Общественный контроль - Москва. Общество и власть

Информационно-аналитический обзор
Методы определения эффективности деятельности
органов власти и органов местного самоуправления в
области предоставления социальных услуг и принятия
управленческих решений
Государственное бюджетное
учреждение города Москвы "Дом
общественных организаций (Центр по
связям с общественными
объединениями)"
"МОСКОВСКИЙ ГОРОДСКОЙ
РЕСУРСНЫЙ ЦЕНТР ГРАЖДАНСКОГО
ОБЩЕСТВА "
Сентябрь, 2012 г.
Информационно-аналитический обзор
Методы определения эффективности деятельности органов власти и органов
местного самоуправления в области предоставления социальных услуг и
принятия управленческих решений
Оглавление
Вступление .................................................................................................................................................................................... 3
Общественный контроль .............................................................................................................................................................. 3
Право граждан на участие в осуществлении общественного контроля .................................................................................. 5
Субъекты общественного контроля ............................................................................................................................................ 5
Объекты общественного контроля .............................................................................................................................................. 5
Основные принципы общественного контроля ......................................................................................................................... 5
Механизмы осуществления общественного контроля: ............................................................................................................. 5
Общественный контроль призван способствовать: ................................................................................................................... 6
Основные результаты общественного контроля:....................................................................................................................... 6
Пример информационно-аналитического материала по теме «Общественный контроль» ................................................... 8
К общественным интересам относятся, в частности, правоотношения в областях: ............................................................... 8
Примеры мероприятий по осуществлению «общественного контроля» в различных областях:.......................................... 8
1. В области Экологии ......................................................................................................................................................... 8
2. В области Медицины....................................................................................................................................................... 9
3. Иные общественно значимые сферы ........................................................................................................................... 10
Основные нормативные документы, в которых встречается понятие «общественный контроль»: ................................... 10
Социальный контроль ................................................................................................................................................................ 10
Гражданский контроль ............................................................................................................................................................... 12
Примеры толкования понятия «гражданский контроль»: ....................................................................................................... 12
Отличительные признаки гражданского контроля .................................................................................................................. 12
Общественные проверки ............................................................................................................................................................ 13
Общественные расследования ................................................................................................................................................... 13
Анализ действующего законодательства, позволяющего уже сегодня осуществлять общественный контроль и
расследование. ............................................................................................................................................................................ 14
Общественно-правовая технология проведения таких мероприятий, как общественный контроль и общественное
расследование. ............................................................................................................................................................................ 15
Пример работы по предложенной технологии в антикоррупционных мероприятиях. ........................................................ 16
Общественная экспертиза .......................................................................................................................................................... 17
Социальная экспертиза............................................................................................................................................................... 19
Социальная экспертиза законопроекта ..................................................................................................................................... 19
Модели социальной экспертизы: .............................................................................................................................................. 19
Примеры проведения общественной экспертизы и примеры ресурсов экспертов: .............................................................. 20
Основные нормативные документы, в которых встречается понятие общественная и социальная экспертиза: .............. 23
Общественные и публичные слушания. Общественные обсуждения. .................................................................................. 23
1. Проведение общественных или публичных слушаний в соответствии с законодательством и по инициативе
органов власти и местного самоуправления. ....................................................................................................................... 24
2. Использование технологии проведения общественных слушаний по инициативе граждан или общественных и
иных организаций................................................................................................................................................................... 25
3. Соблюдение основных принципов гражданских слушаний: ..................................................................................... 26
Примеры гражданских и общественных слушаний и обсуждений ........................................................................................ 27
Примеры общественной экспертизы, понятия «экспертные слушания». .............................................................................. 28
Основные нормативные документы, в которых встречаются понятия общественные обсуждения, слушания и д.п.: ..... 32
Общественный (гражданский) мониторинг ............................................................................................................................. 32
Мониторинг в практике социальной работы ............................................................................................................................ 33
Общественная инициатива, особенности общественных инициатив в России. ................................................................... 33
Примеры проявления общественных инициатив ..................................................................................................................... 34
Концепция "российской общественной инициативы" ............................................................................................................ 34
Список материалов, используемых для подготовки информационно-аналитического обзора: .......................................... 35
2
Вступление
Конституция Российской Федерации провозгласила приоритет гражданских прав и свобод.
Именно с развитием институтов гражданского общества, призванных уравновешивать власть
государства, связано совершенствование природы контроля за деятельностью государственных
органов. Целью данного аналитического обзора является максимально полное представление
основных механизмов регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере
общественного контроля процесса формирования и реализации государственной и муниципальной
политики. Общественные отношения – это связанные с реализацией гражданами Российской
Федерации гарантированной Конституцией РФ права на непосредственное участие в управлении
делами государства и возникающие в процессе осуществления гражданами общественного
(гражданского) контроля. Общественные интересы – это законные интересы неопределенного
круга лиц, связанные с обеспечением их безопасности и благополучия, соблюдением их прав и
свобод, предусмотренных Конституцией РФ и нормами международного права. К общественным
интересам относятся на любые интересы, проявляемые какими-либо лицами, а только такие
интересы, которые связаны с формированием и укреплением демократического правового
государства и гражданского общества, общественной безопасности.
Общественный контроль
Реализация гражданских прав и свобод
«Общественный
ст. 32 Конституции РФ:
контроль представляет собой
«Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами
негосударственный
контроль
государства как непосредственно, так и через своих представителей» что
общественных объединений и
предполагает и наличие контрольных полномочий общественности за
деятельностью органов управления
отдельных граждан (т. е.
субъектов,
не
наделенных
государственно-властными
Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях«:
наделяет общественные объединения различных организационно-правовых форм широкими контрольными
полномочиями)
за
полномочиями: они участвуют в выборах и референдумах, в выработке решений органов государственной
деятельностью
органов
власти и органов местного самоуправления, выступают с инициативами по различным вопросам общественной
жизни, вносят предложения в органы государственной власти, представляют и защищают свои права, законные
государственной
власти,
интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах
органов
местного
местного самоуправления и общественных объединениях.
самоуправления,
их
Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»:
должностных лиц»,
или
обеспечение взаимодействия граждан РФ с органами государственной власти и органами местного
деятельность
субъектов
самоуправления в следующих целях:
1) учет потребностей и интересов граждан РФ, защиты их прав и свобод и прав общественных объединений при
общественного контроля по
формировании и реализации государственной политики;
наблюдению, проверке и оценке
2) осуществление общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти,
соответствия
общественным
органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
интересам
деятельности
органов
государственной
власти,
органов
самоуправления, иных объектов
общественного контроля.
Правовую основу его осуществления закладывают нормы Конституции РФ: ст. 32 наделяет
граждан правом участия в управлении делами государства, что предполагает и наличие
контрольных полномочий общественности за деятельностью органов управления. Федеральный
закон «Об общественных объединениях» наделяет общественные объединения различных
организационно-правовых форм широкими контрольными полномочиями: они участвуют в
выборах и референдумах, в выработке решений органов государственной власти и органов
местного самоуправления; выступают с инициативами по различным вопросам общественной
жизни, вносят предложения в органы государственной власти; представляют и защищают свои
права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах
государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях.
Значительным шагом в развитии правовых основ общественного контроля явился Федеральный
3
закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», который
создал новый орган в институциональной структуре общественного контроля. Согласно нормам
этого Федерального закона основное предназначение Общественной палаты РФ - обеспечение
взаимодействия граждан РФ с органами государственной власти и органами местного
самоуправления в следующих целях: 1) учет потребностей и интересов граждан РФ, защиты их
прав и свобод и прав общественных объединений при формировании и реализации
государственной политики; 2) осуществление общественного контроля за деятельностью
федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и
органов местного самоуправления. Основными формами ее работы являются пленарные заседания
Общественной палаты, заседания совета Общественной палаты, комиссий и рабочих групп
Общественной палаты. Одним из направлений контрольной деятельности Общественной
палаты выступает контроль за деятельностью органов исполнительной власти, который
реализуется путем создания общественных советов при федеральных органах исполнительной
власти.1
Статья
50
Федерального
Общественный контроль
закона "О полиции" внесла норму
общественного
контроля
за
Общественный контроль – деятельность субъектов общественного
деятельностью полиции: 1. Граждане
контроля по наблюдению, проверке и оценке соответствия
общественным интересам деятельности органов государственной
Российской
Федерации,
власти, органов местного самоуправления, иных объектов
общественные
объединения
общественного контроля.
осуществляют
общественный
ФЗ «Об общественном контроле в Российской Федерации» (проект)
контроль за деятельностью полиции
http://www.oprf.ru/discussions/newsitem/18428
в соответствии с федеральным
Общественные интересы – это законные интересы неопределенного круга лиц, связанные с обеспечением их
законом. 2. Общественная палата
безопасности и благополучия, соблюдением их прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской
Федерации и нормами международного права
Российской Федерации осуществляет
К общественным интересам относятся, в частности, правоотношения в областях:
контроль за деятельностью полиции
 Окружающая среда
в соответствии с Федеральным
 Социальное обеспечение
 Труд, образование
законом от 4 апреля 2005 года N 32 Здравоохранение
ФЗ "Об Общественной палате
 Культура
Российской
Федерации".
3.
 Наука
 Санитарно-эпидемиологическое благополучие
Общественные
наблюдательные
 Контроль за расходованием бюджетных средств
комиссии и члены этих комиссий
 Правоохранительная деятельность
осуществляют
контроль
за
 Оборона
обеспечением прав граждан в местах
принудительного
содержания,
находящихся
в
ведении
федерального
органа
исполнительной власти в сфере внутренних дел, в соответствии с Федеральным законом от 10
июня 2008 года N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах
принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного
содержания". 4. Общественные советы, образуемые при федеральном органе исполнительной
власти в сфере внутренних дел, при территориальных органах, осуществляют контроль за
деятельностью полиции в соответствии с положениями об этих советах.
Статья 27 Закона г. Москвы от 4 июля 2012 г. N 34 "Об Общественной палате города
Москвы" в рамках основных полномочий Общественной палаты относит проведение независимых
общественных экспертиз проектов правовых актов города Москвы и проектов правовых актов
органов местного самоуправления; проведение мониторинга законодательства города Москвы,
правовых актов органов местного самоуправления и правоприменительной практики (действия или
бездействия) органов государственной власти города Москвы, органов местного самоуправления;
и осуществление общественного контроля по собственной инициативе или в связи с
обращениями граждан и некоммерческих организаций…
1 Лапина М.А Административное право [Электронный ресурс]: http://e.customs.kz/wps/PA_Document_Library/download?id=86
4
Право граждан на участие в осуществлении общественного контроля
Граждане имеют право участвовать в осуществлении общественного контроля как
непосредственно, так и опосредованно, в том числе в составе общественных объединений, иных
негосударственных некоммерческих организаций, инициативных групп. Участие гражданина РФ в
осуществлении общественного контроля является свободным и добровольным. Никто не вправе
оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в
общественном контроле, а также препятствовать реализации его права на участие в осуществлении
общественного контроля.
Субъекты общественного контроля
Субъектами общественного контроля могут быть общественные палаты, общественные
советы, общественные наблюдательные комиссии, некоммерческие негосударственные
организации, граждане, инициативные группы, осуществляющие общественный контроль в
соответствии с Федеральным законом.
Объекты общественного контроля
Объектами общественного контроля являются органы государственной власти, органы
местного самоуправления, иные государственные органы, государственные и муниципальные
организации и учреждения, общественные объединения и иные некоммерческие организации, а
также коммерческие организации,
деятельность которых затрагивает
общественные интересы.
Основные принципы
общественного контроля
 Добровольность участия в
осуществлении
общественного контроля;
 Самостоятельность
субъектов общественного
контроля;
 Публичность и
открытость;
 Законность;
 Объективность и
достоверность;
 Недопустимость
воспрепятствования
осуществлению
общественного контроля;
 Всеохватность
общественного контроля;
 Многообразие форм
общественного контроля.
Общественный контроль
Основные принципы общественного контроля:
Добровольность участия в осуществлении общественного
контроля;
Самостоятельность субъектов общественного контроля;
Публичность и открытость;
Законность;
Объективность и достоверность;
Недопустимость воспрепятствования осуществлению
общественного контроля;
Всеохватность общественного контроля;
Многообразие форм общественного контроля.
Механизмы осуществления общественного контроля:
Раскрытие информации о деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления
Проведение публичных обсуждений подготавливаемых решений;
Проведение общественной экспертизы социально значимых
решений органов исполнительной власти;
Включение представителей гражданского общества в коллегии
надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке
нормативных правовых актов и иных решений, затрагивающих права и
законные интересы граждан;
Создание и деятельность при органах исполнительной власти
общественных советов с участием представителей гражданского
общества;
Определение рейтингов органов исполнительной власти и органов
местного самоуправления по критерию открытости.
Общественный контроль призван способствовать:
Признанию, обеспечению и защите основных прав и свобод
человека и гражданина;
Повышению уровня участия граждан и их объединений в
деятельности государства;
Обеспечению прозрачности и повышению эффективности
органов государственной власти и органов самоуправления;
Реализации осуществления гражданских инициатив,
направленных на продвижение и защиту общественных
интересов;
Обеспечению обратной связи между обществом и
государством, предупреждению и разрешению социальных
конфликтов;
Формированию и развитию гражданского правосознания;
Снижению рисков принятия и реализации органами
государственной власти и органами местного самоуправления
противоправных и противоречащих общественным интересам
решений;
Устойчивому и благополучному развитию общества и
государства.
Основные результаты общественного контроля:
Доклад о результатах общественного мониторинга;
Итоговый протокол общественных слушаний;
Итоговый протокол общественных обсуждений;
Заключение общественной экспертизы;
Акт о результатах общественной проверки;
Заключение по результатам общественного расследования.
Резолюция по итогам публичного отчета руководителей
федеральных, региональных органов исполнительной власти, органов
муниципального самоуправления.
Результатом общественного контроля может быть общественная
инициатива, имеющая целью отмену или изменение действующего
либо принятие нового нормативного правового акта.
Механизмы осуществления
общественного контроля:
5
 раскрытие информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления
 проведение публичных обсуждений подготавливаемых решений;
 проведение общественной экспертизы социально значимых решений органов
исполнительной власти;
 включение представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие
группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных решений,
затрагивающих права и законные интересы граждан;
 создание и деятельность при органах исполнительной власти общественных советов с
участием представителей гражданского общества;
 определение рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления
по критерию открытости.
Общественный контроль призван способствовать:
 Признанию, обеспечению и защите основных прав и свобод человека и гражданина;
 Повышению уровня участия граждан и их объединений в деятельности государства;
 Обеспечению прозрачности и повышению эффективности органов государственной власти
и органов самоуправления;
 Реализации осуществления гражданских инициатив, направленных на продвижение и
защиту общественных интересов;
 Обеспечению обратной связи между обществом и государством, предупреждению и
разрешению социальных конфликтов;
 Формированию и развитию гражданского правосознания;
 Снижению рисков принятия и реализации органами государственной власти и органами
местного самоуправления противоправных и противоречащих общественным интересам
решений;
 Устойчивому и благополучному развитию общества и государства.
Основные результаты общественного контроля:







Доклад о результатах общественного мониторинга;
Итоговый протокол общественных слушаний;
Итоговый протокол общественных обсуждений;
Заключение общественной экспертизы;
Акт о результатах общественной проверки;
Заключение по результатам общественного расследования;
Резолюция по итогам публичного отчета руководителей федеральных, региональных
органов исполнительной власти, органов муниципального самоуправления.
Результатом общественного контроля может быть общественная инициатива, имеющая
целью отмену или изменение действующего либо принятие нового нормативного правового акта.
В ноябре 2011 года была представлена Концепция Федерального Закона «Об
общественном контроле в Российской Федерации». Основной идеей законопроекта «Об
общественном контроле в Российской Федерации» являлось создание правовой базы для
формирования общенациональной системы общественного контроля как повседневного
инструмента реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в
управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ).2
[Электронный ресурс]: http://www.president-sovet.ru/chairman/materials/draft_federal_law/11.11.php
2
6
Предметом правового регулирования законопроекта являются общественные отношения,
складывающиеся в сфере общественного контроля процесса формирования и реализации
государственной
и
муниципальной политики. В
Методы определения эффективности деятельности
законопроекте регламентируется
органов власти и органов местного самоуправления
порядок:
формирования
институтов
общественного контроля и их
Общественная инициатива
регистрации на официальном
сайте электронного ресурсного
Общественный контроль
центра общественного контроля;
- проведения общественных
Общественный мониторинг
слушаний;
- проведения общественных
Общественная экспертиза
Социальная экспертиза
обсуждений;
- проведения общественной
Общественные слушания
Общественные обсуждения
экспертизы;
- проведения общественного
Общественная проверка
Общественное расследование
мониторинга;
- проведения общественных
Публичный отчет руководителей
расследований;
федеральных, региональных органов
исполнительной власти, органов
- проведения общественных
муниципального самоуправления
проверок;
- реализации общественных
инициатив;
- осуществления общественного
контроля в отдельных сферах;
- взаимодействия институтов
общественного контроля между
собой, а также с государственными и муниципальными органами, организациями и гражданами.
К предмету правового регулирования законопроекта относится также определение
компетенции Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальных образований в сфере
общественного контроля.
При этом сам общественный контроль рассматривается как совокупная деятельность
граждан РФ и негосударственных некоммерческих организаций, направленная на поддержание
прозрачности и учета общественных интересов в деятельности государственных и муниципальных
органов, повышение эффективности институтов публичной власти, усиление их ответственности
перед обществом.3
В соответствии с указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 года № 297
«О национальном плане противодействия коррупции на 2012 – 2013 годы и внесении
изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам
противодействия коррупции» Общественной палате Российской Федерации, Общероссийской
общественной организации «Ассоциация юристов России», Торгово-промышленной палате,
общественным организациям, объединяющим промышленников и предпринимателей предложено
в целях формирования целостной системы общественного контроля разработать проект
федерального закона об общественном контроле, в котором определить полномочия институтов
гражданского общества по осуществлению общественного контроля за деятельностью
федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления (п. 5а Указа)4:
3
4
[Электронный ресурс]: http://www.president-sovet.ru/chairman/materials/draft_federal_law/11.11.php
[Электронный ресурс]: http://gf-urfo.ru/discussions/obshhestvennoe-obsuzhdenie-proekta-federalnogo-zakona-ob-obshhestvennom-kontrole/
7
 Концепция закона об общественном контроле, разработанная Рабочей группой Совета при
Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека
(ноябрь 2011 года).
 Структура федерального закона «Об Общественном контроле в версии Рабочей группы Совета
при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека.
 Концепция федерального закона «Об общественном контроле», предложенная членом Совета
Общественной палаты РФ, председателем Комиссии по развитию гражданского общества и
взаимодействию с общественными палатами субъектов Российской Федерации И.Е. Дискиным.
Пример информационно-аналитического материала по теме «Общественный контроль»
На информационно-аналитическом портале
о гражданском обществе
«Стратегия
Приднестровья» Игорь Иваненко в статье «Общественный контроль над органами власти в РФ:
актуальные проблемы и перспективы развития» рассказам о проблемах осуществления
общественного контроля над органами государственной власти. «В условиях нарастающей
фрагментации социальной структуры общества усиливается отчужденность населения от
государства. Как отмечает российский социолог Иосиф Дискин, современному государству все
сложнее реагировать на множество общественных запросов, что приводит к обострению
социальных конфликтов. Решить эту проблему могут лишь эффективные обратные связи,
непосредственное участие граждан в государственном управлении, важным элементом которого
является общественный контроль»5.
К общественным интересам относятся, в частности, правоотношения в областях:











Окружающая среда
Социальное обеспечение
Труд, образование
Здравоохранение
Культура
Наука
Санитарно-эпидемиологическое благополучие
Контроль за расходованием бюджетных средств
Правоохранительная деятельность
Оборона
Иные общественно значимые сферы
Примеры мероприятий по осуществлению «общественного контроля» в различных областях:
1. В области Экологии
Проект ЭКОМ - гражданские конференции "Контроль легального происхождения
древесины" (см. портал Центра экспертиз ЭКОМ, созданного осенью 1999 г. как подразделение
Санкт-Петербургского общества естествоиспытателей6).
В рамках осуществления проекта по результатам работы экспертной группы представлено
заключение Гражданской конференции «Выбор системы контроля легального происхождения
древесины» в Объячево (Прилузский район, Республика Коми, 25.06.05.)7
[Электронный ресурс]: http://strategiya-pmr.ru/?p=1191, «Общественный контроль над органами власти в РФ: актуальные проблемы и
перспективы развития», Игорь Иваненко, ноябрь, 2011 г.
[Электронный ресурс]:http://ecom.su/conferences/index.php?id=242, портал Центра экспертиз ЭКОМ, созданного осенью 1999 г. как
подразделение Санкт-Петербургского общества естествоиспытателей
7
Афиногенов Д.В., к.пол.н.,Центр экспертиз ЭКОМ СПбОЕ www.ecom-info.spb.ru
5
8
Итоговые документы гражданских слушаний:
 обращение к министрам стран Евроазиатского региона с требованиями установления
запрета на торговлю незаконно заготовленным лесом и продуктами его переработки,
введения обязательной сертификации происхождения древесины, а также акцентированием
роли международного сотрудничества таможенных служб и правоохранительных
институтов;
 обращение к Президенту Российской Федерации, где предложен ряд приоритетных мер,
необходимых, чтобы Россия могла стать полноправным участником процесса FLEGT, а
также высказана просьба взять под личный контроль реформу системы управления лесами
России;
 обращение к гражданам России с призывом требовать предоставления достоверной
информации о масштабах лесозаготовок, активно участвовать в создании действенных
механизмов общественного участия в управлении лесами, а также покупать и продавать
только ту древесину, происхождение которой известно и законно.
Мнения экспертов:
 Бизнес-сообщество сегодня уже не может не учитывать мнение обычных граждан, и нам
следует активнее участвовать в подобных инициативах общественных организаций.
Необходимо расширить круг вопросов, обязательных к обсуждению на гражданских
конференциях. Этого требует развивающееся гражданское общество России и наши
зарубежные партнеры».
 «Дискуссия во время подготовки итогового документа гражданской конференции показала,
что люди не безразличны и заинтересованы в решении обсуждаемой проблемы, им важно
высказать свое мнение. Кроме того, эта конференция помогла нам взглянуть на проблему
незаконных рубок с позиции простых людей, которые живут и работают в лесных регионах.
Думаю, что на заключение гражданской конференции, которая прошла в Объячево, должны
обратить внимание все кто, так или иначе, связан с разработкой систем контроля легального
происхождения древесины».
Организатор гражданских слушаний - Центр экспертиз ЭКОМ: создан в 1999г. в
структуре С-Петербургского общества естествоиспытателей.
Миссия - Развитие в России технологий общественного участия, защита экологических
прав граждан.
Основные направления работы:
o Внедрение улучшенных методик и процедур экологически ориентированного
принятия решений на местном и региональном уровне на Северо-Западе России.
o Разработка проектов нормативных актов, регламентирующих общественное участие.
o Проведение информационных кампаний, общественных слушаний и пр.
o Защита экологических прав граждан (представительство в суде, консультации).
o Консультирование бизнес-структур и органов местного самоуправления по вопросам
организации общественного участия.
o Реализация образовательных программ в сфере общественного участия.
2. В области Медицины
Круглый стол - обсуждение проекта постановления Правительства РФ "Об утверждении
порядка и условий предоставления медицинскими организациями платных медицинских услуг
пациентам" в пресс-центре ИА "Росбалт". «Реформа здравоохранения должна начинаться с четкого
определения государственных гарантий на законодательном уровне (какая помощь, при каких
условиях и кому должна оказываться бесплатно). При этом они должны соотноситься с
принципами Конституции (ст. 41 - "медицинская помощь в государственных и муниципальных
учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств
соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений). Обсуждению проекта
постановления Правительства РФ "Об утверждении порядка и условий предоставления
медицинскими организациями платных медицинских услуг пациентам" был посвящен круглый
стол, прошедший в пресс-центре ИА "Росбалт". Министерство здравоохранения РФ разработало
его еще в начале 2012 года. В июле на сайте Минэкономразвития РФ появился текст документа
9
для общественного обсуждения. Согласно документу, в государственных медучреждениях
граждане должны будут оплачивать анонимное лечение, дополнительные обследования без
назначения врача, лекарства, не входящие в перечень жизненно необходимых, в проекте
постановления нет четкой границы между платными и бесплатными услугами ... Письмо с
просьбой вернуть документ на доработку Всероссийский союз пациентов уже направил
председателю Правительства РФ Дмитрию Медведеву»8.
3. Иные общественно значимые сферы
Интернет-ресурсы, как пример площадок для акций «Общественного контроля». В России в конце
2010 года известный юрист и блогер Алексей Навальный запустил проект "РосПил" - как пример
акции «Общественный контроль за госзакупками» - сайт, на котором анализируются
потенциальные случаи коррупции при государственных закупках. Его посетители могут
отправлять материалы о подозрительных, с их точки зрения, закупках и контрактах, а также
комментировать конкурсы, помеченные администрацией как подозрительные. По мнению
независимого политолога Алексея Воробьева «Необходимо как можно большему количеству
граждан включаться в этот общественный контроль, интересоваться этими проблемами и
высказываться, хотя бы в интернете. Таких ресурсов должно становиться больше, поскольку рано
или поздно такое количество переходит в иное качество. И как только будет перейден
количественный рубеж таких высказываний в обществе, атмосфера начнет меняться»9.
В научной литературе помимо термина "общественный
"социальный контроль", а также "гражданский контроль".
контроль"
употребляется
Основные нормативные документы, в которых встречается понятие «общественный
контроль»:
1. Конституция РФ, Статья 32
2. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях"
3. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской
Федерации»
4. Общественная Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 —
2010 гг., утвержденная Правительством РФ в 2005 г.
5. Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 21.11.2011) "О полиции", Статья 50
6. Федеральный законо от 10 июня 2008 года N 76-ФЗ "Об общественном контроле за
обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам,
находящимся в местах принудительного содержания"
7. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // СЗ РФ. 2008. N
52 (ч. 1). Ст. 6228
8. Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (в ред. от 01.12.2007) "О системе государственной
службы Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063
9. Указ Президента РФ от 13.04.2010 N 460 "О Национальной стратегии противодействия
коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы" // СЗ РФ.
2010. N 16. Ст. 1875
10. Указ Президента РФ от 10.03.2009 N 261 (в ред. от 12.01.2010) "О Федеральной программе
"Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 2013 годы)" // СЗ РФ. 2009. N 11. Ст. 1277
11. Закон г. Москвы от 4 июля 2012 г. N 34 "Об Общественной палате города Москвы" и др.
Социальный контроль
Каждое общество стремится создавать и сохранять социальный порядок, поэтому
социализация личности протекает под бдительным надзором общества и окружающих людей. Они
8
9
[Электронный р е с у р с ]: http://www.asi.org.ru/ , Новости АСИ (Агентство социальной информации) , 7 сентября 2012 года
[Электронный р е с у р с ]: http://www.bbc.co.uk/russian/russia/2011/04/110411_russia_state_purchases.shtml
10
не только обучают индивида, но и контролируют правильность усвоенных образцов поведения,
выступая, таким образом, агентами социального контроля. Действительно, каждый член
человеческого общества обязан подчиняться не только законам, но и институциональным нормам
и нормам своей группы. Для этого в обществе существует система социального контроля, которая
предохраняет общество от эгоизма отдельных его членов.
Таким образом, социальный контроль - нормативная регуляция поведения людей в
социальных системах. Это механизм поддержания общественного порядка, включающий нормы и
санкции. Другими словами,
контроль осуществляется
по
отношению
к
Социальный и гражданский контроль
поведению
членов
Социальный контроль Гражданский (общественный) контроль –
общества, а также по
нормативная регуляция поведения людей в социальных системах. это добровольная деятельности граждан и институтов
отношению к выполнению
Это механизм поддержания общественного порядка, включающий гражданского
общества.
Практическим
инструментом,
нормы и санкции. Другими словами, контроль осуществляется по обеспечивающим функционирование системы гражданского
ими
своих
ролевых
отношению к поведению членов общества, а также по отношению контроля, является общественное наблюдение
обязанностей
в
к выполнению ими своих ролевых обязанностей в соответствии с В качестве примера можно рассмотреть понятие "гражданский
их социальной позицией.
контроль", озвученное военными юристами Они выделяют три
соответствии
с
их
Т.е. призван поощрять выполнение социальных норм, отделять точки зрения:
одобряемое поведение от девиантного, к которому относится  гражданский контроль - система государственных и
социальной позицией.
очень широкий круг явлений.
общественных институтов, осуществляющих контроль за
Социальный контроль деятельностью армии. Тем самым под гражданским контролем
В системе социального контроля ключевая роль принадлежит здесь понимается деятельность невоенных государственных и
фундамент стабильности в
социальным санкциям, которые выражают реакцию общества на общественных институтов, осуществляющих меры по
то, как соблюдаются нормы.
обеспечению законности и целесообразности функционирования
обществе.
Ослабление
Вооруженных Сил Российской Федерации, а также контроль за
социального
контроля
Внешний контроль осуществляется социальными институтами соответствием их организации и деятельности Конституции
или группами. Внешний контроль существует в неформальной и Российской Федерации, международным договорам в области
ведет
к
конфликтам,
формальной разновидностях.
обороны и безопасности, законодательству Российской
Федерации.
раздору, беспорядкам в
Неформальный контроль основан на одобрении или осуждении  гражданский контроль рассматривается как контроль отдельных
обществе.
Степень
родственников, друзей коллег, знакомых, общественного мнения, граждан за деятельностью государственных органов и
которое выражается через традиции, обычаи, либо средства должностных лиц. В этом случае гражданский контроль выступает
социального
контроля
массовой информации. Агенты неформального контроля — семья, в качестве части общественного контроля.
зависит
от
культуры
род, религия— важные социальные институты. Неформальный зачастую общественный контроль отождествляется с
контроль неэффективен в большой группе.
гражданским контролем.
данного общества, а также
Формальный контроль основан на одобрении или осуждении со Серебренников В.В. Гражданский контроль над армией // Кентавр.
его социальных институтов
стороны официальных органов власти и администрации. Он 1992. N 11. С. 31;
(прежде
всего,
от
действует на территории всей страны, основывается на писаных Серов В.В. Гражданский контроль над армией // Клуб "Реалист".
нормах — законах, указах, инструкциях, постановлениях. 1996. N 15. С. 47;
состояния
институтов
Осуществляют его образование, государство, партии, средства «Гражданский контроль за работой органов власти», Ю.Бойко,
массовой информации
Е.Смирнова, А.Соколов, г.Ярославль: 2003 г.
государства,
семьи,
http://rcenter.su/upload/iblock/adf/control.pdf
религии, образования и
производства).
В
любом
человеческом
обществе
всегда действует несколько видов социального контроля. Однако, следует помнить, что
идеальных видов контроля не бывает и как только один из видов контроля оказывается
неэффективным, приходится вводить в действие другой вид социального контроля.
В системе социального контроля ключевая роль принадлежит социальным санкциям,
которые выражают реакцию общества на то, как соблюдаются нормы, последние ничего не
контролируют.
Внешний контроль осуществляется социальными институтами или группами. Внешний
контроль существует в неформальной и формальной разновидностях.
Неформальный контроль основан на одобрении или осуждении родственников, друзей
коллег, знакомых, общественного мнения, которое выражается через традиции, обычаи, либо
средства массовой информации. Агенты неформального контроля — семья, род, религия— важные
социальные институты. Неформальный контроль неэффективен в большой группе.
Формальный контроль основан на одобрении или осуждении со стороны официальных
органов власти и администрации. Он действует на территории всей страны, основывается на
писаных нормах — законах, указах, инструкциях, постановлениях. Осуществляют его образование,
государство, партии, средства массовой информации.
Методы внешнего контроля в зависимости от применяемых санкций делятся на жесткие,
мягкие, прямые, косвенные. Пример:
 телевидение относится к инструментам мягкого косвенного контроля;
.
11
 рэкет - инструмент прямого жесткого контроля;
 уголовный кодекс - прямой мягкий контроль;
 экономические санкции международного сообщества - косвенный жесткий метод.
Итак, социальный контроль призван поощрять выполнение социальных норм, отделять
одобряемое поведение от девиантного, к которому относится очень широкий круг явлений.
Гражданский контроль
Гражданский контроль за работой органов власти представляет собой классическую
демократическую процедуру и, более того, является одной из основ демократического устройства.
Гражданский контроль представляет собой абстрактное понятие, которое в реальности проявляется
через действие институтов гражданского общества (СМИ и НКО) и политических партий. Кроме
того, гражданский контроль заключается и в ежедневном наблюдении граждан за работой
избранных депутатов и высших должностных лиц. Наблюдение идет посредством чтения газет,
участия в публичных акциях, общения с чиновниками при решении, например, личных вопросов.
Простой анализ эффективности работы общественного транспорта, состояния дорог и т.п. – это
тоже элемент наблюдения. Результатом наблюдения являются итоги голосования на очередных
выборах. Гражданский контроль – это добровольная деятельности граждан и институтов
гражданского общества. Практическим инструментом, обеспечивающим функционирование
системы гражданского контроля, является общественное наблюдение.10
Примеры толкования понятия «гражданский контроль»:
В качестве примера можно рассмотреть понятие "гражданский контроль", озвученное
военными юристами11. Они выделяют три точки зрения:
Во-первых, гражданский контроль - система государственных и общественных институтов,
осуществляющих контроль за деятельностью армии. Тем самым под гражданским контролем здесь
понимается деятельность невоенных государственных и общественных институтов,
осуществляющих меры по обеспечению законности и целесообразности функционирования
Вооруженных Сил Российской Федерации, а также контроль за соответствием их организации и
деятельности Конституции Российской Федерации, международным договорам в области обороны
и безопасности, законодательству Российской Федерации12.
Во-вторых, гражданский контроль рассматривается как контроль отдельных граждан за
деятельностью государственных органов и должностных лиц13. В этом случае гражданский
контроль выступает в качестве части общественного контроля.
В-третьих, зачастую общественный контроль отождествляется с гражданским контролем.
Отличительные признаки гражданского контроля14
Гражданский контроль представляет собой серию спланированных мероприятий,
направленных на получение информации, в том числе «закрытой», не доступной для
широкой общественности информации
Собираемая информация представляет общественный интерес (затрагивает интересы
большого числа людей)
Собираемая информация затрагивает проблемы нарушений прав человека, злоупотреблений
и нарушений законодательства со стороны органов власти



