Тема 3. Принципы и методы управления в государственной и

Тема 3. Принципы и методы управления в государственной и муниципальной
службе
1. Принципы управления
2. Методы управления
В работе с персоналом на протяжении длительного времени формировались общие
требования, соблюдение которых давало наибольший результат в управленческой деятельности.
Такие правила и способы становились общепризнанными во многих сферах общественной практики,
в том числе и в государственном управлении, в государственной и муниципальной службе.
Государственная и муниципальная служба на протяжении многих столетий — важнейший механизм
государственного управления. Занятые в них граждане обеспечивают выполнение задач и функций
органов государственной власти. Поэтому в государственном управлении важное значение придается
выработке и реализации принципов и методов управления.
1. Принципы управления
Принципы управления представляют собой систему базовых положений,
основополагающих идей, правил, в соответствии с которыми осуществляется
деятельность работников в той или иной сфере общественной жизни. Они являются
отражением определенных закономерностей, свойственных функционированию
социальных общностей. Но поскольку принципы осознаются и формулируются людьми,
постольку в них всегда присутствует элемент субъективности. По своей природе они являются
субъективным отражением объективной реальности, присущих ей устойчивых тенденций развития .
Принципы развиваются, совершенствуются, что в определяющей степени связано с
развитием и совершенствованием самой реальности. Действенность принципов
связана с осознанием людьми их целесообразности и необходимости, потребности в
практическом использовании. Известный английский философ и педагог ДжЛокк
отмечал, что люди должны пользоваться теми или иными принципами, а такими
принципами могут быть лишь те, с которыми они умеют обращаться. При этом от
персонала государственной службы требуется не интуитивное знание принципов, а
научное представление об их системе, классификации, механизме использования.
Обычно в литературе выделяются группы принципов, которые условно можно разделить на
общие и частные, что предполагает их особую роль в управлении персоналом государственных
органов.
Общие принципы управления человеком в организации
Принципы данной группы являются частью организационных принципов управления. Так,
один из классиков науки управления — Анри Файоль сформулировал 14 принципов управления,
значительная часть которых относится именно к сфере управления человеком в организации. Они
дополняются другими принципами, что и создает их цельную систему, соответствующую
потребностям времени. Их общая группировка отражена на рис. 1.
ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ
Разделения труда
Дисциплины
Профессионализма и
компетенции
Согласования личных и
общественных интересов
Справедливости и равенства
Устойчивости состава
персонала
Единения персонала
Адаптации к новым условиям
деятельности
Эффективности
Рисунок 1 - Общие принципы управления человеком в организации
1
Среди них следует выделить прежде всего принцип разделения труда,
предполагающий управление специализацией работников в процессе служебной
деятельности. Для современной государственной службы характерна значительная
специализация деятельности персонала, что выражается в появлении новых профессий
и специальностей, которыми следует овладеть государственным и муниципальным
служащим. Следовательно, управление персоналом государственной службы предполагает
сопряжение усилий работников, располагающих различным уровнем профессиональной подготовки
и ее специализации, отсюда вытекают повышенные требования ко всему процессу управления
персоналом государственной службы, который должен действовать как четкий, слаженный механизм
по обеспечению и исполнению полномочий государственных органов.
Важным правилом работы с персоналом является соблюдение дисциплины.
Требования к дисциплине зависят от ее характера, места в системе общественных,
производственных отношений, ее классификации. В зависимости от этого выделяют
трудовую, служебную, общественную дисциплину. Существуют понятия личной
дисциплины и самодисциплины. В работе учреждений первостепенное значение
приобретает трудовая, служебная дисциплина, обеспечивающая организованность и
порядок функционирования службы.
Служебная дисциплина государственных служащих основана на осознании
важности, общественной значимости выполняемого долга и обычно достигается целой
системой мер организационного и воспитательного характера. В эту систему
включаются и определенные санкции против нарушителей дисциплины, чтобы
минимизировать эти явления, а по возможности и вовсе изжить их в государственной
службе.
Конкретные меры по укреплению дисциплины, повышению ответственности
государственных служащих за своевременное и точное исполнение законов
определены в федеральном законодательстве. При этом законодатель исходит из того,
что неисполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и
решений судов не только дискредитирует государственную власть, создает условия
для коррупции и злоупотреблений, но и нарушает права и свободы граждан,
подрывает основы конституционного строя России. Все это и предопределяет
значение работы по укреплению порядка и дисциплины в системе государственной
службы.
