Выступление на заседании коллегии руководителей

Роль институтов гражданского общества
в противодействии коррупции
Противодействие коррупции в современном российском обществе – сложная и
ответственная задача, которая требует консолидации усилий не только органов
власти, но и институтов гражданского общества.
Поэтому сотрудничество государства с институтами гражданского общества,
международными организациями и физическими лицами отнесено Федеральным
законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ст. 3) к одному
из основных принципов противодействия коррупции в Российской Федерации.
На важность взаимодействия органов власти и гражданского общества в сфере
противодействия коррупции постоянно обращает внимание высшее руководство
нашей страны.
В этой связи процесс совершенствования нормативной правовой базы в целях
повышения эффективности участия общества в реализации антикоррупционной
политики по-прежнему продолжается.
1. Так, например, Национальным планом противодействия коррупции на 2012 –
2013 годы (утв. УПРФ от 13.03.2012 №297) Правительству Российской Федерации
предписано принять меры по созданию эффективной системы обратной связи,
позволяющей государству корректировать проводимую антикоррупционную
политику на основе информации о ее результативности, полученной от населения и
институтов гражданского общества.
Одним из основных инструментов организации работы в данном направлении
может послужить сбор информации от институтов гражданского общества о
проблемах правоприменения, вызванных несовершенством нормативного правового
регулирования в тех или иных областях.
Решением Координационного совета при Главном управлении Минюста России
по Санкт-Петербургу от 14 мая 2012 года участие территориальных органов
Минюста России в процессе мониторинга правоприменения законодательства
Российской Федерации обозначено как одно из приоритетных направлений их
деятельности.
В
соответствии
с
действующим
законодательством
мониторинг
правоприменения представляет собой комплексную и плановую работу по сбору,
обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия, изменения
или признания утратившими силу нормативных правовых актов (УПРФ от
20.05.2011 №657).
Основной целью осуществления мониторинга правоприменения является
совершенствование правовой системы Российской Федерации
Данному виду деятельности федеральных органов исполнительной власти и
органов государственной власти субъектов Российской Федерации придан
общегосударственный масштаб и системный характер.
Определен широкий круг субъектов, которые могут принимать участие в
проведении мониторинга.
Налаженное взаимодействие в процессе мониторинга правоприменения органов
власти с различными институтами гражданского общества, которые функционируют
на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации, позволит
повысить эффективность данной работы в разы.
Особую значимость может иметь информация различных общественных
организаций, адвокатских формирований и профессиональных юристов, а также
научных организаций, бизнес-сообществ, которые ежедневно сталкиваются с
правоприменением законодательства в своей профессиональной деятельности.
Это обусловлено тем, что наиболее значимые коррупциогенные факторы,
содержащиеся в нормах права и влекущие возможность коррупционного поведения
со стороны должностных лиц, обнаруживаются, как правило, в ходе
правоприменения.
Вместе с тем в настоящее время нормативно не установлен порядок
взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной
власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а
также с институтами гражданского общества в целях сбора и обобщения
информации о практике применения нормативных правовых актов.
Восполнить данный пробел могут соответствующие соглашения о
взаимодействии, предусматривающие систематический обмен информацией с
субъектами мониторинга правоприменения.
Управлением Минюста России по Республике Карелия такие соглашения
заключены с Уполномоченным по правам человека в Республике Карелия, Торговопромышленной палатой Республики Карелия.
В апреле 2012 года Минюстом России образован Экспертный совет по
мониторингу правоприменения (распоряжение МЮРФ от 12.04.2012 №674-р).
Экспертный совет формируется на основе добровольного участия в его
деятельности граждан Российской Федерации, представителей общественных,
правозащитных организаций и иных некоммерческих организаций, а также научных
и образовательных организаций.
