Что сделать - Высшая школа экономики

Медушевский А.Н. Российские реформы: понятие, типология, сравнительный
анализ
Практическое
осуществление
политических,
конституционных
и
административных преобразований постсоветского периода, в разработке которых
принимал участие автор, сделало актуальным анализ исторического опыта российских
реформ в сравнительной перспективе.
В
основу
исследования
положен
когнитивно-информационный
метод,
позволяющий установить, как происходит информационный обмен в человеческом
обществе. Этот подход соответствует одному из определений информации (К. Шеннона)
как «уменьшения неопределенности» и предлагает следующую схему познавательного
процесса: движение познания от сбора данных внешней среды
к ее переработке и
фиксации смысла в определенном интеллектуальном продукте и от него – к
осуществлению целенаправленной человеческой деятельности. В рамках когнитивной
юриспруденции
крупные
социальные
преобразования
выступают
в
качестве
экспериментов в области юридического конструирования социальной реальности и
включают
следующие
стадии:
1)аккумуляция
информации,
формирование
первоначального замысла и его выражение в проектах преобразований; 2) фиксация
смысла в интеллектуальном продукте - выбор доминирующего проекта как основы
предполагаемых
изменений;
3)
конвертация
доминирующего
проекта
в
нормы
позитивного права; 4)выработка стратегии социальных преобразований, нацеленной на
реализацию
данных
норм;
5)целенаправленная
деятельность
элиты
реформ
по
достижению поставленных целей с использованием определенных технологий их
осуществления. При таком подходе снимается традиционное противопоставление таких
явлений как революция и реформа, с одной стороны, и реформа и контрреформа, - с
другой: они различаются методами осуществления преобразований, их направленностью
или результатами, но не фазами когнитивной деятельности.
В данном докладе мы будем использовать следующие понятия: под реформой
понимается достаточно радикальное (качественное) изменение картины мира общества в
определенной сфере, связанное с принятием новых информационных ориентиров;
программа реформ -совокупность общих когнитивных установок реформаторов,
связанных с ценностями, целями и представлениями о способах их достижения;
доминирующий проект – окончательный документ, фиксирующий смысл, цели и порядок
проведения преобразований, положенный в основу их практического осуществления;
стратегия реформ -совокупность установок, которыми реформаторы руководствуются
1
для достижения поставленных целей; технологии реформ - совокупность формальных и
неформальных правовых и институциональных практик
для реализации реформы на
конкретном временном отрезке осуществления; стиль реформ - особенности их общего
дизайна, выражающие повторяющееся сочетание их универсальных параметров и
национальной специфики. Эти вводимые нами понятия юридического конструктивизма
позволяют с позиций аналитической истории реконструировать содержание основных
экспериментов по проведению модернизации – логику крупнейших реформ нового и
новейшего времени с целью выяснить их типичные черты, критерии успеха или провала.
Понятие успеха (или эффективности) реформ в рамках когнитивного подхода имеет свои
ограничения и состоит в ответе на вопрос - удалось ли реформаторам реализовать свой
первоначальный замысел (доминирующий проект).
Общая типология реформ основана на соответствии их стиля мировому
мейнстриму. Мейнстрим в данном контексте - это общая картина мира определенной
эпохи (или претендующая стать таковой):
совокупность идей и выражающих их
институциональных моделей известного исторического периода, т.е. устойчивых
представлений об организации общества будущего, лежащих в основе когнитивного
доминирования элиты реформ, независимо от того насколько они осуществимы в текущей
перспективе. Речь идет о некоторой рациональной теоретической конструкции картины
мира (а не просто идеологии или утопии), позволяющей связать прошлое, настоящее и
будущее человечества, выстроить соотношение универсальных и национальных форм,
объяснить накопленный опыт и установки целенаправленных изменений в направлении
универсально значимой цели. То, что на деле данная теоретическая конструкция является
субъективной, может оказаться иррациональной и нереализуемой на практике - не
отменяет того факта, что она служит общим ориентиром для реформаторов разных стран
мира. Типология российских реформ на основе их стиля - выражает степень соответствия
мировому мейнстриму: они могут соответствовать ему (как, например, реформы эпохи
абсолютизма, основанные на идеологии Просвещения); отклоняться от него при общем
сходстве тенденций (социальные и политические
реформы традиционного аграрного
общества, инспирированные идеологией либерализма, но вынужденные опираться на
бюрократию); или быть направлены на его преодоление (социальные трансформации
советского периода, основанные на
идеологии). В отличие от
принципах иррациональной коммунистической
традиционных трактовок глобализации и модернизации,
акцентирующих внимание на заимствование одними странами практик других стран,
когнитивный подход направлен на реконструкцию информационного потенциала и
2
формирование установок элит, определяющих выбор в пользу определенной программы
реформ с позиций ее соответствия общей картине мира.
