О состоянии правового регулирования отношений в сфере

О состоянии правового регулирования отношений в сфере сохранения,
использования, популяризации объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры) народов Российской Федерации
Правовое
регулирование
отношений
использования,
популяризации
и
в
области
государственной
сохранения,
охраны
объектов
культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской
Федерации
(далее
–
объектов
культурного
наследия)
осуществляется
в соответствии с федеральными законами и принимаемыми в соответствии
с ними законами субъектов Российской Федерации.
I. Федеральное законодательство
Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного
наследия
(памятниках
истории
и
культуры)
народов
Российской
Федерации» (далее – Федеральный закон № 73-ФЗ) является основным
законодательным актом в рассматриваемой сфере правового регулирования. Он
направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ
к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться
о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники
истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических
общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурнонациональной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историкокультурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации
о зарождении и развитии культуры.
Федеральный
закон
№ 73-ФЗ
устанавливает
полномочия
органов
государственной власти и органов местного самоуправления в области
сохранения,
использования,
популяризации
и
государственной
охраны
объектов культурного наследия, определяет общие положения финансирования
соответствующих мероприятий. Вместе с тем отдельная глава названного
правового акта регламентирует вопросы ведения единого государственного
реестра объектов культурного наследия и государственный учет объектов,
2
представляющих историко-культурную ценность. Специальные правовые
нормы закреплены в отношении государственной историко-культурной
экспертизы и государственной охраны объектов культурного наследия. Кроме
того, Федеральный закон № 73-ФЗ регламентирует особенности владения,
пользования и распоряжения объектами культурного наследия; ряд норм
посвящен
правовым
статусам
историко-культурных
заповедников
и исторических поселений.
Основы
от 09.10.1992
законодательства
№ 3612-1
также
Российской
Федерации
устанавливают
о
полномочия
культуре
органов
государственной власти и органов местного самоуправления в области
сохранения,
использования,
популяризации
и
государственной
охраны
объектов культурного наследия (статьи 37, 39 и 40). Они разграничиваются
в зависимости от территориального значения объектов. При этом отдельно
закрепляется право органов государственной власти субъектов Российской
Федерации участвовать в финансировании мероприятий по сохранению
и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в федеральной
собственности, и по государственной охране объектов культурного наследия
федерального значения.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи
с вышеизложенными нормами относит к вопросам местного значения
поселений и городских округов сохранение, использование и популяризацию
объектов
культурного
наследия
местного
(муниципального)
значения,
расположенных на территории соответствующих муниципальных образований.
При этом он допускает нахождение указанных объектов в муниципальной
собственности (часть 1 статьи 14, часть 1 статьи 16, статья 50).
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов
государственной
власти
субъектов
Российской
Федерации»
к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской
3
Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными
органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской
Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относит
решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов
культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской
Федерации,
государственной
охраны
объектов
культурного
наследия
регионального значения (пункт 2 статьи 26.3).
Кодекс
Российской
Федерации
об
административных
правонарушениях в статьях 7.13 и 7.14 устанавливает ответственность за
нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов
культурного наследия федерального значения, их территорий и зон их охраны,
а также за проведение земляных, строительных и иных работ без разрешения
государственного органа охраны объектов культурного наследия. Вместе с тем
статьей 23.57 определяются органы и должностные лица, уполномоченные
рассматривать дела об этих административных правонарушениях.
Статьей
«О
29
приватизации
Федерального
государственного
закона
и
от 21.12.2001
муниципального
№ 178-ФЗ
имущества»
предусматриваются особенности приватизации объектов культурного наследия.
В
частности,
закрепляется
право
возмездного
отчуждения
объектов
культурного наследия в собственность физических и (или) юридических лиц.
При этом достаточно подробно регламентируются вопросы определения
условий соответствующих охранных обязательств.
Согласно Налоговому кодексу Российской Федерации не подлежит
обложению налогом на добавленную стоимость ввоз на таможенную
территорию Российской Федерации культурных ценностей, передаваемых
в качестве дара учреждениям, отнесенным в соответствии с законодательством
Российской Федерации к особо ценным объектам культурного наследия (пункт
4 статьи 150). В то же время земельные участки, ограниченные в обороте
в соответствии с законодательством Российской Федерации, которые заняты
4
особо ценными объектами культурного наследия, не признаются объектом
обложения по земельному налогу (пункт 2 статьи 389).
