ДОКЛАДА О СОБЛЮДЕНИИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСОВ В

СОБЛЮДЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСОВ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
АНТИМОНОПОЛЬНЫХ ОРГАНОВ В ПРИМОРСКОМ КРАЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Введение.
Составители доклада. Доклад о результатах мониторинга деятельности Приморского
УФАС подготовлен на кафедре маркетинга и коммерции Института менеджмента, бизнеса и
экономики Владивостокского государственного университета экономики и сервиса (ИМБЭ
ВГУЭС). ИМБЭ – самый крупный институт в составе ВГУЭС, осуществляющий подготовку
по всем экономическим направлениям. Возглавляет институт Латкин Александр Павлович,
д.э.н., профессор.
Основные исполнители мониторинга деятельности Приморского УФАС, результаты
которого и легли в основу общественного доклада, - Шевченко Юлия Александровна
(старший преподаватель кафедры маркетинга и коммерции ИМБЭ, с 1997 по 2003 год
работала в Приморском УФАС России) и Юрченко Наталья Александровна (старший
преподаватель кафедры маркетинга и коммерции ИМБЭ).
Основные тенденции социально-экономического развития Приморского края РФ1.
Прежде чем оценивать деятельность Приморского УФАС, представляется необходимым
рассмотреть региональные особенности данного субъекта РФ и его основные социальноэкономические показатели в 2008г.
Площадь Приморского края составляет 165 900 кв.км. (0,97% от общей площади РФ,
25 место в России). Численность населения региона по состоянию на 1 января 2008г.
составила 1 995 800 человек. На протяжении нескольких лет этот показатель в Приморском
крае неуклонно снижается, в 2008г. регион перешел определенный моральный рубеж в 2 млн.
человек (см. рис.1).
2080000
2067400
2060000
2051300
2035800
2040000
2019500
2020000
2005900
1995800
2000000
1980000
1960000
2003г.
2004г.
2005г.
2006г.
2007г.
2008г.
Рисунок 1. – Снижении численности населения в Приморском крае в 2003-2008гг., чел.
Приморский край относится к числу высокоурбанизированных регионов: лишь около
четверти населения проживает в сельской местности.
По итогам 9 месяцев 2008г., наиболее высокий уровень заработной платы отмечен в
организациях воздушного транспорта (в 2,2 раза выше среднекраевого уровня); финансовой
деятельности (в 2 раза); железнодорожного транспорта и страхования (в 1,7 раза).
Значительно ниже среднекраевого уровня заработная плата в организациях сельского
1 Использованы материалы аналитического доклада Департамента экономического развития Администрации
Приморского края «Итоги социально-экономического развития Приморского края за 9 месяцев 2008г.»
1
хозяйства, текстильного производства, компаниях по производству офисного оборудования и
вычислительной техники, резиновых и пластмассовых изделий, мебели, готовых
металлических изделий, обработки вторичного сырья.
Характеристика Приморского УФАС.
Объектом
общественного
мониторинга явилось
Управление
федеральной
антимонопольной службы по Приморскому краю. Адрес: 690000, г. Владивосток, ул. 1-я
Морская, д. 2, тел. (4232) 22-94-95. Адрес официального портала в сети Интернет:
http://primmap.stl.ru
Территориальное управление было создано 19 декабря 1991г. в составе
Государственного Комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и
поддержке новых экономических структур, который позднее был переименован в
Государственный антимонопольный комитет Российской Федерации, затем в Министерство
Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства,
весной 2004 г. - в Федеральную антимонопольную службу.
Руководителем
управления
со
дня
его
основания
является
Таланцев Владимир Иванович, государственный советник Российской Федерации 3го класса. Заместитель руководителя - Трякин Виктор Васильевич, советник государственной
гражданской службы Российской Федерации 1-го класса.
В структурном отношении Приморское УФАС состоит из следующих отделов2:
 Отдел кадров, информатики и делопроизводства
 Отдел контроля размещения заказов
 Отдел антимонопольного контроля
 Отдел контроля рекламы
 Аналитический отдел
 Бухгалтерия
Общая численность сотрудников Приморского УФАС составляет 33 человека.
В организации не выделены специальные приоритетные направления работы помимо
тех, что определяются законодательством и полномочиями ФАС. На официальном сайте
Приморского УФАС обозначены следующие сферы действия управления:
а) контроль и надзор за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на
товарных рынках и защиты конкуренции на рынке финансовых услуг;
б) контроль деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных
законодательством полномочий антимонопольного органа);
в) контроль и надзор за соблюдением законодательства о рекламе (в части
установленных законодательством полномочий антимонопольного органа).
Таким образом, среди данных направлений не выделены приоритеты ни по функциям
ФАС, ни по отраслям деятельности. Но анализ деятельности Приморского УФАС позволяет
представить структуру основных дел (см. рис. 4).