Принцип профессионализма и компетентности — один из основных в
управлении персоналом государственной и муниципальной службы. Его суть состоит
в органическом сочетании профессионализма и компетентности. Профессионализм
предполагает высокий уровень подготовки кадров управления, их мастерство,
творческий подход ко всем элементам служебной деятельности, способность
выполнять профессиональные задачи на высоком уровне. Настоящий профессионал
обладает развитой интуицией. Он всегда находит выход из самых сложных и противоречивых
ситуаций. Его решения точны и обоснованны, действия максимально эффективны. Профессионализм
в широком смысле этого слова дополняется понятием компетентности. Компетентность — это
высшая форма проявления профессионализма. Она воспроизводится только в том
случае, когда структура профессионального опыта личности соответствует структуре
задач и функций, которые профессионал призван выполнять на замещаемой
должности или рабочем месте. Если это условие не соблюдается, то присущие
специалисту качества не позволяют ему действовать профессионально,
2
самостоятельно и ответственно, реализовывать большие познания и разнообразный
опыт в своей сфере деятельности, иметь общепризнанный авторитет. Профессионал в
области экономики вряд ли способен. Профессионализм и компетентность управленцев
формируются на основе постоянного пополнения багажа знаний и шлифуются годами практической
деятельности. Разумеется, эти качества не являются исключительной монополией руководителей.
Они должны быть свойственны не только тем, кто управляет, но и тем, кто исполняет различного
рода приказания и предписания. Поэтому талантливые руководители всегда заботятся об окружении
себя способными исполнителями. Видный государственный деятель С.Ю.Витте отмечал:
«Я имел счастье, где бы я ни служил, приглашать талантливых сотрудников, что, по
моему мнению, составляет одно из главных и необходимых достоинств
администраторов по крупным делам»1.
Все это и нацеливает персонал государственной службы на повышение уровня
профессионализма и компетентности как необходимого условия достижения высокого
качества и действенности выполняемых функций.
В принципе согласования личных и общественных интересов объединяются
две группы интересов различного порядка — личных и общественных. Приоритет той
или иной группы интересов зависит от конкретной обстановки, стиля управленческой
деятельности руководителей. Недальновидно поступает тот руководитель, который,
преследуя общественные интересы, а это прежде всего интересы службы, забывает о
нуждах и заботах подчиненных. Такая практика порождает отчужденность в
служебных отношениях и снижает эффективность службы.
Недальновидно поступает и тот руководитель, который, заботясь об
удовлетворении личных интересов подчиненных, пренебрегает интересами службы.
Принцип сочетания, согласования личных и общественных интересов нацеливает руководителей на
совершенно иные поступки. Он требует от них таких действий, при которых соблюдались бы в
полной мере интересы службы и максимально учитывались бы интересы служащих. Как правило,
такое поведение руководителя находит понимание в коллективе и способствует его стабилизации .
Согласование частных и общих интересов — это оселок, на котором проверяется
искусство управления, его результативность. Оселок — каменная плитка, служащая для
придания наибольшей степени остроты режущим инструментам посредством оттачивания их
Полезно в связи с этим помнить, что, чем выше уровень организации, тем сложнее учитывать
общие интересы. А.Файоль отмечает, что «в маленьком предприятии общий интерес, т.е.
интерес самого предприятия, легко ощутим. В государстве же общий интерес — вещь
столь сложная, столь обширная, столь отдаленная, что о нем не всегда имеется
отчетливое представление; и хозяин для большинства чиновников есть нечто вроде
мифа». «И если идея об этом общем интересе не оживляется беспрерывно высшей
властью, то она постепенно бледнеет, слабеет и каждое учреждение начинает считать
себя как бы самоцелью, забывая, что оно является лишь колесом в огромной машине,
все части которой должны двигаться согласованно; оно изолируется, замыкается и
признает лишь одну иерархическую колею». Поскольку для государственных
служащих общий интерес и есть интерес государственный, необходимо формировать у
персонала государственного учреждения понимание этого интереса, чувство
ответственности за общегосударственное дело. Тогда более отчетливо будет
восприниматься и сам принцип согласования личных и общественных интересов.