Гражданский
кодекс
Российской
Федерации
не
допускает
государственную регистрацию в качестве товарных знаков обозначений,
тождественных или сходных до степени смешения с официальными
наименованиями и изображениями особо ценных объектов культурного
наследия (пункт 4 статьи 1483).
Статьей 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите
прав
юридических
лиц
и
индивидуальных
предпринимателей
при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля» определено, что поступление в органы государственного контроля
(надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений о фактах
возникновения угрозы причинения вреда или причинения вреда объектам
культурного наследия является основанием для проведения внеплановой
проверки соответствующими органами.
Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»
рассматривает сохранение, использование, популяризацию и государственную
охрану объектов культурного наследия в качестве целей, для достижения
которых
могут
предоставляться
государственные
и
муниципальные
преференции (статья 19). В данном случае идет речь о возможности передачи
государственного или муниципального имущества во владение и пользование
частных лиц без проведения торгов, но с предварительного согласия
в письменной форме антимонопольного органа.
Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» в части 6
статьи 5 устанавливает запрет на использование бранных слов, непристойных
и оскорбительных образов, сравнений и выражений в отношении объектов
культурного наследия. Вместе с тем нарушение требований законодательства
Российской
Федерации
об
объектах
культурного
наследия
является
безусловным основанием для принятия органом местного самоуправления
5
решения об отказе в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции
(часть 15 статьи 19).
Статья
«О
110
Федерального
несостоятельности
закона
(банкротстве)»
от 26.10.2002
предусматривает
№ 127-ФЗ
специальные
правила в отношении объектов культурного населения в случае продажи
предприятия должника. В частности, требуется, чтобы к обязательным
условиям конкурса относились обязательства покупателей по соблюдению
установленных в соответствии с Федеральным законом № 73-ФЗ ограничений
права пользования данными объектами, требований к их сохранению
и содержанию.
Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании
отдельных видов деятельности» относит деятельность по реставрации
объектов
культурного
наследия
к
видам
деятельности,
подлежащим
лицензированию (статья 17).
Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной
регистрации
прав
регламентируя
на
условия
недвижимое
имущество
предоставления
сведений
и
сделок
о
с
ним»,
государственной
регистрации прав и об объектах недвижимого имущества, в пункте 3 статьи 8
устанавливает обязанность органов охраны объектов культурного наследия
направлять
в
органы,
осуществляющие
государственную
регистрацию
названных прав, сведения об объектах культурного наследия, об особенностях,
составляющих предмет их охраны, об обязательствах по их сохранению.
Пункт 1 статьи 18 Федерального закона от 29.12.1994 № 78-ФЗ
«О библиотечном деле» относит национальные библиотеки Российской
Федерации к особо ценным объектам культурного наследия, которые являются
исключительно федеральной собственностью. Изменение формы собственности
указанных
библиотек,
их
ликвидация
либо
перепрофилирование
не
допускаются; целостность и неотчуждаемость их фондов гарантируются.
Федеральный
закон
от 21.12.1994
№ 69-ФЗ
«О
пожарной
безопасности» накладывает на руководителей организаций обязанность
6
обеспечивать создание и содержание подразделений пожарной охраны на
объектах, входящих в утверждаемый Правительством Российской Федерации
перечень особо ценных объектов культурного наследия, на которых
в обязательном порядке создается пожарная охрана (за исключением объектов,
на которых создаются объектовые, специальные и воинские подразделения
федеральной противопожарной службы) (статья 37).
Частью 5 статьи 11 Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об
энергосбережении
и
о
повышении
энергетической
эффективности
и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации» устанавливается правило, согласно которому на здания, строения,
сооружения, отнесенные к объектам культурного наследия, требования
энергетической эффективности не распространяются.
Статья 9 Закона Российской Федерации от 15.04.1993 № 4804-1
«О вывозе и ввозе культурных ценностей» предусматривает запрет на вывоз
из
Российской
Федерации
движимых
предметов,
представляющих
историческую, художественную, научную или иную культурную ценность
и отнесенных в соответствии с действующим законодательством к особо
ценным объектам культурного наследия, независимо от времени их создания.
Закон РСФСР от 15.12.1978 «Об охране и использовании памятников
истории и культуры» регламентирует требования к реставрации, консервации
и ремонту памятников истории и культуры, порядок установления зон охраны
памятников истории и культуры, устанавливает запрет на производство
земляных, строительных и других работ, а также хозяйственной деятельности
в зонах охраны памятников истории и культуры, регулирует иные вопросы
в рассматриваемой сфере.