2
Информация получена с официального сайта Приморского УФАС http://primmap.stl.ru
2
Законодательство о рекламе
19%
Антимонопольное
зконодательство
50%
31%
Вопросы проведения
конкурсов по размещению
заказов для государственных
и муниципальных нуж д
Рисунок 4. Структура дел, рассмотренных Приморским УФАС, за 9 месяцев 2008г.
Как видно, наибольшее количество дел было рассмотрено по вопросам проведения
аукционов и конкурсов по размещению государственных заказов, хотя это направление
деятельности затрагивает интересы небольшой части предпринимателей. С другой стороны,
в то время как нарушения законодательства о рекламе и антимонопольного законодательства
касаются значительной части людей, включая широкую общественность, количество дел по
ним было гораздо меньше в сравнении с первым направлением. Возможно, это объясняется
тем, что конкурсы - прерогатива профессиональных участников рынка, остальное население
о деятельности УФАС информировано хуже, оно не осведомлено о своих правах и
возможностях их защиты.
Раздел 1. Нарушение общественных интересов в связи с ненадлежащим обеспечением
свободы конкуренции и недостаточным ограничением монополистической
деятельности
1.1 Актуальные общественные интересы в сфере антимонопольной деятельности в
Приморском крае
Злободневность и остроту проблем, стоящих перед антимонопольным органом
Приморского края дают возможность оценить результаты экспертного опроса, проведенного
в процессе мониторинга.
Респондентами экспертного опроса выступили представители бизнеса и власти,
некоммерческих организаций и широкой общественности Приморского края, деятельность
которых пересекалась или предположительно может пересекаться с деятельностью
Федеральной антимонопольной службы, а также журналисты. Качественный состав
респондентов представлен на рисунке 5.
3
представители бизнеса
8%
4%
12%
40%
представители
общественности
журналисты
представители власти
36%
некоммерческие
ассоциации
Рисунок 5. Качественный состав респондентов экспертного опроса по мониторингу
деятельности Приморского УФАС.
52 % экспертов отметили проблему нарушения антимонопольного законодательства
(включая некачественную рекламу) как остро стоящую для Приморского края. По этому
поводу высказывались такие мнения:
- «Очень остро, но ФАС не в состоянии противостоять нарушениям, которые делают
компании, принадлежавшие чиновникам»
- «Государственная монополия на сегодня самая страшная, надо с ней разбираться.
Остальные приоритеты потом…»
4% респондентов ответили, что ситуация с нарушением антимонопольного
законодательства в нашем регионе ничем не отличается от ситуации в других регионах
страны («В целом отражается специфика всех регионов страны»).
8% ответили, что этот вопрос для региона не является острым.
36% сказали, что не готовы ответить на данный вопрос. Это может говорить о том, что
36% лиц хотя и имеют общее представление о функциях, возложенных на ФАС, но не знают
о конкретной деятельности УФАС на территории края, и не имеют возможности оценить ее
масштабы. Распределение мнений респондентов иллюстрирует рисунок 6.
36%
52%
8%
4%
оценивают ситуацию как сложную
оценивают ситуацию как характерную для многих регионов
не считают ситуацию сложной
затруднились дать оценку
Рисунок 6. – Структура экспертов по оценке ситуации с нарушением антимонопольного
законодательства в Приморском крае.
Основным источником информации о деятельности Приморского УФАС, безусловно,
являются СМИ, а также количество и качество публикаций по основным проблемам,
4
решаемых Приморским УФАС. Основные проблемы, получившие наибольшие отклики в
прессе указаны на рисунке 7.
Количество сообщений, в %
50
43
45
40
38
35
30
25
20
15
10
10
5
5
8
Проблемные
вопросы
экономики региона
Вопросы
проведения
конкурсных
процедур
Реклама
Рост цен на
потребительстих
рынках
Антимонопольное
законодательство
0
Рисунок 7. - Тематика вопросов, обсуждаемых в СМИ, с прямым указанием на
деятельность ФАС.
Как видно из рисунка, наиболее злободневным вопросом является вопрос роста цен на
потребительских рынках. Особенно остро стояли проблемы повышения цен на хлеб (18%
публикаций) и на нефтепродукты (15% публикаций). ТУ ФАС упоминался и как эксперт по
вопросам ценообразования и как орган, наделенный регулирующими полномочиями. В
отношении цен на рынке хлеба Приморское управление заняло четкую позицию и подробно
разъясняло общественности, что нарушения антимонопольного законодательства в данном
случае отсутствуют, а увеличение цен продиктовано экономическими условиями.
В случае с ценообразованием на нефтяном рынке, необходимо отметить, что до
населения доводилась информация о проводимых мероприятиях, направленных на защиту
интересов граждан, но результативность этих мероприятий весьма незначительна. Кроме
того, не были названы причины роста цен, а также причины, по которым государственные
органы власти не могут повлиять на ситуацию. Такая позиция явно не способствует
укреплению позиций ФАС в глазах общественности и потребителей. В основном публикации
по данным вопросам были в форме интервью и комментариев экспертов.
В процессе мониторинга нами был выявлен факт массового нарушения интересов
граждан, связанный с несоблюдением рекламного законодательства.
