Пояснительная записка к проекту концепции

Пояснительная записка
к проекту Концепции федеральной целевой программы
"Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской
природной территории
Проект Концепции федеральной целевой программы "Охрана озера Байкал и
социально-экономическое развитие Байкальской природной территории" (далее –
проект Концепции) разработан Минприроды России во исполнение поручения
Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина о подготовке
предложений и разработке федеральной целевой программы "Охрана озера Байкал
и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории"
(протокол совещания от 1 августа 2009 г. № ВП-П9-31пр) и поручения Президента
Российской Федерации Д.А. Медведева об ускорении разработки указанной
федеральной целевой программы (Перечень поручений по итогам рабочей поездки
в Сибирский федеральный округ 24 августа 2009 г., поручение Правительства
Российской Федерации от 12 сентября 2009 г. № ВП-П9-5242).
Сложность проблемы охраны уникальной экологической системы озера
Байкал, являющегося объектом всемирного природного наследия ЮНЕСКО, и
противоречивость требований особого режима хозяйственной деятельности и задач
социально-экономического развития требуют решения на федеральном уровне. В
связи с невозможностью решения данной проблемы комплексно в приемлемые
сроки за счет использования действующего рыночного механизма необходима
государственная поддержка координации межотраслевых связей технологически
сопряженных отраслей и производств.
Межрегиональный характер, разнообразие, сложность, взаимосвязь и
противоречивость множества экологических, социальных и экономических
проблем, сложившихся к настоящему времени на Байкальской природной
территории, обуславливают необходимость применения программно-целевого
метода для их разрешения.
Сохранение столь уникального объекта всемирного значения и крупнейшего
ресурса питьевой воды для нынешнего и будущих поколений является важной
государственной задачей Российской Федерации.
Кроме того, Байкальская природная территория (далее – БПТ), включающая
озеро Байкал, является единственной в России, где природоохранная и
хозяйственная деятельности регулируются специальным Федеральным законом от
01.05.1999 №94-ФЗ "Об охране озера Байкал", статьей 22 которого
предусматривается формирование Правительством Российской Федерации
федеральных целевых программ в области охраны озера Байкал.
Достижение установленной статьей 5 Федерального закона "Об охране озера
Байкал" сбалансированности решения социально-экономических задач и задач
охраны уникальной экологической системы озера Байкал является проблемой,
полностью соответствующей приоритетным задачам социально-экономического
развития Российской Федерации.
Подлежащая решению проблема соответствует приоритетным направлениям,
указанным в "Концепции долгосрочного социально-экономического развития
1
Российской Федерации на период до 2020 года" (утверждена распоряжением
Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р):
 снижения антропогенной нагрузки и загрязнения водных объектов,
улучшения состояния и восстановления водных объектов, в первую очередь
источников питьевого водоснабжения, и их экосистем;
 вовлечения в хозяйственный оборот водных ресурсов для решения
проблем дефицита пресной воды;
 создания туристско-рекреационных кластеров на территориях с
уникальными природными ресурсами и природными ландшафтами, а также
богатым историко-культурным наследием.
БПТ размещена на территориях трех субъектов Российской Федерации –
Республика Бурятия, Иркутская область, Забайкальский край – экономика которых
несет дополнительную по сравнению с другими субъектами Российской
Федерации нагрузку, связанную с выполнением Федерального закона "Об охране
озера Байкал", в том числе обусловленную установленными ограничениями
хозяйственной деятельности в центральной экологической зоне БПТ, применением
повышающего коэффициента 2,0 к платежам за негативное воздействие на
окружающую среду. Экономическая нагрузка на субъекты Российской Федерации,
связанная с выполнением положений закона выражена в повышенных расходах и
упущенных выгодах.
В наибольшей степени такие упущенные выгоды проявляются в сельском
хозяйстве, лесопромышленном комплексе и промышленности Республики Бурятия
и достигают 9 млрд. руб. в год. Это связано с тем, что значительная часть
территории республики (62,7 %) находится на БПТ, и на этой территории
проживает 93% населения республики. Повышенные расходы снижают
конкурентоспособность продукции предприятий. Экологические ограничения
влияют на социально-экономическое развитие территорий, ставят их в неравное
положение по сравнению с другими субъектами Российской Федерации.
Охарактеризованная нагрузка не компенсируется государством и мировым
сообществом, несмотря на то, что озеро Байкал является объектом особой охраны и
включено в список объектов всемирного природного наследия.
Собираемые с коэффициентом 2,0 платежи не используются по целевому
назначению, их совершенно недостаточно для проведения необходимых
природоохранных мероприятий. К тому же по сложившейся, после ликвидации в
2001 году экологических фондов, практике все эти платежи за негативное
воздействие в значительной мере направляются на погашение общих бюджетных
расходов. Распределение средств, поступивших от платы за негативное
воздействие на окружающую среду, регулируется федеральными законами о
федеральном бюджете и соответствующими законами субъектов федерации на
текущий год. Лишь некоторая часть средств расходуется на природоохранные
мероприятия. В целом охрана озера Байкал в настоящее время не имеет единой
системы финансового обеспечения и скоординированного выполнения
природоохранных мероприятий.
