Обзор - Администрация Волгоградской области

Обзор
типичных нарушений законодательства, выявленных при проведении
юридической экспертизы нормативных правовых актов органов
местного самоуправления Волгоградской области, устанавливающих
порядок осуществления муниципального лесного контроля и
утверждающих административные регламенты исполнения
муниципальной функции по осуществлению муниципального лесного
контроля
Анализ
нормативных
правовых
актов
органов
местного
самоуправления Волгоградской области, устанавливающих порядок
осуществления муниципального лесного контроля и утверждающих
административные регламенты исполнения муниципальной функции по
осуществлению муниципального лесного контроля (далее – правовые акты
муниципальных образований), позволяет выделить следующие наиболее
типичные нарушения, допускаемые органами местного самоуправления при
их издании.
1. Органы, уполномоченные на осуществление
муниципального лесного контроля
В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 84 Лесного кодекса
Российской Федерации осуществление муниципального лесного контроля в
отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности
(далее – муниципальный лесной контроль), относится к полномочиям
органов местного самоуправления (далее – органы муниципального
контроля).
В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона от 26 декабря
2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294ФЗ) определение органов местного самоуправления, уполномоченных на
осуществление
муниципального
контроля,
установление
их
организационной структуры, полномочий, функций и порядка их
деятельности и определение перечня должностных лиц указанных
уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий
осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и
иным муниципальным правовым актом.
Таким образом, в муниципальных правовых актах должен быть
определен орган, уполномоченный на осуществление муниципального
лесного контроля, в качестве которого может выступать только орган
местного самоуправления, при этом полномочия по непосредственному
осуществлению муниципального лесного контроля должны быть
возложены на должностных лиц указанного органа местного
самоуправления.
Однако некоторыми правовыми актами муниципальных образований
установлено, что муниципальный лесной контроль осуществляется не
2
только местной администрацией, но уполномоченными ею органами, не
являющимися органами местного самоуправления.
В отдельных правовых актах муниципальных образований орган
муниципального контроля не определен, при этом функции по
осуществлению муниципального лесного контроля выполняет специалист
местной администрации.
(Алешниковское
сельское
поселение
Жирновского
муниципального района, Иловлинский муниципальный район)
2. Порядок проведения проверок при осуществлении муниципального
лесного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей
Согласно статье 98 Лесного кодекса Российской Федерации на
территории
муниципального
образования
органами
местного
самоуправления осуществляется муниципальный лесной контроль в
соответствии со статьей 84 названного кодекса и Федеральным законом
№ 294-ФЗ.
Однако большинство правовых актов муниципальных образований
содержат следующие противоречия Федеральному закону № 294-ФЗ в
части установления порядка проведения проверок при осуществлении
муниципального лесного контроля в отношении юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей.
2.1. Основания для проведения проверок.
Основания для проведения плановых и внеплановых проверок органом
муниципального контроля в отношении юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей установлены статьями 9 и 10
Федерального закона № 294-ФЗ соответственно. Общий порядок
проведения проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей определен статьей 14 указанного Федерального закона.
Вместе с тем, в нарушение указанных норм федерального
законодательства некоторыми правовыми актами муниципальных
образований:
- установлен перечень оснований для включения плановой проверки в
ежегодный план проведения плановых проверок в отношении юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей, в части несоответствующий
части 8 статьи 9 Федерального закона № 294-ФЗ: например, отсутствует
предусмотренное пунктом 3 части 8 статьи 9 названного Федерального
закона основание - истечение трех лет со дня начала осуществления
юридическим
лицом,
индивидуальным
предпринимателем
предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в
уполномоченный
Правительством
Российской
Федерации
в
соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти
уведомлением
о
начале
осуществления
отдельных
видов
3
предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или
предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления;
- предусмотрены основания проведения внеплановой проверки в
отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей,
которые в части не соответствуют части 2 статьи 10 Федерального закона
№ 294-ФЗ: например, не предусмотрено в качестве основания для
проведения внеплановой проверки поступление в органы муниципального
контроля информации о нарушении прав потребителей (в случае обращения
граждан, права которых нарушены) (подпункт «в» пункта 2 статьи 10
Федерального закона № 294-ФЗ);
- определены сведения, указываемые в ежегодных планах проведения
плановых
проверок
юридических
лиц
и
индивидуальных
предпринимателей, которые в части не соответствуют части 4 статьи 9
Федерального закона № 294-ФЗ: например, указывается на необходимость
включения в план проведения проверки сведений о месте жительства
индивидуальных предпринимателей, проверка которых осуществляется,
однако согласно пункту 1 части 4 статьи 9 указанного Федерального закона
в ежегодных планах проведения плановых проверок юридических лиц и
индивидуальных
предпринимателей
указываются
только
места
фактического
осуществления
деятельности
индивидуальными
предпринимателями без указания мест их жительства.