В пригороде г. Владивосток, на федеральной трассе Владивосток-Хабаровск был
размещен рекламный щит, содержание которого носило крайне неэтичный и оскорбительный
характер. Под слоганом «Японские краны – поднимут любому» изображены обнаженные
женские ноги в фривольной позе и между ними – подъемный кран. Причем слова «поднимут
любому» выделены крупным шрифтом3. По мнению заявителя, данная реклама нарушала
нормы морали и нравственности, поскольку содержит циничный и грубый намек на
сексуальные отношения.
3
Смотрите Приложение 1 отчета
5
Плакат украшал город более шести месяцев, и никаких мер по демонтажу рекламы не
предпринималось. Только после ПИСЬМЕННОГО обращения (при проведении эксперимента
в рамках мониторинга) представители ФАС направили данную рекламу на экспертизу.
Согласно заключения общественных организаций «Дальневосточное межрегиональное
родительское собрание» и ассоциации рекламных компаний «Содействие» реклама
оценивается как непристойная и ее распространение осуждается. ФАС было возбуждено
административное дело и спустя месяц после обращения гражданки, реклама была
демонтирована рекламодателем в добровольном порядке, до рассмотрения дела комиссией
ФАС (документы по делу и изображение рекламы прилагается к отчету). Со стороны УФАС
производство по делу было прекращено, а сам факта грубого нарушения закона не признан.
Это, несмотря на то, что согласно ст. 5 части 6 ФЗ «О рекламе» в рекламе не допускается
использование непристойных и оскорбительных образов, сравнений и выражений.
Реклама, о которой идет речь, была расположена на ключевом отрезке подъездной
дороги и в течение полугода была «незамечена» представителями УФАС. Работа по
демонтажу была проведена только после ФОРМАЛЬНОГО обращения в ФАС. Таким же
формальным было и решение УФАС о прекращении дела о рекламе – реклама была
демонтирована и только. Осуждения и порицания со стороны государственного органа не
последовало. Таким образом, сам факт демонтажа рекламы является следствием «учета
мнений отдельных граждан» (согласно решения ФАС, цитата), а не следствием нарушения
закона и действий контролирующих органов.
Что касается сроков и процедур работы над обращением, то в данном случае они были
полностью соблюдены и соответствовали законодательным нормам.
1.2 Деятельность Приморского УФАС по защите общественных интересов.
Приморское УФАС осуществляет все виды деятельности по защите конкуренции и
соблюдения рекламного законодательства, предписанные нормативными актами.
Таблица 2. Активность Приморского УФАС по направлениям деятельности за 6 мес.
2008г.
Виды деятельности
Направления деятельности
Итого
Рекламное
законодательство
Антимонопольное
законодательство
1. Рассмотрено
заявлений граждан
12
91
103
2. Проведено
проверок и
контрольных
мероприятий
32
21
54
3. Возбуждено
административных
дел по факту
нарушения
законодательства
24
31
55
4. Выдача и контроль
за исполнением
предписаний по факту
нарушения
антимонопольного
законодательства
5
7
12
6
5. Подано исков в суд
0
3
3
Данная деятельность доводится до сведения общественности, но явно недостаточно. В
результате экспертного опроса удалось выяснить, что информация о деятельности УФАС
публикуется в региональной деловой прессе. 88% респондентов указали, что находят эту
информацию раз-два в месяц, и 12% (и это представители средств массовой информации) –
часто. На уточняющий вопрос, что это был за формат публикаций, самыми
распространенными ответами были: новостные ленты одной строкой и интервью с
руководителем ТУ ФАС (около 50% от всех сообщений).
Подобные ответы на данный вопрос характеризуют слабую прозрачность деятельности
Приморского УФАС, неактивную связь с внешней средой. Один из экспертов так
охарактеризовал подобную ситуацию: «Как любая государственная структура они не
размышляют над сутью своей деятельности и ее эффективностью; исполняют себе и все».
Необходимо учесть, что респондентами экспертного опроса все-таки явились
заинтересованные лица, которые идентифицируют информацию о деятельности ФАС в
информационном потоке. Остальные же потребители, кто ранее не контактировал с ФАС, о
его деятельности, а также ее социальном эффекте осведомлены гораздо хуже.
Больше фактической информации. В качестве примера можно привести следующий: в
процессе мониторинга было проведен пробный опрос среди молодежи в возрасте до 25 лет.
Они, за редким исключением, не вспомнили ни одного сообщения в СМИ о деятельности
ФАС, а в качестве источников информации о службе указали преподавателей учебных
заведений, Интернет и личные источники.
Источники информации о деятельности ФАС, потенциально доступные потребителям,
распределены так, как изображено на рисунке 8:
18%
44%
29%
9%
Печатные СМИ (газеты, ж урналы)
Интернет СМИ и информационные агентства
Радио и телевидение
Сайт Приморского УФАС России
Рисунок 8. - Структура информационных каналов, публикующих материалы о
деятельности УФАС
Таким образом, 73% информации размещено в сети Интернет, в свою очередь печатные
СМИ, радио и телевидение составляют всего 27%, а между тем, именно эти виды СМИ
имеют наибольшую аудиторию.