Основными задачами экспертного совета являются:
- взаимодействие Минюста России, федеральных органов исполнительной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также
институтов гражданского общества по вопросу мониторинга правоприменения в
целях повышения качества законодательства Российской Федерации и
правоприменительной практики;
-обобщение, анализ, изучение и экспертная оценка информации о состоянии
законодательства и правоприменительной практики;
2
- обмен информацией о состоянии законодательства и правоприменительной
практики;
- выработка и рассмотрение предложений по совершенствованию
законодательства Российской Федерации.
Такого рода экспертный орган является еще одним звеном (наряду с
соглашениями о взаимодействии), которое может обеспечить обратную связь с
институтами гражданского общества в целях совершенствования законодательства и
правоприменительной практики.
Полагаем, что функции экспертных советов по вопросам мониторинга
правоприменения могут осуществлять общественные советы при территориальных
органах федеральных органов исполнительной власти с привлечением широкого
круга профессиональных юристов, представителей высших учебных заведений,
бизнес – сообществ, а также правозащитных и общественных организаций.
Также необходимо отметить, что Минюст России в настоящее время
осуществляет работу по созданию Портала о состоянии законодательства и
правоприменения, который будет постоянно действующим информационноаналитическим интернет-ресурсом, содержащим сведения и материалы, связанные с
правоприменением в Российской Федерации.
Данный Портал будет создан на базе официального сайта Минюста России.
2. Одной из основных функций гражданского общества, а также одним из
ключевых механизмов противодействия коррупции является общественный
контроль.
В настоящее время в Российской Федерации действует довольно большой
перечень организаций, участвующих в осуществлении общественного контроля (в
т.ч. Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты в субъектах
РФ; общественные советы при федеральных органах исполнительной власти,
научно-консультативные или научно-методические советы при других федеральных
органах и учреждениях).
Часть данных организаций действуют на основании законов (Федеральные
законы «Об Общественной палате Российской Федерации» и «Об общественном
контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о
содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»).
Однако большинство подобных организаций действуют в соответствии с
подзаконными актами (ведомственные положения об общественных советах при
федеральных органах исполнительной власти, научно-консультативных или научнометодических советах при других федеральных органах и учреждениях).
Системы общественного контроля, действующей на одинаковых принципах в
соответствии со специальным законом, в Российской Федерации нет.
В этой связи в целях формирования целостной системы общественного
контроля в настоящее время разрабатывается проект федерального закона об
общественном контроле, в котором будут определены полномочия институтов
гражданского общества по осуществлению общественного контроля за
3
деятельностью
федеральных
органов
исполнительной
власти,
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления (см п. 5 УПРФ от 13.03.2012 №297).
В разработке данного законопроекта задействованы Общественная палата
Российской Федерации, Торгово-промышленная палата Российской Федерации,
Общероссийская общественная организация «Ассоциация юристов России»,
политические партии, общественные организации, объединяющие промышленников
и предпринимателей.
3. В целом следует отметить, что открытость органов власти и их доступность
для граждан существенно повысились в последние годы.
Создана нормативная база, необходимая для реализации конституционного
права граждан на доступ к информации о деятельности органов власти.
Кроме того, в системе государственного управления в ближайшее время будет
реализован целый комплекс мер, направленных на ее совершенствование.
7 мая 2012 года Президент Российской Федерации определил основные
направления реализации государственной политики, связанные с повышением
информационной открытости и подконтрольности гражданам государственных
органов (УПРФ от 07.05.2012 №601 «Об основных направлениях
совершенствования системы государственного управления»)
Особое место отводится повышению значимости и эффективности работы
общественных советов, создаваемых при органах государственной власти.
Так, до 1 сентября 2012 года Правительством Российской Федерации должны
быть подготовлены предложения по разработке новых механизмов формирования
общественных советов при органах государственной власти Российской Федерации,
предусматривающие:
- отказ от формирования таких советов органами государственной власти
Российской Федерации самостоятельно и обязательное участие общественных палат
в их формировании;
- обязательное участие в деятельности общественных советов независимых от
органов государственной власти Российской Федерации экспертов и представителей
заинтересованных общественных организаций.