«Гражданский контроль за работой органов власти», Ю.Бойко, Е.Смирнова, А.Соколов, г.Ярославль, [Электронный ресурс]: 2003 г.
http://rcenter.su/upload/iblock/adf/control.pdf
11
См.: Серебренников В.В. Гражданский контроль над армией // Кентавр. 1992. N 11. С. 31; Серов В.В. Гражданский контроль над армией //
Клуб "Реалист". 1996. N 15. С. 47; Писарев А.Н. Полномочия высших органов государственной власти России по осуществлению гражданского
контроля за армией // Право в Вооруженных Силах. 2000. N 9 и др.
12
Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов. С.М.Зубарев [Электронный ресурс]:
http://justicemaker.ru/view-article.php?id=10&art=2354
13
См., напр.: Десятых П.В. Организация и правовое обеспечение общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел: Автореф.
канд. юрид. наук. М., 2009. С. 13.
14
[Электронный ресурс]: http://ano-st-garuda.net/grazhdanskiy-kontrol
10
12


Конечной целью гражданского контроля является практическое решение проблемы
Гражданский контроль затрагивает сферу ответственности органов власти, либо компаниймонополистов,
имеющих массового
потребителя
Общественные проверки
Общественная проверка –
форма
общественного
контроля,
представляющая
собой совокупность действий
субъектов
общественного
контроля
по
сбору
информации,
установлению
фактов
и
обстоятельств,
касающихся
деятельности
объектов
общественного
контроля в целях определения
ее соответствия общественным
интересам.
ПРИМЕРЫ:
По инициативе объекта проверки:
На действующих атомных станциях России проходят открытые
общественные проверки. Они организованы по инициативе руководства
госкорпорации «Росатом» с целью продемонстрировать
общественности и СМИ высокий уровень систем безопасности
и надежности российских энергоблоков.
По инициативе граждан и общественных объединений:
Межрегиональная общественная организация «Общество защиты прав
потребителей «ТРИУМФ» http://potrebzashita.ru/zashhita-pravpotrebitelej/proverki/
Действия в рамках общественного контроля Общественные объединения потребителей на основании ст. 45
“Закона о защите прав потребителей” вправе осуществлять
общественный контроль за соблюдением прав потребителей и
направлять в орган государственного надзора и органы местного
самоуправления информацию о фактах нарушений прав потребителей
для проведения проверки этих фактов и принятия в случае их
подтверждения мер по пресечению нарушений прав потребителей в
пределах полномочий указанных органов.
В отличие от мероприятий государственного контроля со стороны
Роспотребнадзора, общественный контроль объединений потребителей
Общественные
никак не регламентирован.
расследования
«Мы не обязаны сообщать предпринимателю о факте проводимых
контрольных мероприятий, предъявлять предписание на их проведение,
удостоверения контролеров; мы не обязаны вручать акт или протокол
Общественное
по окончании мероприятий общественного контроля, можем их
расследование – форма
проводить в отсутствии руководителя контролируемого лица и т.п.; на
общественного контроля, представляющая
собой
совокупность
действий
субъектов
наши
проверки
не распространяется
Федеральный
законобщественного
от 08.08.2001 N
134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
расследования по сбору и
предпринимателей при проведении государственного контроля
документированию сведений о
(надзора)»Примеры:
и пр.»
произошедших нарушениях
 Московская Хельсинская группа (http://www.mhg.ru/) «НАРУШЕНИЯ
общественных интересов.
ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В РОССИИ: ОБЩЕСТВЕННЫЕ РАССЛЕДОВАНИЯ. Сборники
докладов
Актуальность
и
 Межрегиональная общественная организация содействия защите
востребованность
таких
гражданских прав "СПРАВЕДЛИВОСТЬ».
понятий как "общественный
Общественное расследование - действенный механизм противодействия
контроль" и "общественное
коррупции. Андрей Столбунов. http://www.portalnko.ru/nko/school/video_classes/414?doc_id=220., http://www.sрасследование" появились в
pravdoy.ru/library2/oovbsk/5156-2010-06-21-12-04-59.html.
последнее время в связи с
+ Бесплатный семинар "Технология проведения общественного расследования
развитием
курса
на
некоммерческой организацией»
противодействие коррупции,
 Институт развития прессы-Сибирь, Центр защиты прав СМИ
(Воронеж), Центр журналистских технологий (Нижний Новгород),
принятым
Президентом
Пермская региональная организация Союза журналистов РФ, Фонд
Российской Федерации Д. А.
поддержки региональной прессы (Москва) проводит конкурс проектов
Медведевым. (19 мая 2008 года
общественных расследований:
Президент Дмитрий Медведев
«Кто может вести Общественное расследование? Любой гражданин России
(журналист, гражданский активист, правозащитник); любая группа людей
издает Указ № 815 "О мерах по
(редакция СМИ, общественная организация – как зарегистрированная, так и не
противодействию коррупции",
зарегистрированная). Но лучше всего, если в команде Общественного
в котором уделено особое
расследования будут вместе работать и первые, и вторые, и третьи.»
внимание
институтам
+ Семинар -тренинг «Использование ИКТ-технологий при проведении
общественных расследований и подготовке аналитических материалов»
гражданского
общества).
+ Вебинар «Общественные расследования: как направить запрос и добиться
Общественное расследование
ответа в органах власти и местного самоуправления?"
—
это
проведение
http://www.portal-nko.ru/
информационно-аналитической
работы
по
сбору
и
13
документированию сведений об общественно значимых фактах, силами институтов гражданского
общества, в рамках действующего законодательства. Фактически, "общественное расследование"
представляет собой разновидность общественного контроля15.
Анализ действующего законодательства, позволяющего уже сегодня осуществлять
общественный контроль и расследование16.
Федеральный Конституционный закон №1-ФКЗ от 26.02.1997 г. (ред. от 16.10.2006 г.) "Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".
 "Статья 15. Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и
находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без
гражданства (далее — заявители)".
 Статья 21. При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод
граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с
необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать
правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе
соответствующие меры в пределах своей компетенции.
 Статья 34. 1. Должностные лица бесплатно и беспрепятственно обязаны предоставлять
Уполномоченному запрошенные материалы и документы, иную информацию,
необходимую для осуществления его полномочий. 2. Запрошенные материалы и документы
и иная информация должны быть направлены Уполномоченному не позднее 15 дней со дня
получения запроса, если в самом запросе не установлен иной срок.
 Статья 35. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо,
получившие заключение Уполномоченного, содержащее его рекомендации, обязаны в
месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить
Уполномоченному".
Закон "О средствах массовой информации" №2124-1 от 27.12.1991 г. (в ред. 24.07.2007 г. №211ФЗ)
 Статья 38. "Граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой
информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и
организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Государственные органы и
организации, общественные объединения, их должностные лица предоставляют сведения о
своей деятельности средствам массовой информации по запросам редакций, а также путем
проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в
иных формах";
 Статья 39. "Редакция имеет право запрашивать информацию о деятельности
государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц.
Запрос информации возможен как в устной, так и в письменной форме. Запрашиваемую
информацию обязаны предоставлять руководители указанных органов, организаций и
объединений, их заместители, работники пресс-служб либо другие уполномоченные лица в
пределах их компетенции";
 Статья 47. "Журналист имеет право:
1) искать, запрашивать, получать и распространять информацию...
8) проверять достоверность сообщаемой ему информации";
Федеральный закон №63-Ф3 от 31.05.2002 "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в
Российской Федерации" (в ред.24.07.2007 г., от 03.12.2007 г.) Ст. 6 , ч. 3
 "3. Адвокат вправе:
1) собирать сведения, необходимые для оказания юридической помощи, в том числе
запрашивать справки, характеристики и иные документы от органов государственной
власти, органов местного самоуправления, а также общественных объединений и иных
[Электронный ресурс]: http://www.s-pravdoy.ru/library2/oovbsk/5156-2010-06-21-12-04-59.html . Общественное расследование - действенный
механизм противодействия коррупции. А. Б. Столбунов, 21 июня 2010 г.
16
Там же
15
14
организаций. Указанные органы и организации в порядке, установленном
законодательством, обязаны выдать адвокату запрошенные им документы или их
заверенные копии не позднее, чем в месячный срок со дня получения запроса адвоката;
(пп. 1 в ред. Федерального закона от 20.12.2004 №163-Ф3)
2) опрашивать с их согласия лиц, предположительно владеющих информацией,
относящейся к делу, по которому адвокат оказывает юридическую помощь;
3) собирать и представлять предметы и документы, которые могут быть признаны
вещественными и иными доказательствами, в порядке, установленном законодательством
Российской Федерации;
4) привлекать на договорной основе специалистов для разъяснения вопросов, связанных с
оказанием юридической помощи";
Закон Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской
Федерации", №2487-1 от 11 марта 1992 года (в ред. 24.07.2007 г.)
 "Статья 3. Виды частной детективной и охранной деятельности Частная детективная и
охранная деятельность осуществляется для сыска и охраны. В целях сыска разрешается
предоставление следующих видов услуг:
1) сбор сведений по гражданским делам на договорной основе с участниками процесса;
2) изучение рынка, сбор информации для деловых переговоров, выявление
некредитоспособных или ненадежных деловых партнеров;...
...7) сбор сведений по уголовным делам на договорной основе с участниками процесса. В
течение суток с момента заключения контракта с клиентом на сбор таких сведений
частный детектив обязан письменно уведомить об этом лицо, производящее дознание,
следователя или суд, в чьем производстве находится уголовное дело. (в ред. Федерального
закона от 24.07.2007 N 214- ФЗ)".
Федеральный закон №62-ФЗ от 19.05.1995 г. ред. 02.02.2006 г О присоединении РФ к Конвенции о
юрисдикции, применимом праве, признании, исполнении и сотрудничестве в отношении
родительской ответственности и мер по защите детей в редакции № 112-ФЗ от 25 июля 2005
года.
Статья 27. "Права общественного объединения; Для осуществления уставных целей общественное
объединение, являющееся юридическим лицом, имеет право: (в ред. Федерального закона от 25.07.2002 N
112-ФЗ):