Изменение общей ситуации с соблюдением общественных интересов в пресечении
злоупотреблений монопольным и доминирующим положением и в развитии конкурентной
среды в Приморском крае по сравнению с прошлым годом отследить невозможно, т.к.
общественный мониторинг деятельности УФАС проводится впервые.
При оценке эффективности работы Приморского УФАС эксперты отметили, что
провести оценку сложно, т.к. результаты слабо освещены в СМИ, в работе ТУ ФАС
отсутствует прозрачность. Но, основываясь на той информации, которой на момент интервью
владели эксперты, работа Приморского УФАС была оценена ими на три балла по
7
пятибалльной шкале. Только 8% экспертов оценили работу Приморского УФАС
положительно и указали на ее эффективность. Некоторые при этом отмечали, что все-таки
деятельность ФАС тормозится высокопоставленными лоббистами.
В качестве основных причин низкой эффективности работы Приморского УФАС
назывались:
1. Формальный подход к выполнению своих обязанностей.
2. Отсутствие обратной связи с населением
3. Отсутствие видимых результатов работы
4. Большое количество нарушений законодательства.
5. Нечеткие государственные приоритеты, «замалчивание» проблем, волнующих
население
6. Личная незащищенность сотрудников ФАС перед крупными и влиятельными
оппонентами.
7. Аффилированность чиновников и бизнеса
8. Замкнутость деятельности
При оценке адекватности деятельности территориального органа ФАС специфике
региона мнения экспертов разделились. 80% экспертов считает, что Приморское УФАС
учитывает специфику регионального рынка и должно это делать. В основном такая позиция
была озвучена представителями бизнес сообщества.
Вторая точка зрения – «Нет, не учитывает», и тут же следует обобщенная оценка
деятельности других органов власти: «…также как и все федеральные органы власти».
Среди возможных приоритетов работы Приморского УФАС назывались:
 Соблюдение рекламного законодательства («размещение рекламы»)
 Ценообразование в топливно-энергетической сфере (отдельно выделялся рынок ГСМ)
 Разрешение конфликтных ситуаций в монополизированных отраслях
 Соблюдение принципа равноправия в конкуренции
 На поддержке предпринимательства и малого бизнеса
 На пресечении сговора между предприятиями,
 На решении вопросов рядовых потребителей (включая повышение уровня цен на
продовольственные товары, тарификацию услуг общественного транспорта и услуг
ЖКХ).
В структурном отношении названные экспертами приоритеты в деятельности
Приморского УФАС распределились так, как показано на рисунке 9.
Никто из экспертов не был ознакомлен с приоритетами Приморского УФАС на 2008г.
Соответственно, был сделан вывод, что они никак общественности не представляются.
В результате исследования мы можем сделать вывод, что Приморским УФАС России не
заявляются приоритетные направления работы, обусловленные региональной спецификой, и
его основная деятельность лежит в разрезе тех направлений, которые прямо обозначены
законодательством и полномочиями ФАС.
8
Разрешение конфликтных ситуаций
в монополизированных отраслях
Соблюдение принципа равноправия
в конкуренции
4%
9%
10%
1%
1%
10%
9%
На поддержке
предпринимательства и малого
бизнеса
На пресечении сговора между
предприятиями,
На решении вопросов рядовых
потребителей
Соблюдение рекламного
законодательства
Ценообразование в топливноэнергетической сфере
Рисунок 10. - Приоритетные направления работы Приморского УФАС, названные
экспертами (количество упоминаний, шт.)
Но именно указанные направления в качестве приоритетов деятельности ФАС и были
отмечены экспертами, поэтому можно сделать вывод, что деятельность Приморского УФАС
вполне адекватна требованию ситуации на территории Приморского края. Дополнительно 4%
респондентов в качестве приоритетного направления также дополнительно выделили
поддержку малого предпринимательства и устранение административных барьеров, а 16% контроль за процессом ценообразования в топливно-энергетической сфере.
В целом, можно сказать, что Приморское УФАС ведет активную деятельность на
территории края, но, к сожалению, результаты этой деятельности, недостаточно доводятся до
сведения населения. Наиболее хорошо осведомлены о деятельности УФАС
профессиональные участники рынка, простое население осведомлено гораздо слабее. 73%
информации о деятельности ФАС, размещено в Интернет, имеющим меньшую аудиторию по
сравнению с другими СМИ, и рассчитанную только на заинтересованного пользователя. Из
восьми названных экспертами причин неэффективности работы, четыре связаны с
недостаточной информационной открытостью Приморского УФАС. Другой, не менее, а
может даже более важной, проблемой является формальное отношение работников ФАС к
выполнению своих обязанностей, это мнение было высказано и участниками опроса, и
подтверждено в ходе проведения эксперимента контрольной закупки.
