органов управления. Правовые проблемы оформления и реализации – М.: Юридическая литература, 1976. – 200 с.
18. Бельский К. С. Полицейское право: Лекционный курс. – М.: Издательство «Дело и Сервис», 2004. – 816 с.
19. Беляев В. П. Контроль и надзор в Российском государстве. – М.: Проспект, 2005. – 272 с.
20. Берендтс Э. Опыт системы административного права. Том первый. –
Ярославль: Типо-литогр. Э. Г. Фальк, 1898. – 246 с.
21. Боброва Н. А. Гарантии реализации государственно-правовых норм. –
Воронеж, 1984. – 163 с.
22. Бондаренко А. А. Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006.
23. Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). – М.: Юридическая литература, 1976. – 215 с.
24. Василенко Г. Н. Административно-правовое регулирование оперативнорозыскной деятельности органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. –
М., 2005.
25. Ведель Ж. Административное право Франции / Пер. с французского. –
М.: Прогресс, 1973. – 512 с.
26. Ветров И. И., Зацепин М. И. Милиция и безопасность предпринимательства. – М., 1995.
27. Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР. – М.: Юрид. лит., 1985.
– 176 с.
236
28. Вишняков В. Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. – М.: Наука, 1972. – 278 с.
29. Власов В. А. Обеспечение социалистической законности в советском
государственном управлении. – М., 1958. – 67 с.
30. Власов И. С. Правовые акты: антикоррупционный анализ / отв. ред.: В.
Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева; Институт законодательства и
сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Научно-исследовательский центр ФСБ России. – М.: Юридическая фирма
«Контракт», 2010. – М.: Волтерс Клувер, 2010. – 176 с.
31. Волкова Л. П. Правовые основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации и органами местного самоуправления: Автореф. дис. … д-ра юрид.
наук. – Саратов, 2009.
32. Габричидзе Б. Н. Конституционный статус органов Советского государства. – М.: Юрид. лит., 1982. – 184 с.
33. Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное право: история развития и основные современные тенденции. – М., Юристъ, 2002.
– 410 с.
34. Гелинг К. Опыт гражданской медицинской полиции, примененный к законам Российской Империи. – Вильна, 1842.
35. Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. – М.: Юридическая литература, 1987. – 176 с.
36. Градовский А. Д. Начала русского государственного права: в 2 т. Т. 1: О
государственном устройстве – М.: Издательство «Зерцало», 2006. – 470 с.
37. Градовский А. Д. Начала русского государственного права: в 2 т. Т. 2:
Органы управления – М.: Издательство «Зерцало», 2006. – 542 с.
38. Громова Н. В. Административная юстиция: Дис. … канд. юрид. наук. –
М, 2002
39. Гурней Б. Введение в науку управления. – М.: Прогресс, 1969. – 430 с.
237
40. Гущин А. В. Лицензирование в Российской Федерации. Правовые и организационные основы. – М., 2004. – 166 с.
41. Давид Р. Основные правовые системы современности. – М.: Прогресс,
1988. – 496 с.
42. Денисов Р. И. Административный надзор в сфере дорожного движения.
– М., 1981.
43. Денисов Р. И. Правовые и организационные проблемы административного надзора в области внутренних дел: Дис. … д-ра юрид. наук. – М., 1983.
44. Дмитриев А. Т. Правовые и организационные проблемы административного надзора органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 1998.
45. Евтихиев И. И. Основы управления народным хозяйством в СССР. – М.:
Изд-во Моск. унт-та, 1955. – 52 с.
46. Евтихиев И. И., Власов В. А. Административное право СССР. Учебник
для юридических институтов и факультетов – М.: Юридическое издательство
Министерства юстиции СССР, 1946. – 430 с.
47. Егоров С. Н. Аксиоматические основы теории права. – СПб.: Издательство «Лексикон», 2001. – 272 с.
48. Елистратов А. И. Основные начала административного права. – 2-е изд.,
испр. и доп. – М.: Г. А. Леман и С. И. Сахаров, 1917. – 304 с.
49. Елистратов А. И. Очерк государственного права (конституционное право). – М., 1915. – 167 с.
50. Ермоленко М. В. Административная ответственность должностных лиц:
Дис. … канд. юрид. наук – Нижний Новгород, 2004.
51. Еропкин М. И. Избранные научные труды / Под общ. научн. ред. А. П.