свободно распространять информацию о своей деятельности;
участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного
самоуправления в порядке и объеме, предусмотренными настоящим Федеральным законом
и другими законами;
проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование;
учреждать средства массовой информации осуществлять издательскую деятельность;
представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а
также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления
и общественных объединениях;
осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных
объединениях;
выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить
предложения в органы государственной власти;
участвовать в выборах и референдумах в порядке, установленном законодательством
Российской Федерации".






Общественно-правовая технология проведения таких мероприятий, как общественный
контроль и общественное расследование17.
Даже краткий обзор действующего законодательства Российской Федерации позволяет увидеть
и понять, что имеются все возможности для проведения таких мероприятий, как общественный
Электронный ресурс]: http://www.s-pravdoy.ru/library2/oovbsk/5156-2010-06-21-12-04-59.html . Общественное расследование - действенный
механизм противодействия коррупции. А. Б. Столбунов, 21 июня 2010 г.
17
15
контроль и общественное расследование. Для наиболее эффективного и успешного внедрения в
обществе обсуждаемых понятий необходима разработка реально действующей общественной
технологии. Общественно-правовой подход предполагает использование юридической (правовой)
экспертизы общественно-значимого факта, его обсуждение и последующее опубликование в
информационном пространстве (СМИ, дискуссионные клубы, публичные, в т. ч. массовые
мероприятия). Обязательным условием применения такого подхода является последующее
закрепление обнаруженных и обнародованных фактов путем передачи обработанных
информационных материалов в адрес уполномоченных государственных органов. В целях
противодействия коррупции, например, может использоваться и альтернативный способ:
проверенная и прошедшая правовую экспертизу информация о коррупционном явлении может
передаваться компетентным органам и до опубликования, однако органы должны быть
уведомлены о неизбежности последующего обнародования факта. Данный подход позволяет, с
одной стороны, не допустить предупреждения правонарушителей и истребления доказательств, а, с
другой стороны, не позволит коррумпировать правоохранительные структуры.
Пример работы по предложенной технологии в антикоррупционных мероприятиях18.
Пример работы выглядит так:
 получение первичных сведений о совершенном или длящемся коррупционном явлении;
 проверка источника информации, выявление других сведений с теми же участниками или
(и) в той же сфере общественных отношений;
 анализ полученных сведений, их классификация, сбор дополнительной, сопутствующей
информации;
 формирование общей картины коррупционного явления, выявление повторяющихся,
системных моментов, выявление взаимосвязей между участниками явления,
аффилированных структур, возможных пособников.
 юридическая экспертиза полученной картины, с анализом доказательной базы, выбор
способа дальнейшего действия, его дальнейшее общественное и информационное
сопровождение.
Как показывает практика, основных способов дальнейшего действия два:
1. Обнародование доказанных и проверенных фактов коррупции. Передача собранных
материалов компетентным органам, дальнейший сбор материалов, и их использование.
2. Передача собранных материалов компетентным органам, уведомление последних о
неотвратимости их дальнейшего обнародования. Такой способ применяется в случае
возникновения рисков помех осуществлению дальнейших оперативно-розыскных
мероприятий.
Заключение:Основой эффективной работы по выявлению и документированию фактов коррупции
является ежедневная, рутинная работа заинтересованных представителей общественности, при
профессиональной поддержке юридического сообщества.
Разработка и внедрение технологий "общественного расследования" с применением
современных
информационных
систем,
обменом
опытом
между представителями
профессиональных сообществ и общественных организаций — наша текущая задача.
Электронный ресурс]: http://www.s-pravdoy.ru/library2/oovbsk/5156-2010-06-21-12-04-59.html . Общественное расследование - действенный
механизм противодействия коррупции. А. Б. Столбунов, 21 июня 2010 г.
18
16
Общественная экспертиза
В марте 2009 года на
Общественная экспертиза
пленарном
заседании
Форма общественного контроля, основанная на использовании субъектами
Общественной
палаты
общественного контроля специальных знаний и (или) опыта для
России,
директор
исследования, анализа и оценки документов и материалов, касающихся
Правового
департамента
деятельности объектов общественного контроля, на предмет их соответствия
Правительства Российской
общественным интересам.
Федерации А.В. Ракова
Под экспертизой принято понимать исследование какого-либо вопроса, требующего специальных
знаний, с представлением мотивированного заключения
(ныне заместитель Мэра
Под общественной экспертизой понимается деятельность институтов гражданского общества, направленная на исследование,
Москвы – руководитель
анализ и оценку:
Аппарата
Мэра
и
 проектов и действующих правовых актов государственных и местных органов власти;
 проектов и реализуемых социально-экономических программ;
Правительства Москвы), в
 правоприменительной практики;
частности,
подчеркнула:
 решений и действий (либо бездействия) органов власти, различных организаций и должностных лиц для выявления возможных
«По сути, общественная
или наступивших последствий принимаемых правовых актов и управленческих решений, а также определения их соответствия
правам и законным интересам граждан и различных социальных групп.
экспертиза
–
это
Цель общественной экспертизы постановка и последовательное решение нескольких взаимосвязанных задач:
исследование воздействия
 выявление возможных социальных рисков и негативных последствий, связанных с принятием разрабатываемых законов и иных
нормативного
акта
на
нормативных правовых актов;
 оценка изменений в различных сферах жизнедеятельности, вызванных действием принятых нормативных правовых актов и
социальное развитие, на
управленческих решений, деятельностью хозяйствующих субъектов;
развитие
институтов
 экспертное исследование явлений, процессов, тенденций, негативно влияющих на степень защищенности прав, свобод, законных
интересов граждан и подготовка предложений для органов государственной власти и местного самоуправления по решению
гражданского общества и, в
возникающих общественных проблем;
конечном счете, изучение
 выявление позиций и мнений различных групп населения, содействие в согласовании различных интересов, разработка
консолидированных рекомендаций, предложений, сбалансировано выражающих интересы разнородных групп и объединений;
степени учета и защиты
 оценка эффективности и общественный мониторинг реализации программ экономического и социального развития, а также
интересов граждан при
различных мероприятий в сфере социальной политики
принятии и реализации
Попов А.Н., Хананашвили Н.Л. Общественная экспертиза: принципы организации и условия эффективности: Научно-практическое пособие
нормативно-правового
акта…
Именно
общественная экспертиза
должна
позволить
общественности и власти
эффективно
взаимодействовать как на федеральном, так и на региональном уровнях»19.
Под экспертизой принято понимать исследование какого-либо вопроса, требующего
специальных знаний, с представлением мотивированного заключения. Общим для множества
специальных видов экспертиз является то, что они представляют собой исследование,
предполагают указание на специальный, порой закрепленный в ведомственных актах или даже в
законах порядок их назначения и проведения. Целью проведения этих экспертиз является поиск
оптимального решения той или иной задачи, соответствующей заданным приоритетам и
критериям.
Что касается компетентности, то ею признается достаточная готовность принимающего
решения заказчика социальной экспертизы сформулировать задание на такую экспертизу. Заказчик
при принятии решения о проведении социальной экспертизы должен:
• определить социальную проблему, подлежащую экспертизе, в том числе ее масштаб,
носителей, стадии развития и прочее, что не входит в задание, но непременно предваряет
выработку исходных формулировок;
• указать цели экспертного исследования;
• определить формы представления результата экспертизы.
Материалы пленарного заседания «Актуальные проблемы экспертной деятельности Общественной палаты Российской Федерации», 26 марта
2009 года / Общественная палата Российской Федерации. М., 2009.)
19
17
В 2010 году было опубликовано научно-практическое пособие «Общественная экспертиза:
принципы организации и условия эффективности»20 освещающее важнейшие сущностные
характеристики общественной экспертизы, общие принципы ее организации и проведения,
определены механизмы, позволяющие институализировать ее как важную форму взаимодействия
общественного сектора и государственной власти, предложены конкретные меры, необходимые
для развития института общественной экспертизы.
«Под общественной экспертизой понимается деятельность институтов гражданского
общества, направленная на исследование, анализ и оценку:
 проектов и действующих правовых актов государственных и местных органов власти;
 проектов и реализуемых социально-экономических программ;
 правоприменительной практики;
 решений и действий (либо бездействия) органов власти, различных организаций и
должностных лиц для выявления возможных или наступивших последствий
принимаемых правовых актов и управленческих решений, а также определения их
соответствия правам и законным интересам граждан и различных социальных групп.
Основная цель общественной экспертизы – содействие в обеспечении, реализации и
защите прав и законных интересов граждан при выработке, принятии и исполнении решений
органов государственной власти и органов местного самоуправления. Цель предполагает
постановку и последовательное решение нескольких взаимосвязанных задач:
 выявление возможных социальных рисков и негативных последствий, связанных с
принятием разрабатываемых законов и иных нормативных правовых актов;
 оценка изменений в различных сферах жизнедеятельности, вызванных действием принятых
нормативных правовых
актов и управленческих
решений,
деятельностью
ПРИМЕР:
Согласно Положению об Общественном Совете города Москвы одной из
хозяйствующих
функций Совета является организация и обеспечение общественного
субъектов;
контроля и общественной экспертизы социальных программ, проектов
 экспертное
законов, правовых актов города Москвы, проектов федеральных законов
исследование явлений,
и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Перечень экспертиз Общественного совета города Москвы:
процессов, тенденций,
http://osgm.ru/?id=143
негативно влияющих на
•
№412-ПП от 06.09.2011. О проекте закона города Москвы "О
степень защищенности
бюджете города Москвы на 2012 год и плановый период 3013 прав, свобод, законных
2014 годов»
•
Закон города Москвы "О бюджете города Москвы на 2012 год и
интересов граждан и
плановый период 2013-2014 годов
подготовка
•
Проект федерального закона «Об образовании в Российской
предложений
для
Федерации»
•
Проект федерального государственного образовательного
органов
стандарта среднего (полного) общего образования
государственной власти
•
Проект бюджета города Москвы на 2011 год
и
местного
•
Проект федерального закона «О Полиции»
самоуправления
по
•
Постановление Правительства Москвы № 522-ПП «О Концепции
реализации государственной политики в сфере межэтнических
решению возникающих
отношений в городе Москве»
общественных
•
Проект Комплексной городской целевой программы
проблем;
профилактики правонарушений, борьбы с преступностью и
 выявление позиций и
обеспечения безопасности граждан в городе Москве на 2011 2015 годы
мнений
различных
•
Проект Государственной программы «Доступная среда» на
групп
населения,
2011-2015 годы.
содействие
в
согласовании
различных интересов,
разработка консолидированных рекомендаций, предложений, сбалансировано выражающих
Попов А.Н., Хананашвили Н.Л. Общественная экспертиза: принципы организации и условия эффективности: Научно-практическое пособие. –
М.: Общественный совет города Москвы, 2010. – 106 с.
20
18
интересы разнородных групп и объединений;
оценка эффективности и общественный мониторинг реализации программ экономического
и социального развития, а также различных мероприятий в сфере социальной политики».21