Раздел 2. Проблемы прозрачности и общественной подотчетности органов ФАС
2.1 Доступ граждан к информации как основа взаимодействия общества и ФАС.
С целью анализа показателей «доступ к информации», «прозрачность» и
«подотчетность» в деятельности Приморского УФАС в ходе общественного мониторинга
были исследованы официальный Интернет-сайт Приморского УФАС, проведены натурные
наблюдения в офисе Управления, а также контрольные закупки государственных услуг,
оказываемых Приморским УФАС.
Исследование показало недостаточную доступность информации для потребителей
услуг Приморского УФАС. С формальной точки зрения, оно выполняет все требования по
предоставлению необходимой информации, но, на наш взгляд, фактор удобства пользования
9
тем или иным ресурсом информации для различных целевых групп потребителей услуг
Приморского УФАС, будь то стенды в его офисе или его официальный Интернет сайт, не
принимался во внимание при создании этих ресурсов.
Можно выделить следующие положительные и отрицательные стороны работы
Приморского УФАС в направлениях свободного доступа целевых аудиторий к информации
Управления и прозрачности его деятельности (Таблица 3):
Таблица 3. Положительные и отрицательные стороны работы Приморского УФАС по
обеспечению информационной доступности и прозрачности своей деятельности 4.
Положительные стороны
Отрицательные стороны
1. Широко представлена нормативноправовая база по функционированию и
направлениям деятельности ТУ ФАС
1. Отсутствие вывески на входе в здание
Приморского УФАС
2. Наличие на сайте образцов документов
2. На стендах визуально не выделена
информация о необходимых документах при
подаче жалоб и обращений
3. Вежливость и доброжелательность
сотрудников в офисе ТУ ФАС
3. Расположение информации вторым слоем
в кармашках на стендах
4. Соблюдение стандартов комфортности для 4. Отсутствие на главной странице сайта
посетителей в офисе ТУ ФАС
почтового и электронного адресов, номеров
тел. и факса ТУ ФАС
5. Сотрудники ТУ ФАС легко идут на контакт 5. На сайте слабо представлен раздел
с представителями СМИ
аналитических материалов
6. График приема посетителей совпадает с
графиком работы ТУ ФАС
6. Устаревшая информация в разделах сайта
«Информация о взаимодействии с органами
власти и управления» и «Анализ рынков»
7. Недоступность для заинтересованных лиц
информации о встречах, семинарах и
конференциях, проводимых ТУ ФАС
Так, в офисе Приморского УФАС не сложно найти информационные стенды, и
формально (строго в соответствии с регламентами ФАС РФ), вся требуемая информация на
стендах присутствует. Воспользоваться же ею потенциальному потребителю самостоятельно
будет затруднительно, поскольку та часть информации, которая в большей степени и важна
потребителю, обратившемуся в ТУ ФАС, а именно: обязанности работников ФАС при ответе
на телефонные звонки, устные и письменные обращения; перечень документов и сведений,
представляемых хозяйствующими субъектами в ТУ ФАС, необходимых для исполнения
государственных функций; формы документов для предоставления данной услуги –
визуально не выделена отдельно, а содержится в соответствующих регламентах, которые и
размещены на стендах. На наш взгляд, следует учитывать, что потребитель может не иметь
специальных знаний о процедуре деятельности ТУ ФАС и просто не найти нужной ему
информации. Кроме этого часть информации размещена «вторым слоем», т.е. вложена в
«кармашки» на стенде пачкой из нескольких листов. И хотя рядом расположен список того,
что именно находится в том или ином кармашке, пользоваться этой системой неудобно.
Подобным образом структурирована на стенде информация об адресах официальных
Интернет-сайтов других ТУ ФАС России; адресах иных организаций, участвующих в
4 Рекомендации по преодолению негативных факторов в работе Приморского УФАС будут нами предложены в
разделе «Выводы»
10
процессе предоставления государственной услуги, включая адреса нахождения ближайших
банковских учреждений, в которых можно произвести оплату государственной пошлины;
банковские реквизиты для оплаты государственной пошлины.
Что касается полноты и актуальности официального портала Приморского УФАС, то
информация, представленная на нем, весьма разнообразна и в целом может удовлетворить
потребности разных целевых аудиторий, но не в неодинаковой степени.
Так, на наш взгляд, в полной мере будут удовлетворены потребности целевой группы,
желающей получить базовую информацию об основных направлениях деятельности
Приморского УФАС, его задачах и функциях, структуре и истории создания, а также целевой
аудитории, желающей ознакомиться с нормативно-правовой базой. Она представлена в
соответствующих разделах сайта в виде федеральных законов, постановлений правительства,
приказов и писем ФАС России по всем направлениям деятельности Приморского УФАС. Все
ключевые законы, выполнение которых ТУ ФАС призван контролировать, на сайте
опубликованы. Структурированность нормативно-правовых актов по соответствующим
разделам сайта облегчает поиск необходимой законодательной информации и разъяснений к
ней, которые также широко представлены на сайте, например, в виде обращения
руководителя ТУ ФАС или в виде ответов на письма с просьбой прокомментировать
некоторые положения нормативных актов. Все направления деятельности Приморского
УФАС иллюстрируются примерами из судебной практики или же пресс-релизами по
конкретным делам.