Классификация реформ с позиций когнитивно-информационной теории включает
три важнейших критерия – когнитивного масштаба, характера фиксации смысла
программы преобразований в доминирующем проекте и системы коммуникаций,
функционирующей в процессе его осуществления. Критерий когнитивного масштаба
преобразований предполагает их разделение на те, осуществление программы которых
полностью меняет картину мира в общественном сознании – всю систему ценностей,
норм и институтов (социальные революции и так называемые «великие» или
«революционные» преобразования, наподобие реформ Петра Великого, Александра II или
Горбачева), те реформы, которые не меняют ценности, но затрагивают трансформацию
фундаментальных системообразующих норм и институтов в определенной сфере (как,
например, земская, военная, судебная реформы в 19 в., аграрные реформы Столыпина
или их антитеза- коллективизация в 20 в.), наконец, те, которые направлены на изменение
отдельных важных институтов или порядка их функционирования (периодические
преобразования центрального и местного управления, напр., реформа
создание Государственного совета в постсоветской России).
федерализма и
Критерий характера
фиксации смысла (программы преобразований) в доминирующем проекте - принципиален
для ответа на вопрос юридического конструктивизма: осуществляется модернизация
правовым или неправовым путем, т.е. на основе действующих норм позитивного права
или с их радикальным (внеправовым) пересмотром. Данный подход позволяет не только
противопоставить революционные и собственно реформационные модели преобразований
(по определению опирающиеся на существующую правовую легитимность), но и понять
специфику отношения к правовому регулированию на разных стадиях реформ (и
контрреформ как их частного случая). Показательна эволюция публично-правовой
системы российского абсолютизма с 17 в. до Февральской революции 1917 г., которая
включала качественные изменения отношений собственности, сословного строя и
политической власти, но в целом шла по линии расширения правовых основ гражданского
общества и прав человека. После большевистской революции модернизация велась уже
целиком на неправовой основе: доминирующий проект (программа партии) носил
идеологический характер и отрицал старую правовую легитимность – отношения
собственности в 20 в. трижды пересматривались с разрывом правовой преемственности (в
1917, 1929 и в 1990-е гг.), а политическая система однопартийной диктатуры не
предполагала
номинальные).
каких-либо
В
реальных
постсоветский
конституционных
период
с
ограничений
принятием
нового
(но
только
либерального
3
доминирующего проекта преобразований влияние данных стереотипов сознания
выражается в правовом релятивизме – сохранении квазиправовых методов регулирования
отношений собственности, федерализма и
стабильности.
конституционализма, что мешает их
Третий критерий классификации реформ связан с выстраиванием
коммуникаций - системы информационных обратных связей между обществом и
государством в процессе преобразований. В истории России представлено три основных
модели: модернизация сверху (Петровские и столыпинские реформы, сталинская модель
социального
конструирования);
совместное
осуществлении программы модернизации
участие
общества
и
государства
в
(Великие реформы 1860-х гг. 19 в.,
либеральные конституционные реформы начала 20 в., Перестройка М.Горбачева);
модернизация снизу (русские революции начала 20 в.). В третьем случае – имеет место
срыв модернизации в правовых формах, способный привести к крушению и распаду
государства, как это имело место в России в начале 17 в., а затем повторялось в начале и
конце 20 в. В этом случае цена модернизации оказывается слишком высокой: правовые
основания для изменений
отсутствуют (это всегда «конституционная революция»), а
результаты - оказываются непрочными и вскоре начинают деформироваться под влиянием
процессов ретрадиционализации.
Структура реформационного процесса с позиций когнитивной теории схематично
включает
ряд основных стадий. Первая – формирование когнитивного диссонанса в
обществе как основа инициирования реформ. Выражением данного диссонанса
становится противопоставление философской теории мейнстрима и национальной
социальной практики. Так, для российских реформаторов ключевую роль сыграли
философские теории Лейбница (для Петра); Вольтера и других просветителей (для
Екатерины); Бентама (для Александра I и Сперанского); Гегеля (для инициаторов Великой
реформы Александра II), экономические и политические теории немецкого либерализма
(для Витте и конституционалистов начала ХХ в.); Маркса и Энгельса (для ленинскосталинской концепции модернизации); либеральные экономические теории ФридманаХайека (для реформ Ельцина-Гайдара).