Шергина, В. Г. Татаряна – М.: Эксмо, 2010. – 688 с.
52. Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка –
М.: Юридическая литература, 1965. – 215 с.
53. Женетль С. З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: Автореф. дис. … д-ра юрид.
наук. – М., 2009.
238
54. Законность в Российской Федерации. – М.: Институт законодательства и
сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, НИИ
Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2008. – 624 с.
55. Звирбуль В. К. Деятельность прокуратуры по предупреждению преступности. Научные основы – М.: Юридическая литература, 1971. – 168 с.
56. Здир Я. А. Государственные инспекции в СССР. – М.: Госюриздат, 1960.
– 134 с.
57. Зейналов Ф. Н. Проблемы контрольно-надзорной деятельности в сфере
потребительского рынка: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Орел, 2007.
58. Зивс С. Л. Источники права. – М.: Наука, 1981. – 239 с.
59. Игнатюк Н. А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта
Российской Федерации. – М., 1999. – 645 с.
60. Игнатюк Н. А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации: Монография. – М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2003. – 176 с.
61. Иеринг Р. Борьба за право. – СПб.: Тип. Я. Трей, 1895. – 94 с.
62. Иоффе О. С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. – Л.,
1949. – 143 с.
63. Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. – М.: Госюриздат, 1961. – 381 с.
64. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. /
Отв. ред. д-р юрид. наук. И. Л. Бачило. – М.: Юристъ, 1998. – 432 с.
65. Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю. А.
Тихомиров – М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2000. – 240 с.
66. Карагодин А. В. Применение органами внутренних дел мер обеспечения
производства по делам об административных правонарушениях: Дис. … канд.
юрид. наук. – М., 2006.
67. Керженцев П. М. Принципы организации. – М., 1968.
68. Керимов А. Д. Методология права. Предмет, функции, проблемы философии права. – М.: Аванта+, 2000. – 560 с.
239
69. Керимов А. Д. Обеспечение законности в СССР. – М.: Государственное
издательство юридической литературы, 1956. – 168 с.
70. Килясханов И. Ш. Институт обжалования в административной деятельности органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 1984
71. Козлов Ю. М. Административное право. Учебник. – М.: Юристъ, 2005. –
554 с.
72. Козлов Ю. М. Административные правоотношения. – М.: Юридическая
литература, 1976. – 184 с.
73. Козлов Ю. М. Координация в управлении народным хозяйством. М.,
1976.
74. Козлов Ю. М. Управление народным хозяйством СССР: сущность,
функции и методы. Ч. 1. – М.: Изд-во Моск. ун-та, 1969. – 159 с.
75. Комаров С. А. Общая теория государства и права: Учебник. – СПб.,
2001. – 352 с.
76. Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административноправовые средства ее обеспечения: Дис. … д-ра юрид. наук. – М., 1998.
77. Кононов П. И. Административная ответственность должностных лиц:
Дис. … канд. юрид. наук – М., 1993.
78. Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. – М.: ОАО «Издательский дом
«Городец», 2004. – 848 с.
79. Косоногова О. В. Рассмотрение судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях: проблемы теории и нормативного регулирования: Дис. … канд. юрид. наук. – Воронеж, 2006.
80. Кузнецов И. Н. Компетенция высших органов власти и управления
СССР. М.: Юридическая литература, 1969 – 246 с.
81. Куртяк И. В. Правовой статус должностного лица в системе органов
внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук – СПб., 1998.
82. Лавренюк А. В. Субъекты публичного права: теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2007.
240
83. Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. – М.: Юридическая литература, 1972. – 280 с.
84. Лазарев В. В. Пробелы в праве и пути их устранения. – М.: Юридическая
литература, 1974. – 184 с.
85. Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права: Учебник для вузов. – М., 2000.
86. Лунев А. Е. Государственный контроль в СССР. – М.: Госюриздат, 1951.
– 80 с.
87. Лунев А. Е. Обеспечение законности в советском государственном
управлении. – М.: Юридическая литература, 1963. – 157 с.
88. Лунев А. Е., Студеникин С. С., Ямпольская Ц. А. Социалистическая законность в советском государственном управлении. – М.: Юрид. изд-во МЮ
СССР, 1948. – 136 с.
89. Магера А. А. Правовой статус должностных лиц таможенных органов
Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук – М., 2001.
90. Манохин В. М. Советская государственная служба. – М.: Юридическая
литература, 1966. – 195 с.