Все желающие ознакомиться с необходимыми документами для подачи жалобы или
уведомления о намерении принять участие в торгах (аукционах) при покупке
государственного или муниципального имущества, а также узнать о продвижении их дел по
жалобе могут обратиться в разделы сайта «Контакты» и «График дел». В первом разделе
можно загрузить бланки заявления и образец уведомления. Также в этом разделе удалось
найти почтовый и электронный адреса Приморского УФАС, его номер телефона и факса, в то
время как на главной странице сайта Управления данная информация отсутствует. На наш
взгляд, для удобства потребителей следовало бы также в данном разделе сайта представить
номера кабинетов и ФИО лица, ответственного за то или иное направление. Хотя, надо
отметить, что подобного рода информацию можно получить в приемной Приморского УФАС
при личном обращении: персонал доброжелателен, и если посетитель обращается за
помощью к сотруднику, то получает вежливый и полный ответ, помощь по любому вопросу.
Это было отмечено при проведении всех экспериментов, интервью и наблюдений в ходе
мониторинга. Раздел «График дел» сайта Приморского УФАС содержит информацию о
текущих и предстоящих участиях ТУ ФАС в заседаниях суда, а также податный график
рассмотрения конкретных дел.
Разделы «Новости» и «Пресс-релиз», на наш взгляд, в некоторой степени дублируют
друг друга, отличаясь лишь тем, что в первом содержатся более свежие пресс-релизы УФАС
(на момент исследования сайта с 1.08.2007 по 1.10.2008), а также, например, новости о
юбилеях сотрудников УФАС или обновлениях в разделе «Вакансии», и архив новостей за
2005г., а во втором – в чистом виде пресс-релизы по рассмотренным делам за более
длительный период времени (на момент исследования – с 18.06.2004г. по 28.08.2008г.). На
наш взгляд, в разделе «Новости» следовало бы больше размещать информации о
мероприятиях, проводимых в Приморском УФАС (семинары, круглые столы, конференции и
т.п.), которые были бы интересны, как профессиональным, так и непрофессиональным
целевым аудиториям. Пресс-релизы, в целом, отяжелены профессиональной лексикой,
изобилуют ссылками на законодательство, что может сужать количество целевых аудиторий
информационной деятельности ТУ ФАС.
Некоторые из разделов сайта обновляются нерегулярно, и представленная в них
информация является неактуальной. Так, например, в специально выделенном разделе сайта
«Анализ рынков» на момент проведения исследования были размещены материалы по
исследованию фармацевтического рынка Приморского края, датированные 29 июня 2006г.
11
Такая же устаревшая информация в виде аналитической записки Взаимодействие
Приморского УФАС России с аппаратом полномочного представителя Президента
Российской Федерации в федеральном округе, главными федеральными инспекторами,
федеральными структурами, действующими на территории региона, органами суда и
прокуратуры в 2006 году содержится и в подразделе «Информация о взаимодействии с
органами власти и управления».
В целях получения более актуальной информации по такому достаточно проблемному
для Приморского края рынку как рынок нефтепродуктов, нами в рамках исследования была
осуществлена контрольная закупка. Она содержала просьбу предоставить информацию по
данному рынку, которая имеется в распоряжении Приморского УФАС. Просьба исходила от
студентки 5-го курса и была ей необходима для написания дипломной работы. В результате,
сотрудниками Приморского УФАС было отказано в просьбе предоставления подобной
информации по причине того, что студентка официально не направлена в Управление для
прохождения практики, следовательно, ей не может быть предоставлена запрашиваемая
информация. Для получения некоторой информации по рынку нефтепродуктов региона
студентке было рекомендовано посетить сайт Приморского УФАС. На сайте же, информация
по данной проблеме представлена разрозненно и в виде конкретных дел по проблеме. В
запросе также содержалась просьба предоставить информацию по семинарам, встречам и
заседаниям, посвященным проблемам данной отрасли, но и данная информация не была
предоставлена. (Материалы переписки в рамках контрольной закупки содержатся в
Приложении 2 доклада)
2.2. Прозрачность для общества деятельности и процессов в Приморском УФАС
Оценить прозрачность для общества деятельности Приморского УФАС можно на
основе публичной и пресс-активности Управления и экспертной оценки представителей
целевых групп потребителей услуг ТУ ФАС.
В таблице 4 представлены те мероприятия, которые проводятся Приморским УФАС с
целью обеспечения названных задач.
№
п/п
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Таблица 4. Мероприятия Приморского УФАС за 2007-2008гг.,
характеризующие его публичную активность5
Наименование мероприятия
Количество Количество за
за 2007г.
6 мес. 2008г.