Особе место в системе законодательства об объектах культурного
наследия занимают Земельный кодекс Российской Федерации (далее – ЗК РФ)
и Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее – ГрК РФ).
В силу пункта 5 статьи 27 ЗК РФ находящиеся в государственной или
муниципальной собственности земельные участки, занятые особо ценными
7
объектами культурного наследия, ограничиваются в обороте. В случаях, если
использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных
участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для
объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами
может быть наложен запрет на использование таких объектов (пункт 4 статьи
85 ЗК РФ). Земли, занятые объектами культурного наследия, используются для
соответствующих целей (пункт 6 статьи 94 ЗК РФ). Земли объектов
культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения.
На отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях
объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации,
может быть запрещена любая хозяйственная деятельность. В целях сохранения
исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии
с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации
устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия (статья 99 ЗК
РФ).
Осуществление
градостроительной
деятельности
с
соблюдением
требований сохранения объектов культурного наследия является одним из
принципов законодательства о градостроительной деятельности (статья 2 ГрК
РФ). Вместе с тем статья 6 ГрК РФ относит к полномочиям органов
государственной власти Российской Федерации в области градостроительной
деятельности
организацию
и
проведение
государственной
экспертизы
проектной документации объектов культурного наследия федерального
значения.
Согласно части 6 статьи 10, части 6 статьи 14, части 4 статьи 19 ГрК РФ
границы территорий объектов культурного наследия отображаются на картах
(схемах), содержащихся в схемах территориального планирования Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных районов.
В равной степени данное требование распространяется и на карты (схемы),
содержащиеся в генеральных планах городских округов и поселений (часть 6
статьи 23 ГрК РФ). Кроме того, при наличии на территориях поселения,
8
городского округа объектов культурного наследия в процессе подготовки
генеральных планов в обязательном порядке учитываются ограничения
использования земельных участков и объектов капитального строительства,
расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия (часть 7
статьи 24 ГрК РФ).
Согласно части 1 статьи 30 ГрК РФ сохранение объектов культурного
наследия является одной из целей разработки правил землепользования
и
застройки.
в
обязательном
Границы
порядке
территорий
объектов
отображаются
на
культурного
карте
наследия
градостроительного
зонирования, включаемой в названные правила (часть 5 указанной статьи). В то
же время требования охраны объектов культурного наследия учитываются при
установлении градостроительных регламентов в соответствии со статьей 36
ГрК РФ. Между тем здесь же устанавливается норма, согласно которой
действие градостроительного регламента не распространяется на земельные
участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый
государственный реестр объектов культурного наследия, а также в границах
территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными
объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах
реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых
принимаются в порядке, установленном законодательством Российской
Федерации об охране объектов культурного наследия. В то же время опасное
для объектов культурного наследия использование земельных участков или
объектов капитального строительства может являться основанием для
наложения запрета на использование таких земельных участков и объектов.
Схема границ территорий объектов культурного наследия включается
в материалы по обоснованию проекта планировки территории в графической
форме (часть 5 статьи 42 ГрК РФ). Проект межевания территории содержит
чертежи межевания территории, на которых отображаются, в частности,
границы территорий объектов культурного наследия (часть 5 статьи 43 ГрК
РФ). Вместе с тем информация о расположенных в границах земельного
9
участка
объектах
культурного
наследия
указывается
в
составе
градостроительного плана земельного участка (часть 3 статьи 44 ГрК РФ).
Кроме того, в соответствии с частью 5 статьи 49 ГрК РФ оценка
соответствия проектной документации требованиям государственной охраны
объектов
культурного
экспертизы.
При
наследия
этом
лицо,
является
предметом
осуществляющее
государственной
строительство,
обязано
обеспечивать выполнение требований сохранности объектов культурного
наследия (часть 6 статьи 52 ГрК РФ). В случае обнаружения объекта,
обладающего
признаками
объекта
культурного
наследия,
в
процессе
строительства, реконструкции, капитального ремонта лицо, осуществляющее
строительство,
должно
приостановить
строительство,
реконструкцию,
капитальный ремонт, известить об обнаружении такого объекта органы,
предусмотренные законодательством Российской Федерации об объектах
культурного наследия (часть 8 вышеназванной статьи).