Поддержание благоприятных социально-психологических отношений среди
государственных и муниципальных служащих в значительной степени определяется
принципом справедливости и равенства. Что же означают эти понятия в условиях
государственной и муниципальной службы? Под равенством понимается равенство прав и
3
обязанностей лиц, стоящих на одной ступени служебной лестницы. А под
справедливостью понимается как соблюдение этих прав и обязанностей, так и
осуществление системы предпочтений для тех, кто более эффективно реализует в
процессе службы свой личностный, творческий потенциал. Осуществление принципа
справедливости и равенства возвышает личность служащего, способствует раскрытию
профессиональных, деловых и личностных качеств. В системе управления персоналом
государственной и муниципальной службы данный принцип имеет непосредственное отношение к
мотивации людей на добросовестное выполнение служебных обязанностей.
Практика показывает, что наиболее эффективно реализует себя в практической
деятельности сложившийся, устойчивый состав персонала учреждения или
предприятия. Поэтому субъект чтобы сохранить костяк трудового коллектива, его
профессиональное ядро. Этому призван способствовать принцип устойчивости
состава персонала. Известно, какой вред наносит учреждению, предприятию высокая текучесть
кадров, частая сменяемость специалистов и руководителей. Но еще больший вред наносит службе
распад коллектива профессионалов в различных звеньях иерархии. Это всегда признак крайне
неблагополучного положения дел в организации. Как отмечают специалисты управления, особое
значение имеет состав руководящего персонала. На преуспевающих предприятиях он устойчив, на
неудачливых — неустойчив. Это целиком и полностью относится и к управленческим кадрам
системы государственной и муниципальной службы. Отсюда вывод — путь к успеху
заключается в сохранении устойчивости персонала, его способности к обновлению
форм и методов работы в полном соответствии с требованиями времени.
В принципе единения персонала отражена огромная сила, заключающаяся в
способности объединять усилия для эффективного решения практических задач. Так
обычно и поступают руководители, исходя прежде всего из деловых соображений. Но бывают и
такие, которые стремятся подчинить себе коллектив по принципу «разделяй и властвуй». Такая
позиция руководителя ведет к расколу коллектива, порождает в нем нездоровую атмосферу,
вызывает к жизни уродливые явления в виде анонимок, подсиживания, подхалимства,
протекционизма, стравливания людей друг с другом и т.д.
Порочная практика разделения и противопоставления подчиненных свидетельствует о низких
моральных и невысоких умственных способностях такого типа руководителей. Опыт управления
персоналом государственной и муниципальной службы подтверждает необходимость соблюдения
определенных правил для достижения единения персонала. Надо обладать подлинным
талантом, чтобы 1) постоянно координировать усилия, 2) стимулировать усердие, 3)
использовать способности всех и вознаграждать заслуги каждого, не возбуждая
ничьих ревнивых подозрений и не нарушая гармонии отношений.
Поэтому в практической деятельности необходимо последовательно соблюдать принцип
единения персонала, который значительно умножает силы всех и каждого участника трудового
процесса.
На одно из первых мест в современных условиях выдвигается принцип
адаптации к новым условиям деятельности. Это связано с решением качественно
новых задач органами государственной власти и местного самоуправления в условиях
становления рыночных отношений и требует от персонала государственных
учреждений интенсификации работы, постоянного повышения знаний, переоценки
накопленного опыта, преодоления устоявшихся стереотипов. Как отмечают специалисты,
переход к решению новых задач нередко встречает сопротивление консервативной части персонала.
Служащие опасаются подчас потери рабочего места, изменения специализации, монотонности новых
условий труда, девальвации ценностей своей личности, ее социального значения. Руководитель в
таких условиях призван в большей степени опираться на новаторские силы персонала учреждения,
организации, настойчиво учить сотрудников новым приемам выполнения служебных заданий,
укрепляя их уверенность в возможности успешно решать новые ответственные и неординарные
4
задачи, иными словами, управлять адаптацией персонала к новым условиям.