91. Марков К. В. Государственный контроль: опыт и проблемы. – М.: Известия, 2005. – 299 с.
92. Мартынов А. В. Административный надзор в России: теоретические основы построения: монография / под ред. Ю. Н. Старилова. – М.: ЮНИТИДАНА: Закон и право, 2010. – 183 с.
93. Мартынов А. В. Теоретико-правовой анализ развития административного надзора в России: Монография. – Нижний Новгород – Саров: СГТ, 2009. –
112 с.
94. Масленников М. Я. Российский административный процесс: перспективы легитимации, централизации и систематизации – М.: Изд-во СГУ, 2009. –
275 с.
95. Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. – М., 2001.
241
96. Машаров И. М. Административно-публичная деятельность в России.
Проблемы правового регулирования: Монография. – М.: Издательская группа
«Юрист», 2004.
97. Назаров С. Н. Теоретико-правовые основы юридической деятельности
надзорно-контрольных органов в условиях формирования правового государства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Ростов на Дону, 2000.
98. Научные основы государственного управления в СССР. – М.: Наука,
1968. – 439 с.
99. Недбайло П. Е. Применение советских правовых норм. – М.: Госюриздат, 1960. – 511 с.
100. Неретин М. С. Административно-правовое регулирование контрольнонадзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2009.
101. Никольская А. А. Административные процедуры в системе публичного
управления (проблемы административно-правового регулирования): Автореф.
дис. … канд. юрид. наук. – Воронеж, 2007.
102. Никонов А. В. Организационно-правовые основы административнонадзорной деятельности милиции в сфере охраны общественного порядка и
обеспечения общественной безопасности: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 1998.
103. Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах.
Отв. ред. М. Н. Маречнко. Том 1. – М.,
104. Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах.
Отв. ред. М. Н. Марченко. Том 3. – М., 2002.
105. Общая теория советского права / Под ред. С. М. Братуся, И. С. Самощенко. – М.: Юридическая литература, 1966. – 491 с.
106. Орлов А. Н. Теория и практика правового регулирования лицензионных
отношений в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2001.
107. Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. – Л.,
1972 – 159 с.
242
108. Петров Г. И. Советское административное право. Общая часть. Изд-во
Ленингр. ун-та, 1970. – 304 с.
109. Петров Е. Е. Правовое регулирование надзорной деятельности органов
исполнительной власти Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. –
СПб., 2002.
110. Правительство Российской Федерации / Под ред. Т. Я. Хабриевой. – М.:
Норма, 2005. – 608 с.
111. Правовой мониторинг: научно-практическое пособие – М.: ИД «Юриспруденция», 2009. – 416 с.
112. Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под
общ. ред. академика РАН, д.ю.н., проф. В. С. Нерсесянца. – М.: Издательство
НОРМА, 2002.
113. Пронина В. С. Конституционный статус органов межотраслевого управления. М.: Юрид. лит., 1981 – 158 с.
114. Пузырев С. В. Административный надзор и контроль как формы исполнительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: Дис.
… канд. юрид. наук. – Саратов, 2006.
115. Радомир Лукич Методология права. – М.: «Прогресс», 1981 – 304 с.
116. Резвых В. Д. Административно-правовая охрана социалистической собственности. – М.: Юрид. лит., 1975. – 168 с.
117. Ремнев В. И. Социалистическая законность в государственном управлении – М.: Наука, 1979. – 301 с.
118. Розин Л. М. Государственные инспекции и их место в советском государственном аппарате: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 1952.
119. Россинский Б. В. Государственная система обеспечения безопасности
дорожного движения (тенденции, проблемы, перспективы развития): Дис... дра юрид. наук. – М., 1993
120. Рохлин, В. И. Прокурорский надзор и государственный контроль: История, развитие, понятие, соотношение – СПб.: Юридический центр Пресс, 2003.
– 305 с.
243
121. Рюден Е. Ю. Административно-правовое обеспечение службы полиции
(милиции) в федеративном демократическом государстве в условиях административной модернизации (сравнительно-правовая характеристика ФРГ и Российской Федерации): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2009.
122. Рябинин Л. И. Вопросы организации административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: Дис. … канд. юрид. наук. –
Харьков, 1973.
123. Рязановский В. А. Единство процесса: Учебное пособие. – М.: ОАО
«Издательский дом «Городец», 2005. – 80 с.
124. Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. –
М.: Наука, 1970. – 164 с.