II. Законодательство Самарской области
Закон Самарской области от 08.12.2008 № 142-ГД «Об объектах
культурного
наследия
Российской
Федерации,
(памятниках
истории
расположенных
на
и
культуры)
территории
народов
Самарской
области» (далее – Закон № 142-ГД) регулирует отношения, возникающие
в области сохранения, использования, популяризации и государственной
охраны
объектов
(муниципального)
культурного
значения,
а
наследия
также
регионального
объектов
и
местного
культурного
наследия
федерального значения, расположенных на территории Самарской области,
в порядке и случаях, определенных федеральным законодательством.
Вместе с тем он устанавливает полномочия Самарской Губернской Думы,
Правительства Самарской области, государственного органа охраны объектов
культурного наследия Самарской области в рассматриваемой сфере правового
регулирования.
10
В то же время им предусматриваются порядок финансирования
мероприятий по сохранению, популяризации и государственной охране
объектов культурного наследия, порядок принятия решения о включении
объекта культурного наследия в реестр, порядок изменения категории
историко-культурного значения объекта культурного наследия регионального
значения, порядок установки информационных надписей и обозначений на
объектах культурного наследия регионального значения.
Кроме того, Закон № 142-ГД касается вопросов утверждения границ зон
охраны объектов культурного наследия, режимов использования земель
и
градостроительных
регламентов в
границах
данных
зон,
вопросов
проектирования и проведения работ по сохранению памятника или ансамбля
и (или) их территорий, особенностей проведения работ по сохранению
объектов культурного наследия регионального значения и выявленных
объектов культурного наследия.
Отдельно следует выделить нормы, регламентирующие порядок выдачи
задания и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного
наследия, правила воссоздания утраченного объекта культурного наследия,
а также требование ограничения движения транспортных средств на
территории объекта культурного наследия и в зонах охраны объектов
культурного наследия.
Не остались без внимания и вопросы контроля за состоянием объектов
культурного
наследия,
заповедника
и
порядок
определение
организации
его
границы,
историко-культурного
порядок
согласования
градостроительной документации, разработанной для исторических поселений.
Особое внимание в Законе № 142-ГД уделяется общественному контролю
за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной
объектов культурного наследия.
Закон Самарской области от 03.04.2002 № 14-ГД «О культуре
в
Самарской
области»
является
в
определенной
степени
базисным
законодательным актом для вышеназванного закона. Так, в статье 1 он
11
устанавливает
понятие
государственной
охраны
объектов
историко-
культурного наследия Самарской области и относит к ней систему мер,
направленную на государственный учет, сохранение, изучение и введение
в научный и культурный оборот материальных объектов, входящих в состав
историко-культурного наследия народов и национальных групп Российской
Федерации.
Вместе с тем к полномочиям Правительства Самарской области в области
культуры им относятся сохранение, использование и популяризация объектов
культурного наследия, находящихся в собственности Самарской области,
государственная
охрана
объектов
культурного
наследия
регионального
значения, а также принятие решения о включении выявленных объектов
культурного наследия в единый реестр объектов культурного наследия
регионального или местного (муниципального) значения либо об отказе
в принятии такого решения (статья 7.1).
В то же время статьей 8 рассматриваемого нормативного правового акта
к полномочиям органа исполнительной власти Самарской области по вопросам
культуры отнесены организация и осуществление мероприятий по сохранению,
использованию и популяризации объектов культурного наследия, находящихся
в собственности Самарской области, государственной охране объектов
культурного
наследия
регионального
значения,
реализация
функций
уполномоченного государственного органа исполнительной власти Самарской
области в области государственной охраны объектов культурного наследия.
Статьей 3.1 Закона Самарской области от 01.11.2007 № 115-ГД «Об
административных правонарушениях на территории Самарской области»
устанавливается ответственность за нарушение требований сохранения,
использования и государственной охраны объектов культурного наследия
регионального значения и местного значения, их территорий, а равно
несоблюдение ограничений, установленных в зонах их охраны. Санкция
предусматривает наложение административного штрафа на граждан в размере
от одной тысячи до двух тысяч рублей, на должностных лиц - от двух тысяч до
12
четырех тысяч рублей, на юридических лиц - от пятнадцати тысяч до двадцати
пяти
тысяч
рублей.