Проведено пресс-конференций
5
1
Проведено брифингов
Проведено совещаний, дискуссий, круглых
52
21
столов с представителями бизнеса и власти
Проведено семинаров
Принято участие в работе совещаний структур
19
37
органов власти
Принято участие в работе заседаний съездов,
конференций, собраний общественных
организаций
Проведено встреч с общественностью
Разослано материалов в региональные СМИ
67
43
Опубликовано материалов ФАС России в
18
3
региональных СМИ
Опубликовано материалов ТО в региональных
157
104
5 Из пояснительной записки к отчету Управления ФАС России по Приморскому краю по итогам работы за
2007г. и 6 месяцев 2008г.
12
СМИ
Сделано сообщений и выступлений в
н/д
электронных региональных СМИ
11.
Направлено материалов в пресс-службу ФАС
63
новостных
сообщений
/
пресс-релизов
51
России:
отчетов о взаимодействии со СМИ
12
публикаций региональных СМИ
12.
Опубликовано материалов на сайте ФАС
18
России**
13.
Опубликовано материалов на сайте ТУ ФАС
261
России
14.
Прочие мероприятия
93
- интервью и комментарии в СМИ
- размещение консультационных сообщений в
правовой базе «Консультант Плюс»
* данные за 9 месяцев 2008 года.
** в разделе «Публикации» и «Новости территориальных органов»
10.
93*
43
43
23
112
41
Данные, приведенные в таблице 4, свидетельствует о достаточно широком спектре
мероприятий, проводимых Приморским УФАС в рамках его информационной политики.
Однако если проанализировать эти цифры, сравнить их, а также результаты экспертного
опроса, проведенного в рамках нашего исследования, то ситуация в данном направлении
представляется совсем в другом свете.
Такая форма связи с общественностью как встречи, семинары и брифинги, согласно
отчетам Управления, проводятся им регулярно (за 9 мес. 2008 года проведено 22 подобные
встречи). Но участники опроса указали, что в подобных встречах не участвовали (88%).
Основной причиной того, что общественности не известно о подобных встречах, является то,
что такая информация в СМИ не проходит. Не размещается эта информация и на сайте
Управления.
Показатели таблицы 4 свидетельствуют о высокой пресс-активности Приморского
управления ФАС, что должно способствовать прозрачности его деятельности и
информированности общественности о ней.
Наибольшее количество публикаций в виде пресс-релизов и новостей размещается
Приморским УФАС на своем официальном сайте в соответствующих разделах. За последние
два года на сайте ТУ ФАС было размещено 262 пресс-релиза. За 9 месяцев 2008 г. на сайте
Приморского УФАС было размещено около 100 пресс-релизов. Из них 46 было посвящено
антимонопольному законодательству, 7 – пресечению антиконкурентных действий органов
власти, 13 публикаций связаны с рекламным законодательством, 22 – с проведением
конкурсов по размещению заказов
на закупку товаров и выполнение работ для
государственных и муниципальных нужд. В 2007 году количество пресс-релизов составляло
162, в т.ч. освещающих:
- антимонопольное законодательство - 57%;
- пресечения антиконкурентных действий органов власти 7%;
- нарушения при проведении конкурсов по размещению заказов на закупку товаров и
выполнение работ для государственных и муниципальных нужд – 12%
- рекламное законодательство – 22%.
В Интернете, поисковые системы выдают более 6 000 ссылок (на 49 сайтах) на
публикации с упоминанием Приморского ТУ ФАС России.
Из 52 упоминаний в печатных СМИ о деятельности Приморского УФАС России, в
рамках исследования, было проанализировано 38 публикаций.
Их них: 40% посвящено вопросам антимонопольного законодательства, 45% вопросам,
связанным с ростом цен (в основном хлеб и нефтепродукты), и только 5 публикаций (14%)
13
затрагивают вопросы рекламы. Всего же публикаций с упоминанием Приморского
управления ФАС гораздо больше. Более 197 материалов было разослано и предоставлено
непосредственно управлением, в различные виды СМИ. Основные темы, которые
затрагивают публикации (по мере убывания частоты упоминания): антимонопольное
законодательство, повышение цен на хлеб, повышение цен на нефтепродукты, рекламное
законодательство, рост прочих потребительских цен, проблемы экономики региона,
проведение торгов и аукционов, деятельность ФАС по проведению проверок и мониторингов.
Среди публикаций достаточно большое количество тех, которые были инициированы
ТУ ФАС либо в которых ТУ ФАС выступает в качестве автора, около 27%.
60%
50%
40%
30%
20%
53%
50%
Законодательство о
рекламе
47%
38%
Антимонопольное
зконодательство
31%
22%
19%
10%
10%
13%
12%
Вопросы проведения
конкурсов
Иное
5%
Количество
пресс-релизов
на сайте ТУ
Количество
публикаций в
СМИ
Количество
рассмотренных
дел
0%
Рисунок 11. - Сравнительный анализ количества рассмотренных и освещенных в СМИ
дел Приморского УФАС
Большая часть дел, которые рассматривались Приморским УФАС в 2007-2008 году
освещены в на его сайте. В 2008 году около 64% рассмотренных Приморским УФАС дел
освещены на сайте. В печатных СМИ публикаций, освещающих проведенные дела мало - не
более 10% дел.