Социальная экспертиза
Социальная экспертиза22 – проводимое специалистами (экспертами) исследование социальных
результатов управленческих действий во взаимосвязи с факторами и процессами их достижения.
Такой подход к социальной экспертизе позволяет сформулировать ряд её значимых характеристик:
1. Социальная экспертиза - метод управленческой деятельности, предназначение которого –
обеспечение обоснованности и целесообразности управленческих решений с точки зрения
принятых социальных критериев. В этом качестве социальная экспертиза представляет собой
процедуру исследования, характеризующуюся организационно-методической спецификой.
2. Социальная экспертиза направлена на определение социальных результатов (эффектов)
управленческих решений разного уровня и масштаба на разных стадиях управленческого цикла и
причинно-следственных связей, лежащих в их основе. В этом качестве специфика социальной
экспертизы определяется особенностями конкретной области управления, связанной с социальным
развитием.
Социальная экспертиза законопроекта
Социальная экспертиза законопроекта23 — специальное исследование, проводимое для
определения социальной направленности, полезности (нужности) законопроекта (его
нормативного содержания) и проектных норм, оценки способности разрабатываемого парламентом
закона юридическими средствами разрешать социальные проблемы в границах права, прав и
свобод человека и гражданина
По этому поводу существует лишь Положение ч. 1 ст. 112 Регламента Государственной Думы,
указывающего на возможность назначения ответственным комитетом независимой научной
экспертизы.
Проведение социальных (а равно иных научных независимых) экспертиз требует решения целого
ряда организационных проблем, в том числе создание при парламенте и Министерстве юстиции
РФ органов, ведущих учет специалистов-экспертов в различных областях знаний, в том числе в
юриспруденции.
Модели социальной экспертизы:
В силу характера социальной экспертизы одним из гарантов ее объективности является
совместная работа экспертов, а также избираемый тип организационной модели экспертной
работы.
Рецензия – анализ действий и материалов, отзыв эксперта в письменной форме (в рамках
рецензирования – консультирование без предоставления письменных материалов). Тексты
рецензий обрабатываются социологическими методами, принятыми при обработке
документальных источников, специально привлеченными специалистами, перед которыми не
ставятся собственно экспертные задачи; итоги вторичной обработки экспертных оценок
составляют акт экспертизы, рассматриваемый органом, заказавшим экспертное исследование.
Мониторинг – исследование, повторяющееся регулярно по одной методике. Эта модель
применяется, если производство социальной экспертизы приобретает регулярный характер и
осуществляется на долговременной основе. Мониторинг социологический (от лат. monitoring предостерегающий) - форма организации проведения социологических исследований,
Попов А.Н., Хананашвили Н.Л. Общественная экспертиза: принципы организации и условия эффективности: Научно-практическое пособие. –
М.: Общественный совет города Москвы, 2010. – 106 с.
22
Власова Т.В., Сущинская М.Д. Социальная экспертиза: Учебное пособие.– СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2009.– 152 с. [Электронный ресурс]:
http://elibrary.finec.ru/materials_files/314976358.pdf
23
[Электронный ресурс]: Яндекс.Словари › Элементарные начала общей теории права, 2003
21
19
обеспечивающая постоянное получение социологической информации о состоянии определенного
социального процесса или социальной ситуации.
Проект - экспертная оценка приобретает инструментальное значение как основа
проектирования желаемых общественных состояний и тенденций. Работа ведется по схеме:
привлечение эксперта организатором, постановка задачи, договорный процесс относительно
условий труда эксперта и вознаграждения по итогам работы (включая вопросы авторского права).
Эта модель экспертного исследования используется при решении группы смежных задач, в
которой экспертная оценка приобретает инструментальное значение как основа проектирования
желаемых общественных состояний и тенденций.
В наиболее общей форме модель «Проект» предусматривает следующие этапы:
 осознание заказчиком наличия проблемы и желание ее разрешить;
 постановка заказчиком задачи проведения социальной экспертизы перед организатором;
 осмысление организатором задачи и выбор адекватной организационной схемы решения,
составление предложений заказчику, включая бизнес-план;
 проработка предложений организатора с заказчиком, принятие заказчиком решения
относительно проведения экспертизы, включая порядок и гарантии финансового, материальнотехнического, информационного обеспечения, а также условия одобрения экспертного
заключения (уровень минимальных требований);
 привлечение организатором эксперта, постановка задачи, договор относительно условий труда
эксперта и вознаграждения по итогам работы (включая вопросы авторского права), подписание
договора организатором и экспертом;
 работа организатора по переструктурированию эксперта в смысле раскрытия его резервов для
решения творческих задач, работа эксперта в творческом режиме;
 оформление результатов творческой работы без унификации понятийной среды и ориентации на
требования к интерфейсу (интерфейсом принято называть средства, обеспечивающие передачу
информации пользователю в доступной ему форме. Требования интерфейса состоят в
обеспечении адекватного понимания пользователем информации, предназначенной для него,
без условия дополнительного освоения новых языковых средств);
 переработка итогов экспертом (уплотнение информации и систематизация выводов);
 обработка организатором полученного от эксперта результата в соответствии с приемлемым
интерфейсом (в том числе путем привлечения к работе специалиста по преобразованиям текстов
в соответствии с принятым у заказчика интерфейсом);
 представление итогов экспертизы заказчику, оформление акта приемки продукции, завершение
отношений заказчика с организатором и организатора с экспертом.
Трудоемкость такой модели экспертирования является ее достоинством: итог экспертизы
приобретает мультипликационный эффект, а значит, экспертное заключение можно многократно
использовать в различных контекстах управленческой деятельности. Одновременно решается и
нерутинная задача по формированию творчески активного эксперта, который из исполнителя
конкретного заказа превращается в инициатора выдвижения определенных социально значимых
идей и решений. Обычно такие группы сохраняются в течение нескольких лет.
Моделями «Рецензия», «Мониторинг», «Проект» не исчерпывается перечень возможных
организационных форм социальной экспертизы. Различие задач, которые приходится решать в
каждом конкретном случае, как и различие ресурсов (кадровых, финансовых, материальнотехнических), а также различие привычных для данной ситуации организационно деятельностных схем определяет выбор формы экспертного исследования. Возможна и
комбинация различных форм экспертизы.
Примеры проведения общественной экспертизы и примеры ресурсов экспертов:
1. Согласно Положению об Общественном совете города Москвы одной из его функций
является организация и обеспечение общественного контроля и общественной экспертизы
социальных программ, проектов законов, правовых актов города Москвы, проектов федеральных
20
законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Приоритетными для
проведения общественной экспертизы являются нормативные акты и законопроекты Российской
Федерации и города Москвы, касающиеся социально-экономического развития города Москвы. В
частности, по вопросам поддержки и развития общественных институтов в городе Москве,
реализации Генерального плана развития города Москвы, защите конституционных прав, свобод и
законных интересов москвичей, общественных и иных негосударственных некоммерческих
организаций. На сайте Общественного совета г.Москвы представлен список экспертных
заключений по различным документам24:
Название документа
№412-ПП от 06.09.2011. О
проекте закона города
Москвы "О бюджете города
Москвы на 2012 год и
плановый период 3013 - 2014
годов"
Итоговый документ
Экспертное заключение по
проекту бюджета города Москвы
на 2012 г.
Ответственные
Говоров Л.В.,
Бессолова О.А.
Закон города Москвы "О
бюджете города Москвы на
2012 год и плановый период
2013-2014 годов
Этап работы
Материалы направлены
Мэру Москвы С.С.
Собянину, Председателю
Московской городской
Думы В.М. Платонову
Октябрь 2011 года
Проект федерального закона
«Об образовании в
Российской Федерации»
Экспертное заключение по
Проекту федерального закона
«Об образовании в Российской
Федерации»
Проект федерального
государственного
образовательного стандарта
среднего (полного) общего
образования
Экспертное заключение по
Проекту федерального
государственного
образовательного стандарта
среднего (полного) общего
образования
Проект бюджета города
Москвы на 2011 год
Замечания, вопросы и
предложения Общественного
совета города Москвы по проекту
Закона города Москвы «О
бюджете города Москвы на 2011
год» и Прогнозу социальноэкономического развития города
Москвы на 2011 год и плановый
период 2012 и 2013 гг.
Говоров Л.В.,
Бессолова О.А.
Материалы направлены
заместителю Мэра
Москвы в Правительстве
Москвы по вопросам
экономической политики
Ю.В. Росляку,
Председателю
Московской городской
Думы В.М. Платонову.
Сентябрь 2010 года
Проект федерального закона
«О Полиции»
Предложения и замечания
Общественного совета города
Москвы по итогам обсуждения
законопроекта ФЗ "О полиции"
Цветков А.В. Гефтер
В.М.
Материалы направлены
заместителю Мэра
Москвы в Правительстве
Москвы по социальной
политике Л.И.
Швецовой,
Председателю
Московской городской
Думы В.М. Платонову,
Председателю Комитета
24
Хананшвили Н.Л.,
Фролов А.Ю.
Материалы направлены
Министру образования и
науки РФ А.А. Фурсенко.
Февраль 2011 года
[Электронный ресурс]: http://www.osgm.ru/?id=128, сайт Общественного совета г.Москвы
21
Государственной Думы
РФ по безопасности В.А.
Васильеву.
Сентябрь 2010 года
Постановление
Правительства Москвы №
522-ПП «О Концепции
реализации государственной
политики в сфере
межэтнических отношений в
городе Москве»
Предложения Комиссии
Общественного совета города
Москвы по делам
национальностей и
миграционной политике по
реализации Концепции
реализации государственной
политики в сфере межэтнических
отношений в городе Москве в
области взаимодействия с
институтами гражданского
общества
Гаврилова И.Н.
Гефтер В.М.
Материалы направлены
Председателю Комитета
общественных связей
города Москвы А.В.
Чистякову.
Июль 2010 года
Проект Комплексной
городской целевой
программы профилактики
правонарушений, борьбы с
преступностью и обеспечения
безопасности граждан в
городе Москве на 2011 - 2015
годы
Заключение Общественного
совета города Москвы на проект
Комплексной городской целевой
программы профилактики
правонарушений, борьбы с
преступностью и обеспечения
безопасности граждан в городе
Москве на период 2011-2015
годы
Гефтер В.М.
Хананашвили Н.Л.
Материалы направлены
Председателю
Контрольно-счётной
палаты Москвы В.А.
Двуреченских.
Март 2010 года
Проект Государственной
программы «Доступная
среда» на 2011-2015 годы
Заключение общественной
экспертизы на проект
Государственной программы
«Доступная среда» на 2011-2015
годы
Крупенников В.А.
Бессолова О.А.
Материалы направлены
Министру
здравоохранения и
социального развития РФ
Т.А. Голиковой.
Апрель 2010 года
2. В Рязани открыта «Горячая информационная линия» по общественной экспертизе
социальных практик25.
3. С июня 2010 года издается ЖУРНАЛ "ЭКСПЕРТИЗА-ОНЛАЙН"- профессиональное
практическое издание, адресованное экспертам, адвокатам, судьям, следователям, юристам,
посвященное вопросам проведения экспертиз для судебных и следственных органов. Журнал
ориентирован на профессиональную аудиторию. На сайте представлен каталог экспертных
организаций, в т.ч. города Москвы, методические материалы по теме «экспертиза»26.
4. Международный институт политической экспертизы (МИПЭ) - независимая
исследовательская организация, основанная в 2003. В качестве примера можно привести
исследование «5 лет системе назначения глав регионов в РФ», которое проводилось с декабря 2009
по март 2010 г. МИПЭ и агентство «Minchenko GR consulting» при помощи авторитетных
экспертов дали оценку эффективности сложившейся к 2010 году системы назначения глав
регионов спрогнозировали контуры ее дальнейшего развития27.
25
26
27
[Электронный ресурс]: http://www.ph-int.org/news/pr75/22430/rus/
[Электронный ресурс]: http://expertiza-online.ru/about/, интернет-журнал Экспертиза
[Электронный ресурс]: http://www.minchenko.ru/analitika/analitika_2.html, Международный институт политической экспертизы (МИПЭ)
22
5. Журнал исследований социальной политики публикует статьи по теории, истории и
методологии социальной политики, результаты эмпирических исследований и экспериментов в
сфере социальной политики как в России, так и за рубежом28.
6. Журнал социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры - представляет результаты
самых последних исследований в области социальной политики, выполненных, главным образом, в
России, способствует организации научной дискуссии по актуальным проблемам социальной
политики, представляет исследователей, работающих в сфере социальной политики в России и за
рубежом29.
Основные нормативные документы, в которых встречается понятие общественная и
социальная экспертиза:
1.
Федеральный закон от 04.04.2005 N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской
Федерации». 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ;
2.
Федеральный закон № 174-ФЗ от 23.11.1995 «Об экологической экспертизе» и другие
законодательные акты предусматривают включение материалов общественных обсуждений в
состав документации, подаваемой на государственную экологическую экспертизу.
3.
Федеральный закон N 7-ФЗ от 10.01.2002 "Об охране окружающей среды" - экологическая
экспертиза проводится в целях установления соответствия документов и (или) документации,
обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области
охраны окружающей среды.
4.
Федеральный закон Российской Федерации от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии
малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", где функция проведения
общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов Российской Федерации,
регулирующих развитие малого и среднего предпринимательства закреплена за
координационными или совещательными органами в области развития малого и среднего
предпринимательства;
5.
Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ "О науке и государственной научнотехнической политике", Постановление от 16 июня 2004 г. № 281 «О федеральном агентстве по
науке и инновациям» включают в себя понятие «экспертиза и подготовка заключений по проектам
федеральных целевых программ, межотраслевых и межгосударственных научно-технических и
инновационных программ»;
6.
Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" предусматривает
право граждан и юридических лиц, включая общественные объединения и религиозные
организации, участвующих в охране и использовании животного мира, сохранении и
восстановлении среды его обитания в порядке, проводить общественную экологическую
экспертизу, осуществлять общественный контроль.
7.
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 N 1789-р (в ред. от
10.03.2009) "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010
годах" // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.
8.
Закон г. Москвы от 4 июля 2012 г. N 34 "Об Общественной палате города Москвы"
9.
Основы понятия медико-социальная экспертиза (освидетельствование) содержит
Федеральный закон от 24.11.1995г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской
Федерации» (статья 7).
Общественные и публичные слушания. Общественные обсуждения.
Публичные слушания обладают рядом уникальных характеристик, а также занимают особое место в
современной российской действительности, при этом их практики включены в более широкий
контекст участия населения в общественно-политической жизни. Теоретическая разработка
вопросов участия имеет длительную историю и изначально связана с развитием политических и
28
29
[Электронный ресурс]: http://www.jsps.ru/, Журнал исследований социальной политики
[Электронный ресурс]: http://spero.socpol.ru/current.shtml, Журнал социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры
23
правовых учений в трудах мыслителей древнего мира (Аристотель. Политика. М.: 2002, Конфуций.
Суждения и беседы. СПб.: 2007, Платон. Государство. М.: 2005 и др.). Тема участия населения в
социально-политической жизни общества находит достаточно широкое отражение в
отечественных исследованиях, несмотря на то, что некоторым из них свойственен прикладной
характер и заимствование зарубежных теоретических разработок, которые не всегда оказываются
применимы к реалиям российского общества. Отечественные работы по слушаниям начинают
появляться с конца 1990-х годов, однако изначально в фокусе их внимания оказываются не
публичные слушания, а такая во многом схожая форма участия как общественные слушания,
которые раньше начинают проникать в постсоветское социально-политическое пространство.
Российская литература по общественным слушаниям в большинстве своем представлена
брошюрами, отчетами и сборниками прозвучавших на них докладов (А.С. Белосохова; Е.В.
Перфильева, Н.В. Судакова и др.). Впрочем, можно выделить и работы предписывающего
характера, содержащие методические рекомендации по организации общественных слушаний
преимущественно экологической тематики. (С.В. Вобленко, И.А. Сосунова, О.М. Черп, С.Г.
Шапхаев). Работы, посвященные публичным слушаниям, появляются в России во второй половине
первого десятилетия XXI века и пока остаются весьма малочисленными. В целом их отличает
рассмотрение данной формы участия на уровне местного самоуправления с позиций правового
подхода.
1. Проведение общественных или публичных слушаний в соответствии с
законодательством и по инициативе органов власти и местного самоуправления.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 21.11.2011) "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"30
Статья 28. Публичные слушания
Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с
участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального
образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.
2. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа
муниципального образования или главы муниципального образования.
Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа
муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального
образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального
образования.
3. На публичные слушания должны выноситься:
1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о
внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав
вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и
полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными
законами;
(в ред. Федерального закона от 18.10.2007 N 230-ФЗ)
2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил
землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий,
а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования
земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных
параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства,
вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов
капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных
правил землепользования и застройки;
(в ред. Федеральных законов от 29.12.2004 N 191-ФЗ, от 31.12.2005 N 206-ФЗ)
4) вопросы о преобразовании муниципального образования.
30
[Электронный ресурс]:http://www.zakonprost.ru/zakony/o-samoupravlenii/statja-28/
24
4. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального
образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального
образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального
образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление
с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных
слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов
публичных слушаний.
Градостроительным кодексом РФ от 29.12.2004 г. № 190-фз (ред. от 30.12.2008 г.)
предусмотрено обязательное проведение публичных слушаний31.