Принцип эффективности работы персонала связан с соизмерением затрат и
конкретного результата деятельности персонала государственных органов. В течение
длительного времени измерение эффективности работы персонала государственной и
муниципальной службы велось по затратному принципу: сколько мероприятий провели, какие силы
и средства использовали, причем чем больше, тем лучше. Во многих странах давно отказались от
такого подхода. Во всей полноте проблема рациональности использования возможностей персонала
стоит и перед российской государственной и муниципальной службой. Работать эффективно —
значит добиваться максимального результата при минимуме затрат используемых сил
и средств, следовательно, весь персонал должен быть нацелен на результативное
использование технологий профессиональной деятельности, экономию выделяемых
средств, повышение эффективности служебных мероприятий, призванных обеспечить
качественное исполнение полномочий государственных органов.
Частные принципы управления человеком в организации
Наряду с общими принципами следует рассмотреть ряд частных принципов управления
человеком в организации. В них отражается подход к той части персонала, которая составляет ядро
любого государственного органа или учреждения. Таким ядром в организациях являются кадры
государственной и муниципальной службы. К числу принципов работы с кадрами относятся
следующие:
—принцип подбора кадров в соответствии с их профессиональными, деловыми
и
морально-нравственными
качествами,
полностью
соответствующими
предназначенной должности. Образно говоря, место по работнику и работник по
месту;
—принцип планирования в использовании кадровых ресурсов. Кадры — самый
ценный капитал любой организации, любого учреждения. Поэтому необходим
плановый подход, своего рода стратегия и тактика использования кадров с
максимальной эффективностью для организации;
—принцип ротации кадров, позволяющий обеспечить преемственность в
деятельности государственных и муниципальных служащих, своевременно обновлять
кадровый потенциал, вливать в него новые, свежие силы, поддерживать квалификацию
кадров на уровне современных требований;
—принцип состязательности, конкурентности, предполагающий, с одной
стороны, конкурсную систему отбора кадров, а с другой — создание необходимых
условий для самовыражения, проявления творческой энергии при выполнении
служебных обязанностей;
— принцип
стимулирования
высококачественной
деятельности
государственных и муниципальных служащих. В работе по стимулированию очень
важна мера предпочтительности. Подъему производительности труда, как правило,
способствует справедливое вознаграждение. Уравнительность снижает творческую активность
работников, в этом случае вознаграждение воспринимается как обычная практика социальной
поддержки. В связи с этим необходим рациональный подход к использованию средств,
выделяемых для поощрения действительно добросовестных, деятельных и творческих
работников;
— принцип воспитания, связанный с формированием у служащих преданности
конституционному строю, уважения к законам государства, ответственности за
выполнение служебного долга.
Перечисленные частные принципы дополняют и значительно обогащают общие правила,
подходы к работе с персоналом государственных органов и органов местного самоуправления.
5
Таким образом, управленческой наукой выработано большое количество самых
разнообразных принципов управления человеком в организации. Руководствуясь ими, держась за них
как за путеводную нить, служащие и руководители призваны успешно выполнять свои служебные
обязанности, создавая в коллективах учреждений и организаций обстановку деловитости,
товарищества и взаимопомощи.
2. Методы управления
Наряду с принципами работы с персоналом государственной и муниципальной службы
широко используются методы управления. Под методами понимаются способы, средства,
приемы достижения какой-либо цели. Применительно к персоналу организации они
выражаются в способах направления его деятельности на решение стоящих перед ним
задач. Классификация методов управления представлена на рис. 2.
Методы управления персоналом
экономические
социальнопсихологические
административные
правовые
моральноэтические
Рисунок 2 - Методы управления персоналом
Экономические методы призваны стимулировать деятельность персонала,
повышать материальную заинтересованность в эффективности его работы. В этих целях
применяются такие приемы и средства, как повышение оплаты труда в зависимости от его качества и
сложности, выплата премий работникам, добросовестно и с высокой эффективностью выполняющим
свой служебный долг, применение других средств стимулирующего характера, в том числе
предоставление работникам различных льгот и преимуществ, вытекающих из специфики
выполняемых ими служебных функций. Как показывает практика, материальная заинтересованность
служащих в результатах труда, создание в государственных органах конкурентной среды оказывают
самое благотворное влияние на деятельность персонала.
Социально-психологические методы представляют собой способы воздействия
на сознание и поведение людей в целях социализации членов общества, формирования
у персонала социальной солидарности, творческого отношения к делу, инициативы,
создания деловой обстановки в трудовых коллективах. В практике управления
используются методы социально-психологического анализа и проектирования развития персонала
государственной службы, создания условий для индивидуального развития личности каждого
работника, сочетания личных и коллективных интересов при приоритете интересов государства и его
органов.