Также должен быть определен состав НПА и иных документов, включая
программные, разрабатываемых федеральными ОИВ, которые не могут быть
приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов
при этих федеральных органах исполнительной власти.
Кроме того, в рамках реформирования и развития государственной
гражданской службы будет предусмотрена возможность участия представителей
общественных советов в деятельности конкурсных и аттестационных комиссий
органов государственной власти.
Таким образом, повышение роли общественных советов при органах
государственной власти (в том числе обеспечение их независимости от органов
власти и обязательности учета их позиции и рекомендаций при принятии решений)
послужит еще одним барьером на пути создания условий для проявления
коррупции.
4
4. И, конечно, большой потенциал федеральный законодатель заложил в
институт независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых
актов и их проектов.
Антикоррупционная экспертиза законодательства не может быть по
настоящему эффективной без непосредственного участия в ее проведении
институтов гражданского общества и граждан.
Ведь именно граждане и общественные организации чаще всего сталкиваются с
коррупционными проявлениями со стороны чиновников.
В этой связи федеральным законодательством предусмотрена возможность
проведения гражданами, общественными организациями, юридическими лицами
независимой экспертизы правовых актов и их проектов на коррупциогенность.
Для этого необходимо получить аккредитацию в Министерстве юстиции
Российской Федерации.
В целом процедура аккредитации достаточно простая: необходимо подготовить
и направить в Минюст России документы, определенные Административным
регламентом, утвержденным приказом Минюста России от 27 мая 2012 года № 146.
заявителями могут быть:
1) гражданин Российской Федерации, имеющий высшее профессиональное
образование и стаж работы по специальности не менее 5 лет;
2) юридическое лицо, имеющее в своем штате не менее 3 работников,
удовлетворяющих требованиям, предъявляемым к физическим лицам.
Решение об аккредитации или отказе в ней принимается в течение 25-ти
рабочих дней.
Официальным документом, удостоверяющим аккредитацию, является
соответствующее свидетельство об аккредитации юридического или физического
лица в качестве независимого эксперта.
В
целях
обеспечения
возможности
проведения
независимой
антикоррупционной экспертизы органы государственной власти должны размещать
проекты нормативных правовых актов на своих официальных сайтах в сети
Интернет с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам
независимой антикоррупционной экспертизы.
По результатам независимой антикоррупционной экспертизы независимым
экспертом составляется заключение, в котором должны быть указаны выявленные в
нормативном правовом акте (проекте НПА) коррупциогенные факторы и
предложены способы их устранения.
Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит
рекомендательный характер, но вместе с тем подлежит обязательному
рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно
направлено, в 30-дневный срок со дня его получения.
По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим
независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением
случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения
выявленных коррупциогенных факторов.
5
На сегодняшний день Минюстом России в качестве независимых экспертов
аккредитовано 223 юридических лица и 1133 физических лица.
В Северо-Западном федеральном округе Российской Федерации выдано 138
свидетельств об аккредитации независимых экспертов на право проведения
антикоррупционной экспертизы уполномоченных на проведение экспертизы
проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность.
По информации Главного управления Минюста России по Санкт-Петербургу
антикоррупционную экспертизу проводят совсем незначительный процент
независимых экспертов, действующих на территории СЗФО.
Большинство экспертов остаются безучастными, так как отсутствует должная
мотивация на проведение данной работы.
В ряде Управлений, расположенных в СЗФО (Главное управление Минюста
России по Санкт-Петербургу, Управление Минюста России по Архангельской
области и Ненецкому автономному округу, Управление Минюста России по
Калининградской области) прошли встречи с независимыми экспертами.
В ходе этих встреч были подняты проблемы проведения независимой
экспертизы и взаимодействия между Управлениями и независимыми экспертами, а
также пути их решения.
По результатам встреч с независимыми экспертами, выявились тревожные
факты.
Часть экспертов сообщили, что вывешивают свидетельство об аккредитации не
стену и ждут случая составить заключение за вознаграждение, а некоторые
«предприимчивые» эксперты размещают свой статус на визитках, где указаны в
качестве независимых экспертов Минюста России.