по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений, с
участием жителей поселений, городских округов;

по проектам правил землепользования и застройки и внесения в них изменений;

по вопросам о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид
использования земельного участка или объекта капитального строительства;

по вопросам о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров
разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

по проектам планировки территории и проектам межевания территории,
подготовленным в составе документации по планировке территории.
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального
образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального
образования с учетом положений статей 28, 31, 39, 40, 46 Градостроительного кодекса РФ от
29.12.2004 № 190-ФЗ.
2. Использование технологии проведения общественных слушаний по инициативе
граждан или общественных и иных организаций.
По результатам цикла общественных слушаний, проводимых в рамках Проекта ТАСИС “Развитие
местной демократии и самоуправления в России” были подготовлены подробные рекомендаций,
описывающие “технологию” подготовки, проведения и контроля за исполнением Решений
общественных слушаний « Практические рекомендации по подготовке и проведению
общественных слушаний»32. Рекомендации содержат следующие разделы:
 Причина (повод) для появления инициатив по проведению общественных слушаний;
 Цели общественных слушаний (три группы практических целей, которые преследуют
инициаторы слушаний):
1. По отношению к возникшей проблеме
 сформировать действенное общественное мнение, позволяющее решить возникшую
проблему,
 найти пути решения возникшей проблемы,
 найти союзников в решении проблемы,
 определить собственные силы (возможности) и привлечь другие источники средств для
решения проблемы,
 сделать проблему общественным достоянием, не дать возможности умолчать о проблеме,
либо исказить фактическую ситуацию.
2. По отношению к местным органам власти
 обратить внимание власти (прежде всего – руководства города, депутатов) на остроту
проблемы,
 оказать “давление общественным мнением” и побудить власть приступить (ускорить)
решение проблемы (включить вопрос в план социального развития, выделить средства в
бюджете и т. п.),
[Электронный ресурс]:http://ecodelo.org/2302-14_obshchestvennye_obsuzhdeniya_i_publichnye_slushaniya-teoriya
Вобленко С. В. Практические рекомендации по подготовке и проведению общественных слушаний по инициативе общественных
организаций.– М.: 2004 г.– 53 с. [Электронный ресурс]: http://emsu.ru/voblenko/view.asp?c=1658&p=1
31
32
25
предоставить власти объективную информацию о состоянии дел (информацию с мест, а не
по отчетам),
 определить конкретное ответственное лицо и привлечь его к совместной деятельности по
решению проблемы.
3. По отношению к другим заинтересованным лицам
 предоставить объективную информацию о ситуации и возможных вариантах ее развития,
дать возможность самим разобраться в проблеме,
 согласовать интересы и на этой основе договориться о совместных действиях по решению
проблемы, в т. ч. определить оптимальную организационно-правовую форму
взаимодействия (Общественный комитет, создание некоммерческой организации, иные
формы),
 оценить имеющиеся ресурсы (кадровые, финансовые, организационные, информационные)
и привлечь их для решения проблемы.
 Технология подготовки общественных слушаний;
 Технология проведения общественных слушаний;
 Технология организации контроля за ходом реализации (учета в деятельности органов власти)
рекомендаций общественных слушаний и др.

3. Соблюдение
основных
принципов гражданских
слушаний:
ПРИМЕР:
ОТЧЕТ ПО АУДИТУ ГРАЖДАНСКИХ (общественных) СЛУШАНИЙ
на тему: "Кому выделять деньги налогоплательщиков? Принципы
государственной поддержки некоммерческих неправительственных
организаций« 13-15 декабря 2007, Санкт – Петербург.
Организаторами слушаний был заказан независимый аудит
мероприятия (его подготовительного этапа, хода и итоговых
документов) для получения сторонней оценки по следующим
вопросам:
 Насколько организаторами при подготовке и проведении
мероприятия были соблюдены основные принципы
гражданских слушаний;