(Вязовское сельское поселение Еланского муниципального района,
Иловлинский муниципальный район, Краснодонское, Медведевское,
Сиротинское, Ширяевское сельские поселения Иловлинского
муниципального района, Алешниковское сельское поселение
Жирновского муниципального района, Клетский муниципальный
район)
2.2. Обязанности должностных лиц органа муниципального контроля
при проведении проверки.
Статьей 18 Федерального закона 294-ФЗ определены обязанности
должностных лиц органа муниципального контроля при проведении
проверки.
Кроме того, статьями 16, 17 названного Федерального закона за
должностными лицами органа муниципального контроля закреплены, в том
числе, обязанности по составлению акта проверки и вручению
(направлению) его субъекту проверки, по принятию мер в случае выявления
в ходе проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным
предпринимателем
обязательных
требований
или
требований,
установленных муниципальными правовыми актами.
Однако в некоторых правовых актах муниципальных образований
перечень обязанностей должностных лиц, проводящих проверку, в части не
соответствует перечню обязанностей, установленному статьей 18
Федерального закона № 294-ФЗ. Например, отсутствует предусмотренная
пунктом 12 указанной статьи обязанность учитывать при определении мер,
принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных
4
мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья
людей, для животных, растений, окружающей среды, объектов культурного
наследия (памятников истории и культуры) народов Российской
Федерации, безопасности государства, для возникновения чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера, а также не допускать
необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан, в том
числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц.
Кроме того, некоторыми правовыми актами муниципальных
образований отдельные обязанности должностных лиц органа
муниципального контроля при проведении проверки, предусмотренные
статьей 18 Федерального закона 294-ФЗ, а также обязанности по
составлению акта проверки и принятию мер в случае выявления нарушений
при проведении ими проверки, установленные статьями 16 и 17 названного
Федерального закона, отнесены к правам указанных лиц.
(Иловлинский
муниципальный
район,
Александровское,
Большеивановское, Качалинское, Краснодонское, Кондрашовское,
Логовское, Медведевское, Новогригорьевское, Озерское, Сиротинское
Ширяевское сельские поселения Иловлинского муниципального
района,
Алешниковское
сельское
поселение
Жирновского
муниципального района, Пимено-Чернянское сельское поселение
Котельниковского муниципального района)
2.3.
Меры,
принимаемые
должностными
лицами
органа
муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных
при проведении проверки.
Согласно части 1 статьи 17 Федерального закона № 294-ФЗ
должностные лица органа муниципального контроля в отношении фактов
нарушений, выявленных при проведении проверки, обязаны:
- выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному
предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием
сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по
предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда
животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия
(памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации,
безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц,
государственному или муниципальному имуществу, предупреждению
возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными
законами;
- принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений,
их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда
жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде,
объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов
Российской
Федерации,
обеспечению
безопасности
государства,
предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и
5
техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших
выявленные нарушения, к ответственности.