Вторая – когнитивный раскол внутри элиты на
сторонников реформ, их противников и «болото» – большую неопределившуюся часть
бюрократии, ожидающей исхода противостояния. В ходе этого противостояния
происходит
селекция основных концепций, программ
и проектов преобразований.
Третья – когнитивного поворота - консолидации реформационного ядра вокруг
доминирующего проекта реформы и начала ее практического осуществления на основе
выработанных
стратегий
и
технологий.
На
этой
стадии
возможна
частичная
корректировка идей доминирующего проекта с позиций прагматической реализации,
4
например,
уточнение
правовых
норм,
дифференциация
этапов
и
времени
их
осуществления. Четвертая – когнитивного закрепления – состоит в фиксации
результатов изменений в новых идеологических и правовых документах, институтах и
символах (от принятия новых идеологических терминов и государственной символики до
переноса столицы). Пятая - когнитивного смещения -
постепенной эрозии принципов
реформ, способной обернуться частичной или полной инверсией (искажением смысла
преобразований вплоть до противоположного). Эта стадия (известная также как
«контрреформы») связана с кризисом завышенных ожиданий под влиянием трудностей,
искажением смысла преобразований, подменой ключевых понятий на логическом и
семантическом уровне или отказом от них, растущим несоответствием целей и средств
преобразований, а в конечном счете - утратой реформаторским ядром когнитивного
доминирования в обществе.
Среди факторов, определяющих динамику реформационных импульсов и их
угасания в сравнительной перспективе представлены следующие: когнитивные рамки
господствующей
теории
мейнстрима;
психологические
ожидания
от
реформ
в
общественном сознании, меняющийся баланс ориентиров в ходе внутренних и внешних
трудностей режима, используемых как сторонниками, так и противниками изменений для
легитимации своей позиции (например, военные поражения, являвшиеся катализатором
практически всех радикальных реформ в России или, напротив, внутренние социальные и
национальные конфликты, катализировавшие контрреформы нового и новейшего
времени). В условиях утраты социального равновесия, сопровождающей все значимые
преобразования, взаимодействие факторов определяет когнитивный выбор общества.
Стратегия и тактика реформ (и контрреформ) предстает как вариативное соотношение и
результирующая
комбинация
социальных
инициатив,
отражающих
информационную картину мира, когнитивное доминирование,
коммуникациями в обществах переходного типа.
борьбу
за
власть и контроль над
Информативно обращение к
ошибочным стратегиям преобразований (модернизационным «ловушкам», наподобие
коммунистического мифа), принятие которых разрушает достижения предшествующего
этапа реформ, порождает феномен завышенных (и нереализуемых) ожиданий, открывает
путь революционному экстремизму и таит угрозу утраты страной конкурентных
преимуществ в глобальной системе.
Механизм преобразований определяется селекцией программных установок,
институциональных и функциональных практик в процессе реализации целей реформ.
Определяющее значение имеет выбор реформаторов между научными стратегиями и
импровизацией, хотя на практике часто возникают их комбинации. Научность стратегии
5
определяется доказательностью установок, а также возможностью их промежуточной
эмпирической верификации и корректировок; импровизация, напротив, апеллирует к
абстрактным и эмоциональным (аффективным) аспектам выдвигаемых установок. С этих
позиций актуален когнитивный выбор реформаторами одной из моделей общественного
переустройства в качестве приоритетной; определение социального масштаба реформы
(проводится она на макроуровне, среднем уровне или микроуровне общества);
географического масштаба реформ (для всей страны, группы регионов или отдельного
региона); планомерный или спонтанный (импульсивный) характер осуществления
реформы (существование принятого плана действий, границы его корректировки в ходе
преобразований); порядок выстраивания приоритетных целей проведения реформы
(отдается
этот
приоритет
административным
социальным,
параметрам
хозяйственным,
регулирования),
формам
их
политическим
или
осуществления
(на
вербальном, институциональным или процедурном уровне). Приоритет абстрактным
идеологическим постулатам («Оттепель» или «Перестройка»), профессиональным
проектам (Крестьянская реформа 1861 г.) или ситуативной реакции на внешний вызов
(введение НЭП) – выражает особенности механизма реформ и мотивации их инициаторов.