Насколько качественно и в соответствии с планом было
проведено мероприятие, достигнута ли цель,
удовлетворителен ли результат по качеству;
 Что можно рекомендовать в дальнейшем при проведении
аналогичных мероприятий и при адаптации модели
гражданских слушаний.
Для получения ответа на эти вопросы в рамках аудита было
проделано следующее:
1. Разработана «Оценочная анкета для эксперта» - все анкеты
заполняются экспертами лично, проводится анализ данных
2. Разработана «Оценочная анкета для участника» - все анкеты
заполняются участниками лично (могут быть анкеты, заполненные
по телефону, со слов участника после получения итогового
документа, ввиду отсутствия участника в день обсуждений по
болезни; проведен анализ данных
3. Аудитор имеет свободный доступ ко всем необходимым
документам до, в процессе и после слушаний
4. Аудитор присутствует на слушаниях и имеет все возможности
для непосредственного наблюдения процесса.
На
основе
документов,
описывающих
модели
гражданских
слушаний
в
различных
модификациях,
можно выделить следующие
ключевые принципы:
 Подбор
представительного
состава
участников
слушаний
(лица,
разнообразные
по
личным
признакам,
имеющие
различную
степень
близости
к
проблеме;
достаточно
компетентные
для
предложенной работы);
 Участники должны иметь
возможность
получить
достаточную
информацию по теме
слушаний – полную в
плане раскрытия темы и
разностороннюю в плане
представленности
спектра различных позиций и мнений по теме;
 Слушания не являются тенденциозными: эксперты не испытывают давления со стороны
организаторов и могут свободно представить свои позиции – достаточно разные; участники
не испытывают давления со стороны организаторов либо экспертов и имеют возможность
сформулировать свое независимое мнение и выразить его в итоговом документе.
26
 При соблюдении перечисленных принципов можно действительно считать мнение
участников информированным общественным мнением, а произведенный ими документ –
взвешенным выражением гражданской позиции. Подготовленный итоговый документ
можно считать отражающим информированное общественное мнение.
Работа с экспертами:
 Привлекать экспертов с четкими и полярными позициями по теме слушаний, обеспечивая
более полное представительство различных заинтересованных сторон;
 Заранее приглашать несколько экспертов, имеющих схожую точку зрения по решаемому
вопросу, чтобы быть уверенными, что данное мнение будет озвучено на случай отсутствия
одного из экспертов;
 Уточнять экспертам их роль и общий формат процесса гражданских слушаний.
Работа с информацией:
 Формулировать этапы предварительного знакомства с материалами, делать эту процедуру
структурированной.
 Рекомендовать экспертам отражать свое мнение в печатных документах в двух видах: как
развернутые, так и тезисные экспертные документы, что будет способствовать
структурированию поступающей участникам информации;
 По ходу работы вычленять основные проблемы и фокусировать на них внимание
участников, не отдаляясь от темы обсуждений;
 Для четкости процедуры гражданских слушаний может быть введена должность помощника
ведущего, отвечающего, в том числе, и за поиск и предоставление участникам жюри
информации, потребность в которой обозначается в ходе процесса.
 Давать возможность выступлений в рамках регламента всем лицам, заранее сделавшим
запрос, для представления их точки зрения участникам жюри
Работа с участниками:
В общественных слушаниях всегда принимают участие 2 стороны — общественность и Заказчик.
 Совершенствовать процедуру подготовки итоговых документов: предоставлять достаточно
времени, уточнять механизм обсуждения документов, предоставлять участникам
возможность обращения к экспертам по отдельным вопросам;
 Обязать помощника ведущего в ходе гражданских слушаний протоколировать ход
обсуждения в режиме on-line в целях экономии времени.
Примеры гражданских и общественных слушаний и обсуждений
 Гражданские слушания "Решение гражданских слушаний по теме «Кому выделять деньги
налогоплательщиков? Принципы государственной поддержки некоммерческих организаций в
Санкт-Петербурге"33. Отчет по аудиту Гражданских слушаний на тему: "Кому выделять деньги
налогоплательщиков?
Принципы
государственной
поддержки
некоммерческих
неправительственных организаций"34
 Общественные слушания по оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую
среду. Какие проекты должны проходить общественные слушания35? Приказ Госкомэкологии от
16.05.2000 года №327 "Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной
деятельности на окружающую среду в Российской Федерации". ФЗ "Об охране окружающей
среды" в ст. 11, 12, 32 п.3.
 Общественное обсуждение государственных программ города Москвы на среднесрочный период
(2012-2016 гг.) по 17 направлениям
городских государственных программ на сайте
Общественного совета города Москвы36 (по результатам обсуждений опубликованы Заключения
[Электронный ресурс]: http://www.crno.ru/upload/iblock/c1e/05-06%20CRNO%20Broshure2.pdf, Центр РНО – Центр развития некоммерческих
организаций – это некоммерческая негосударственная организация, которая с 1994 года работает в сфере развития гражданского общества.
34
[Электронный ресурс]: http://www.crno.ru/Audit.pdf, 13-15 декабря 2007, Санкт – Петербург. Аудитор - Ольга Кузина.
35
[Электронный ресурс]: http://www.dvicompany.com/index.html
36
[Электронный ресурс]: http://osgm.ru/?id=143
33
27
Общественного совета города Москвы по проектам государственных программ города Москвы на
2012 - 2016 гг.).
Примеры общественной экспертизы, понятия «экспертные слушания».
1. В самарской области создан специальный сайт Общественная экспертиза Самарской
области37. Так как общество нельзя оставлять за бортом процесса принятия решений, которые
оказывают влияние на само общество, разработан данный сайт с целью подготовки общественных
экспертов для проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов для
прогнозирования возможных изменений сферы жизнедеятельности граждан, реализации их прав и
законных интересов, выявления возможных негативных последствий для гармоничного и
устойчивого развития социума. Здесь можно ознакомиться с информацией в разделах:
 «Предыстория» - описание предыстории общественной экспертизы Самарской области
 «Законодательные и методические материалы» - статьи законодательного и
информационно-методического характера
 «Общественная экспертиза» - характеристика, методы, процедура проведения,
документирования процесса общественной экспертизы, практика
 «Школа общественных экспертов» - программа обучения, методические пособия, как
попасть в школу, фотогалерея, отзывы
 «Наши эксперты» - резюме экспертов, их работы и координаты
 «Экспертные работы» - экспертные работы, заключения, анализы, авторские доклады, а
также
разделы
«Партнеры»,
ПРИМЕРЫ:
«Контакты»,
1.http://democrator.ru/:
«Ссылки» и «Форум».
«Уважаемые руководители и сотрудники органов
государственной власти и местного самоуправления,
политических и общественных организаций, коммерческих
структур!
Если Вы готовы к открытому публичному общению с
гражданами, готовы реагировать на открытые
коллективные обращения и оценку граждан Вашей работы,
используйте в своей работе созданный для этих целей
Интернет-портал «Демократор», широкие возможности
которого доступны после регистрации Вами электронных
служебных кабинетов.
Ваш диалог с гражданами необходим для успешного
демократического развития России.
Открытое общение с людьми Вам принесёт уважение,
доверие граждан и голоса избирателей.
Администрация Интернет-портала «Демократор».
2. Журнал "Пчела" г. СПетербург
опубликовал
материал Александра Карпова
«Общественная
экспертиза:
практика против политики»38.
«Все знают, что в России
плохие законы, но мало кто их
читал. Тем более, если речь
идет о "чужих" отраслях права.
Так
вот,
общественная
экспертиза - это понятие и
процедура, которые
четко
определены в экологическом и
градостроительном
законодательстве. Причем в
экологическом - лучше, в
2. http://www.angrycitizen.ru/tools
смысле, полнее. Федеральный
В Интернете стартовал социальный проект "Сердитый
закон
"Об
экологической
гражданин" (angrycitizen.ru) для жителей Москвы и
экспертизе" выделяет два вида
Московской области. Он объединил активных и
экспертиз: государственную
профессиональных людей: юристов, технологов, блоггеров,
(ГЭЭ) и общественную (ОЭЭ).
менеджеров, специалистов в области взаимодействия с
Государственная
государственными органами власти, журналистов и др.
обязательна для всех проектов
Проект создан для того, чтобы помогать людям решать их
хозяйственной деятельности, а
проблемы в самых разных сферах на безвозмездной
также проектов планов, программ основе."Сердитым
и законопроектов;
общественная
- проводится
по желанию
гражданам"
предлагаются
алгоритмы
решения самых разных жизненных ситуаций.
[Электронный ресурс]: http://openexpert.ru/index.php
38
[Электронный ресурс]: http://www.pchela.ru/podshiv/45/oepp.htm, Журнал "Пчела" г. С-Петербург, Александр Карпов «Общественная
экспертиза: практика против политики», 2004 г.
37
28
заинтересованной общественности. Государственная экспертиза организуется специально
уполномоченным федеральным органом (сейчас это Министерство природных ресурсов), а
общественная - общественной организацией, имеющей соответствующую запись в уставе
(внимание, никакого лицензирования не предусмотрено!). Уполномоченный орган берет деньги с
заказчика проектной документации по строгой таксе (смешные деньги на самом деле, хорошую
экспертизу на них не сделаешь), а общественная организация - собирает, с кого придется. На этом
разница заканчивается. Общественная экспертиза обязана руководствоваться теми же нормативноправовыми актами РФ, что государственная. Эксперты ОЭЭ и ГЭЭ несут одинаковую
ответственность по закону - за нарушение процедуры, за ложные выводы (не слышал, чтобы
нормы ответственности применялись на практике, но это до поры до времени)».
3. Экспертиза как «Институт общественных изменений», авторы Марача В.Г., Матюхин А.А.39
«Данная работа посвящена методологически организованным общественным экспертизам. Именно
такая технология работы с социально-значимыми проблемными ситуациями может, по нашему
мнению, быть оформлена в особый институт, обеспечивающий рациональное отношение к
общественным изменениям: их осмысленную инициацию, продуманное проведение, взвешенную
оценку последствий. Рассмотрение опыта подобных экспертиз и перспективы создания «института
общественных изменений» проводится в контексте разворачивания методологического понимания
институтов (методологии институционального подхода, или «институциональной методологии»),
основанного на переосмыслении и модернизации соответствующих понятий правоведения и
социологии. Проявление «нравов» как задача экспертизы. Факты экспертизы и динамика
общественных процессов.
Итак, условием существования экспертизы как института является определенная
прикрепленность ее формы к «нравам» людей, представляющих экспертируемую область. А
поскольку изначально прикрепленности формы не было, стояла задача в какой-то мере проявить
нравы и соотнести с ними институциональную форму экспертизы. Такую задачу проявления
нравов за счет имитации важнейших общественных процессов решала ОД-игра (см. схему 1),
которая в то же время служила источником фактов экспертизы. Факты выделяли
специализированные группы подготовки материалов экспертизы, которые отбирали то, что
проявилось (если использовать аналогию с фотографией) наиболее ярко и контрастно (или,
используя метафору Р.Декарта, ясно) – и, в то же время, было показательным в отношении
картины ситуации и определения проблемных точек. По идее, факт должен был рассматриваться в
контексте динамики тех или иных общественных процессов, что, с одной стороны, после анализа
давало возможные сценарии развития событий, – а, с другой – исходя из различных оценок этих
возможностей – позволяло говорить об экспертизе возможных вариантов общественных
изменений (см. схему 2).
[Электронный ресурс]: http://www.fondgp.ru/lib/mmk/38/#_ftn17, Экспертиза как «Институт общественных изменений», авторы Марача В.Г.,
Матюхин А.А.
39
29
Схема 1: Отношение экспертного слушания, игровой имитации общественных процессов и
реальности Латвии.
На схеме 1 выделены следующие организованности и подпространства (слои) пространства
экспертных слушаний:
1. – реальные общественные процессы;
2. – общественные процессы и показательные для них факты, проявленные в
организационно-деятельностной игре, имитирующей реальные процессы (1);
3. – предварительная подготовка материалов экспертизы;
4. – институциональная форма экспертных слушаний;
5. – предстоящий общественный процесс с вариантами общественных изменений и
воздействие на него экспертизы.
I – слой событий, где материалы, отобранные группой подготовки, помещаются в пространство
публичного обсуждения (за счет разных свидетельств) и превращаются в факты экспертизы;
II – слой суждений, где даются интерпретации фактов, помещающие их в контекст динамики того
или иного процесса, возможных последствий и т.д.;
III – слой квалификаций, где выделяются проблемные точки, появившиеся в столкновении разных
суждений, которые фиксируются на своего рода карте ситуаций.
В экспертном слушании за счет слоя I реализуется принцип конкретности, слой II задает
состязательность, а на отношении слоя III и возможности использования результата экспертизы
как особого знания, позволяющего воздействовать на общественный процесс (1), порождая его
30
изменение (5), устанавливается принцип достаточности. Предварительная подготовка материалов
(3) создает возможность превращения события ОД-игры (2) в факт экспертных слушаний (4).
Реализация логических принципов экспертизы в системе формальных мест и процедур. Правовая
процессуальная форма экспертных слушаний.
Схема отражает логическую сторону экспертизы, но не фиксирует прикрепленности ее к
«нравам», что является условием институциональности экспертных слушаний. На уровне
структуры формальных мест в экспертных слушаниях это условие задавалось введением «Верхней» и «Нижней» палат (ПУЭ, IV.6-IV.7), назначение которых заключалось в том, чтобы проявить
«нравы» соответственно как «дух народа» (культурно-историческую рамку) и «ментальность»
(рамку здравого смысла, представительство повседневных интересов) (см. схему 2).
Схема 2: Процессуальная форма экспертных слушаний.
Схема 2 показывает, как логические принципы схемы 1 реализуются в виде процессуальной
формы экспертных слушаний: системы формальных мест (ПУЭ, IV и VII) и процедур, в рамках
которых «протекают» процессы слушания дела, захватывающие и вовлекающие людей, занявших
эти места. Процессуальная форма экспертных слушаний устанавливалась путем разработки и
принятия Правовых Установлений Экспертизы и поддерживалась за счет введения особого
формального места в структуре экспертных слушаний: Высшей Правовой Коллегии (ВПК) (ПУЭ,
VII), осуществлявшей надзор за соблюдением процедуры слушаний и отвечавшей за разрешение в
рамках Правовых Установлений возникающих процедурных разногласий. На ВПК возлагалась
31
также миссия «Конституционного Суда»: толкование и комментирование ПУЭ, рассмотрение
протестов и особых мнений.
При этом «институциональные условия» (задающие прикрепленность формы к «нравам»)
устанавливались и поддерживались за счет ряда правовых принципов (бессубъектности, уважения и
доверия, ответственности, равенства, открытости и публичности – ПУЭ, II), а также за счет
провозглашения неотъемлемых и неотчуждаемых прав участников экспертизы (ПУЭ, V) и
процессуальных запретов (ПУЭ, VI).
Основные нормативные документы, в которых встречаются понятия общественные
обсуждения, слушания и д.п.:
1.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 21.11.2011) "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"40
2.
Градостроительным кодексом РФ от 29.12.2004 г. № 190-фз (ред. от 30.12.2008 г.)
предусмотрено обязательное проведение публичных слушаний41.
3.
В соответствии с Федеральным законом № 174-ФЗ от 23.11.1995 «Об экологической
экспертизе»42 и другими законодательными актами материалы общественных обсуждений входят в
состав документации, подаваемой на государственную экологическую экспертизу.
4.
Общественные обсуждения организуются и проводятся в соответствии с принципами и
положениями № 7-ФЗ Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002г.,
(ст. 2 и 32) как неотъемлемая часть процедуры ОВОС (Оценки воздействия на окружающую
среду).
5.
Министерство природных ресурсов РФ, Главное управление природных ресурсов и охраны
окружающей среды по Республике Коми «Рекомендации по проведению общественных
слушаний», Сыктывкар 200443
Общественный
(гражданский) мониторинг
Общественный
(гражданский) мониторинг постоянный, систематический
сбор
общественными
организациями
или
инициативными
группами
информации о соблюдении
прав и законных интересов
граждан
органами
государственной
власти,
местного
самоуправления,
хозяйствующими субъектами
http://www.pgpalata.ru/page/grc
ontrol/chto
В
рамках
мониторинга
экспертная
оценка
используется наряду с другими
исследовательскими
технологиями.
Применение
Общественный мониторинг
Форма общественного контроля, представляющая собой непрерывное,
процедурно и правовым образом регламентированное наблюдение со
стороны субъектов общественного контроля за соответствием
общественным интересам деятельности объектов общественного контроля.
Особенность мониторинга — выявление его эффективности лишь после накопления достаточного материала для
сравнения изучаемых явлений или процессов.
Примеры:
1. Центр общественного мониторинга ситуации по строительству АЭС начнет работу в Беларуси в сентябре.
16.08.2012 . Одной из приоритетных задач общественного центра станет мониторинг работ непосредственно на
строительной площадке АЭС. Общественное объединение "Экологическая инициатива" с рядом других
организаций, как общественных, так научных, создает центр информирования общественности по вопросам
безопасности при строительстве и эксплуатации атомной станции. Инициативу создания центра поддерживают
не только белорусские организации, но и их коллеги из-за рубежа. Это общественные организации Украины,
Литвы, Франции.
http://www.rosatom.ru/journalist/atomicsphere/ec2d97004c5e5f669085b9da0118feee
2. Анализ результатов мониторинга ситуации с обеспечением беспрепятственного доступа инвалидов РФ к
объектам социальной инфраструктуры ( 2011 г.)
Постановлением Правительства РФ от 17 марта 2011 г.№175 была утверждена Государственная программа РФ
«Доступная среда» на 2011-2015 гг. Решение задач Программы будет осуществляться в два этапа: на 1-и этапе
будет осуществляться подготовка нармативно-правовых актов и методических документов по формированию
доступной среды. На 2-м этапе - проведение работ по обеспечению доступности приоритетных объектов и услуг
в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения.
http://www.voi.ru/monitoring/monitoring/2011.html
[Электронный ресурс]:http://www.zakonprost.ru/zakony/o-samoupravlenii/statja-28/
[Электронный ресурс]:http://ecodelo.org/2302-14_obshchestvennye_obsuzhdeniya_i_publichnye_slushaniya-teoriya
[Электронный ресурс]:http://www.shaneco.ru/art/ob_ob
43
[Электронный ресурс]: http://www.silvertaiga.ru/content/publications/recomendacii_slushaniya.pdf
40
41
42
32
мониторинга малоэффективно, если характер решаемых задач различен и не сводится к модели
общества, ограниченной лишь некоторыми параметрами. Другая особенность мониторинга —
выявление его эффективности лишь после накопления достаточного материала для сравнения
изучаемых явлений или процессов.
Мониторинг в практике социальной работы
Мониторинг социологический (от лат. monitoring - предостерегающий) - форма организации
проведения
социологических
исследований,
обеспечивающая
постоянное
получение
социологической информации о состоянии определенного социального процесса или социальной
ситуации.
В социологическую практику это понятие пришло из экологии, где термином "мониторинг"
обозначается непрерывное слежение за состоянием окружающей среды с целью предупреждения о
возможных нежелательных отклонениях по важнейшим параметрам. При организации
социологических исследований по типу мониторинг социологический обычно определяется
небольшое число наиболее существенных показателей, отражающих состояние социальной среды,
затем методом повторных исследований регулярно проводятся социологические замеры, что
позволяет накапливать и анализировать информацию в динамике, используя сравнение с базовыми
или нормативными показателями.
Мониторинг социологический призван решать определенный круг научных задач,
классифицировать которые можно как по предметному, так и по функциональному основаниям.
При первом подходе следует выделить решаемые мониторингом социологическим
содержательные проблемы, при втором - типы подлежащих решению задач. Предметные задачи
мониторинга социологического вытекают из исходного представления авторов о сущности,
закономерностях, направлениях и перспективах анализируемых процессов. Что же касается типов
задач, то применительно к мониторингу социологическому, они подразделяются на методические,
научные и информационные.
Методические задачи мониторинга социологического заключаются в разработке и
экспериментальной проверке предметной структуры мониторинга социологического; научноорганизационной структуры мониторинга социологического; методов построении и реализации
выборки; методов и инструментов опроса; методов обработки и анализа данных.
Научные задачи мониторинга социологического можно разделить на две группы.
Первая состоит в использовании получаемых данных для отслеживания и анализа социальной
динамики анализируемых процессов.
Вторая группа задач заключается в проверке справедливости (оценке вероятности
реализации) гипотез, выдвигаемых в научно-исследовательском проекте. Сюда можно отнести
оценку общей социальной направленности формирующегося рынка рабочей силы, а также
эмпирическую проверку гипотез о направлениях и результатах социального процесса.
Информационные задачи мониторинга социологического состоят в обеспечении органов
власти научной и политической общественности страны методически надежной и политически
независимой информацией о воздействии отслеживаемых факторов на разные социальные
субъекты и социальные процессы и о социальном самочувствии этих субъектов.
Общественная инициатива, особенности общественных инициатив в России.
Общественная инициатива - одна из технологий условия формирования мнения гражданского
общества, использующая нормативные теории и теории активности аудитории (с точки зрения
развития в них идей, послуживших предпосылкой формирования гражданской позиции). В
научной литературе чаще употребляется термин «общественное участие» как форма проявления
гражданского общества, что соотносит общее и особенное в понятиях «общественное участие» и
«общественные инициативы». Общественное участие подразумевает наличие определенного
объекта – проекта, программы, законопроекта, разработанного властными или отраслевыми
органами. Имеется в виду, что процедура общественного участия должна быть регламентирована.
33
Общественная инициатива предполагает более широкий круг явлений: она может проявиться вне
рамок административных планов и программ. Многочисленные и разнообразные общественные
инициативы как форма проявления гражданского общества остаются пока идеальной социальной
картиной. Причина неразвитости общественных инициатив заключается в патерналистском
(Патернализм представляет собой специфический вариант властных отношений) сознании россиян,
низком уровне жизни. В небольших городах ресурсы общественных инициатив ограничены тем,
что местное сообщество не осознает себя субъектом самоуправления. Органы местного
самоуправления фактически выступают как продолжение органов власти. С другой стороны, здесь
социальная локальность проявляется острее, благодаря географическому единству и большей
социальной однородности населения. Существует прямая связь между информированностью
граждан и общественными инициативами.
Примеры проявления общественных инициатив
В Интернете стартовал социальный проект "Сердитый гражданин"44 для жителей Москвы и
Московской области. Он объединил активных и профессиональных людей: юристов, технологов,
блогеров, менеджеров, специалистов в области взаимодействия с государственными органами
власти, журналистов и др. Проект создан для того, чтобы помогать людям решать их проблемы в
самых разных сферах на безвозмездной основе."Сердитым гражданам" предлагаются алгоритмы
решения самых разных жизненных ситуаций. Инициатор и руководитель проекта Дмитрий Кох автор идеи и разработчик программы "Зворыкинский проект" для Федерального агентства по
делам молодежи, ставшей крупнейшей общероссийской системой поиска, учета и поддержки
молодежных инновационных "стартапов". По его словам, в Интернете много сайтов, где можно
рассказать о своей проблеме, но в 80% случаев это просто слова. В отличие от них, angrycitizen.ru
предоставляет понятный механизм решения задач. "Мы хотим показать всем, что каждый из нас в
силах изменить свою жизнь и то, что ему не нравится – причем сделать это на абсолютно законных
основаниях", - заявил Кох. За месяц открытого тестирования проект объединил более тысячи
участников и их число постоянно растет. На сайте проекта зарегистрировано более 190
проблемных случаев, 26 из которых уже решены. Обращения касаются транспорта, экологии,
ЖКХ, безопасности, правонарушений в Интернете, незаконного бизнеса, нарушения прав
потребителей, взаимодействия с чиновниками. "Если видишь, что можно что-то изменить, не надо
просто проходить мимо, надо принять участие: написать обращение, сделать звонок по телефону и
все получится", - отметил участник проекта Александр Кулицкий45. (Александра Калинина (проект
"Сердитый гражданин") e-mail: ak@angrycitizen.ru, АСИ Эксперты помогут "сердитым гражданам"
решать бытовые проблемы, 11.09.2012 МОСКВА)
Концепция "российской общественной инициативы"
В августе 2012 года Премьер-министр РФ Дмитрий Медведев утвердил концепцию
"российской общественной инициативы". Данный документ предусматривает создание условий
для публичного представления предложений россиян с использованием специализированного
ресурса в интернете и рассмотрение идей, получивших поддержку не менее 100 тысяч граждан в
течение года, в правительстве страны после их проработки экспертной рабочей группой с участием
членов Федерального собрания и представителей бизнес-сообщества.
"Следует ограничить возможность применения механизма "российской общественной
инициативы" по вопросам, которые не могут выноситься на референдум", – уточняется в тексте
документа.
Согласно концепции, публикуя свои предложения по усовершенствованию российского
законодательства, нельзя будет остаться анонимным. Регистрация пользователей в этой интернетсистеме позволит обеспечить участие в выдвижении предложений и голосовании за них только
россиян, достигших совершеннолетия.
44
45
[Электронный ресурс]: http://www.angrycitizen.ru/, социальный проект "Сердитый гражданин"
[Электронный ресурс]: http://www.asi.org.ru/asi3/rws_asi.nsf/va_WebPages/88F8C2A5402FAEDD44257A7500334149Rus,
34
"Народные предложения" будут
Общественная инициатива
рассматриваться
рабочей
группой,
которая
будет
Принципы «российской общественной инициативы»:
принимать
решение
о
а) принцип законности
б) принцип открытости
целесообразности
разработки
в) принцип обязательности рассмотрения
проекта только после того, как
г) принцип доступности
инициатива наберет более 100
тысяч
голосов
таких
же
Процедура осуществления «Российской общественной инициативы»:
пользователей.
а) публичное представление предложения, в том числе, направление гражданином предложения с использованием:
"Инициатор
предложения,
 специализированного ресурса;
 проведение предварительной экспертизы предложения оператором специализированного ресурса, принятие им
получивший отказ в размещении
решения о размещении предложения с использованием специализированного ресурса в разделе для голосования,
его
предложения
для
либо об отказе в его размещении;
 голосование за предложение с использованием специализированного ресурса;
голосования, может повторно
 подведение итогов голосования по предложению и направление оператором специализированного ресурса
представить
указанное
предложения в рабочую группу, либо снятие предложения с голосования;
б) рассмотрение предложения рабочей группой и принятие решения о целесообразности разработки проекта
предложение для размещения с
соответствующего нормативного правового акта или иного решения;
использованием
в) разработка федеральным органом исполнительной власти проекта нормативного правового акта, направленного на
реализацию предложения;
специализированного
ресурса
г) принятие федеральным органом исполнительной власти нормативного правового акта или иного решения, либо внесение
после устранения указанных
Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации проектов
федеральных законов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, либо представление
оператором несоответствий", –
проектов распоряжений и указов Президенту Российской Федерации.
46
http://government.ru/docs/20405/
уточняется в тексте концепции.
Дополнительные материалы по
теме:
 КОНЦЕПЦИЯ
формирования механизма
публичного представления
предложений
граждан
Российской Федерации с
использованием
информационно-телекоммуникационной
сети
"Интернет"
для
рассмотрения в Правительстве Российской Федерации предложений, получивших
поддержку не менее 100 тыс. граждан Российской Федерации в течение одного года
Список материалов, используемых для подготовки информационно-аналитического обзора:

«Общественный контроль в Российской Федерации», Ольга Забралова, Издательство: "Навигатор" (2011),
Формат: 90x60/16, 124 стр.
«Понятие социальной экспертизы» - http://soc-work.ru/article/10
Общественный контроль возьмут под контроль. Новый закон для борьбы с гражданами - http://gazaryansuren.livejournal.com/92924.html
Афиногенов Д.В., к.пол.н.,Центр экспертиз ЭКОМ СПбОЕ www.ecom-info.spb.ru
http://www.s-pravdoy.ru/library2/oovbsk/5156-2010-06-21-12-04-59.html
Общественное расследование действенный механизм противодействия коррупции А. Б. Столбунов 21 июня 2010 г.
Лапина
М.А
Административное
право
[Электронный
ресурс]:
http://e.customs.kz/wps/PA_Document_Library/download?id=86
[Электронный ресурс]: http://www.president-sovet.ru/chairman/materials/draft_federal_law/11.11.php
[Электронный ресурс]: http://www.president-sovet.ru/chairman/materials/draft_federal_law/11.11.php
[Электронный ресурс]: http://gf-urfo.ru/discussions/obshhestvennoe-obsuzhdenie-proekta-federalnogo-zakona-obobshhestvennom-kontrole/
[Электронный ресурс]: http://strategiya-pmr.ru/?p=1191, «Общественный контроль над органами власти в РФ:
актуальные проблемы и перспективы развития», Игорь Иваненко, ноябрь, 2011 г.
[Электронный ресурс]:http://ecom.su/conferences/index.php?id=242, портал Центра экспертиз ЭКОМ,
созданного осенью 1999 г. как подразделение Санкт-Петербургского общества естествоиспытателей
Афиногенов Д.В., к.пол.н.,Центр экспертиз ЭКОМ СПбОЕ www.ecom-info.spb.ru
[Электронный ресурс]: http://www.asi.org.ru/ , Новости АСИ (Агентство социальной информации) , 7 сентября
2012 года












46
[Электронный ресурс]:http://www.mosportal.ru/2/i125_3759.htm
35





































[Электронный ресурс]: http://www.bbc.co.uk/russian/russia/2011/04/110411_russia_state_purchases.shtml
«Гражданский контроль за работой органов власти», Ю.Бойко, Е.Смирнова, А.Соколов, г.Ярославль,
[Электронный ресурс]: 2003 г. http://rcenter.su/upload/iblock/adf/control.pdf
См.: Серебренников В.В. Гражданский контроль над армией // Кентавр. 1992. N 11. С. 31; Серов В.В.
Гражданский контроль над армией // Клуб "Реалист". 1996. N 15. С. 47; Писарев А.Н. Полномочия высших
органов государственной власти России по осуществлению гражданского контроля за армией // Право в
Вооруженных Силах. 2000. N 9 и др.
Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов. С.М.Зубарев
[Электронный ресурс]: http://justicemaker.ru/view-article.php?id=10&art=2354
См., напр.: Десятых П.В. Организация и правовое обеспечение общественного контроля за деятельностью
органов внутренних дел: Автореф. канд. юрид. наук. М., 2009. С. 13.
[Электронный ресурс]: http://ano-st-garuda.net/grazhdanskiy-kontrol
[Электронный ресурс]: http://www.s-pravdoy.ru/library2/oovbsk/5156-2010-06-21-12-04-59.html . Общественное
расследование - действенный механизм противодействия коррупции. А. Б. Столбунов, 21 июня 2010 г.
[Электронный ресурс]: http://www.s-pravdoy.ru/library2/oovbsk/5156-2010-06-21-12-04-59.html . Общественное
расследование - действенный механизм противодействия коррупции. А. Б. Столбунов, 21 июня 2010 г.
[Электронный ресурс]: http://www.s-pravdoy.ru/library2/oovbsk/5156-2010-06-21-12-04-59.html . Общественное
расследование - действенный механизм противодействия коррупции. А. Б. Столбунов, 21 июня 2010 г.
Материалы пленарного заседания «Актуальные проблемы экспертной деятельности Общественной палаты
Российской Федерации», 26 марта 2009 года / Общественная палата Российской Федерации. М., 2009. С. 38.)
Попов А.Н., Хананашвили Н.Л. Общественная экспертиза: принципы организации и условия эффективности:
Научно-практическое пособие. – М.: Общественный совет города Москвы, 2010. – 106 с.
Попов А.Н., Хананашвили Н.Л. Общественная экспертиза: принципы организации и условия эффективности:
Научно-практическое пособие. – М.: Общественный совет города Москвы, 2010. – 106 с.
Власова Т.В., Сущинская М.Д. Социальная экспертиза: Учебное пособие.– СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2009.–
152 с. [Электронный ресурс]: http://elibrary.finec.ru/materials_files/314976358.pdf
[Электронный ресурс]: Яндекс.Словари › Элементарные начала общей теории права, 2003
[Электронный ресурс]: http://www.osgm.ru/?id=128, сайт Общественного совета г.Москвы
[Электронный ресурс]: http://www.ph-int.org/news/pr75/22430/rus/
[Электронный ресурс]: http://expertiza-online.ru/about/, интернет-журнал Экспертиза
[Электронный ресурс]:
http://www.minchenko.ru/analitika/analitika_2.html,
Международный
институт
политической экспертизы (МИПЭ)
[Электронный ресурс]: http://www.jsps.ru/, Журнал исследований социальной политики
[Электронный ресурс]: http://spero.socpol.ru/current.shtml, Журнал социальная политика: экспертиза,
рекомендации, обзоры
[Электронный ресурс]:http://www.zakonprost.ru/zakony/o-samoupravlenii/statja-28/
[Электронный ресурс]:http://ecodelo.org/2302-14_obshchestvennye_obsuzhdeniya_i_publichnye_slushaniya-teoriya
Вобленко С. В. Практические рекомендации по подготовке и проведению общественных слушаний по
инициативе
общественных
организаций.–
М.:
2004
г.–
53
с.
[Электронный
ресурс]:
http://emsu.ru/voblenko/view.asp?c=1658&p=1
[Электронный ресурс]: http://www.crno.ru/upload/iblock/c1e/05-06%20CRNO%20Broshure2.pdf, Центр РНО –
Центр развития некоммерческих организаций – это некоммерческая негосударственная организация, которая с
1994 года работает в сфере развития гражданского общества.
[Электронный ресурс]: http://www.crno.ru/Audit.pdf, 13-15 декабря 2007, Санкт – Петербург. Аудитор - Ольга
Кузина.
[Электронный ресурс]: http://www.dvicompany.com/index.html
[Электронный ресурс]: http://osgm.ru/?id=143
[Электронный ресурс]: http://openexpert.ru/index.php
[Электронный ресурс]: http://www.pchela.ru/podshiv/45/oepp.htm, Журнал "Пчела" г. С-Петербург, Александр
Карпов «Общественная экспертиза: практика против политики», 2004 г.
[Электронный ресурс]: http://www.fondgp.ru/lib/mmk/38/#_ftn17, Экспертиза как «Институт общественных
изменений», авторы Марача В.Г., Матюхин А.А.
[Электронный ресурс]:http://www.zakonprost.ru/zakony/o-samoupravlenii/statja-28/
[Электронный ресурс]:http://ecodelo.org/2302-14_obshchestvennye_obsuzhdeniya_i_publichnye_slushaniya-teoriya
[Электронный ресурс]:http://www.shaneco.ru/art/ob_ob
[Электронный ресурс]: http://www.silvertaiga.ru/content/publications/recomendacii_slushaniya.pdf
[Электронный ресурс]: http://www.angrycitizen.ru/, социальный проект "Сердитый гражданин"
[Электронный
ресурс]:
http://www.asi.org.ru/asi3/rws_asi.nsf/va_WebPages/88F8C2A5402FAEDD44257A7500334149Rus,
[Электронный ресурс]:http://www.mosportal.ru/2/i125_3759.htm
36
Комитет общественных связей города Москвы
ГБУ города Москвы «Дом общественных организаций»
Московский городской ресурсный центр гражданского общества (МГРЦГО)
Елена Гладкова – начальник отдела МГРЦГО
Елена Огурцова – заместитель начальника отдела МГРЦГО
Червакова Ирина Петровна – аналитик МГРЦГО
Электронная версия обзора размещена на http://www.mosportal.ru/
Контактный телефон МГРЦГО 8(499)143-87-91
Московский Дом общественных организаций
119285, Москва, ул. Мосфильмовская, 40
Тел. 8(499)783-44-00
E-mail: : mdoo-mosportal@mail.ru
37