Кроме статистической информации активность может быть оценена по результатам
интервью с представителями бизнеса. Большинство экспертов отметили низкую активность
Приморского УФАС в информировании населения. Многие не вспомнили ни одной
публикации, более запоминающимися были выступления руководителя управления по ТВ. И
вообще, предприниматели не рассматривают в качестве основного источника информации о
деятельности ФАС публикации в СМИ. Свои выводы о деятельности органа они строят,
прежде всего, на основании личного опыта и отзывов коллеги. Справочную информацию
большинство из них получает через сеть Интернет (адреса, телефоны, Ф.И.О. сотрудников,
режим работы управления).
Практически нет публикаций, которые бы освещали деятельность ФАС, полномочия,
прецеденты с интерпретацией и разъяснением правовых последствий принятых решений для
граждан, в разрезе пользы для населения, предлагали бы рекомендации грамотного
потребительского поведения (например, в сфере потребительского кредитования),
предлагали бы разъяснения положений законодательства применительно к практике. Поэтому
в целом, информационную активность ФАС можно оценить как достаточно низкую и
формализованную. Несмотря на регулярность появлений публикаций, осведомленность даже
среди заинтересованных слушателей является неполной.
Каналы доступа к получению информации у Приморского УФАС разнообразны
(Таблица 5), то большее количество граждан (77%) все-таки предпочитает такие
14
традиционные как письменные обращения и обращения по телефону.
Таблица 5. Информация Приморского УФАС России по обращению граждан за 1 полугодие
2008г.
Общее количество обращений граждан – 429, из них:
Письменные обращения
По телефону
По электронной
На личном приеме
почте
195 (46%)
134 (31%)
31 (7%)
69 (16%)
Раздел 3. Выводы и рекомендации
В целом, в результате проведенного исследования можно констатировать большой
формализм в деятельности Приморского УФАС. Для его преодоления предлагаем ряд мер и
мероприятий, которые призваны облегчить доступ целевых аудиторий к информации,
предоставляемой ТУ ФАС, а также обеспечить прозрачность и подотчетность деятельности
данного органа исполнительной власти.
Для предотвращения массового ущемления интересов граждан в части
законодательства, исполнение которого призвано контролировать Приморское УФАС:
1. Подготовить серию публикаций в наиболее популярных печатных СМИ Приморского
края с разъяснением положений законодательства (например, о рекламе) в доступной для
широкой общественности форме, например, вопросов и ответов. Тут же в статье представить
образец бланка заявления в ФАС. Можно предложить жителям провести "общественный
мониторинг" рекламы и выявить возможные нарушения законодательства о рекламе,
например в г. Владивостоке.
2. Апробировать практику телефонов доверия для населения, изучив опыт тех органов
власти, которые уже использовали данный метод для мониторинга деятельности в своей
сфере, и взяв из нее все положительные элементы.
Для обеспечения доступа граждан к информации, а также для обеспечения
прозрачности деятельности Приморского УФАС:
3. Изменить оформление сайта для более удобного пользования (изменить шрифт,
наиболее важную информацию выделить на отдельные страницы, структурировать новости,
возможно, ввести страничку "вопросов и ответов" или Интернет-приемную). Разместить
бланки и образцы заявлений, для обращения в ФАС по различным вопросам (реклама,
нарушения антимонопольного законодательства) на отдельной странице, а не в разделе
"Контакты" где их сложно найти.
4. Извещать через СМИ о проведении семинаров, встречи и брифингов, проводимых
УФАС по различным вопросам антимонопольного законодательства.
5. Поскольку в числе основных недостатков работы ФАС было указано "Отсутствие
видимых результатов работы" и "Нечеткие государственные приоритеты, "замалчивание"
проблем населения" рекомендовать общественно-значимые прецеденты в обязательном
прядке публиковать в печатных СМИ (а не в электронных СМИ, мало доступных населению).
6. Публикации УФАС в СМИ сопровождать информацией о полномочиях Управления,
прецеденты представлять с интерпретацией и разъяснением правовых последствий принятых
решений для граждан, в разрезе пользы для населения и организаций.
Данный набор мероприятий будет направлен на популяризацию деятельности
Приморского УФАС среди горожан, а также покажет, что данный орган исполнительной
власти в своей деятельности вовсе недалек от народа, а призван защищать его интересы.
15
7. Изменить формат информации, размещенный на стендах в помещении управления
на более удобный для населения, разместить у входа вывеску и указатели к кабинетам.
8. Информировать сотрудников ФАС о необходимости обязательного предоставления
информации всем обратившимся в Управление согласно Постановления Правительства РФ
«Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской
Федерации и федеральных органов исполнительной власти» от 12 февраля 2003 г. N 98., вне
зависимости от служебного положения, мотивов и возраста обратившегося.
16
ПРИЛОЖЕНИЕ 1
17