При
этом
протоколы
об
административных
правонарушениях вправе составлять должностные лица органов местного
самоуправления,
осуществляющих
полномочия
в
сфере
охраны
и использования объектов культурного наследия (статья 11.2).
Закон
Самарской
области
от 12.07.2006
№ 90-ГД
«О градостроительной деятельности на территории Самарской области»
в части 3 статьи 8 закрепляет требование об обязательном включении в состав
комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки
территории
муниципального
образования
представителей
органа,
уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия (при
наличии на соответствующей территории объектов культурного наследия).
Закон
Самарской
области
от 06.04.2009
№ 46-ГД
«Об
охране
окружающей среды и природопользовании в Самарской области», регулируя
вопрос зонирования особо охраняемых природных территорий регионального
и местного значения, устанавливает, что на указанных территориях могут быть
выделены различные зоны и участки, в том числе зоны охраны историкокультурных объектов, предназначенные для сохранения и восстановления
объектов историко-культурного наследия, которые могут быть использованы
в научных и просветительских целях (статья 16).
Пунктом 3 статьи 21 Закона Самарской области от 03.04.2002 № 15-ГД
«О порядке управления и распоряжения собственностью Самарской
области»
предусматривается
требование
о
том,
что
при
передаче
в безвозмездное пользование объектов исторического и культурного наследия,
находящихся в областной собственности, обязательно заключение охранного
договора (обязательства) между государственным органом охраны памятников
истории и культуры на территории Самарской области и пользователем
имущества Самарской области.
13
III. Совершенствование правового регулирования отношений в области
сохранения, использования, популяризации и государственной охраны
объектов культурного наследия
Отношения в области сохранения, использования, популяризации
и
государственной
охраны
объектов
культурного
наследия
находятся
в постоянном развитии. В этой связи их правовое регулирование также не
может
не
изменяться
с
учетом
возникающих
реалий.
Оно
требует
совершенствования, устраняющего определенные пробелы законодательного
регулирования,
исключающего
нормы,
не
подлежащие
применению
в сложившихся условиях, а также вносящего иные преобразования системы
законодательства. Ввиду этого вызывают интерес отдельные законопроекты
в обсуждаемой сфере, находящиеся на рассмотрении в Государственной Думе
Федерального Собрания Российской Федерации.
Так, 20 января 2010 года принят в первом чтении проект федерального
закона
№ 226193-5
«О
внесении
изменений
в
Федеральный
закон
«О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской
Федерации» и в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия
(памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Он
разработан в целях совершенствования правового регулирования отношений,
связанных с созданием и функционированием музеев, деятельность которых
осуществляется
на
территории
историко-культурных
заповедников
и ансамблей.
В соответствии с Федеральным законом № 73-ФЗ историко-культурным
заповедником является достопримечательное место, представляющее собой
выдающийся
целостный
историко-культурный
и
природный
комплекс,
нуждающийся в особом режиме содержания. В связи с тем, что музеи,
расположенные в усадебных комплексах, также осуществляют работу по
обеспечению сохранности, изучению и популяризации входящих в состав
усадебного комплекса памятников истории и культуры и садово-паркового
искусства, законопроектом предлагается отнести к историко-культурным
заповедникам ансамбли (четко локализуемые на исторически сложившихся
14
территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений
и сооружений дворцового, жилого, общественного и иного назначения), также
представляющие
собой
выдающийся
целостный
историко-культурный
и природный комплекс.
В текущем году (17 марта) принят в первом чтении проект федерального
закона № 163864-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об
объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов
Российской Федерации» и в отдельные законодательные акты Российской
Федерации», предусматривающий значительные преобразования в системе
правового регулирования отношений в области сохранения, использования,
популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Его
концепция базируется на нижеследующих аспектах.
К настоящему времени при подготовке нормативных правовых актов,
определенных Федеральным законом № 73-ФЗ, при реализации его отдельных
положений
выявились
законодательные
пробелы
в
части
отсутствия
механизмов обеспечения сохранности объектов культурного наследия при
различных сделках с ними, определения порядка доступа граждан к объектам
культурного
наследия, системы
мер
по
компенсации
добросовестным
собственникам объектов культурного наследия средств, направляемых на
реставрацию и иные меры по сохранению объекта культурного наследия.