Частью 2 статьи 17 Федерального закона № 294-ФЗ предусмотрены
случаи, когда орган муниципального контроля обязан незамедлительно
принять меры по недопущению причинения вреда жизни, здоровью
граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам
культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов
Российской Федерации, безопасности государства, возникновения
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или
прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности
юридического лица, его филиала, представительства, структурного
подразделения,
индивидуального
предпринимателя
в
порядке,
установленном Кодексом Российской Федерации об административных
правонарушениях, отзыва продукции, представляющей опасность для
жизни, здоровья граждан и для окружающей среды, из оборота и довести до
сведения граждан, а также других юридических лиц, индивидуальных
предпринимателей любым доступным способом информацию о наличии
угрозы причинения вреда и способах его предотвращения.
Однако некоторыми правовыми актами муниципальных образований
установлен перечень принимаемых мер, который в части не соответствует
указанным нормам Федерального закона № 294-ФЗ: например, не
предусмотрена обязанность должностных лиц органов муниципального
контроля в установленных законодательством случаях выдать предписание
об устранении выявленных нарушений и (или) о проведении мероприятий
по предотвращению причинения вреда, в том числе, объектам культурного
наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской
Федерации, а также принять меры по контролю за устранением выявленных
нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения
вреда, в том числе, объектам культурного наследия (памятникам истории и
культуры) народов Российской Федерации.
(городской
округ
город
Волгоград,
Александровское,
Большеивановское, Качалинское, Кондрашовское, Краснодонское,
Логовское, Медведевское, Новогригорьевское, Озерское, Сиротинское,
Ширяевское сельские поселения Иловлинского муниципального
района,
Алешниковское
сельское
поселение
Жирновского
муниципального района, Пимено-Чернянское сельское поселение
Котельниковского муниципального района)
2.4. Порядок привлечения экспертов, экспертных организаций к
проведению мероприятий по контролю.
В соответствии с частью 2 статьи 7 Федерального закона № 294-ФЗ
органы муниципального контроля при организации и осуществлении
муниципального контроля привлекают экспертов, экспертные организации
к проведению мероприятий по контролю для оценки соответствия
осуществляемых
юридическими
лицами,
индивидуальными
предпринимателями
деятельности
или
действий
(бездействия),
6
производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ,
предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям,
установленным муниципальными правовыми актами, и анализа соблюдения
указанных требований, по проведению мониторинга эффективности
муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, учета
результатов проводимых проверок и необходимой отчетности о них.
При этом, согласно пунктам 7, 9 статьи 2 Федерального закона № 294ФЗ к экспертным организациям отнесены юридические лица, которые
аккредитованы в соответствии с законодательством Российской Федерации
об аккредитации в национальной системе аккредитации и привлекаются
органами, уполномоченными на осуществление органами муниципального
контроля к проведению мероприятий по контролю; экспертами являются
граждане, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, имеющие
специальные знания, опыт в соответствующей сфере науки, техники,
хозяйственной деятельности и аттестованные в установленном
Правительством Российской Федерации порядке в целях привлечения
органами, уполномоченными на осуществление органами муниципального
контроля к проведению мероприятий по контролю.
В месте с тем, во многих правовых актах муниципальных образований
закреплено право должностных лиц органа муниципального контроля по
привлечению только научно-исследовательских, проектно-изыскательских
и других организаций для проведения анализов, проб, осмотров и
подготовки заключений, связанных с предметом проводимой проверки, что
не соответствует указанным выше нормам Федерального закона № 294-ФЗ,
устанавливающим более широкий круг субъектов, привлекаемых в качестве
экспертных организаций и экспертов к проведению мероприятий по
контролю, а также определяющим более широкий перечень мероприятий по
контролю, для осуществления которых они привлекаются.
(городской
округ
город
Волгоград,
Александровское,
Большеивановское,
Качалинское,
Кондрашовское,
Логовское,
Медведевское, Новогригорьевское, Озерское, Ширяевское сельские
поселения Иловлинского муниципального района, Пимено-Чернянское
сельское поселение Котельниковского муниципального района,)
3. Осуществление муниципального лесного контроля в отношении
граждан
В соответствии со статьей 4 Лесного кодекса Российской Федерации
участниками лесных отношений являются, в том числе граждане.