Выбор стратегий, как показывает значительная литература вопроса о российских
реформах,
когнитивными
определяется общим информационным ресурсом реформаторов, их
установками
(доминирующим
проектом),
степенью
когнитивного
доминирования элиты реформ в обществе.
Когнитивно-информационная
адекватность применяемых технологий
целям
реформ выражает способность реформаторов предложить убедительные формулы
преодоления когнитивного диссонанса (например, преодолеть исторически сложившиеся
формы правового дуализма – параллельного существования в одном обществе двух
качественно различных правовых систем – гражданского права и обычного крестьянского
права); переформулировать существо вопроса, раскалывающего общество,
ценностно-нейтральных и более прагматических
в иных,
понятиях (например, подменить
догматические мифологемы «социализма» представлениями о рациональном рыночном
хозяйстве); использовать объективное различие между формально-правовой и реальной
(социологической) характеристикой традиционных институтов для изменения их функций
в обществе (напр., предложенная в ходе Великой реформы интерпретация крепостного
права как юридического обоснования прав крестьянина на землю вместо его личной
зависимости от помещика); провести разделение социальных и
инструментальных
параметров реформ (напр., наделение крестьян правом выхода из общины или колхозов
без их формально-юридической ликвидации); осуществить дифференциацию положений
6
реформационного проекта с позиций объекта, субъекта и целей его реализации (например,
разделение процессов секуляризации и аграрной реформы
в обществе традиционного
типа во избежание наложения и взаимного усиления качественно различных форм
традиционалистски мотивированного социального протеста); обеспечить поэтапное
проведения общей программы реформ, откладывая на
время ту их часть, которая
представляется нереализуемой в краткосрочной перспективе (введение моратория на
реализацию отдельных положений доминирующего проекта для определенных регионов
и групп населения).
Результирующая реформационного процесса выражается понятиями успеха,
провала или частичного успеха реформ (амальгама старого и нового). Успех реформ
определяется
установлением оптимальных масштабов желательных
исторических
изменений (научный уровень доминирующего проекта); расчетом степени социального
согласия (напряжения); адекватностью форм социального контроля, мобилизации и
нейтрализации оппонентов (в частности популистского и экстремистского характера);
достижением необратимости когнитивного поворота – закрепления ценностей, норм и
установок поведения, которые становятся основой устойчивого социального развития социальной и когнитивной адаптации в будущем; адекватных каналов коммуникации
между властью и обществом - диалога с теми социальными группами, которые являются
критически важными для целей реформаторов; эффективностью институтов обеспечения
консенсуса на центральном и региональном уровне (судебная реформа, административная
реформа, преобразования в области просвещения, экологии, медицины, особенно с
упором на гражданские инициативы, местное самоуправление и административную
юстицию).
Важными
критериями
успеха
преобразований
выступают
качественные
характеристики элиты реформ и адекватность ее лидерства. Гомогенность элиты реформ
- условие последовательности их проведении и предсказуемости результата. Имеет
значение социальный профиль исполнителей реформ: служилая бюрократия петровского
абсолютизма; либеральное дворянство Просвещенного абсолютизма; «просвещенная
бюрократия»
эпохи
Великих
реформ;
профессиональные
революционеры
большевистского периода; номенклатура эпохи сталинизма; либеральные коммунисты –
прорабы Перестройки; либеральные экономисты эпохи приватизации 90-х гг. 20 в.; так
называемые «силовики» и «эффективные менеджеры» - прагматики на современном
этапе. Социологический профиль элиты реформ характеризуется степенью ее открытости
(или
закрытости),
социальным
и
институциональным
рекрутирования, профессиональной подготовкой
статусом,
характером
и определяет когнитивные установки,
7
общую
стилистику и символику реформ, используемые коммуникации, стратегии и
технологии (в том числе заимствуемые извне).