Способом решения вопроса целевого использования платежей за негативное
воздействие на окружающую среду на БПТ, а также конкретного
2
скоординированного осуществления мероприятий по охране озера Байкал и
создания системы их финансирования может быть только разработка и
утверждение федеральной целевой программы "Охрана озера Байкал и социальноэкономическое развитие Байкальской природной территории".
Использование программно-целевого метода для решения проблемы охраны
озера Байкал уже имело место ранее.
С началом промышленного освоения и развития производительных сил
Прибайкалья и Забайкалья в 50-60 годы XX века вопросы охраны озера Байкал
были взяты под контроль государства. Специальными постановлениями Совета
Министров СССР (от 21.01.1969 № 52, от 13.04.1987 № 434) были определены
основные меры по сохранению и рациональному использованию природных
ресурсов и природных комплексов озера Байкал и его бассейна.
В 1990 году Президиумом Совета Министров РСФСР была утверждена
Территориальная комплексная схема охраны природы бассейна озера Байкал
(ТерКСОП), не потерявшая актуальности до настоящего времени. В 1994-2000
годах в Байкальском регионе выполнялась "Комплексная федеральная программа
по обеспечению охраны озера Байкал и рациональному использованию природных
ресурсов его бассейна", утвержденная постановлением Правительства Российской
Федерации от 25.11.1994 № 1306. В 2002-2005 годах действовала подпрограмма
"Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории" ФЦП "Экология и
природные ресурсы России (2002-2010 годы)", утвержденной постановлением
Правительства Российской Федерации от 07.12.2001 № 860. Однако значительная
часть мероприятий, запланированных в рамках этих документов, не была
реализована из-за недостаточного финансирования. После принятия в 2005 году
решения о прекращении действия ФЦП "Экология и природные ресурсы России
(2002-2010 годы)" проблемная ситуация на Байкальской природной территории
значительно ухудшилась.
Предлагаемая к разработке федеральная целевая программа должна
учитывать опыт реализации ранее выполнявшихся программ.
Проект Концепции разработан в соответствии с Порядком разработки и
реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых
программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация,
утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от
26.06.2008 № 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для
федеральных государственных нужд", и содержит следующие разделы:
1) обоснование соответствия решаемой проблемы и целей целевой
программы приоритетным
задачам
социально-экономического развития
Российской Федерации;
2) обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым
методом;
3) характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в
рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода,
включающие сведения о действующих расходных обязательствах Российской
Федерации, а также о расходных обязательствах субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований в указанной сфере;
3
4) возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков,
возникающих при различных вариантах решения проблемы;
5) ориентировочные сроки и этапы решения проблемы программно-целевым
методом;
6) предложения по целям и задачам программы, целевым индикаторам и
показателям, позволяющим оценивать ход реализации целевой программы по
годам на вариантной основе;
7) предложения по объемам и источникам финансирования целевой
программы и отдельных ее направлений на вариантной основе;
8) предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности
предлагаемого варианта решения проблемы;
9) предложения по участию федеральных органов исполнительной власти,
ответственных за формирование и реализацию целевой программы;
10) предложения по государственным заказчикам целевой программы и
разработчикам целевой программы;
11) предложения по направлениям, срокам и этапам реализации целевой
программы на вариантной основе;
12) предложения по механизмам формирования мероприятий целевой
программы;
13) предложения по возможным вариантам форм и методов управления
реализацией целевой программы.
Для разработки проекта Концепции был осуществлен выбор, систематизация
и анализ конкретных мероприятий на БПТ, представленных в предложениях
органов власти и в различных программных документах:
1) Предложения Правительства Республики Бурятия в Межведомственную
комиссию по вопросам охраны озера Байкал (2008 год);
2) Предложения Правительства Республики Бурятия по поручению
Председателя Правительства Российской Федерации (2009 год);
3) Предложения Правительства Иркутской области в Межведомственную
комиссию по вопросам охраны озера Байкал (2007 год);
4) Предложения Правительства Иркутской области по поручению
Председателя Правительства Российской Федерации (2009 год);
5) Проект Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока,
Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области на период до 2025
года;
6) ФЦП "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и
Забайкалья на период до 2013 года";
7) Проект схемы территориального планирования ЦЭЗ БПТ (разработан
Минприроды России и направлен на рассмотрение в Минэкономразвития России и
Минрегион России);
8) Проект схемы территориального планирования Республики Бурятия;
9) Проект схемы территориального планирования Иркутской области;
10) Рекомендации по результатам государственного экологического
мониторинга БПТ.
4
Результирующий перечень отобранных мероприятий включил 1168 таких
мероприятий с ориентировочной стоимостью около 600 млрд. руб.
С учетом указанных предложений и программных документов были
определены пять основных направлений, которые предлагается осуществлять
преимущественно за счет средств федерального бюджета (причины преобладания
финансирования мероприятий за счет средств федерального бюджета изложены в
разделе "Предложения по объемам и источникам финансирования целевой
программы").
При расчетах объемов финансирования не учитываются мероприятия,
выполняемые на БПТ и уже включенные в состав Федеральной целевой программы
"Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период
до 2013 года" и других федеральных программ.
5