Согласно положениям большинства правовых актов муниципальных
образований при осуществлении муниципального лесного контроля
проводятся проверки как в отношении юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей, так и в отношении физических лиц, не являющихся
индивидуальными предпринимателями.
Однако в правовых актах муниципальных образований не содержатся
полностью или в части нормы, определяющие основания и порядок
проведения проверок в отношении граждан.
7
Отсутствие оснований принятия решения органом местного
самоуправления (его должностными лицами) для проведения проверок в
отношении граждан и порядка осуществления административных процедур
(действий), выполняемых должностными лицами органа муниципального
контроля в ходе их проведения, дают правоприменителю необоснованно
широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного
применения исключений из общих правил.
Указанные признаки свидетельствуют о наличии коррупцигенных
факторов, предусмотренных подпунктами «а» и «ж» пункта 3 Методики
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением
Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов».
(городской округ город Волгоград, Клетский муниципальный
район, Иловлинский муниципальный район, Александровское,
Большеивановское,
Качалинское,
Кондрашовское,
Логовское,
Медведевское, Новогригорьевское, Озерское, Ширяевское сельские
поселения Иловлинского муниципального района, Пимено-Чернянское
сельское поселение Котельниковского муниципального района,
Алешкинское сельское поселение Жирновского муниципального
района)
4. Требования к структуре и содержанию административного
регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению
муниципального лесного контроля
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 6 Федерального закона
№ 294-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления,
осуществляющих муниципальный контроль, относится разработка
административных регламентов осуществления муниципального контроля в
соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных
административных регламентов осуществляются в порядке, установленном
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Соответствующий порядок утвержден постановлением Правительства
Волгоградской области от 27.08.2013 № 424-п «Об утверждении Порядка
разработки и принятия административных регламентов осуществления
муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности» (далее
– Порядок).
Разделом 2 Порядка установлены требования к содержанию
административного регламента. Так, пунктами 2.2-2.7 Порядка определена
структура административного регламента, согласно которой регламент
должен содержать обязательные разделы и подразделы. Кроме того,
пунктом
2.8
Порядка
предусмотрено
составление
блок-схемы
осуществления муниципального контроля, которая приводится в
приложении к административному регламенту.
8
В
нарушение
установленных
требований
законодательства
большинство административных регламентов исполнения муниципальной
функции по осуществлению муниципального лесного контроля по
структуре и содержанию не отвечают требованиям, установленным
вышеуказанным Порядком.
(городской округ город Волгоград, Клетский муниципальный
район, Большеморецкое, Вязовское сельские поселения Еланского
муниципального района, Громковское, Лемешкинское сельские
поселения Руднянского муниципального района)
Кроме того, следует отметить, что в соответствии с пунктом 32 части 1
статьи 14, пунктом 29 части 1 статьи 15 и пунктом 38 части 1 статьи 16
Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее –
Федеральный закон № 131-ФЗ) осуществление муниципального лесного
контроля относится к вопросам местного значения городских поселений,
муниципальных районов и городских округов.
На основании части 3 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ
Законом Волгоградской области от 28.11.2014 № 156-ОД «О закреплении
отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями в
Волгоградской области» до 31 декабря 2015 года включительно вопросы
местного значения по осуществлению муниципального лесного контроля
также закреплены за сельскими поселениями Волгоградской области.
Однако в соответствии с частью 4 статьи 14 названного федерального
закона с 1 января 2016 года в связи с вступлением в силу Закона
Волгоградской области от 10.07.2015 № 110-ОД «О внесении изменений в
Закон Волгоградской области от 28 ноября 2014 г. № 156-ОД «О
закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими
поселениями в Волгоградской области» указанный вопрос местного
значения является вопросом местного значения муниципальных районов.
Таким образом, органы местного самоуправления сельских поселений
вправе осуществлять муниципальный лесной контроль после наступления
указанной даты исключительно в случае заключения соглашений между
муниципальным районом и сельскими поселениями, входящими в его
состав, о передаче сельским поселениям соответствующих полномочий.
Начальник отдела регистра муниципальных
нормативных правовых актов государственноправового управления аппарата Губернатора
Волгоградской области
О.В. Кисленко