перемен
выражается
функциональной),
понятиями
мотивацией
его
Адекватность лидерства характеру
легитимности
(идеологической,
руководства
(исторической,
правовой
рационалистической
(патерналистского,
демократического
и
или
прагматической),
стиля
или
авторитарного),
уровня когнитивного контроля в ходе преобразований. Фактор
случайности играет здесь наибольшую роль, определяя степень понимания лидером
смысла, целей и методов реформ (контрреформ). С точки зрения социологического
моделирования актуален вопрос гипотетической адекватности лидерства одного типа для
проведения реформ, исторически реализовавшихся при другом типе лидерства (напр.,
перемещение фигуры Горбачева в контекст реформ Петра или наоборот). Это
антиисторическое допущение, направленное на преодоление историографического
детерминизма, выявляет вариативность моделей модернизации в условиях острых
социальных кризисов, позволяя интерпретировать реформационную деятельность как
науку и искусство, а ее результат - как сочетание рационального предвидения, интуиции и
воли.
В рамках предложенного подхода становится возможным общее определение
стилистики российского реформаторства как культурно-исторического явления.
Определяющей чертой российских реформ в исторической ретроспективе следует
признать
самоопределение
провозглашая с четкой
общества
с
позиций
когнитивного
редукционизма:
периодичностью (примерно раз в полстолетия) радикальные
изменения общества в направлении глобального мейнстрима, российские реформаторы
сводят его к пересмотру отношений общества и государственной власти, последовательно
воспроизводя суть легитимирующей формулы последней.
Выраженный феномен
цикличности российских реформ демонстрируется последовательным воспроизводством
этатистской модели социального регулирования (осмысленной государственной школой
русской историографии), сходных теоретических и институциональных конструкций;
жесткой сменой фаз когнитивного доминирования сторонников и противников
преобразований (маятниковые колебания реформ и контрреформ), оторванностью
реформаторов от общества, общей тенденцией к когнитивному смещению - постепенной
подмене одних принципов другими или замещению целей средствами их достижения. В
результате возникает впечатление логического круга или «прагматизма без цели»
(«Zweckmässigkeit ohne Zweck» по определению Канта). Выражением становится
ограничение когнитивного масштаба реформы интересами правящих групп; скептицизм в
отношении правовой преемственности, поверхностный (технократический) характер
8
заимствований, догоняющий характер преобразований, преобладание импровизации над
планированием, склонность реформаторов к аутизму (стремление выдавать желаемое за
действительное), соответствующая селекция стратегий и технологий осуществления
преобразований. Этим объясняется ограниченность качественных инноваций, имеющих
устойчивый характер с позиций когнитивной адаптации общества.
Современное состояние российского реформаторства, несмотря на новые задачи,
характеризуется сходными признаками. Россия решила большинство проблем, связанных
с выходом из исторической ситуации традиционного общества, но
не преодолела в
полной мере элементов ретрадиционализации советского периода. Провозгласив
движение к инновационной экономике, демократии и правовому государству как общий
когнитивный ориентир, российские реформаторы столкнулись с воспроизводством той
исторической модели ограниченного плюрализма (мнимого конституционализма),
которая стала доминирующей в постсоветский период. Но проведение структурных
экономических преобразований при сохранении данной модели вновь порождает угрозу
когнитивного смещения – подмены доминирующего проекта реформ
средствами
обеспечения консолидации власти и политического контроля, профессиональной элиты
реформ -
ее бюрократическим эрзацем.
Выход состоит в отказе от подобной
когнитивной редукции – создании механизма инновационных реформ, основным
элементом которого стало бы автопрограммирование элиты на последовательное
осуществление
фундаментальных целей доминирующего проекта реформ. Решение
усматривается по линии создания новой публично-правовой этики, расширении
социального контроля за стабильностью стратегии реформ в длительной перспективе,
профессионализации реформаторов, организации независимого прогнозирования и
мониторинга реализации важнейших конституционных принципов.
Свое место в этой ситуации автор в качестве аналитика и реформатора видит в
подготовке
такой
программы
и
инициировании
ее
обсуждения
в
обществе.
Представленные документы конституционных и институциональных реформ и итоги их
обсуждения позволяют кристаллизовать элементы гражданского общества и правящей
элиты, призванные стать инициаторами будущих инновационных преобразований.
Выводы доклада и их эмпирическое обоснование обобщены в исследованиях:
Медушевский А.Н. Российская правовая традиция – опора или преграда? М., 2014; Он же:
Ключевые проблемы российской модернизации. М., 2014; Конституционные принципы и
пути
их
реализации:
российский
контекст.
Аналитический
доклад.
Отв.
ред.
А.Н.Медушевский. М., 2014; Конституционный мониторинг: концепция, методика и итоги
экспертного опроса в России в марте 2013 года. Под ред. А.Н.Медушевского. М., 2014.
9