Административные методы — это установление административных норм
принятия решений и распоряжений, контроля за их осуществлением, работа с кадрами
управленческого аппарата (отбор, подбор, ротация, управление карьерой, оценка и
др.), привлечение способных работников к принятию управленческих решений,
поддержание у персонала государственной и муниципальной службы высокого уровня
организованности, порядка и исполнительской дисциплины. В целях дисциплинирования
персонала административные методы нередко претворяются мерами принуждения, в чем-то
ущемляющими интересы индивида, требующими от него действий, не всегда отвечающих его
личным стремлениям. Учитывая специфику административных мер, которые нередко уподобляются
хирургическому инструменту, ими следует пользоваться крайне осторожно, соблюдая правило: не
навреди. Ведь любые методы управления, в том числе административные, призваны возвышать
6
личность, раскрывать ее возможности, превращать в активного персонала государственной и
муниципальной службы.
Правовые методы основаны на регулирующей роли норм права, установленных
для определенных видов деятельности. Правовые методы включают в себя:
—императивные (обязательные к исполнению);
—диспозитивные (предписывающие, что можно делать, а чего делать нельзя);
—рекомендательные (указывающие, как поступить в соответствии с нормами
права в той или иной управленческой, служебной ситуации);
—поощрительные
(одобряющие
деятельность
служащих,
творчески
руководствующихся нормами права).
Правовые методы являются важным средством формирования у персонала государственных
органов правосознания, правовой ответственности и культуры. Особо важны осознание всеми
служащими норм права и повседневное руководство ими в служебной деятельности. Как отмечал
известный правовед И.А.Ильин, «вся жизнь человека и вся судьба его слагаются при
участии правосознания и под его руководством; мало того, жить — значит для
человека жить правосознанием, в его функции и в его терминах: ибо оно остается
всегда одной из великих форм человеческой жизни»1. Все это свидетельствует о большом
значении правовых методов в управлении персоналом государственной и муниципальной службы.
Они вводят деятельность персонала служащих в законные рамки и придают ей правовой характер.
Морально-этические методы — это способы нравственного регулирования
действий человека во всех сферах жизнедеятельности, в том числе в труде, в
отношениях с окружающими, в быту. Реализация морально-этических методов предполагает
опору на нравственные ценности членов организации, их соответствие понятиям добра;
нравственные нормы, приобретающие характер императива, долженствования, предопределяющие
поведение человека в различных, в том числе служебных, обстоятельствах; нравственные санкции,
связанные с одобрением или осуждением поступков человека в зависимости от того, совпадают или
не совпадают они с требованиями морали. Морально-этические методы формируют у людей,
в том числе у персонала государственной и муниципальной службы, моральное
сознание, нравственные убеждения, нацеливают их на честное и добросовестное
выполнение служебного долга.
Таковы основные методы управления человеком в государственной и муниципальной службе.
В управленческой практике они, как правило, сопрягаются, выступают в комплексе, что не
исключает выдвижения на первый план методов, которые в силу сложившихся условий могут
приобретать приоритетное значение. Важно в связи с этим, чтобы управленческие кадры постоянно
контролировали складывающуюся ситуацию и использовали преимущественно те методы
управления, которые способствуют достижению максимального результата.
Выводы
В управленческой практике принципы и методы выступают как взаимодополняющие
требования в работе с персоналом государственной и муниципальной службы. Их классификация
опирается на определенные основания, позволяющие выделять общие и частные принципы
управления, группировать известным образом методы воздействия на персонал организации.
Эффективность применения принципов и методов определяется соответствием общим
закономерностям развития общества, государства, его институтов и переводом их в определенные
правила управленческой деятельности.
Многое зависит также от искусства управления человеком в организации со стороны
руководителей, их умения учитывать в полной мере особенности государственных и муниципальных
служащих, характер их менталитета, уровень образования, социального и материального
благополучия, настрой на конкретные дела и т.п. Только высокопрофессиональные и опытные кары
способны искусно применять принципы, использовать разнообразные методы управления и
добиваться успеха в управленческой деятельности.
7