Один из независимых экспертов заявил, что использует свидетельство об
аккредитации лишь для того что бы «решать вопросы с гаишниками».
По результатам данных встреч большинство независимых экспертов высказало
мнение, что в независимой антикоррупционной экспертизе вообще не видят
необходимости и смысла.
Полагаем, что подобного рода высказывания, в отсутствие хоть какой-либо
попытки как-то себя проявить в этой деятельности, имея аккредитацию, является
некорректными.
Относительно деятельности независимых экспертов на территории Республики
Карелия можно отметить следующее.
На территории Республики Карелия Минюстом России аккредитовано 4
независимых эксперта (юридическое лицо и 3 физических лица).
Соответствующие свидетельства об аккредитации Управлением вручены в
2010, 2011 годах.
Действующим
законодательством
не
регламентирован
порядок
информационного взаимодействия независимых экспертов с территориальными
органами Минюста России.
6
В этой связи Управлением с каждым независимым экспертом заключены
соглашения о взаимодействии, предусматривающие, в том числе направление
независимым экспертом в адрес Управления копий заключений по результатам
независимой антикоррупционной экспертизы.
Однако на 30.08.2012 заключения по итогам проведения независимой
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) в адрес
Управления не поступали.
Нельзя не отметить, что Управлением в рамках имеющихся полномочий
неоднократно предпринимались меры, направленные на популяризацию института
независимой антикоррупционной экспертизы (данный вопрос неоднократно
рассматривался на заседаниях координационного и общественного совета при
Управлении, на Координационном совете при Главе Республики Карелия по
противодействию коррупции, был организован цикл передач на радио ГТРК
«Карелия», публикация в информационном бюллетене неправительственных
организаций «Вестник НПО Карелии» и т.д.)
6 июня 2012 в здании Законодательного Собрания Республики Карелия
состоялось расширенное заседание Общественного Совета при Управлении
Минюста России по Республике Карелия, на котором рассматривался вопрос
эффективности участия независимых экспертов в проведении антикоррупционной
экспертизы НПА и их проектов. На данное заседание были приглашены все
аккредитованные в Республике Карелия независимые эксперты, однако, к
сожалению присутствующих, ни один из независимых экспертов на заседание не
явился.
На данном заседании членами Общественного совета, в том числе обсуждались
возможные механизмы повышения ответственности и мотивации независимых
экспертов (изменение действующего порядка аккредитации, выделение грантов).
Вместе с тем, несмотря на предпринимаемые меры, потенциал независимой
антикоррупционной экспертизы в Республике Карелия по-прежнему остается
нереализованным.
Подводя итог всему сказанному, хотелось бы еще раз отметить, что общество
является важнейшим инструментом в борьбе с коррупцией.
Но по настоящему эффективной данная работа станет только тогда, когда будут
задействованы
все
возможные
механизмы,
включая
независимую
антикоррупционную экспертизу!
Несмотря на широту принимаемых мер, необходимо дальнейшее развитие
работы общественных институтов по противодействию коррупции.
Временно исполняющий обязанности начальника
Управление Минюста России
по Республике Карелия
7
С.В. Миронова
Предложения в решение Коллегии руководителей территориальных органов
федеральных органов государственной власти при Главном федеральном
инспекторе в Республике Карелия от 30.08.2012:
1) территориальным органам федеральных органов государственной власти в
Республике Карелия осуществлять реализацию мер по противодействию коррупции
в тесном сотрудничестве с институтами гражданского общества (предложение
Управления).
2) органам государственной власти Республики Карелия проработать вопрос
комплексного внедрения в Республике Карелия с использованием региональных
СМИ и информационных ресурсов органов власти механизмов повышения правовой
культуры и законопослушания граждан, в том числе посредством освещения
возможных способов непосредственного участия институтов гражданского
общества в реализации антикоррупционной политики (откорректированное
предложение МВД по РК).
8