125. Самощенко И. С. Охрана режима законности советским государством.
Правоохранная деятельность Советского государства - метод обеспечения социалистической законности – М.: Госюриздат, 1960. – 200 с.
126. Сандевуар Пьер. Контроль за деятельностью государственной администрации во Франции = Le controle de l'action administrative en France / Изд.
Французской организацией технического сотрудничества. – М.: Посольство
Франции в Москве: Министерство Иностранных Дел, 1994. – 105 с.
127. Сергеев С. С. Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта
контрольно-надзорных правоотношений: монография – М.: ЮНИТИ-ДАНА,
Закон и право, 2007. – 173 с.
128. Соболевский И. Б. Административно-правовой статус Президента России: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2002
129. Советское административное право. – М., 1973. – 624 с.
130. Сорокин В. Д. Административное процессуальное право. – М.: Юридическая литература, 1972. – 239 с.
131. Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. – М.: Юридическая литература, 1968. – 144 с.
132. Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. – М., 2001. – 304 с.
244
133. Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. – М.:
Госюриздат, 1959. – 330 с.
134. Старосьцяк Е. Элементы науки управления. – М.: «Прогресс», 1965. –
423 с.
135. Строгович М. С. Основные вопросы советской социалистической законности. – М.: Наука, 1966. – 252 с.
136. Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР. – М.: Юрид.
лит., 1987. – 112 с.
137. Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления:
Проблемы надведомственного контроля. – М.: Юрид. лит., 1974. – 160 с.
138. Сыдорук И. И. Государственно-правовой механизм обеспечения правопорядка в Российской Федерации: Дис… д-ра юрид. наук. – М., 2002
139. Тарасов И. Т. Основные положения Лоренца Штейна по полицейскому
праву в связи с его учением об управлении. – Киев, 1874. – 234 с.
140. Теория государства и права / Под ред. А. И. Денисова. – М., 1967.
141. Теория государства и права: Учебник. / Пиголкин А. С., Головистикова
А. Н., Дмитриев Ю. А., Саидов А. Х. Под ред. А. С. Пиголкина. – М.: ЮрайтИздат, 2006.
142. Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. –
М.: Изд. Тихомирова М. Ю., 2005. – 697 с.
143. Тихомиров Ю. А. Механизм управления в развитом социалистическом
обществе / Под ред. Б. М. Лазарева (и др.) – М.: Наука, 1978. – 336 с.
144. Тихомиров Ю. А. Научная организация управления. – М.: Сов. Россия,
1973. – 173 с.
145. Тихомиров Ю. А. Сухарев А. Я. Демидов И. Ф. Законность в Российской Федерации. – М.: Спарк, 1998. – 215 с.
146. Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. – М., 2004. – 355 с.
147. Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. – М.: «Формула права»,
2007. – 485 с.
148. Толстой Ю. К. К теории правоотношения. – Л., 1959. – 88 с.
245
149. Тубольцева А. В. Административно-правовые вопросы обеспечения общественной безопасности на водном транспорте: Дис. … канд. юрид. наук. –
М., 2001.
150. Туманов Г. А. Организация управления в сфере охраны общественного
порядка. – М.: Юридическая литература, 1971. – 232 с.
151. Ускова А. С. Административно-правовой статус городских и районных
органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2002
152. Франц К. Общие начала физиологии государства. – СПб.: Тип. Н.
Неклюдова, 1870. – 318 с.
153. Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. – М.: Юридическая литература, 1974. – 351 с.
154. Хропанюк В. Н. Теория государства и права. – М., 1993. – 344 с.
155. Штобер Р. Хозяйственно-административное право. Основы и проблемы.
Мировая экономика и внутренний рынок: Пер. с нем. – М.: Волтерс Клувер,
2008. – 400 с.
156. Штоф А. Горное право. Сравнительное изложение горных законов, действующих в России и в главнейших промышленных государствах Западной Европы. – С.-Петербург: Типография С. С. Стасюлевича, 1896. – 618 с.
157. Юридическая процессуальная форма: теория и практика. – М.: Юридическая литература, 1976. – 279 с.
158. Явич Л. С. Общая теория права. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1976. – 285 с.
159. Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. Монография. – М.: «Проспект», 1999. – 200 с.
160. Ямпольская Ц. А. Органы советского государственного управления в современный период. – М.: Издательство Академии наук СССР, 1954. – 227 с.
246
Скачать