В частности, обязательность заключения охранного обязательства
предусмотрена только для случаев приватизации объекта культурного наследия
и для случаев его передачи в аренду или в безвозмездное пользование, что
значительно сужает сферу применения требований по сохранению объектов
наследия.
Вместе с тем Федеральный закон № 73-ФЗ не содержит норм,
обеспечивающих неразрывную связь объекта культурного наследия и его
территории (земельного участка в границах данного объекта), не обеспечивает
в полной мере наличие информации об объекте культурного наследия как об
объекте недвижимого имущества, состоящем в государственном кадастре
15
недвижимости, а также не предусматривает внесение сведений об особенностях
объекта
культурного
наследия,
об
ограничениях
(обременениях)
прав
в отношении названного объекта в государственный кадастр недвижимости
и в государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В этой связи рассматриваемым законопроектом уточняется понятие
объекта культурного наследия как единого объекта недвижимости, состоящего
из зданий, строений, сооружений и земельного участка, а также предлагается
создание системы государственного учета объектов культурного наследия,
основанной на взаимосвязи сведений об объекте, включаемых в единый
государственный реестр объектов культурного наследия, со сведениями об этом
объекте,
содержащимися
в
государственном
кадастре
недвижимости
и в государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Законопроектом также устанавливается обязательность ограничения
(обременения) прав собственности и иных вещных прав на объект культурного
наследия требованиями по сохранению данного объекта, по его содержанию
и использованию, а также требованиями по обеспечению доступа к объекту
культурного наследия. Указанные ограничения (обременения) определяются
для всех объектов культурного наследия.
Ввиду того, что Федеральный закон № 73-ФЗ содержит ограниченное
число
случаев
обязательности
заключения
охранного
обязательства,
законопроект закрепляет вместо охранных обязательств обязательства по
исполнению названных выше требований при осуществлении любых сделок по
распоряжению
объектами
культурного
наследия
(отчуждение
из
государственной или муниципальной собственности, передача прав владения
и (или) пользования объектом) путем включения таких требований в качестве
существенных условий договоров купли-продажи, аренды, доверительного
управления, безвозмездного пользования и других актов, предусматривающих
оформление перехода права собственности или пользования на объекты
культурного наследия.
16
Кроме того, законопроектом предлагаются требования к порядку
заключения договоров купли-продажи, аренды, доверительного управления,
безвозмездного пользования объектами культурного наследия, а также
к порядку проведения конкурсов на право заключения таких договоров. В то же
время им устанавливается порядок применения санкций в отношении
собственника (пользователя) объекта культурного наследия, в том числе
порядок
прекращения
права
собственности
(пользования)
на
объект
культурного наследия в случае несоблюдения предусмотренных в отношении
данного объекта ограничений (обременений) прав или совершении действий,
угрожающих сохранности данного объекта.
Вместе
с
тем
вводятся
нормы,
регламентирующие
характер
использования объектов культурного наследия, предусматриваются требования
к собственникам, обладателям вещного права на объект культурного наследия
по обязательному страхованию за свой счет риска случайной гибели и (или)
случайного повреждения объекта культурного наследия, а также формируются
условия для создания саморегулируемых организаций реставраторов.
Важным дополнением является порядок доступа граждан к объектам
культурного наследия, условия которого определяются органом охраны
объектов
культурного
(пользователя)
объекта
наследия
с
культурного
учетом
предложений
наследия.
Поскольку
собственника
в
процессе
реализации данного права затрагиваются интересы юридических и физических
лиц, а применительно к жилым помещениям и домам – конституционное право
на неприкосновенность жилища, порядок доступа предлагается устанавливать
дифференцированно с учетом указанных прав. При этом обозначаются случаи
обязательного доступа к памятникам и случаи, когда собственник или
пользователь объекта культурного наследия устанавливает условия доступа
в объект культурного наследия самостоятельно по согласованию с органом
охраны данных объектов.
Законопроектом также предусматриваются нормы об установлении
налоговых льгот в отношении собственников (пользователей) объектов
17
культурного наследия, выполняющих требования по сохранению таких
объектов, о предоставлении бюджетных субсидий, компенсаций собственникам
(пользователям)
объектов
культурного
наследия
в
целях
возмещения
понесенных ими затрат или для финансирования работ по сохранению
рассматриваемых объектов.
Учитывая
неоднократные
обращения
общественных
организаций
с просьбой обеспечить реализацию нормы статьи 44 Конституции Российской
Федерации об обязанности каждого заботиться о сохранении исторического
и
культурного
наследия,
беречь
памятники
истории
и
культуры,
законопроектом вводится процедура общественного обсуждения заключения
историко-культурной
экспертизы
по
вопросам
исключения
объекта
культурного наследия из государственного реестра, отнесения объекта
культурного наследия к особо ценным объектам культурного наследия народов
Российской Федерации, включения объекта в Список всемирного культурного
и природного наследия и об изменении категории объекта культурного
наследия.
Принятие и реализация обсуждаемых законопроектов, безусловно,
потребует
в
последующем
внесения
соответствующих
изменений
и в законодательство Самарской области. В этой связи представляется важным
продолжить в дальнейшем мониторинг совершенствования федерального
законодательства на предмет необходимости приведения в соответствии с ним
законов и иных нормативных правовых актов Самарской области.
В заключение полагаем необходимым отразить предложение о внесении
изменений в Федеральный закон № 73-ФЗ, сделанное министерством культуры
Самарской области в целях совершенствования законодательства в области
сохранения,
использования,
популяризации
и
государственной
охраны
объектов культурного наследия.
По
мнению
названного
министерства,
в
действующей
редакции
Федерального закона № 73-ФЗ существует внутренняя несогласованность норм,
18
закрепленных в пунктах 1 и 2 статьи 21. Так, согласно пункту 1 паспорт
объекта культурного наследия выдается только собственнику данного объекта.
В то же время пунктом 2 предусмотрено, что паспорт объекта
культурного
наследия
является
одним
из
обязательных
документов,
представляемых в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав
на недвижимое имущество и сделок с ним, при осуществлении сделок не
только с объектом культурного наследия, но и с земельным участком,
в пределах которого он располагается. Данное правило действует только
в отношении объекта археологического наследия. Это обусловлено тем, что
в силу статьи 49 Федерального закона № 73-ФЗ объект археологического
наследия в гражданском обороте обособлен от земельного участка, в пределах
которого он располагается, и может находиться только в государственной
собственности.
Таким образом, на практике нередко возникают ситуации, когда
собственник земельного участка, в пределах которого расположен объект
археологического наследия, не является собственником самого объекта
археологического наследия. При этом в силу закона ему не может быть выдан
паспорт данного объекта, без которого он не вправе совершать какие-либо
сделки с данным участком.
В целях устранения изложенной несогласованности министерство
культуры Самарской области полагает необходимым внесение в Федеральный
закон № 73-ФЗ соответствующих изменений.
В этой связи отмечаем, что ранее названным проектом федерального
закона № 163864-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах
культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской
Федерации» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
предусматриваются изменения в статью 21 Федерального закона № 73-ФЗ.
В частности, им предлагается изложить пункт 1 в новой редакции,
допускающей возможность выдачи паспорта объекта культурного наследия не
только собственнику данного объекта, но также и обладателю иных вещных
19
прав на такой объект. Однако названное изменение не позволяет решить
обозначенную министерством культуры Самарской области проблему.
Ввиду этого представляется необходимым рассмотреть возможность
внесения изменения в пункт 1 статьи 21 Федерального закона № 73-ФЗ в части
установления нормы о том, что паспорт объекта культурного наследия
выдается собственнику или обладателю иных вещных прав на данный объект,
а в отношении объекта археологического наследия – собственнику или
обладателю иных вещных прав на земельный участок, в пределах которого
расположен данный объект.
IV. Рекомендации по итогам анализа состояния правового регулирования
отношений в области сохранения, использования, популяризации
и государственной охраны объектов культурного наследия
С учетом вышеизложенного полагаем целесообразным рекомендовать
Самарской Губернской Думе:
1) по итогам принятия проекта федерального закона № 163864-5
«О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного
наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»
и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» изучить вопрос
о необходимости внесения изменений в законодательные акты Самарской
области
в
целях
их
приведения
в
соответствие
с
федеральным
законодательством;
2) рассмотреть возможность подготовки и внесения в Государственную
Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального
закона о внесении изменения в пункт 1 статьи 21 Федерального закона № 73-ФЗ
в части установления нормы о том, что паспорт объекта культурного наследия
выдается собственнику или обладателю иных вещных прав на данный объект,
а в отношении объекта археологического наследия – собственнику или
обладателю иных вещных прав на земельный участок, в пределах которого
расположен данный объект.